Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00167

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00167

Urteil

der 4. Kammer

vom 22. Juni 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

A, vertreten durch B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Kanton Zürich,

vertreten durch das Amt für Jugend und Berufsberatung,

Beschwerdegegner,

betreffend Stipendien

für das Ausbildungsjahr 2019/2020,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A (geboren 1986) studierte seit dem

Herbstsemester 2013 ... an der Universität Zürich. Am 10. Juni 2019

ersuchte sie um Ausbildungsbeiträge für das Ausbildungsjahr 2019/2020

(1. August 2019 bis 31. Juli 2020), weil ihr Vater, der sie bis dahin

finanziell unterstützt hatte, per 31. Juli 2019 ordentlich pensioniert

werden sollte. Das Amt für Jugend und Berufsberatung des Kantons Zürich (AJB)

wies das Gesuch am 20. Februar 2020 ab. Eine dagegen erhobene Einsprache

hiess das AJB mit Verfügung vom 8. Juli 2021 teilweise gut und sprach A

für das Ausbildungsjahr 2019/2020 Ausbildungsbeiträge im Umfang von

Fr. 5'700.- zu.

Erwägungen

II.

Am 13. August 2021 liess A bei

der Bildungsdirektion rekurrieren, die das Rechtsmittel mit Verfügung

vom 24. Februar 2023 insofern teilweise guthiess, als sie das AJB anwies,

den der Erstgenannten für die Bemessungsperiode 2019/2020 zugesprochenen

Stipendienbetrag um Fr. 308.- zu erhöhen (Dispositiv-Ziff. I und II);

die Rekurskosten in Höhe von Fr. 568.- auferlegte die Bildungsdirektion zu

einem Drittel dem AJB und zu zwei Dritteln A (Dispositiv-Ziff. III).

III.

A liess am 25. März 2023 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht erheben und beantragen, der Rekursentscheid vom

24.

Februar 2023 sei aufzuheben und das AJB "zu verpflichten, ihr für

das Ausbildungsjahr 01.08.2019 bis 31.07.2020 an der Fakultät X der

Universität Zürich (6. Studienjahr) einen Ausbildungsbeitrag von insgesamt

Fr. 18'730.- (bzw. Fr. 12'722.- über die mit Einspracheentscheid des

Rekursgegners vom 8. Juli 2021 und die mit Rekursentscheid der Vorinstanz

vom 24. Februar 2023 zugesprochenen Fr. 5'700.- und Fr. 308.- hinaus)

auszurichten" bzw. eventualiter die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen

zu neuem Entscheid.

Das AJB schloss mit Beschwerdeantwort vom

20.

April 2023 auf Abweisung der Beschwerde. Die Bildungsdirektion

verzichtete am 21. April 2023 auf Vernehmlassung. A liess sich am 2. Mai 2023 nochmals vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der

Bildungsdirektion über Anordnungen des AJB auf dem Gebiet des

Ausbildungsbeitragsrechts zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG,

LS 175.2], § 18 Abs. 1

des Bildungsgesetzes vom 1. Juli 2002 [BiG, LS 410.1] und § 31

der Verordnung über die Ausbildungsbeiträge vom 17. Juni 2020 [VAB,

LS 416.1; in Kraft seit 1. Januar 2021]).

1.2

Der

Streitwert beträgt rund Fr. 13'000.-, womit die Streitwertgrenze von § 38b Abs. 1 lit. c VRG nicht erreicht wird. Der

Frage, ab welchem Zeitpunkt und in welchem Umfang eine Änderung der

finanziellen Verhältnisse der Eltern einer gesuchstellenden Person bei der

Bemessung von Ausbildungsbeiträgen zu berücksichtigen ist, ist jedoch

grundsätzliche Bedeutung beizumessen, weshalb die Entscheidung darüber der

Kammer zu übertragen ist (§ 38b Abs. 2 VRG).

2.

