Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00218

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2023.00218

VB.2023.00219

Urteil

der 3. Kammer

vom 25. April 2024

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,

Ersatzrichter Kaspar Plüss, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

VB.2023.00218 (I)

VB.2023.00219 (II) In Sachen

Stadt

Dübendorf, vertreten durch den Stadtrat Dübendorf, dieser vertreten durch RA A,

Beschwerdeführerin

(I) und

Beschwerdegegnerin

(II),

gegen

Empa

Materials Science & Technology, vertreten durch RA B,

Beschwerdegegnerin

(I) und

Beschwerdeführerin

(II),

betreffend Gebühren,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Am 11. Februar 2021 erteilte der Stadtrat Dübendorf

der Empa – unter Auflage von Nebenbestimmungen – die baurechtliche Bewilligung

für den Abbruch diverser Gebäude und den Neubau eines Laborgebäudes, eines

Multifunktionsgebäudes sowie eines Parkhauses (Forschungscampus Empa, 1. Etappe)

auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01. Der Stadtrat auferlegte der Empa

Baubewilligungsgebühren in Höhe von Fr. 187'145.70 [recte: Fr. 187'154.70]

(Dispositivziffer 4) sowie Kontrollgebühren für den Rohbau und für die

Schlussabnahme in Höhe von Fr. 187'154.70 (Dispositivziffer 6).

Ferner erhob der Stadtrat von der Empa eine Abwasseranschlussgebühr in Höhe von

Fr. 1'125'716.50, wobei er festhielt, eine allfällige Reduktion dieser

Gebühr aufgrund der Versickerung werde im Zusammenhang mit der noch zu

erteilenden Abwasseranschlussbewilligung berücksichtigt (Dispositivziffer 5).

Mit Eingaben vom 23. März 2021 und vom 25. Juni

2021 ersuchte die Empa den Stadtrat darum, die am 11. Februar 2021

erhobenen Gebühren im Rahmen einer Wiedererwägung substanziell bzw. um zwei

Drittel zu reduzieren. Daraufhin beschloss der Stadtrat

am 28. Oktober 2021, die Baubewilligungsgebühr und die Kontrollgebühr

würden im Sinn der Erwägungen nicht reduziert. Die Abwasseranschlussgebühr

von Fr. 1'125'716.50 werde um Fr. 325'384.20 reduziert (Dispositivziffer 2).

Zur Begründung von Dispositivziffer 2 wurde ausgeführt, die

Abwasseranschlussgebühr sei – wie bereits im Beschluss vom 11. Februar

2021 in Aussicht gestellt worden sei – um 30 % bzw. um Fr. 337'714.95

zu reduzieren. Gleichzeitig sei die Gebühr aufgrund eines versehentlich nicht

berücksichtigten Nebengebäudes um Fr. 12'330.75 zu erhöhen.

Erwägungen

II.

Am 2. Dezember 2021 erhob die Empa beim

Baurekursgericht Rekurs gegen den Beschluss des Stadtrats vom 28. Oktober

2021.

Sie beantragte eine Reduktion der Baubewilligungs- und der

Baukontrollgebühr auf je höchstens Fr. 62'385.- (total: Fr. 124'770.-)

sowie der Abwasseranschlussgebühr auf höchstens Fr. 375'239.-.

Am 8. März 2023 hiess das Baurekursgericht den Rekurs

teilweise gut. Das Gericht hob Dispositivziffer 1 des Beschlusses des

Stadtrats Dübendorf vom 28. Oktober 2021 auf und setzte die

Baubewilligungsgebühr einschliesslich der Kontrollgebühren neu auf Fr. 124'770.-

fest. Im Übrigen wies es den Rekurs ab (Dispositivziffer I). Die

Verfahrenskosten von Fr. 22'120.- auferlegte das Baurekursgericht zu drei

Vierteln der Empa und zu einem Viertel dem Stadtrat Dübendorf (Dispositivziffer II).

Umtriebsentschädigungen sprach es keine zu (Dispositivziffer III).

III.

A. Am 24. April

2023.

erhob die Stadt Dübendorf beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den

Entscheid des Baurekursgerichts vom 8. März 2023. Sie beantragte, der

angefochtene Entscheid sei insoweit aufzuheben, als das Baurekursgericht den

Rekurs der Empa gutgeheissen habe, sodass der Stadtratsentscheid vom 28. Oktober

2021.

vollumfänglich zu bestätigen sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

(im Rekurs- und im Beschwerdeverfahren) zulasten der Empa. Das

Verwaltungsgericht wies der Beschwerde der Stadt Dübendorf die Geschäftsnummer

VB.2023.00218 zu.

B. Auch

die Empa erhob – ebenfalls am 24. April 2023 – beim Verwaltungsgericht

Beschwerde gegen den Entscheid des Baurekursgerichts vom 8. März 2023. Sie

beantragte, der Rekursentscheid sei aufzuheben, soweit die vom Baurekursgericht

festgesetzte Abwasseranschlussgebühr das Parkhaus betreffe. Die für das

Parkhaus erhobene Abwasseranschlussgebühr sei um zwei Drittel bzw. um Fr. 242'233.90

zu reduzieren, sodass die Abwasseranschlussgebühr für das gesamte Bauprojekt

auf Fr. 558'098.40 festzusetzen sei. Eventualiter sei die Sache an den

Stadtrat Dübendorf zurückzuweisen, um die Abwasseranschlussgebühr für das

Parkhaus neu zu beurteilen. Die Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. 7,7 %

MWST) für das Rekurs- und für das Beschwerdeverfahren habe der Stadtrat

Dübendorf zu tragen. Das Verwaltungsgericht wies der Beschwerde der Empa die

Geschäftsnummer VB.2023.00219 zu.

C. Mit

Präsidialverfügung vom 25. April 2023 vereinigte das Verwaltungsgericht

die beiden Beschwerdeverfahren VB.2023.00218 und VB.2023.00219 unter der

Geschäftsnummer VB.2023.00218.

D. Das

Baurekursgericht beantragte am 17. Mai 2023 ohne weitere Bemerkungen die

Abweisung der beiden Beschwerden.

E. Mit

Beschwerdeantwort vom 25. Mai 2023 beantragte die Stadt Dübendorf die

Abweisung der Beschwerde der Empa, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten-

und Entschädigungsfolgen zulasten der Empa. Die Empa beantragte im Rahmen ihrer

Beschwerdeantwort vom 30. Mai 2023, die Beschwerde der Stadt Dübendorf sei

abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Stadt Dübendorf.

F. Im

Rahmen des weiteren Schriftenwechsels hielten die Parteien an ihren Anträgen

fest (Stadt Dübendorf: Replik vom 6. Juli 2023 und Duplik vom 25. August

2023; Empa: Replik vom 14. Juli 2023, Duplik vom 25. August 2023 und

Stellungnahme vom 8. September 2023).

Die Kammer erwägt:

1.

Zuständigkeit

Das Verwaltungsgericht ist gestützt auf § 41 Abs. 1

in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für

die Behandlung der Beschwerden zuständig. Mit Blick auf den Fr. 20'000.-

übersteigenden Streitwert ist die Sache von der Kammer zu entscheiden (§ 38

Abs. 1 i. V. m. § 38b Abs. 1

lit. c e contrario VRG).

2.

