Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00171

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00171

VB.2023.00261

Urteil

der 4. Kammer

vom 22. Juni 2023

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle,

Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Primarschulgemeinde Wila,

vertreten durch

die Primarschulpflege Wila,

Beschwerdegegnerin,

betreffend die Abstimmung

vom 28. November 2021 über

eine neue Primarschulgemeindeordnung,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Am

7. März 2021 verweigerten die Stimmberechtigten der Primarschulgemeinde

Wila einem Grenzänderungsvertrag mit der Primarschulgemeinde Turbenthal die

Zustimmung (vgl. Gemeinden Turbenthal und Wila, Protokoll der

Gemeindeabstimmung vom 7. März 2021, publiziert am 12. März 2021 auf

www.wila.ch/wila-aktuell/amtliche-mitteilungen.html).

B. Im

Oktober 2021 setzten die Primarschulpflegen Turbenthal und Wila je auf den

28. November 2021 Urnenabstimmungen über die folgenden Fragen an:

"Wollen Sie der Totalrevision der Gemeindeordnung der Primarschulgemeinde

Turbenthal zustimmen?" (Primarschulgemeinde Turbenthal) bzw. "Wollen

Sie der Totalrevision der Gemeindeordnung der Primarschulgemeinde Wila und

damit auch der Gebietsänderung zwischen der Primarschulgemeinde Wila und der

Primarschulgemeinde Turbenthal zustimmen?" (Primarschulgemeinde Wila).

Am Abstimmungstag wurde

die Totalrevision der Gemeindeordnung der Primarschulgemeinde Turbenthal von

den Stimmberechtigten der betreffenden Primarschulgemeinde mit einem

Ja-Stimmen-Anteil von 65,5 % angenommen (997 Ja-Stimmen gegenüber 526

Nein-Stimmen) und die Totalrevision der Gemeindeordnung der Primarschulgemeinde

Wila von den Stimmberechtigten dieser Primarschulgemeinde mit einem Ja-Stimmen-Anteil

von 32,9 % (319 Ja-Stimmen gegenüber 652 Nein-Stimmen) abgelehnt.

Erwägungen

II.

A. Hierauf

gelangte A am 3. Dezember 2021 mit "Stimmrechtsbeschwerde bezüglich

Abstimmung vom 28. November über neue Primarschul-Gemeindeordnung

Wila" an das Verwaltungsgericht und verlangte, was folgt:

"Das

Gemeindegesetz sei insofern für ungültig zu erklären, als es Gemeinden zwingt,

bis zu einem gewissen Datum einen Teil ihres Gebietes abzutreten oder ihr

Gemeindegebiet zu vergrössern, auch wenn die Stimmbürger das überhaupt nicht

wollen. [...]

Die

Abstimmung vom 28. November sei für ungültig zu erklären und die Behörden

seien zu verpflichten, im Rahmen einer Abstimmungswiederholung eine echte

Alternative im Verhältnis zur Abstimmung im März 2021 zu präsentieren. [...]

Die

Abstimmung vom 28. November 2021 sei für ungültig zu erklären und die

Abstimmung sei zu wiederholen, wobei die Behörden zu verpflichten seien, die in

einer Pressemitteilung erwähnten erweiterten Übergangsfristen bis 2027 auch in

die schriftlichen Abstimmungsunterlagen, d.h. in die zur Abstimmung stehende

Gemeindeordnung aufzunehmen."

Mit Eingabe vom 6. Dezember 2021 zog A den

letztgenannten Antrag zurück. Am Folgetag trat das Verwaltungsgericht auf die

Beschwerde mangels funktioneller Zuständigkeit nicht ein und überwies die Sache

unter Beilage der Eingaben von A vom 3. und vom 6. Dezember 2021 an

den Bezirksrat Pfäffikon (VGr, 7. Dezember 2021, VB.2021.00811 [nicht

publiziert]).

B. Im

April 2022 (telefonisch) und am 20. Februar 2023 (per E-Mail) erkundigte

sich A beim Bezirksrat Pfäffikon nach dem Verfahrensstand bzw. danach, wann die

Angelegenheit an die Hand genommen werde. Mit Schreiben vom 21. Februar

2023.

antwortete ihm die Bezirksratsschreiberin, dass seine

Stimmrechtsbeschwerde gleichzeitig wie das nach der Abstimmung eingeleitete

aufsichtsrechtliche Verfahren zur Grenzbereinigung entschieden werde und

"bis im Frühling 2023" mit einem Entscheid zu rechnen sei.

