Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00160

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

2. Abteilung

VB.2023.00160

Urteil

der 2. Kammer

vom 18. Juli 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Frei (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichterin

Viviane Sobotich, Gerichtsschreiberin

Linda Rindlisbacher.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Migrationsamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend

Erteilung der Niederlassungsbewilligung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A, geboren am 1968, Staatsangehöriger von Äthiopien,

reiste am 17. Juni 2001 in die Schweiz ein und ersuchte um Asyl. Mit

Verfügung vom 17. Januar 2002 wies das Bundesamt für Flüchtlinge ([BFF];

heute: Staatssekretariat für Migration [SEM]) das Gesuch ab und wies A aus der

Schweiz weg. Die dagegen erhobene Beschwerde wurde mit Urteil der

Schweizerischen Asylrekurskommission ([ARK], heute Bundesverwaltungsgericht

[BVGr]) vom 16. August 2004 abgewiesen. Am 11. Dezember 2006

heiratete A die damals vorläufig aufgenommene äthiopische Staatsangehörige B,

geboren 1968. Aufgrund der Heirat stellte A betreffend die Verfügung vom 4. März

2002 in Bezug auf die angeordnete Wegweisung ein Wiedererwägungsgesuch an das

Bundesamt für Migration ([BFM], heute SEM). Das BFM hiess die Beschwerde mit

Verfügung vom 23. Januar 2007 gut und ordnete die vorläufige Aufnahme von A

an.

Am 20. September 2017 wurde der Ehefrau von A das

Schweizer Bürgerrecht erteilt. Aufgrund dessen wurde A gestützt auf die

Familiennachzugsbestimmungen eine Aufenthaltsbewilligung erteilt und jeweils

jährlich verlängert.

A wurde vom 1. April 2006

bis 30. April 2012 von der Asylvorsorge unterstützt. Seither bezieht er

mit seiner Ehefrau Leistungen der Sozialhilfe die bis im August 2019 Fr. 311'818.60

betrugen.

A ging vom 1. September

2012 bis am 30. April 2014 im Rahmen eines Arbeitsintegrationsprogrammes

einer Tätigkeit nach. Ab Mai 2018 arbeitete er einige Monate im

Gastronomiebereich im Stundenlohn. Von April 2019 bis August 2021 übte er eine

Erwerbstätigkeit als Küchenhilfe aus; seither ist er arbeitslos und bezieht

Taggelder der Arbeitslosenversicherung. Ergänzend muss er zusammen mit seiner

Ehefrau zulasten der öffentlichen Fürsorge unterstützt werden.

Am 18. Juli 2020 reichte A ein Gesuch um Erteilung

der Niederlassungsbewilligung ein, welches das Migrationsamt mit Verfügung vom

13. September 2022 abwies.

Erwägungen

II.

Den dagegen am 6. Oktober 2022 erhobenen

Rekurs wies die Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion

mit Entscheid vom 23. Februar 2023 ab.

III.

Dagegen gelangte A mit Beschwerde vom

21.

März 2023 (Poststempel) an das Verwaltungsgericht und beantragte

(sinngemäss) die Aufhebung des Rekursentscheids vom 23. Februar

2023.

und die Erteilung der beantragten Niederlassungsbewilligung.

Mit Präsidialverfügung vom 22. März

2023.

und vom 14. April 2023 forderte der Abteilungspräsident A auf,

weitere Unterlagen zu den Akten zu reichen. A kam diesen Aufforderungen nach.

Die Sicherheitsdirektion verzichtete am 31. März

2023.

auf eine Vernehmlassung. Das Migrationsamt reichte keine Beschwerdeantwort

ein. Es folgten keine weiteren Eingaben.

Die Kammer erwägt:

1.

Mit der Beschwerde beim Verwaltungsgericht können

Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung

oder Ermessensunterschreitung und die unrichtige oder ungenügende Feststellung

des Sachverhalts gerügt werden (§ 20 in Verbindung mit § 50 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).