Legitimation der Empa

Bei der Empa handelt es sich um eine autonome öffentlich-rechtliche

Anstalt des Bundes, die mit der geplanten Erstellung eines Forschungscampus

eine öffentliche Aufgabe wahrnimmt (vgl. Art. 21 des ETH-Gesetzes vom 4. Oktober

1991.

[SR 414.110] i. V. m. Art. 3 der

Verordnung des ETH-Rates vom 13. November 2003 über die

Forschungsanstalten des ETH-Bereichs [SR 414.161]). Als Trägerin

öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit ist die Empa

beschwerdeberechtigt, wenn sie durch eine Anordnung wie eine Privatperson

berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung

hat (§ 49 i. V. m. § 21 Abs. 2 lit. a VRG). Im vorliegenden Fall wehrt sich die Empa gegen die Höhe der

Abwasseranschlussgebühren, die ihr die Stadt Dübendorf im Rahmen eines

Baubewilligungsverfahrens auferlegt hatte, sodass sie wie eine private

Gebührenschuldnerin berührt ist (vgl. BGE 132 I 140 E. 1.3.3; BGr,

9.

März 2021, 2C_1001/2020, E 1.2; Martin Bertschi in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 103). Ausserdem

hat sie ein schutzwürdiges Interesse an der von ihr beantragten Reduktion der

Abwasseranschlussgebühr. Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt

sind, ist auf die Beschwerde der Empa einzutreten.

3.

Legitimation der Stadt Dübendorf

3.1

Gemeinden

sind unter anderem dann beschwerdeberechtigt, wenn sie die Verletzung von

Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt, oder

wenn sie bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen

Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen

Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (§ 49 i. V. m. § 21 Abs. 2 lit. b und c

VRG).

3.2

Was den

Legitimationsgrund gemäss § 49 i. V. m.

§ 21 Abs. 2 lit. c VRG betrifft, ist aufgrund von Art. 111

Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG;

SR 173.110) auch die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 89 BGG

Dispositiv

zu beachten. Demnach ist die Legitimation einer Gemeinde zu bejahen, wenn sie

in spezifischer, schutzwürdiger Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen

Aufgabe bzw. in qualifizierter Weise in schutzwürdigen hoheitlichen Interessen

betroffen ist. Eine solche Betroffenheit wird in der Regel im Bereich der Sozialhilfe

sowie beim interkommunalen Finanzausgleich und ähnlichen Regelungen anerkannt.

Gleiches gilt auch, wenn die streitigen finanziellen Leistungen eine

beträchtliche Höhe erreichen und die Beantwortung der Streitfrage eine über den

Einzelfall hinausgehende präjudizielle Wirkung für die öffentliche

Aufgabenerfüllung mit insgesamt wesentlicher finanzieller Belastung hat, nicht

aber dann, wenn es bloss um eine einzelfallbezogene Beurteilung ohne

Grundsatzfragen geht (BGr, 21. September 2021, 2C_344/2021, E. 1.2.2,

mit Hinweis auf BGE 141 II 161 E. 2.3). Unter diesen Voraussetzungen kommt

grundsätzlich auch die Legitimation einer Gemeinde in ihrer Eigenschaft als

Gläubigerin von Kausalabgabe infrage. Die Legitimation setzt jedoch voraus,

dass die Streitigkeit eine präjudizielle Wirkung oder sonst eine besondere

Tragweite aufweist (BGr, 21. September 2021, 2C_344/2021, E. 1.3).

Das Bundesgericht verneinte die Legitimation in einem Fall, in dem eine

Gemeinde einen Anspruch auf Wasseranschlussgebühren in Höhe von Fr. 158'691.-

geltend gemacht hatte. Zur Begründung führte das Gericht zum einen aus, dass

die Gemeinde nicht vorgebracht hatte, dass die streitige Gebühr im Lichte des

Gemeindebudgets eine beträchtliche Höhe erreiche. Zum anderen sei die

Verordnung, auf die sich die umstrittene Praxis gestützt habe, nicht mehr in

Kraft, weshalb die Beurteilung dieser Praxis ohne präjudizielle Wirkung für die

künftige Gebührenerhebung wäre (BGr, 21. September 2021, 2C_344/2021, E. 1.3.1).

3.3 Im

vorliegenden Fall macht die Stadt Dübendorf geltend, der angefochtene Entscheid

des Baurekursgerichts stelle die städtische Gebührenerhebung gestützt auf das

kommunale Gebührenreglement bei Grossbauprojekten grundsätzlich infrage. Da in

der Stadt regelmässig grössere Bauprojekte realisiert würden, hätte der

Entscheid einschneidende Konsequenzen für den Gemeindehaushalt: Eine tragende

Stütze der Einnahmen würde entfallen und müsste durch zusätzliche

Steuereinnahmen kompensiert werden.

3.4 Mit diesen

Ausführungen hat die Stadt Dübendorf zwar nicht ziffernmässig dargelegt, welche

Auswirkungen der Entscheid des Baurekursgerichts auf den Finanzhaushalt der

Gemeinde hätte. Es erscheint indessen glaubhaft, dass der Entscheid nicht

lediglich finanzielle Auswirkungen im Einzelfall hätte, sondern zur Folge haben

könnte, dass die Stadt auch in künftigen Baubewilligungsverfahren, die

grossvolumige Bauprojekte betreffen, wesentlich geringere Baubewilligungs- und

Kontrollgebühren erheben dürfte, als gestützt auf die bisherige Auslegung des

kommunalen Gebührenreglements erhoben wurden. Hinzu kommt, dass die

verwaltungsgerichtliche Beurteilung der bisherigen Praxis präjudizielle Wirkung

auf die künftige Gebührenerhebung entfalten könnte, da das Gebührenreglement,

auf dem die Berechnung der umstrittenen Baubewilligungs- und Kontrollgebühr

beruht, weiterhin in Kraft ist – anders als es im vorerwähnten

Bundesgerichtsurteil 2C_344/2021 der Fall war. Berücksichtigt man schliesslich,

dass das Verwaltungsgericht in einem 2014 ergangenen Urteil bereits bei einem

Streitwert von Fr. 25'000.- – freilich in einer etwas kleineren Gemeinde –

davon ausgegangen ist, dass aufgrund der präjudiziellen Bedeutung des

betreffenden Falls ein wesentlicher Eingriff in das Finanz- oder Verwaltungsvermögen

der Gemeinde vorliege (VGr, 4. Dezember 2014, VB.2014.00393, E. 1.2),

so spricht dies dafür, auch im vorliegenden Fall von einem solchen Eingriff

auszugehen.

3.5 Die Frage,

ob die Beschwerdelegitimation der Stadt Dübendorf gestützt auf § 49 i. V. m. § 21 Abs. 2 lit. c VRG

zu bejahen ist, kann im vorliegenden Fall aber letztlich offenbleiben, da die

Stadt Dübendorf ohnehin aufgrund von § 49 i. V. m.

§ 21 Abs. 2 lit. b VRG zur Beschwerde berechtigt ist, wie im

Folgenden dargelegt wird.

3.6 Die

Beschwerdelegitimation gestützt auf § 49 i. V. m.

§ 21 Abs. 2 lit. b VRG ist u. a. dann zu bejahen, wenn sich eine Gemeinde auf

die Verletzung der Gemeindeautonomie i. S. v.

Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV;

SR 101) zu berufen vermag. Demnach ist zu prüfen, ob die Zürcher Gemeinden

über Gemeindeautonomie verfügen, wenn sie im Zusammenhang mit

Baubewilligungsverfahren Kausalabgaben erheben. Für die Bejahung der

Gemeindeautonomie spricht, dass keine kantonalrechtlichen Vorgaben bestehen,

die die Autonomie der Gemeinden bei der Bemessung von

baubewilligungsrechtlichen Kausalabgaben beschränken würden (vgl. BGr, 27. Februar

2007, 2P.286/2006, E. 2.5). Die kantonale Verordnung über die Gebühren der

Gemeindebehörden vom 8. Dezember 1966 (VOGG), die in lit. E

entsprechende Bemessungsvorschriften für die Gemeinden enthalten hatte, ist mit

dem Inkrafttreten des totalrevidierten Gemeindegesetzes am 1. Januar 2018

aufgehoben worden (vgl. Christoph

Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht,

6. A., Wädenswil 2019, S. 444). Gemäss der Rechtsprechung

verfügen die Gemeinden im Zusammenhang mit der Erhebung von

Baubewilligungsgebühren über ein beachtliches Ermessen (vgl. die in E. 5.6

zitierten Urteile). Das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip schränken die

kommunale Autonomie bei der Gebührenerhebung nicht generell ein, sondern nur

dann, wenn sie als Surrogat für eine formellgesetzliche Grundlage fungieren

(vgl. BGr, 22. Juni 2023, 9C_633/2022, E. 3.5, zur BGE-Publikation

vorgesehen).

3.7 Da die

Stadt Dübendorf somit über Gemeindeautonomie verfügt, was die Bemessung von

Baubewilligungsgebühren betrifft, ist sie als beschwerdeberechtigt zu erachten.

Ob die Vorinstanz die Gemeindeautonomie der Stadt verletzt hat, indem sie eine

Korrektur der von der Gemeinde festgesetzten Gebühr vorgenommen hat, ist im

Rahmen der materiellen Ausführungen zu prüfen.

3.8 Die

weiteren Prozessvoraussetzungen sind erfüllt, sodass auf die Beschwerde der

Stadt Dübendorf einzutreten ist.

4.

Eintreten des Baurekursgerichts

4.1 Die Stadt

Dübendorf macht geltend, das Baurekursgericht hätte in Bezug auf die

Baubewilligungs- und Kontrollgebühren nicht auf den Rekurs der Empa eintreten

dürfen. Diese Gebühren seien im Rahmen des Stadtratsbeschlusses vom

11. Februar 2021 festgesetzt worden und hernach mangels Anfechtung in

Rechtskraft erwachsen. Im Rahmen des Wiedererwägungsbeschlusses des Stadtrats

vom 28. Oktober 2021 seien die Baubewilligungs- und Kontrollgebühren nicht

verändert worden, was einem diesbezüglichen Nichteintretensentscheid

entspreche. Da keine erneute materielle Prüfung der Baubewilligungs- und

Kontrollgebühr vorgenommen worden sei, habe der Wiedererwägungsentscheid keinen

nochmaligen Rechtsschutz eröffnet. Da das Baurekursgericht demnach zu Unrecht

auf den Rekurs eingetreten sei, erweise sich die im Rekursentscheid erfolgte

Reduktion der Baubewilligungs- und Kontrollgebühr als unrechtmässig. Bereits

aus diesem Grund sei die Beschwerde gutzuheissen bzw. sei die Baubewilligungs-

und Kontrollgebühr auf den ursprünglichen – am 11. Februar 2021

beschlossenen – Betrag festzusetzen.

4.2 Gemäss

Lehre und Rechtsprechung steht das ordentliche Rechtsmittel offen, wenn eine

Behörde aufgrund eines Wiedererwägungsgesuchs eine neue Sachverfügung erlässt.

Das gilt auch dann, wenn aufgrund einer erneuten materiellen Prüfung an der

früheren Verfügung festgehalten wird (VGr, 23. März 2000, VB.1999.00394,

E. 3b [= RB 2000 Nr. 6]; 25. August 2010, VB.2010.00394, E. 1.2;

Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d, Rz. 21). Keine materielle

Neubeurteilung liegt dagegen vor, wenn die Verwaltung bloss die für die

frühere, formell rechtskräftig gewordene Verfügung ausschlaggebend gewesenen

Gründe wiederholt und unter Hinweis darauf darlegt, weshalb auf das

Wiedererwägungsgesuch nicht eingetreten werden kann (BGE 117 V 8 E. 2b/aa;

BGr, 7. Mai 2008, 9C_505/2007, E. 1.3.3). Sobald die Behörde ein

Gesuch – und sei es auch nur hilfsweise – aus materiell-rechtlichen

Überlegungen verwirft, öffnet sie den Weg für eine inhaltliche Kontrolle durch

die übergeordnete Instanz (Martin Tanner, Wiedererwägung, Zürich/Basel/Genf

2021, Rz. 478).

4.3 Vor dem

Hintergrund dieser Rechtslage kann der Argumentation der Stadt Dübendorf nicht

gefolgt werden: Der Stadtrat Dübendorf hielt in Dispositivziffer 1 des

Wiedererwägungsbeschlusses vom 28. Oktober 2021 ausdrücklich fest, die

Baubewilligungsgebühr und die Kontrollgebühr würden "im Sinne der

Erwägungen nicht reduziert". Bereits diese Formulierung deutet darauf hin,

dass es sich um eine materielle (Neu-)Beurteilung der Baubewilligungs-

und Kontrollgebühr handelt. Die Erwägungen des Wiedererwägungsbeschlusses

enthalten zwar eingangs einige allgemeine Ausführungen zur Thematik des

Nichteintretens. Doch im Anschluss an diese Ausführungen wird in Bezug auf den

konkreten Fall auf detaillierte Weise begründet, wie und gestützt auf welche

Rechtsgrundlagen die Baubewilligungs- und Kontrollgebühr im konkreten Fall

bemessen wurde. Dabei handelte es sich nicht etwa um eine blosse Wiederholung

von Argumenten, die bereits im ursprünglichen Entscheid des Stadtrats enthalten

gewesen wären: Im Beschluss vom 11. Februar 2021 waren die

Baubewilligungs- und Kontrollgebühr lediglich im Rahmen des Dispositivs

festgesetzt worden, ohne dass die Gebührenhöhe in den Erwägungen hergeleitet

oder begründet worden wäre. Auf S. 3 des Wiedererwägungsbeschlusses hielt

der Stadtrat Dübendorf schliesslich fest, dass das Gesuch um Reduktion der

Baubewilligungsgebühr abgelehnt werde, weil die Beurteilung des Bauvorhabens

aufgrund seiner Natur mit sehr hohen Aufwänden in baurechtlicher und vor allem

feuerpolizeilicher Hinsicht verbunden gewesen sei. Die Kontrollgebühr werde

gemäss der einschlägigen Gebührenverordnung pauschal in Relation zur

Baubewilligungsgebühr erhoben.

4.4 Vor diesem

Hintergrund ist das Baurekursgericht zu Recht zum Schluss gelangt, dass der

Stadtrat die Baubewilligungs- und Kontrollgebühr im Rahmen des

Wiedererwägungsbeschlusses von 28. Oktober 2021 materiell überprüft hat,

ohne dass er sich dabei auf eine blosse Wiederholung des Inhalts der

Ursprungsverfügung vom 11. Februar 2021 beschränkt hätte. Damit hat der

Stadtrat Dübendorf den Rechtsmittelweg ein zweites Mal eröffnet, sodass nicht

zu beanstanden ist, dass das Baurekursgericht uneingeschränkt auf den Rekurs

der Empa eingetreten ist.