Die Gewährung der strittigen Ausbildungsbeiträge richtet sich

nach dem im Zeitpunkt des Gesuchs vom 10. Juni 2019 geltenden Recht,

namentlich nach der inzwischen von der Verordnung über die Ausbildungsbeiträge

vom 17. Juni 2020 abgelösten Stipendienverordnung vom 15. September

2004.

(StipendienV; OS 59, 263) und der bis zum 31. Dezember 2020

geltenden Fassung des Bildungsgesetzes (zum Ganzen VGr, 26. Oktober 2021, VB.2021.00379,

E. 2 mit Hinweisen).

3.

3.1

Der Kanton

unterstützt auszubildende Personen mit Beiträgen, sofern diese Personen

aufgrund ihrer finanziellen Verhältnisse, insbesondere unter Berücksichtigung

der zumutbaren Eigen- und Fremdleistungen, nicht für die anerkannten

Ausbildungs- und Lebenshaltungskosten aufkommen können (§ 16 Abs. 1 BiG). Die Beiträge werden für die Ausbildung auf den Sekundarstufen sowie bis

zu einem ersten ordentlichen Abschluss auf der Tertiärstufe als Stipendien

ausgerichtet (§ 16 Abs. 2 BiG in der bis 31. Dezember 2020

geltenden Fassung [OS 58, 3]).

3.2

Die

Einzelheiten der Beitragsgewährung und -bemessung ergaben sich bis Ende

Dezember 2020 aus der kantonalen Stipendienverordnung. Danach richtete sich die

Höhe des Ausbildungsbeitrags nach den anerkannten Ausgaben für den

Lebensunterhalt und die Ausbildung der Person in Ausbildung; davon wurden die

anrechenbaren Beiträge der Eltern und Stiefeltern, die anrechenbaren eigenen

Einnahmen sowie der anrechenbare Beitrag der Ehepartnerin bzw. des Ehepartners

abgezogen (§ 27 Abs. 1 und Abs. 2 StipendienV). Die

Bemessungsperiode dauerte vom Ersten des Monats, in dem das Ausbildungsjahr

begann, bis zum Letzten des Monats, der dem neuen Ausbildungsjahr voranging (§ 28 Abs. 1 StipendienV). Die anerkannten Ausgaben, Beiträge der Eltern und

Ehepartner sowie die eigenen anrechenbaren Einnahmen wurden aufgrund der

Verhältnisse zu Beginn dieser Periode ermittelt (§ 29 Abs. 1

Satz 1 StipendienV); vorbehalten blieben § 29 Abs. 2, Abs. 3

und Abs. 4 sowie § 42 Abs. 2 und die §§ 56, 57, 59, 61 und § 62

Abs. 3 (§ 29 Abs. 1 Satz 2 StipendienV).

Für die Berechnung des Elternbeitrags erklärte § 29 Abs. 2 StipendienV die definitiven elterlichen Steuerzahlen des Jahres, das dem Beginn

der Bemessungsperiode voranging, für massgebend (Satz 1), für Bemessungsperioden,

die vor dem 31. März begannen, die Steuerzahlen des vorletzten Jahres

(Satz 2). Auf Antrag der gesuchstellenden Person konnten Änderungen

berücksichtigt werden, wenn sie dauerhaft waren und aus ihnen ein um mindestens

Fr. 2'400.- höherer Ausbildungsbeitrag resultierte (§ 29 Abs. 3 StipendienV). Wurde eine Änderung berücksichtigt, so bestimmte § 29 Abs. 5 StipendienV weiter, dass sich der Ausbildungsbeitrag nach den neuen

Verhältnissen ab dem Ersten des Monats, welcher der Änderung folgt, berechnet.