III.

A. Am

25.

März 2023 erhob A eine "Rechtsverzögerungsbeschwerde bezüglich

Stimmrechtsrekurs vom 3. Dezember 2021" beim Verwaltungsgericht und

bat dieses darum, "den Bezirksrat Pfäffikon aufzufordern, die Beschwerde nun

endlich zu behandeln".

Mit Vernehmlassung vom 4. April 2023 räumte der Bezirksrat

Pfäffikon ein, dass Rechtsverzögerungsbeschwerde von A "durchaus

begründet" sei und stellte die umgehende Anhandnahme von dessen

Stimmrechtsrekurs in Aussicht.

B. Mit

Beschluss vom 17. April 2023 trat der Bezirksrat Pfäffikon auf die ersten

beiden Anträge des Stimmrechtsrekurses vom 3. Dezember 2021 nicht ein und

schrieb den dritten Antrag als durch Rückzug erledigt ab; Verfahrenskosten wurden

keine erhoben.

C. Am

27.

April 2023 erhob A Beschwerde gegen den Beschluss des Bezirksrats

Pfäffikon vom 19. April 2023 und beantragte, dass die Abstimmung vom

28.

November 2021 für ungültig zu erklären und allenfalls durch eine

Abstimmung zu einer neuen Gemeindeordnung mit den alten Schulgrenzen zu

ersetzen sei.

Mit Schreiben vom 17. Mai 2023 verzichtete die

Primarschulpflege Wila auf Beschwerdebeantwortung und teilte dem

Verwaltungsgericht mit, bis zu einem Entscheid des Bezirksrats über das

aufsichtsrechtliche Verfahren betreffend die Bereinigung der Grenzen der

Primarschulgemeinden Wila und Turbenthal keine weiteren Schritte zu unternehmen.

Der Bezirksrat Pfäffikon erklärte gleichentags unter Hinweis auf die Begründung

des Rekursentscheids Verzicht auf Vernehmlassung.

Die Kammer erwägt:

1.

Nach § 71 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in

Verbindung mit Art. 125 lit. c der Zivilprozessordnung vom

19.

Dezember 2008 (SR 272) kann das Gericht zur Vereinfachung des

Verfahrens selbständig eingereichte Rechtsvorkehren vereinigen. Die

Verfahrensvereinigung ist zulässig, wenn die Beurteilung der Rechtsvorkehren im

Rahmen einer einzigen Anordnung prozessökonomisch sinnvoll erscheint (Martin

Bertschi/Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],

Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 50–60). Solches ist hier der Fall,

weshalb es sich rechtfertigt, die Verfahren VB.2023.00171 und VB.2023.00261 zu

vereinigen.

2.

2.1

Das Verwaltungsgericht

ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide der Bezirksräte

in Stimmrechtssachen zuständig (§ 161 Abs. 1 des Gesetzes über die

politischen Rechte vom 1. September 2003 [LS 161] in Verbindung mit §§ 41 ff.

VRG).

2.2

Der Beschwerdeführer

ist zur Erhebung einer Beschwerde gegen die Verzögerung der Behandlung seines

Stimmrechtsrekurses vom 3. Dezember 2021 legitimiert.

Inzwischen hat die Beschwerdegegnerin den Entscheid,

dessen Verzögerung mit der Beschwerde im Verfahren VB.2023.00171 gerügt wurde,

allerdings gefällt, weshalb dieses als gegenstandslos geworden abzuschreiben

ist (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 52). Die

Feststellung einer unzulässigen Verfahrensverzögerung hat der rechtskundige

Beschwerdeführer nicht beantragt.

2.3

Was die

Beschwerde im Verfahren VB.2023.00261 anbelangt, ist die Legitimation des

Beschwerdeführers ebenfalls zu bejahen. Dieser hat zudem (nach wie vor) ein

aktuelles Rechtsschutzinteresse an der Behandlung seines Rechtsmittels gegen den

vorinstanzlichen Nichteintretensentscheid (vgl. § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a

N. 58).

Weil auch die

weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde im

Verfahren VB.2023.00261 einzutreten. Dies gilt allerdings nur insoweit, als sie

sich auch wirklich gegen den angefochtenen Entscheid vom 17. April 2023

wendet. Im vorliegenden Verfahren nicht zu hören ist der Beschwerdeführer

insoweit, als er in seiner Beschwerde Beanstandungen an dem bei den

Bezirksräten Pfäffikon und Winterthur eingeleiteten aufsichtsrechtlichen

Verfahren vorbringt, womit die in § 178 des Gemeindegesetzes vom

20.