4.5 Die

Beschwerde der Stadt Dübendorf erweist sich in diesem Punkt als unbegründet.

5.

Baubewilligungs- und Kontrollgebühr

5.1 Die Stadt

Dübendorf macht geltend, das Baurekursgericht habe die Baubewilligungs- und

Kontrollgebühren von Fr. 374'309.40 (= 2 x Fr. 187'154.70), die sie

der Empa auferlegt habe, zu Unrecht um 2/3 bzw. auf Fr. 124'770.- (= 2 x

Fr. 62'385.-) gekürzt.

5.2 Gemäss

Ziff. 9.1.3.2 des allgemeinen Gebührenreglements der Stadt Dübendorf vom

1. Januar 2020 (Gebührenreglement, im Folgenden: GebR) werden

bewilligungspflichtige Bauvorhaben grundsätzlich gemäss den nachfolgenden

Ansätzen berechnet (Gebühr nach m3; SIA 416 / pro m3): a.

bis 320 m3: Fr. 1'600.- (Mindestansatz); b. bis 1'000 m3:

Fr. 4.80; c bis 2'000 m3: Fr. 4.60.; d. bis 3'000 m3:

Fr. 4.-; e. bis 4'000 m3: Fr. 2.90; f. bis 5'000 m3:

Fr. 2.40; g. bis 6'000 m3: Fr. 2.10; h. über 6'000 m3:

Fr. 1.70. Die Baubewilligungsgebühr hat das Äquivalenz- und

Kostendeckungsprinzip zu beachten. Sofern die Baubewilligungsgebühr nach den

vorstehenden Berechnungsmethoden gegen das Äquivalenzprinzip verstösst, ist sie

in begründeten Einzelfällen entsprechend zu reduzieren (Ziff. 9.1.4.9

GebR). Für reguläre bau- und feuerpolizeiliche Kontrollen, Abnahmen und

Auflagenbereinigungen (erste Bauphase bis und mit Stand Rohbau/Aufrichte,

zweite Phase bis Schlussabnahme, einschliesslich Bezug) werden bei allen

Verfahren anteilmässig pro Phase zusätzlich je 50 % der

Baubewilligungsgebühr als pauschale Gebühr erhoben (Ziff. 9.1.5.1 GebR).

5.3 Die Stadt

Dübendorf hat die vorliegend umstrittenen Gebühren in der Verfügung vom

11. Februar 2021 wie folgt berechnet: Ausgehend von einem Gebäudevolumen

von 110'091 m3 wendete sie den Satz von Fr. 1.70/m3

an, der gemäss Ziff. 9.1.3.2 GebR ab einem Volumen von 6'000 m3 gilt,

sodass eine Baubewilligungsgebühr von Fr. 187'145.70 [recte: Fr. 187'154.70]

resultierte. Der gleiche Betrag – Fr. 187'154.70 – wurde gestützt auf

Ziff. 9.1.5.1 GebR als Kontrollgebühr erhoben (je Fr. 93'577.35 für

den Rohbau und für die Schlussabnahme; Dispositivziffer 6). Insgesamt

setzte die Stadt damit Baubewilligungs- und Kontrollgebühren in Höhe von Fr. 374'309.40

fest.

5.4 Das

Baurekursgericht gelangte im angefochtenen Entscheid zum Schluss, dass die

Baubewilligungs- und Kontrollgebühren, die die Stadt Dübendorf festgesetzt

hatte, um 2/3 – auf Fr. 124'770.- [gerundet] – zu reduzieren seien. Zur

Begründung führte das Gericht aus, dass die von der Stadt erhobenen Gebühren

mit dem Äquivalenzprinzip nicht vereinbar seien, weshalb gestützt auf Ziff. 9.1.4.9

GebR eine Herabsetzung vorzunehmen sei. Zu berücksichtigen sei insbesondere,

dass das geplante Gebäudevolumen von 110'091 m3 mehr als 18-mal

höher sei als das Volumen von 6'000 m3, ab dem Ziff. 9.1.3.2

lit. h GebR der tiefste Tarif von Fr. 1.70/m3 gelte. Die

Anwendung dieses Tarifs habe dazu geführt, dass die von der Stadt erhobenen

Gebühren nicht mehr in einem vernünftigen Verhältnis stünden zum Aufwand, der

der Baupolizei und der Feuerpolizei (je etwa zur Hälfte) im Zusammenhang mit

dem Baubewilligungs- und Kontrollverfahren entstanden sei. Da davon auszugehen

sei, dass eine berufserfahrene Fachkraft der Baupolizei ca. Fr. 60.- pro

Stunde verdiene und ein externer feuerpolizeilicher Experte ca. Fr. 175.-

pro Stunde, würden die von der Stadt erhobenen Gebühren von Fr. 374'309.40

ungefähr 74 Arbeitswochen einer Baupolizeifachkraft entsprechen und zusätzlich

25 Arbeitswochen eines externen Feuerpolizeiexperten. Der effektive

Arbeitsaufwand der Bau- und Feuerpolizei habe jedoch nach aller Wahrscheinlichkeit

nur einen Bruchteil davon betragen. Das gelte umso mehr, als das vorliegende

grosse und bedeutsame Bauvorhaben detailliert und professionell vorbereitet

worden sein dürfte. Die umstrittene Baubewilligungs- und Kontrollgebühr sei

entsprechend als exorbitant hoch zu erachten. Reduziere man die Gebühren um 2/3

bzw. auf Fr. 124'770.-, so entspreche der Betrag einem Aufwand der

Baupolizei von 25 Arbeitswochen und der externen Feuerpolizei von 8

Arbeitswochen. Das sei zwar immer noch an der oberen Grenze des als vertretbar

zu erachtenden Aufwands, stehe aber nicht mehr in einem offensichtlichen

Missverhältnis zum Nutzen für die Bauherrschaft und zum Bewilligungsaufwand.

5.5 Die Stadt

Dübendorf macht vor Verwaltungsgericht geltend, dass das Baurekursgericht die

Baubewilligungsgebühr, die die Stadt von der Empa erhoben habe, nicht hätte

reduzieren dürfen. Es bestehe kein Anlass, den niedrigsten, ab 6'000 m3

geltenden Gebührentarif von Fr. 1.70/m3 (Ziff. 9.1.3.2

lit. h GebR), noch weiter zu reduzieren, wenn das geplante Gebäudevolumen

– wie im vorliegenden Fall (110'091 m3) – sehr viel grösser als

6'000 m3 sei. Die (nicht-lineare) Abstufung in

Ziff. 9.1.3.2 GebR bis zu einem Volumen von 6'000 m3

genüge den Anforderungen des Äquivalenzprinzips. Die fehlende weitere

Tarifabstufung ab einem Volumen von 6'000 m3 widerspiegle den

Umstand, dass der Bewilligungs- und Kontrollaufwand ab einem bestimmten Volumen

nicht mehr stärker abnehme. Vielmehr bestehe ab einem Gebäudevolumen von 6'000 m3

ein lineares Verhältnis zwischen Aufwand und Volumen. Ob eine Korrektur des

Tarifs im Einzelfall gemäss Ziff. 9.1.4.9 GebR erforderlich sei, prüfe die

Stadt Dübendorf praxisgemäss anhand der Baukosten. Dabei stehe der Stadt ein

Ermessen zu. Insbesondere sei es zulässig, mit Gebühren für bedeutsame

Geschäfte den Ausfall in weniger bedeutenden Fällen auszugleichen. Im

vorliegenden Fall belaufe sich die Baubewilligungsgebühr (Fr. 187'154.70)

auf ca. 0,45 % der Baukosten (rund Fr. 40 Mio.), was einem eher

tiefen Anteil entspreche. Die Bewilligungs- und Kontrollgebühren stünden denn

auch in einem vernünftigen Verhältnis zum wirtschaftlichen Nutzen des

Bauvorhabens. Sie seien umso mehr gerechtfertigt, als der Bewilligungs- und

Kontrollaufwand aufgrund der Grösse und Komplexität des geplanten Neubaus enorm

hoch gewesen sei, was sich beispielsweise in den umfangreichen Baugesuchsplänen

und -akten widerspiegle; allein die feuerpolizeiliche Bewilligung umfasse 35 Seiten.