2.

2.1

Nach Art. 34

Abs. 2 lit. a und b des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember

2005.

(AIG, vormals Ausländergesetz bzw. AuG) kann Ausländerinnen und Ausländern

die Niederlassungsbewilligung erteilt werden, wenn sie sich insgesamt

mindestens zehn Jahre mit einer Kurzaufenthalts- oder Aufenthaltsbewilligung in

der Schweiz aufgehalten haben, sie während der letzten fünf Jahre

ununterbrochen im Besitz einer Aufenthaltsbewilligung waren und keine

Widerrufsgründe vorliegen. Zudem kann die Niederlassungsbewilligung bei

ungenügender Integration verweigert werden, was sich bis Ende 2018 aus Art. 61

der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit vom 24. Oktober

2007.

(aVZAE) in Verbindung mit Art. 96 AIG erschloss und seither aus Art. 34

Abs. 2 lit. c AIG ergibt (vgl. zum Ganzen auch VGr, 17. April

2019, VB.2019.00132, E. 2.1.1).

2.2

Laut Art. 34

Abs. 2 lit. b in Verbindung mit Art. 62 Abs. 1 lit. e

AIG kommt eine Bewilligungsverweigerung in Betracht, wenn der betroffene

Ausländer oder eine Person, für die sie oder er zu sorgen hat, auf Sozialhilfe

angewiesen ist. Genannte Bestimmung setzt im Gegensatz zu der für hier bereits

niedergelassene Ausländer geltenden Regelung von Art. 63 Abs. 1 lit. c

AIG keinen dauerhaften und erheblichen Sozialhilfebezug voraus (vgl. BGr, 3. Juli

2014, 2C_877/2013, E. 3.2.1). Bei aufenthaltsbeendenden Massnahmen

zieht die migrationsrechtliche Praxis ab einem Sozialhilfebezug in Höhe von

etwa Fr. 80'000.- während zwei bis drei Jahren eine Wegweisung in Betracht,

während bei fortbestehendem Aufenthaltsrecht tiefere Hürden gelten (vgl. auch

den Zustimmungsvorbehalt in Art. 4 lit. g der Verordnung des EJPD

über das ausländerrechtliche Zustimmungsverfahren vom 13. August 2015

[ZV-EJPD] sowie die aktuellen Weisungen und Erläuterungen zum AIG des

Staatsekretariats für Migration [SEM], Ziff. 8.3.1.5 und 8.3.2.4; vgl.

auch BGE 123 II 529 E. 4; BGr, 20. Juni 2013, 2C_1228/2012, E. 2.2;

BGr, 18. Februar 2013, 2C_958/2011, E. 2.3; in Bezug auf nicht

aufenthaltsbeendende Massnahmen vgl. VGr, 17. April 2019, VB.2019.00132, E. 2.1.3).

Vorausgesetzt wird zudem eine konkrete Gefahr der Fürsorgeabhängigkeit, während

blosse finanzielle Bedenken nicht genügen. Nach der im Zusammenhang mit dem

Familiennachzug entwickelten Rechtsprechung ist für die Beurteilung der Gefahr

der Sozialhilfeabhängigkeit von den aktuellen Verhältnissen auszugehen, die

wahrscheinliche finanzielle Entwicklung ist aber auf längere Sicht abzuwägen.

Das Einkommen ist daran zu messen, ob und in welchem Umfang es tatsächlich realisierbar

ist. In diesem Sinn müssen die Erwerbsmöglichkeiten und das damit verbundene

Einkommen konkret belegt und mit gewisser Wahrscheinlichkeit sowie, soweit

möglich, auf mehr als nur kurze Frist erhärtet sein, um Berücksichtigung zu

finden (BGr, 5. August 2015, 2C_1144/2014, E. 4.5.2).