3.3

Gemäss § 41 StipendienV wurde das anrechenbare Einkommen der Eltern auf der Grundlage ihres

steuerrechtlichen Reineinkommens ermittelt. Zum steuerrechtlichen Reineinkommen

hinzugerechnet wurden verschiedene steuerlich geltend gemachte Abzüge wie Verluste

aus selbständiger Erwerbstätigkeit (negative Einkünfte), Schuldzinsen,

freiwillige Beiträge von unselbständig Erwerbenden an anerkannte Formen der

gebundenen Selbstvorsorge (3. Säule) sowie freiwillige Einkaufsbeiträge an

Einrichtungen der beruflichen Vorsorge (2. Säule) oder Beiträge an

politische Parteien (§ 42 Abs. 1 StipendienV). Ebenfalls zum

steuerrechtlichen Reineinkommen hinzugerechnet wurden die Zusatzleistungen zur

AHV und IV, welche die Eltern während der Bemessungsperiode für sich und die

mit ihnen zusammenlebenden Kinder bezogen (§ 42 Abs. 3 StipendienV).

In bestimmten Fällen vom steuerrechtlichen Reineinkommen

abgezogen wurden auf der anderen Seite Waisen- und Kinderrenten der AHV/IV und

der beruflichen Vorsorge (§ 44 StipendienV). Bei unselbständiger

Erwerbstätigkeit und ausserkantonalem Steuerdomizil konnte ausserdem ganz vom

steuerrechtlichen Reineinkommen abgewichen werden (§ 45 Abs. 1 StipendienV). Bei der Quellensteuer Unterworfenen musste das anrechenbare

Elterneinkommen sinngemäss zu §§ 41–44 ermittelt werden (§ 45 Abs. 2 StipendienV).

3.4

Vom

solcherart ermittelten anrechenbaren Elterneinkommen wurden schliesslich

Freibeträge abgezogen für den Unterhalt und die Wohnkosten der Eltern, den

Unterhalt von minderjährigen Geschwistern, die nicht in Ausbildung standen oder

die Volksschule besuchten, und die Wohnkosten minderjähriger und in Ausbildung

stehender volljähriger Geschwister sowie der Person in Ausbildung, sofern sie

im elterlichen Haushalt lebten (§ 49 StipendienV). Bei Personen in

Ausbildung, die das 28. Altersjahr vollendet hatten, wurden erhöhte

Freibeträge abgezogen (§ 52 StipendienV).

Der Elternbeitrag betrug grundsätzlich 80 % des

Überschusses des anrechenbaren Elterneinkommens abzüglich der Freibeträge (§ 53 Abs. 1 StipendienV).

4.

4.1

Vorliegend

ist unbestritten, dass in der ordentlichen Pensionierung des Vaters der

Beschwerdeführerin Ende Juli 2019 bzw. der damit einhergehenden

Einkommenseinbusse eine dauerhafte und erhebliche Änderung der für die

Beitragsbemessung massgeblichen Verhältnisse im Sinn von § 29 Abs. 3 StipendienV zu erblicken ist.

Während die Beschwerdeführerin jedoch dafür hält, dass der

Beschwerdegegner diesfalls in Anwendung von § 29 Abs. 5 StipendienV

lediglich das ab dem 1. August 2019 erzielte Elterneinkommen bei der

Ermittlung der anrechenbaren Beiträge im Sinn von § 27 Abs. 2 StipendienV hätte berücksichtigen dürfen, stellen der Beschwerdegegner und die