Entsprechend wären die Gebühren denn auch kaum beanstandet worden, wenn das

Bauvorhaben in mehrere Etappen bzw. Projekte unterteilt gewesen wäre. Die Stadt

habe auch das Kostendeckungsprinzip beachtet, zumal der Verwaltungsaufwand im

Zusammenhang mit der Bearbeitung der jährlich rund 300 Baugesuche regelmässig

erheblich höher ausfalle als die eingenommenen Gebühren. Die Steuerzahlenden

müssten ein noch höheres Defizit tragen, wenn die Stadt bei grossvolumigen

Bauten – wie im vorliegenden Fall – künftig nicht mehr den ordentlichen

Gebührentarif gemäss Ziff. 9.1.3.2 GebR anwenden dürfte. Die erhobenen

Gebühren müssten nicht zwingend exakt dem tatsächlichen Aufwand entsprechen;

massgebend sei vielmehr, dass die Gebühren nach sachlich vertretbaren Kriterien

bemessen würden. Die von der Vorinstanz vorgenommene "Umrechnung" der

erhobenen Gebühr in Arbeitswochen sei insoweit unzutreffend, als einzig

Personalkosten berücksichtigt worden seien, nicht aber Infrastrukturkosten

(Büro, Computer etc.). Entsprechend wäre es sachgerecht, auch bei den

verwaltungsinternen Angestellten den "externen Tarif" von Fr. 175.-

pro Stunde anzuwenden. Demnach entspreche die Baubewilligungsgebühr von Fr. 187'000.-

ungefähr 25 Arbeitswochen, was mit dem Äquivalenzprinzip ohne Weiteres

vereinbar sei.

5.6 Aus der

Rechtsprechung ergeben sich die folgenden Grundsätze, was die Bemessung von

Baubewilligungsgebühren betrifft.

5.6.1

Das Äquivalenzprinzip bedeutet, dass eine Gebühr nicht in einem

offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der abzugeltenden Leistung

stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten muss. Der Wert der Leistung

bemisst sich nach dem wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt,

oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum

gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs. Dabei darf auf

Durchschnittserfahrungen abgestellt werden, weshalb die Gebühren nicht in jedem

Fall genau dem erbrachten Verwaltungsaufwand entsprechen müssen. Sie sollen

jedoch nach sachlich vertretbaren Kriterien bemessen sein und nicht

Unterscheidungen treffen, für die keine vernünftigen Gründe ersichtlich sind

(BGE 145 I 52 E. 5.2.3). Dem Gemeinwesen ist es nicht verwehrt, mit den

Gebühren für bedeutende Geschäfte den Ausfall in weniger bedeutsamen Fällen

auszugleichen. In Fällen mit starrem Tarif, der die Berücksichtigung des

Aufwandes nicht erlaubt, kann die Abgabe allerdings unverhältnismässig werden,

namentlich dann, wenn die Gebühr in Prozenten oder Promillen festgelegt wird

und eine obere Begrenzung fehlt (BGE 130 III 225 E. 2.3).

5.6.2

Im Urteil 2C_517/2007, welches die Höhe einer Baubewilligungsgebühr der

Gemeinde Niederrohrdorf betraf, hielt das Bundesgericht Folgendes fest: Für die

Bestimmung des abzugeltenden Aufwandes dürfe auf schematische Kriterien

abgestellt werden. Dabei sei es nicht unüblich, dass Baubewilligungsgebühren

nach einem Prozent- bzw. Promillesatz der geschätzten Bausumme (Baukosten) bzw.

des Gebäudeversicherungswertes festgelegt würden. Ein derartiges Kriterium

vereinfache die Gebührenbemessung. Es führe in den meisten Fällen schon deshalb

zu vertretbaren Ergebnissen, weil mit der Grösse eines Bauvorhabens tendenziell

auch der Prüfungsaufwand der Behörde wachse. Im Übrigen dürfe bei der Bemessung

von Verwaltungsgebühren innerhalb eines gewissen Rahmens auch dem involvierten

wirtschaftlichen Interesse der Pflichtigen Rechnung getragen werden. Es sei dem

Gemeinwesen nicht verwehrt, mit Gebühren für bedeutende Geschäfte den Ausfall

in weniger bedeutsamen Fällen auszugleichen. Dies sei im Grundsatz auch bei

Baubewilligungsgebühren zulässig. Wo allerdings bei hohen Bausummen ein starres

Abstellen auf einen festen Gebührensatz zu einem offensichtlich übersetzten,

durch den tatsächlichen Verwaltungsaufwand in keiner Weise mehr zu

rechtfertigenden Abgabebetrag führe, könne das Äquivalenzprinzip eine Korrektur

der Berechnungsweise gebieten (BGr, 15. August 2008, 2C_517/2007, E. 2.4).

Im konkreten Fall erachtete das Bundesgericht eine Baubewilligungsgebühr von

Fr. 13'333.35 als zulässig für ein Bauprojekt, das sechs

Mehrfamilienhäuser und eine Tiefgarage umfasste und eine Bausumme von Fr. 14

Mio. aufwies. Das Gericht hielt fest, die Gebühr sei mit dem Äquivalenzprinzip

vereinbar, da die Baubehörde den Gebührensatz flexibel und nicht starr

angewendet habe, und weil die Gebühr in einem vernünftigen Verhältnis zum

(unterdurchschnittlichen) Aufwand der Baubehörde stehe. Die einschlägige

Gebührenverordnung sah einen Normalsatz von 2 Promille der Bausumme vor,

jedoch mit einer Obergrenze von Fr. 20’000.-. Aufgrund des

unterdurchschnittlichen Prüfungsaufwands hatte die Baubehörde die

Bewilligungsgebühr um 1/3 reduziert, also auf Fr. 13'333.35, was 0,95 Promille

der Bausumme entsprach (vgl. BGr, 15. August 2008, 2C_517/2007, in: ZBl

110/2009 S. 640 ff., E. 2.5 und 2.6).

5.6.3

Im Urteil 2P.286/2006, welches die Höhe von Baupolizeigebühren der Stadt

Chur betraf, hielt das Bundesgericht Folgendes fest: Wenn eine

Baubewilligungsgebühr unabhängig vom tatsächlichen Aufwand, der mit der

staatlichen Leistung verbunden sei, geschuldet werde, erhöhe sich die Gefahr

einer Verletzung des Äquivalenzprinzips, je grösser der als Bemessungsgrundlage

dienende Betrag – meist die Baukosten oder der Gebäudeversicherungswert – sei.