2.3

Anders als

beim Widerruf einer Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung setzt die

Verweigerung einer Niederlassungsbewilligung hingegen keinen schuldhaften

Sozialhilfebezug voraus (so zumindest implizit BGr, 5. August 2015,

2C_1144/2014, E. 4.5.4): Die Schuldhaftigkeit des Sozialhilfebezugs ist

nach dem Wortlaut von Art. 62 Abs. 1 lit. e AIG und ständiger

bundesgerichtlicher Praxis kein Begründungselement des Widerrufsgrunds, sondern

erst bei der Verhältnismässigkeit des Widerrufs zu prüfen (anstelle vieler BGr,

24.

Juli 2020, 2C_64/2020, E. 3.2). Für die erstmalige Erteilung

einer Niederlassungsbewilligung ist jedoch u. a. erforderlich, dass kein Widerrufsgrund

vorliegt, dass ein Widerruf darüber hinaus auch verhältnismässig wäre, wird

hingegen nicht vorausgesetzt, zumal mit der Nichterteilung der

Niederlassungsbewilligung nicht in einen bereits bestehenden Aufenthaltsstatus

eingegriffen wird und es sich damit auch nicht um eine statusverändernde

Massnahme handelt, welche einer umfassenden Verhältnismässigkeitsabwägung

bedarf. Vielmehr ist allein zu prüfen, ob die Bewilligungsvoraussetzungen

erfüllt sind (allein auf das Vorhandensein eines Widerrufsgrundes abstellend

auch Silvia Hunziker/Beat König, in: Martina Caroni/Thomas Gächter/Daniela

Thurnherr [Hrsg.], Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer [AIG],

Bern 2010, Art. 34 N. 29; Laura Campisi, Die rechtliche Erfassung der

Integration im schweizerischen Migrationsrecht, Zürich/Sankt Gallen 2014, S. 164;

a.M. Peter Bolzli in: Marc Spescha [Hrsg.] Kommentar Migrationsrecht, 5. A.,

Zürich 2019, Art. 34 AIG N. 9).

2.4

Weiter

muss der betroffene Ausländer nebst der Erfüllung von Art. 34 Abs. 2 lit. c

AIG kumulativ neu auch im Sinne von Art. 58a

Abs. 1 AIG integriert sein. Hierbei handelt es sich um einen abschliessenden Katalog von vier

Integrationskriterien: a) die Beachtung der öffentlichen Sicherheit und

Ordnung, b) die Respektierung der Werte der Bundesverfassung, c) die

Sprachkompetenzen sowie d) die Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von

Bildung, wobei in Bezug auf

die letzten beiden Kriterien den Integrationshindernissen aufgrund einer

Behinderung, Krankheit oder anderer gewichtiger persönlicher Umstände

angemessen Rechnung zu tragen ist (Art. 58a Abs. 2 AIG; vgl.

auch Art. 77f der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und

Erwerbstätigkeit vom 24. Oktober 2007 [VZAE]).

Um die

Sprachkenntnisse zu belegen, muss der betroffene Ausländer gemäss Art. 60 Abs. 2

in Verbindung mit Art. 77d Abs. 1 lit. d VZAE den Nachweis

mittels eines migrationsrechtlich anerkannten Zertifikats erbringen, dass er in

der am Wohnort gesprochenen Landessprache über mündliche Sprachkompetenzen mindestens

auf dem Referenzniveau A2 und schriftliche Sprachkompetenzen mindestens auf dem

Referenzniveau A1 des Referenzrahmens verfügt. Der Kanton Zürich verlangt

hierbei höhere als vom Bund vorgesehene Mindestanforderungen, weshalb der

betroffene Ausländer gemäss Zürcher Praxis sowohl mündliche als auch

schriftliche Sprachkompetenzen mindestens auf dem Referenzniveau A2

nachzuweisen hat (vgl. Weisung des Migrationsamts des Kantons Zürich,

Niederlassungsbewilligung, Version vom 28. Mai 2021, Ziff. 4.3.3.)