Vorinstanz auf das steuerrechtliche Reineinkommen der Eltern bzw. des Vaters

der Beschwerdeführerin im (Kalender- bzw. Steuer-) Jahr 2019 ab. Ihnen

zufolge ist § 41 StipendienV hinsichtlich der Bemessung des anrechenbaren

Elterneinkommens als Spezialbestimmung aufzufassen, die der allgemeinen

Vorschrift von § 29 Abs. 5 StipendienV vorgeht. Das anrechenbare

Einkommen der Eltern einer gesuchstellenden Person sei daher immer auf der

Grundlage ihres steuerrechtlichen Reineinkommens zu ermitteln, wobei ein

steuerrechtliches (Rein-)Einkommen schon definitionsgemäss das Einkommen eines

Kalenderjahres sei. Könnte nicht auf die Steuerzahlen abgestellt werden und

müsste stattdessen jeweils pro rata temporis das steuerrechtliche Reineinkommen

aus verschiedenen Kalenderjahren selber ermittelt und gestützt darauf die Höhe

der Ausbildungsbeiträge berechnet werden, würde dies für die

Stipendienabteilung des Beschwerdegegners einen kaum zu bewältigenden

Mehraufwand bedeuten, zumal dies allenfalls für beide Elternteile separat zu geschehen

hätte.

Wie sich sogleich zeigt, lässt sich der Auffassung des

Beschwerdegegners und der Vorinstanz nicht folgen:

4.2

§ 29 Abs. 5 StipendienV – unter dem Titel "Berechnungsgrundlage" und der

Marginalie "Massgebende Verhältnisse" – legte genau fest, wie

vorzugehen war, wenn sich die im Zusammenhang mit der Bemessung der

Ausbildungsbeiträge massgebenden Verhältnisse, sprich die "anerkannten

Ausgaben, Beiträge der Eltern und Ehepartner sowie die eigenen anrechenbaren

Einnahmen" (vgl. § 29 Abs. 1 und Marginalie StipendienV), im Sinn

von § 29 Abs. 3 StipendienV dauerhaft und erheblich geändert hatten

und die Änderung aus diesem Grund von der zuständigen Behörde berücksichtigt wurde.

So war der Ausbildungsbeitrag diesfalls nach den neuen Verhältnissen ab dem

Ersten des Monats, welcher der Änderung folgte, zu berechnen. Das bedeutet,

dass im Fall einer massgeblichen Änderung der Beiträge der Eltern für deren

Berechnung nicht länger in Anwendung von § 27 Abs. 2 StipendienV die

definitiven elterlichen Steuerzahlen des Jahres, das dem Beginn der

Bemessungsperiode voranging (hier das Jahr 2018), massgebend waren, sondern das

steuerrechtliche Reineinkommen der Eltern ab dem Ersten des Monats, welcher der

Änderung folgte (hier der 1. August 2019).

Die Argumentation des Beschwerdegegners und der

Vorinstanz, wonach § 29 Abs. 5 StipendienV nur zur Anwendung gelangt

sei, wenn Änderungen zur Beurteilung standen, die sich nicht auf das

steuerrechtliche Einkommen bezogen, verfängt nicht. Nach der Systematik der

genannten Bestimmung bezogen sich die (zu berücksichtigenden) Änderungen der

massgeblichen Verhältnisse vielmehr unmissverständlich auch auf die

"Beiträge der Eltern" an den Lebensunterhalt der gesuchstellenden

Person. Wesentliches Element zur Bemessung dieser Beiträge aber bildete gerade

das anrechenbare Einkommen der Eltern (vgl. §§ 41 ff. StipendienV).

4.3

Für das Vorgehen des Beschwerdegegners, der im vorliegenden Fall dem

(unbestrittenen) dauerhaften und erheblichen Rückgang des Einkommens des Vaters

der Beschwerdeführerin insofern Rechnung trug, als er auf dessen

steuerrechtliches Reineinkommen während des Jahres 2019 (statt 2018) abstellte,

hätte es einer ausdrücklichen (abweichenden) Regelung bedurft, wie sie sich

nunmehr in § 9 VAB findet. Danach wird bei einer erheblichen Verschlechterung

der finanziellen Verhältnisse der gesuchstellenden

Person neu auf die Verhältnisse während des Kalenderjahres

abgestellt, in dem das Ausbildungsjahr beginnt.

Entgegen dem Rekursentscheid ist eine solche Regelung

nicht in § 41 StipendienV zu erblicken. Diese Bestimmung äusserte sich –

wie die Beschwerdeführerin zu Recht bemerkt – bloss zur Basis für die Bemessung

des Elterneinkommens, nicht zur massgeblichen Einkommensperiode (anders §§ 28 f.