Dieser allein sage wenig über den Aufwand der Behörden im Bewilligungsverfahren

aus. Im Gegenteil zeige die Praxis, dass kleinere Vorhaben mehr Aufwand

verursachen könnten als grössere, insbesondere weil Letztere in der Regel

professionell vorbereitet würden. Sei bei der Bestimmung der Gebühr der Umfang

der Baute massgebend, so dürfe der Gebäudeversicherungswert, der sich im

Wesentlichen nach den Baukosten richte, wohl mitberücksichtigt werden. Dies

entspreche dem legitimen Bedürfnis nach Schematisierung und Vereinfachung der

Gebührenermittlung und führe in aller Regel oder zumindest in einer grossen

Anzahl von Fällen zu Gebühren, die nach der Wahrscheinlichkeit und den

Durchschnittserfahrungen ungefähr dem tatsächlichen Aufwand der

Bewilligungsbehörden entsprechen würden. Dennoch dürfe der zur Prüfung des

Vorhabens tatsächlich nötige Aufwand nicht in jedem Fall völlig ausser Acht

gelassen werden. Da bei kleineren Bauvorhaben oftmals nur ein Bruchteil des

Aufwandes berechnet werden könne, liege es nahe, zur Kompensation bei den

grösseren Bauvorhaben eine Gebühr zu verlangen, die den Aufwand übersteige. Die

Abgabe dürfe aber auch in diesen Fällen nie den Charakter einer Gebühr

verlieren, wie das der Fall wäre, wenn sie zu den wirklichen Kosten der

verlangten Verrichtung in keinem vernünftigen Verhältnis mehr stünde. Ein

Gebührentarif, der einzig auf den Gebäudeversicherungswert abstelle, erlaube

jedoch Gebühren, die in zahlreichen Fällen in keinem Verhältnis mehr zu den

Verrichtungen und dem Aufwand der Baupolizeibehörde stünden (BGr, 27. Februar

2007, 2P.286/2006, E. 4.4). Im konkreten Fall erachtete das Bundesgericht

die von der Behörde erhobene Baubewilligungsgebühr in der Höhe von Fr. 99'933.30

– nämlich 2,25 Promille der Neuwertschatzung von Fr. 44'414'800.- (die

sich im Wesentlichen nach den Baukosten richtete) – als zu hoch. Das Gericht beurteilte

diese Gebühr als nicht mehr vereinbar mit dem Äquivalenzprinzip, zumal die

Baubehörde den geltend gemachten Arbeitsaufwand (900 Stunden) mit ihren

skizzenhaften Darlegungen nicht hinreichend belegt hatte (vgl. BGr,

27. Februar 2007, 2P.286/2006, E. 5.3 und 5.4).

5.6.4

In einem 1997 ergangenen Beschwerdeentscheid erachtete die (damalige) Bau-,

Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) eine

Baubewilligungsgebühr von Fr. 28'279.50 – bzw. 1,5 Promille der

Baukosten von Fr. 18,853 Mio. – als nicht mehr mit dem

Äquivalenzprinzip vereinbar (BVR 1998 S. 163 ff.). Das Gericht

bemängelte, dass der starre Gebührentarif der Stadt Biel (1,5 Promille der

Bausumme) keine Anpassung der Gebühr an die Besonderheiten des Einzelfalls

erlaubte: Je höher die geschätzten Baukosten seien, desto höher werde die

Grundgebühr – unabhängig davon, welcher zeitliche Aufwand zur Prüfung des

Bauvorhabens nötig sei. Im konkreten Fall stehe die Gebühr in einem

offensichtlichen Missverhältnis zum Prüfungsaufwand der Behörde: Die Gebühr von

Fr. 28'279.50 entspreche einem Arbeitsaufwand von 27 Arbeitstagen bei

der Stellenkategorie 4 (Fr. 123.-/h, z. B. für die Abteilungsvorsteherin und für

wissenschaftliche Beamte) und einem Arbeitsaufwand von 37 Arbeitstagen bei

der Stellenkategorie 3 (90 Fr./h, z. B. für Dienstchefs und Fachbeamte; BVR 1998 S. 163 ff.,

E. 6b).

5.7 Im

vorliegenden Fall stellt sich vorab die Frage, inwieweit sich der

Arbeitsaufwand der Stadt Dübendorf im Zusammenhang mit der Bearbeitung des

Baugesuchs der Empa konkretisieren lässt.

5.7.1

Die Stadt Dübendorf macht geltend, der Bearbeitungsaufwand sei enorm hoch

gewesen. Als Beleg für diese Aussage erwähnt sie allerdings einzig die Grösse

und Komplexität des Neubaus sowie den grossen (seitenmässigen) Umfang der

feuerpolizeilichen Bewilligung. Daraus lässt sich jedoch kein – auch kein

ungefährer – stundenmässiger Bearbeitungsaufwand ableiten. Der grosse Umfang

der Gesuchsbearbeitung muss im Übrigen insoweit relativiert werden, als

aufgrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung vermutet werden darf, dass das

vorliegende grosse und bedeutsame Bauvorhaben detailliert und professionell

vorbereitet worden ist (vgl. vorn E. 5.6.3). Auch die hohe Komplexität des

Neubauprojekts ist zu relativieren, da – wie die Empa zu Recht vorbringt – 45 %

des gesamten Bauvolumens den Bau eines Parkhauses betreffen. Diese Hinweise

ändern allerdings nichts daran, dass die Akten keine konkreten Belege zur Frage

enthalten, wie gross der effektive Aufwand der Stadt Dübendorf für die

Bearbeitung des Baubewilligungsgesuchs war.

5.7.2

Die Stadt Dübendorf macht geltend, das Baurekursgericht sei zu Unrecht

davon ausgegangen, dass die erhobenen Gebühren von Fr. 374'309.40 ungefähr

74 Arbeitswochen einer Baupolizeifachkraft entsprechen und zusätzlich 25 Arbeitswochen

eines externen Feuerpolizeiexperten. Sie beanstandet insbesondere, dass die

Vorinstanz von einem Stundenansatz einer berufserfahrenen Fachkraft der

Baupolizei von Fr. 60.- ausgegangen ist, ohne die Infrastrukturkosten zu

berücksichtigen. Diese Kritik erscheint nachvollziehbar, zumal das

Baurekursgericht den verwendeten gemeindeinternen Stundenansatz von Fr. 60.-

nicht näher begründet hat. Der vorstehend erwähnte Entscheid der Berner BVE

(vgl. E. 5.6.4) ging bereits im Jahr 1997 – bezogen auf die Stadt Biel –

von einem erheblich höheren Stundenansatz aus (Fr. 123.- für "wissenschaftliche

Beamte"). In Opfikon, einer Nachbargemeinde Dübendorfs, gilt im

Baubewilligungsverfahren ein Stundenansatz von Fr. 182.- für die Leitung

Bau und Infrastruktur, von Fr. 157.- für die Bereichsleitung Baurecht und

von Fr. 95.- für Strassenarbeiter/innen (vgl. Anhang zum Gebührentarif vom

1. Januar 2021 für Dienstleistungen der Abteilung Bau und Infrastruktur

der Stadt Opfikon). Wenn die Stadt Dübendorf vor diesem Hintergrund geltend

macht, dass bei berufserfahrenen Fachkräften der Baupolizei – gleich wie bei

den externen Feuerpolizeiexperten – von einem Stundenansatz von Fr. 175.-

auszugehen sei, so erscheint dieser Betrag jedenfalls eher gerechtfertigt als

der von der Vorinstanz verwendete Ansatz von Fr. 60.- pro Stunde.