Am

Wirtschaftsleben nimmt gemäss Art. 77e VZAE teil, wer seine Lebenshaltungskosten

und Unterhaltsverpflichtungen durch Einkommen, Vermögen oder Leistungen Dritter

Dispositiv

deckt, auf die ein Rechtsanspruch besteht. Demnach nimmt eine

sozialhilfeabhängige Person grundsätzlich nicht im erforderlichen Umfang am

Wirtschaftsleben teil und kann deshalb auch nicht vorbehaltlos als integriert

gelten.

2.5 Aufgrund

des in ausländerrechtlichen Verfahren geltenden Untersuchungsgrundsatzes

obliegt die Beweisführung grundsätzlich der erstinstanzlichen Behörde

(sogenannte "subjektive" Beweisführungslast) wobei die rechtsuchende

Partei gemäss Art. 90 AIG bei der Sachverhaltsermittlung mitzuwirken hat. Demgegenüber

hat die rechtsuchende Partei trotz der Geltung des Untersuchungsgrundsatzes

jene Tatsachen zu beweisen, aus deren Vorhandensein sie Rechte für sich

ableitet, ansonsten sie die Folgen der Beweislosigkeit zu tragen hat

(sogenannte "objektive" Beweislast; BGr, 10. September 2018, 2C_27/2018, E. 2; BGE 130 II 482 E. 3.2; BGr, 16. August

2012, 2C_1046/2011, E. 4.3). Anders als beim Widerruf einer

Bewilligung liegt die objektive Beweislast in Bezug auf die Voraussetzungen von

Art. 34 Abs. 2 AIG demgemäss grundsätzlich bei dem um die Erteilung

einer Niederlassungsbewilligung ersuchenden Ausländer, welcher trotz

Untersuchungsgrundsatz auch bei der Sachverhaltsermittlung mitzuwirken hat.

3.

3.1 Die

Vorinstanz sah die Erfüllung der ordentlichen Aufenthaltsdauer für die

Erteilung der Niederlassungsbewilligungen als gegeben, sah jedoch das

Integrationskriterium von Art. 58 Abs. 1. lit. d AIG als nicht

erfüllt. Weiter hielt sie fest, dass keine objektiven Gründe ersichtlich seien,

weshalb er dieses Kriterium nicht erfüllen könnte und es lägen auch keine

besonderen Gründe vor, welchen den Beschwerdeführer dennoch als besonders

integriert erscheinen lassen.

3.2 Der

Beschwerdeführer macht geltend, dass er in den letzten drei Jahren keine

Sozialhilfe bezogen habe. Ende August 2021 habe er seine Arbeitsstelle verloren

und erhalte seit November 2021 Arbeitslosengelder. Das Sozialamt habe teilweise

Kosten für notwendige Medikamente und diverse medizinische Hilfeleistungen für

seine Frau übernommen. Diese Sozialhilfegelder würden aber nur seine Ehefrau

betreffen.

3.3 Der

Beschwerdeführer erfüllt unbestrittenermassen die zeitlichen Voraussetzungen

für die Erteilung der Niederlassungsbewilligung. Er und seine Ehefrau haben

jedoch von April 2006 bis April 2012 von der Asylfürsorge unterstützt werden

müssen und beziehen seither Sozialhilfe. Die bezogenen Unterstützungsleistungen sind als erheblich zu bezeichnen

(insgesamt Fr. 311'818.60 Sozialhilfeleistungen Stand 31. August 2019). Abgesehen von kurzen Unterbrüchen

musste der Beschwerdeführer seit seiner Einreise (teilweise ergänzend) von öffentlichen