StipendienV).

Fiel die massgebliche Einkommensperiode – wie im

Normalfall – mit dem abgeschlossenen Kalender- bzw. Steuerjahr zusammen (§ 29 Abs. 2 StipendienV), führte die schematische Regelung in § 41 StipendienV dabei ohne Frage zu einer gewissen Erleichterung bei der

Beitragsbemessung. Daraus lässt sich allerdings nicht ableiten, dass bei der

Ermittlung der Elternbeiträge in jedem Fall auf das Einkommen während eines

Kalenderjahres abzustellen gewesen wäre. Ausnahmebestimmungen wie § 29 Abs. 5 StipendienV sind regelmässig mit einem höheren administrativen Aufwand für die

rechtsanwendende Behörde verbunden; dieser Umstand führt nicht einfach zu ihrer

Nichtanwendung. Auch in Standardfällen entband § 41 StipendienV den

Beschwerdegegner zudem nicht davon, eine Einzelfallbetrachtung vorzunehmen und

eigene Berechnungen anzustellen bzw. genau hinzuschauen, statt einfach die

Zahlen aus der eingereichten Steuerrechnung zu übernehmen. Wie aufgezeigt

(E. 3.3 f.), galt es allenfalls einzelne steuerrechtlich

berücksichtigte Abzüge wieder zum Reineinkommen hinzuzurechnen und andere – von

den Steuerbehörden nicht berücksichtigte – Einnahmen abzuziehen. Bei

quellensteuerpflichtigen Personen konnte sodann von vornherein nicht das

steuerrechtliche Reineinkommen während eines Kalenderjahres als Grundlage für

die Bemessung der Elternbeiträge herangezogen werden und auch bei selbständigen

Personen mit ausserkantonalem Wohnsitz waren unter Umständen weitergehende

(eigene) Berechnungen notwendig.

4.4

Damit bildet

das vom Vater der Beschwerdeführerin zwischen dem 1. August 2019 und dem

31.

Juli 2020 erzielte Reineinkommen die Grundlage für die Bemessung des

anrechenbaren Elterneinkommens bzw. berechnet sich der der Beschwerdeführerin

für das Ausbildungsjahr 2019/2020 auszurichtende Ausbildungsbeitrag

generell nach deren anerkannten Ausgaben und Einnahmen sowie den Beiträgen

ihrer Eltern während der Periode vom 1. August 2019 bis zum 31. Juli

2020.

Es rechtfertigt sich, die Beschwerde an den

Beschwerdegegner zurückzuweisen zur Ermittlung und Auszahlung des der

Beschwerdeführerin für das Ausbildungsjahr 2019/2020 konkret geschuldeten

Ausbildungsbeitrags.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen

und die Angelegenheit an den Beschwerdegegner zurückzuweisen.

6.

Ausgangsgemäss sind die (gesamten) Kosten des Rekurs- und

des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen ([§ 65a Abs. 2

in Verbindung mit] § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Die obsiegende

Beschwerdeführerin hat keine Parteientschädigung verlangt.

7.

Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind

als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,

SR 173.110) zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477

E. 4.2). Die Rückweisung ist daher vor Bundesgericht nur direkt

anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a)

oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen

und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die Verfügung des Beschwerdegegners vom

8.

Juli 2021 und die Dispositiv-Ziff. I und II der Verfügung der

Bildungsdirektion vom 24. Februar 2023 werden teilweise aufgehoben. Die

Angelegenheit wird im Sinn der Erwägungen an den Beschwerdegegner

zurückgewiesen.

In Abänderung von Dispositiv-Ziff. III der Verfügung

der Bildungsdirektion vom 24. Februar 2023 werden die gesamten Rekurskosten

dem Beschwerdegegner auferlegt.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'320.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 1'440.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen

ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

5.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Bildungsdirektion.