April 2015 (LS 131.1) vorgesehene Bereinigung der Grenzen der

Primarschulgemeinden Wila und Turbenthal nunmehr (im Sinn einer Ersatzvornahme)

zwangsweise durchgesetzt werden soll.

3.

3.1

Die

Vorinstanz trat auf den hier noch strittigen Antrag des Beschwerdeführers auf

Ungültigerklärung der Abstimmung vom 28. November 2021 infolge Verspätung

nicht ein, weil die Anordnung besagter Urnenabstimmung bereits im Oktober 2021

erfolgt und damit das Abstimmungsthema seit diesem Zeitpunkt bekannt gewesen

sei.

Dem hält der Beschwerdeführer

vor Verwaltungsgericht sinngemäss entgegen, dass die Stimmbürgerinnen und

Stimmbürger bereits im März 2021 "Nein" gesagt hätten "zu neuen

Grenzen". Im November 2021 sei dann eine neue Gemeindeordnung "mit

den an der Urne abgelehnten Grenzen" zur Abstimmung gelangt. Es habe eine

Weile gedauert, bis die Bürgerinnen und Bürger langsam verstanden hätten,

"dass da der Volksentscheid vom März gar nicht berücksichtigt wurde in der

neuen Gemeindeordnung". Man könne "fast von arglistigem Verhalten der

Behörden" sprechen. Es sei gewesen, als habe es die Abstimmung im März

2021.

gar nicht gegeben. Es komme hinzu, dass den Stimmberechtigten "[i]m

Vorfeld der Abstimmung" für den Fall der Nichtannahme der strittigen

Vorlage mit einer Ersatzvornahme "gedroht" worden sei, worin

ebenfalls ein massiver Verstoss gegen die demokratischen Rechte zu erblicken

sei. "Das zu verstehen und aufzuwachen, brauchte viel Zeit. [...] Das ist

so krass, dass eine Ungültigerklärung der Abstimmung nicht mehr an Fristen

gebunden werden kann".

3.2

Nach § 22 Abs. 1 VRG beträgt die Rekursfrist in Stimmrechtssachen fünf Tage. Der Fristenlauf beginnt am Tag nach der Mitteilung des

angefochtenen Akts, ohne solche am Tag nach seiner amtlichen Veröffentlichung

und ohne solche am Tag nach seiner Kenntnisnahme (§ 22 Abs. 2 VRG).

Richtet sich der Stimmrechtsrekurs gegen eine Vorbereitungshandlung

für eine Wahl oder Abstimmung, müssen die Mängel nach der Rechtsprechung sofort

gerügt werden; es darf nicht bis zur Auswertung der Wahl- oder

Abstimmungsresultate bzw. bis nach einer Gemeindeversammlung oder dem Urnengang

zugewartet werden (zum Ganzen VGr, 2. September 2021, VB.2021.00422,

E. 2.2.2 mit Hinweis; ferner BGr,

18.

April 2012, 1C_62/2012, E. 3 mit Hinweisen).