Geldern unterstützt werden: Der Beschwerdeführer nahm von 1. September

2012 bis 30. April 2016 an einem Arbeitsintegrationsprogramm teil. Ab 1. Mai

2018 arbeitete er für einige Monate im Stundenlohn als Gastronomiemitarbeiter

im Restaurant C in der Einrichtung D. Von April 2019 bis August 2021

war er als Küchenhilfe im Restaurant E in F, angestellt. Seither ist er

arbeitslos und bezieht Taggelder der Arbeitslosenversicherung. Gemäss Schreiben

der Sozialen Dienste der Stadt

G vom 26. Oktober 2022 erhielten die Ehegatten vom 15. März 2021 bis

dato ergänzend Sozialhilfeleistungen im Betrage von Fr. 33'759.-. Wie die

Vorinstanz zutreffend festgestellt hat, ist der Beschwerdeführer, auch wenn

sich der Sozialhilfebezug durch die Leistungen der Arbeitslosenkasse verringert

hat, dennoch weiterhin ergänzend auf die Unterstützung der Sozialhilfe

angewiesen. Soweit er geltend macht, dass die seit seiner Arbeitslosigkeit

bezogenen Sozialhilfegelder nur seine Ehefrau betreffen würden, ist ihm

entgegenzuhalten, dass er hierfür keinerlei Beweise eingereicht hat. Solches

ergibt sich auch nicht aus den Akten und es erscheint überdies fraglich, zumal

Leistungen für notwendige Medikamente und medizinische Hilfeleistungen

in der Regel von der Krankenkasse übernommen werden. Es kann jedoch vorliegend

offenbleiben, ob von einer Ablösung von der Sozialhilfe auszugehen ist, da der

Zeitraum von weniger als zwei Jahren zu kurz erscheint, um eine nachhaltige wirtschaftliche

Integration als erstellt zu betrachten sowie um eine hinlänglich verlässliche

Prognose zur wirtschaftlichen Integration zu tätigen (vgl. VGr, 6. Juli

2022, VB.2022.00330, E. 3.2 ff.). Dies gilt insbesondere unter

Berücksichtigung, dass der Beschwerdeführer seit dem Verlust seiner

Arbeitsstelle im August 2019 von Taggeldern der Arbeitslosenkasse lebt und die Rahmenfrist für die Arbeitslosentaggelder

im August 2023 abläuft. Der Beschwerdeführer war zuvor während weniger als 2½

Jahren erwerbstätig. Er macht nicht geltend, dass er Aussicht auf eine

existenzsichernde Arbeitsstelle hat und zeigt diesbezüglich auch keinerlei

Bemühungen auf. Es ist deshalb mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass sein

Sozialhilfebezug in Kürze erheblich zunehmen wird. In Anbetracht des

Dargelegten ist im Sinn von Art. 58 Abs. 1 lit. d AIG in

Verbindung mit Art. 77e VZAE dem Beschwerdeführer deshalb zu Recht die

Niederlassungsbewilligung verweigert worden. Da allein hierdurch noch nicht in

sein hiesiges Aufenthaltsrecht eingegriffen wird, kann er seine Beziehungen zu

hier lebenden Familienangehörigen und Bekannten weiter wie bis anhin pflegen.

Die Bewilligungsverweigerung erweist sich damit als verhältnismässig und ist

mit Art. 8 EMRK vereinbar.

Dem Beschwerdeführer bleibt es im Übrigen unbenommen, bei

veränderter finanzieller Situation bzw. nach der dreijährigen Mindestdauer

erneut um Erteilung der Niederlassungsbewilligung zu ersuchen.

Damit ist die Beschwerde abzuweisen.

4.

Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und steht ihm auch

keine Parteientschädigung zu, zumal eine solche auch nicht beantragt wurde (§ 13

Abs. 2 in Verbindung mit § 65a sowie § 17 Abs. 2 VRG).

5.

Der vorliegende

Entscheid kann mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) angefochten werden,

soweit ein Rechtsanspruch auf eine fremdenpolizeiliche Bewilligung geltend

gemacht wird. Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.

BGG offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen

Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 2'070.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden dem

Beschwerdeführer auferlegt.

4. Eine Parteientschädigung wird nicht

zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde

erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion;

c) das Staatssekretariat für Migration.