5.7.3

Die Frage des anwendbaren Stundenansatzes kann allerdings letztlich

offengelassen werden: Das angefochtene Urteil ist unabhängig von dieser Frage

als rechtmässig zu erachten, wie im Folgenden dargelegt wird.

5.8 Die Stadt

Dübendorf macht grundsätzlich zu Recht geltend, dass es dem Gemeinwesen nicht

verwehrt ist, mit Baubewilligungsgebühren für bedeutende Geschäfte den Ausfall

in weniger bedeutsamen Fällen auszugleichen. Das Äquivalenzprinzip setzt einem

solchen Ausgleichsziel allerdings dort eine Schranke, wo bei hohen Bausummen

ein starres Abstellen auf einen festen Gebührensatz zu einem offensichtlich

übersetzten, durch den tatsächlichen Verwaltungsaufwand in keiner Weise mehr zu

rechtfertigenden Abgabebetrag führt (vgl. vorn E. 5.6.2). Ob die

Vorinstanz im vorliegenden Fall zu Recht von einer solchen Konstellation

ausging, ist im Folgenden zu prüfen.

5.8.1

Unbestritten ist, dass das vorliegend geplante Gebäudevolumen ca. 110'000 m3

beträgt und somit gut 18-mal höher ist als das Volumen von 6'000 m3,

ab dem gemäss Ziff. 9.1.3.2 lit. h GebR der tiefste Tarif von Fr. 1.70/m3

anwendbar ist. In diesem Zusammenhang erwog das Baurekursgericht, dass der

Aufwand für die Prüfung des Baugesuchs beim vorliegenden, gut 110'000 m3

grossen Gebäude nicht 18-mal grösser sei als z. B. bei einem 6'000 m3 grossen

Mehrfamilienhaus, sondern erheblich tiefer liege. Dieser Schluss erweist sich

vor dem Hintergrund der dargelegten Rechtsprechung grundsätzlich als

nachvollziehbar: Erstens erscheint es angesichts des ausserordentlich grossen

Volumens des vorliegenden Bauprojekts als plausibel, dass ein starres Abstellen

auf einen festen, bereits ab einem Bruchteil dieses Volumens linear

verlaufenden Gebührensatz ohne Obergrenze zu einer Abgabe führt, die nicht mehr

in einem sachlichen Verhältnis zum tatsächlichen Verwaltungsaufwand steht (vgl.

E. 5.6.2). Zweitens darf vermutet werden, dass die Unterlagen eines derart

grossen Bauvorhabens professionell aufbereitet wurden, was den Prüfungsaufwand

mindert (vgl. E. 5.6.3). Drittens ist die Komplexität des Neubauprojekts

bzw. der Prüfungsaufwand auch insoweit zu relativieren, als 45 % des

gesamten Bauvolumens den Bau eines Parkhauses betreffen.

5.8.2

Für den Schluss der Vorinstanz, dass die von der Stadt Dübendorf im

vorliegenden Fall erhobene Bewilligungsgebühr massiv höher ist als der

Verwaltungsaufwand, spricht sodann auch der Umstand, dass der minimale

Regeltarif in der Gemeinde Dübendorf erheblich höher ist als in anderen grossen

Gemeinden des Kantons Zürich, die den Tarif nach dem Gebäudevolumen bemessen:

In der Stadt Zürich und in Wetzikon gilt ab einem Gebäudevolumen von 10'000 m3

der tiefste Regeltarif von 0.85 Fr./m3 (Art. 4 Abs. 1

Gebührenordnung des Stadtrats Zürich vom 4. Dezember 2002 für das

Baubewilligungsverfahren; AS 702.140) bzw. von 0.25 Fr./m3

(Ziff. 4.3.2 Gebührentarif Wetzikon vom 1. Januar 2018). In der Stadt

Bülach gilt ab einem Gebäudevolumen von 5000 m3 der tiefste

Regeltarif von Fr. 1/m3 (Art. 9 Abs. 1 der Verordnung

über die Gebühren im Bauwesen vom 13. November 2013 der Stadt Bülach). Aus

dem Umstand, dass die Regelgebühr im Fall von Grossbauten in der Stadt

Dübendorf doppelt so hoch ist wie in der Stadt Zürich und fast sieben Mal so

hoch wie in Wetzikon, kann zwar für sich allein nicht geschlossen werden, dass

Ziff. 9.1.3.2 lit. h GebR im Fall eines grossvolumigen Gebäudes gegen

das Äquivalenzprinzip verstösst. Es stellt jedoch ein Indiz für den

vorinstanzlichen Schluss dar, wonach die Baubewilligungsgebühr in solchen

Fällen nicht mehr in einem vernünftigen Verhältnis zum entstandenen Aufwand

steht.

5.8.3

Entgegen der Auffassung der Stadt Dübendorf lässt sich die

Unrechtmässigkeit der vorinstanzlichen Gebührenreduktion auch nicht aus dem

Umstand ableiten, dass die auferlegte Baubewilligungsgebühr (Fr. 187'154.70)

4,68 Promille der Baukosten (ca. Fr. 40 Mio.) entspricht. Im

Gegenteil: Der Anteil von 4,68 Promille erscheint vor dem Hintergrund der

dargelegten Rechtsprechung als hoch: Die Gerichte erachteten im Zusammenhang

mit Grossbauprojekten Baubewilligungsgebühren in der Höhe von 2,25 Promille

der Baukosten (von Fr. 44.4 Mio.) und von 1,5 Promille der

Baukosten (von Fr. 18.6 Mio.). als zu hoch (vgl. E. 5.6.3 und

5.6.4). Als zulässig eingestuft wurde demgegenüber eine auf 0,95 Promille

der Bausumme (von Fr. 14 Mio.) reduzierte Baubewilligungsgebühr (vgl.

E. 5.6.2). Angesichts der Gemeindeautonomie, die bei der Bemessung der

Baubewilligungsgebühr besteht, kann aus der Rechtsprechung zwar nicht eine fixe

Grenze abgeleitet werden, die bzgl. Baukostenanteil nicht überschritten werden

darf. Im vorliegenden Fall sind jedoch keine Gründe ersichtlich, weshalb eine

Gebühr, die einem derart hohen Baukostenanteil entspricht (4,68 Promille),

noch als vertretbar erachtet werden könnte, zumal die Berechnung anhand eines

starren Tarifs erfolgte, der keine Obergrenze enthält.

5.8.4

Dem vorstehenden Schluss steht nicht entgegen, dass in der Stadt Winterthur

der tiefste Regeltarif (ab einer Bausumme von Fr. 3,15 Mio.) 4 Promille

der Bausumme beträgt (Art. 1 Abs. 2 der Verordnung über die Gebühren

im Bauwesen vom 26. April 2004 der Stadt Winterthur). Denn dieser Tarif

gilt nicht starr, sondern kann im Fall von grossvolumigen Gebäuden massiv

reduziert werden: Pro Gebäude gilt eine Maximalgebühr von Fr. 40'000.-,

die um maximal 50 % erhöht oder ermässigt werden kann. Bei Gebäuden mit

einem Rauminhalt von mehr als 20'000 m3 besteht zwar die

Möglichkeit, nicht aber die Pflicht, Teilvolumen von je 20'000 m3

und ein allfälliges Restvolumen als jeweils ein Gebäude zu betrachten (vgl.