3.3

Wie die

Vorinstanz zu Recht bemerkt, liess sich bereits der – am 21. Oktober 2021

amtlich publizierten – Anordnung der Urnenabstimmung vom 28. November 2021

klar entnehmen, dass die Stimmberechtigten der Primarschulgemeinde Wila an dem

genannten Datum (auch) über die "Gebietsänderung zwischen der

Primarschulgemeinde Wila und der Primarschulgemeinde Turbenthal" zu befinden

hatten. In dem der Anordnung angehängten Beleuchtenden Bericht wird sodann

wiederholt Bezug genommen auf die frühere Abstimmung vom 7. März 2021 und

darauf hingewiesen, dass nach dem per 1. Januar 2018 in Kraft getretenen

neuen Gemeindegesetz Schulgemeinden wie die Primarschulgemeinde Wila, deren

Gebiet nicht mit dem Gebiet einer oder mehrerer politischer Gemeinden

übereinstimmt, ihr Gebiet innert vier Jahren nach Inkrafttreten dieses Gesetzes

an dasjenige der politischen Gemeinden anpassen müssen ("Mit dieser neuen

Gemeindeordnung ist die Gebietsänderung zwischen der Primarschulgemeinde Wila

und der Primarschulgemeinde Turbenthal verbunden. Dies in Kenntnis, dass die

Stimmberechtigten der Primarschulgemeinde Wila die Gebietsänderung an der Urne

am 7. März 2021 abgelehnt und die Stimmberechtigten der

Primarschulgemeinde Turbenthal jedoch zugestimmt haben. [...] Da die

Stimmberechtigten der Primarschulgemeinde Wila den Gebietsänderungsvertrag an

der Urnenabstimmung vom 7. März 2021 abgelehnt und die Stimmberechtigten

der Primarschulgemeinde Turbenthal zugestimmt haben, soll die vom

Gemeindegesetz bis Ende 2021 geforderte Gebietsbereinigung der

Primarschulgemeinden Wila und Turbenthal über die Totalrevision der

Gemeindeordnung vollzogen werden").

Die vom Beschwerdeführer

angesprochene "Drohung" einer Ersatzvornahme durch die zuständigen

Bezirksräte findet sich ebenfalls im Beleuchtenden Bericht zur Abstimmung vom

28.

November 2021 unter dem Punkt "Wesentliche Änderungen zur

bisherigen Gemeindeordnung" ("Falls die Gebietsänderung nicht

zustande kommt, haben die beiden Bezirksräte Pfäffikon und Winterthur

angekündigt, im Auftrag des Kantons ein aufsichtsrechtliches Verfahren

einzuleiten und die Gebietsänderung anzuordnen").

Der Beschwerdeführer

macht nicht geltend, er habe von der – mit einer Rechtsmittelbelehrung

versehenen – Abstimmungsanordnung und dem Beleuchtenden Bericht zur Abstimmung

vom 28. November 2021 nicht schon vor der betreffenden Abstimmung Kenntnis

nehmen können. Sein erst fünf Tage danach beim Verwaltungsgericht eingereichter

Stimmrechtsrekurs erweist sich somit in jedem Fall als verspätet. Sein

unsubstanziierter Einwand, es sei ihm nicht möglich gewesen, die Tragweite der

Abstimmungsanordnung und der Ausführungen im Beleuchtenden Bericht dazu früher

zu erfassen, überzeugt nicht.

3.4

Der

Umstand, dass eine abgelehnte Vorlage – wie hier – in leicht abgeänderter Form

erneut den Stimmberechtigten unterbreitet wird, führt schliesslich auch nicht

zur Nichtigkeit dieser (zweiten) Abstimmung.

4.

Nach dem Gesagten ist das Verfahren VB.2023.00171 als

gegenstandslos geworden abzuschreiben und die Beschwerde im Verfahren

VB.2023.00261 abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

5.

In Stimmrechtssachen

werden keine Kosten erhoben, es sei denn, das Rechtsmittel erweise sich als

offensichtlich aussichtslos (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG). Hiervon ist vorliegend im Fall der Beschwerde im Verfahren

VB.2023.00261 auszugehen, erfolgte die Rekurserhebung doch klar verspätet und

zeigte die Vorinstanz dies dem Beschwerdeführer bereits im Rekursentscheid auf.

Die Beschwerde im Verfahren VB.2023.00171 war bei ihrer Erhebung unstreitig

gerechtfertigt und die Vorinstanz hat die Gegenstandslosigkeit des Verfahrens

verursacht. Es rechtfertigt sich deshalb, die Verfahrenskosten dem

Beschwerdeführer und der Vorinstanz je zur Hälfte aufzuerlegen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Verfahren VB.2023.00171 und VB.2023.00261 werden vereinigt.

2.

Das

Verfahren VB.2023.00171 wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben. Die

Beschwerde im Verfahren VB.2023.00261 wird abgewiesen, soweit darauf

eingetreten wird.

3.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 1'595.-- Total der Kosten.

4.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer und dem Bezirksrat Pfäffikon je zur

Hälfte auferlegt.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben

werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Pfäffikon.