Art. 1 Abs. 2–4 der erwähnten Verordnung).

5.8.5

Vor dem Hintergrund dieser Ausführungen ist die Vorinstanz zu Recht zum

Schluss gelangt, dass es im vorliegenden Fall nicht mehr im Ermessen der Stadt

Dübendorf lag, die Baubewilligungsgebühr nach dem Regeltarif zu bemessen: Die

Stadt Dübendorf hätte gestützt auf das Äquivalenzprinzip bzw. auf Ziff. 9.1.4.9

GebR eine Gebührenreduktion vornehmen müssen. Wenn das Baurekursgericht die

Baubewilligungsgebühr von Fr. 187'154.70 um 2/3 auf Fr. 62'384.90

reduziert und damit den Baukostenanteil von 4,68 Promille auf 1,56 Promille

vermindert hat, ist dies nicht zu beanstanden: Dadurch hat die Vorinstanz die

Gebührenhöhe in die Nähe eines Bereichs gerückt, der von der Rechtsprechung –

in Fällen mit vergleichbaren Grossbauprojekten – als zulässig erachtet wurde

(vgl. E. 5.8.3).

5.9 Nachdem

feststeht, dass die vorinstanzliche Korrektur der Baubewilligungsgebühr zur

Wahrung des Äquivalenzprinzips erforderlich war, erübrigt sich eine Erörterung

mit Argumenten der Stadt Dübendorf, die das Kostendeckungsprinzip betreffen:

Eine allenfalls fehlende Deckung der städtischen

Baubewilligungsverfahrenskosten des gesamten Verwaltungszweigs der Abteilung

Hochbau vermöchte die festgestellte Verletzung des Äquivalenzprinzips, welches

sich auf den konkreten Einzelfall bezieht, nicht zu rechtfertigen. Dass der

Abteilung Hochbau im konkreten Fall ein derart hoher Aufwand entstanden sei,

der aufgrund der vorinstanzlichen Reduktion der Baubewilligungsgebühr nicht

mehr gedeckt wäre, macht die Stadt Dübendorf nicht geltend.

5.10 Zusammenfassend

hat die Vorinstanz die Baubewilligungsgebühr, die die Stadt Dübendorf von der

Empa erhoben hat, zu Recht auf Fr. 62'385.- reduziert. Da unstrittig ist,

dass die Kontrollgebühr gleich hoch anzusetzen ist wie die

Baubewilligungsgebühr (vgl. Ziff. 9.1.5.1 GebR), erweist sich die von der

Vorinstanz gesamthaft festgesetzte Gebühr von Fr. 124'770.- als

rechtmässig. Die Beschwerde der Stadt Dübendorf erweist sich demnach als

unbegründet, was die Höhe der Baubewilligungsgebühr betrifft.

6.

Abwasseranschlussgebühr

6.1 Die Empa

macht geltend, dass die Abwasseranschlussgebühr, die ihr die Stadt Dübendorf in

Bezug auf das geplante Parkhaus auferlegt habe, von Fr. 363'350.85 auf Fr. 121'116.95

reduziert werden müsse.

6.2 Vorab ist

der Streitgegenstand in Bezug auf die Abwasseranschlussgebühr einzugrenzen: Vor

Baurekursgericht hatte die Empa – ohne Erfolg – verlangt, dass die

Abwasseranschlussgebühr, die von der Stadt Dübendorf auf Fr. 800'332.30

festgesetzt worden war, um zwei Drittel zu reduzieren sei. Vor

Verwaltungsgericht verlangt die Empa nur noch eine Reduktion jenes Teils der

Abwasseranschlussgebühr, der das Parkhausvolumen betrifft (49'636 m3

bzw. 45,4 % des gesamten Bauvolumens). Entsprechend beantragte die Empa im

Beschwerdeverfahren, die Abwasseranschlussgebühr für das Parkhaus von Fr.

363'350.85 (45,4 % von Fr. 800'332.30) sei um zwei Drittel bzw. um

Fr. 242'233.90 zu reduzieren, sodass die gesamte Gebühr Fr. 558'098.40

betrage. Im Umfang des Volumens des Labor- und Multifunktionsgebäudes, d. h. im Betrag von Fr. 436'981.45

(54,6 % von Fr. 800'332.30), ist die Abwasseranschlussgebühr somit nicht

angefochten. Im Vergleich zum Rekursverfahren gilt im Beschwerdeverfahren somit

ein reduzierter Streitgegenstand. In diesem Zusammenhang ist darauf

hinzuweisen, dass aus kausalabgaberechtlicher Sicht nichts

dagegenspricht, das Parkhaus – als eines von drei zu erstellenden Gebäuden –

isoliert zu betrachten, auch wenn in baurechtlicher Hinsicht der

Grundsatz der Einheit der Baubewilligung zu beachten ist (vgl. BGr, 27. April

2020, 1C_348/2019, E. 5.3).

6.3 Gemäss

Art. 2 der Verordnung des Gemeinderats der Stadt Dübendorf über die

Abwassergebühren vom Dezember 1991 (Abwassergebührenverordnung, im Folgenden:

AGVO) haben Grundeigentümer eine Anschlussgebühr zu entrichten für den

Anschluss der Abwasseranlagen einer Liegenschaft an die öffentliche

Kanalisation. Die Anschlussgebühr berechnet sich aus "Gebäudevolumen

gemäss SIA-Norm 416 in m3 mal Fr. 8.80". Die Ansätze

sind indexiert. Basis ist der Index der Gebäudeversicherung von 1992 mit 880 %

(Art. 3 Abs. 1 AGVO). Bei hohen Räumen oder Teilen davon wird das

Volumen über einer Raumhöhe von 4,50 m vom Gebäudevolumen gemäss Art. 3

Abs. 1 AGVO abgezogen. Die für die Berechnung dieses Volumens massgebenden

Raumhöhen werden gemäss SIA-Norm 416 bestimmt (Art. 3 Abs. 2

AGVO). Wird der öffentlichen Kanalisation nur Schmutzwasser zugeführt (bei

Trennsystem keine direkte oder indirekte Einleitung von Meteorwasser in

öffentliche Meteorwasserkanäle), beträgt die Reduktion der Anschlussgebühr 30 %

(Art. 4 Abs. 2 AGVO). Eine Gebührennachzahlung hat zu erfolgen: a)

bei einer Vergrösserung des Gebäudevolumens (Berechnung nach SIA) oder durch

Wegfall der Voraussetzungen für den Volumenabzug gemäss Art. 3 Abs. 2

durch nachträgliche Verringerung der Raumhöhe; b) beim Wegfall der

Ermässigungsvoraussetzungen gemäss Art. 4 (Art. 5 Abs. 1 AGVO).

Werden an Stelle ganz oder teilweise abgebrochener oder zerstörter Gebäude neue

Bauten erstellt, so finden die Bestimmungen von Art. 5 eine sinngemässe

Anwendung. Bei abgebrochenen Bauten gilt als Gebäudevolumen dasjenige der

letzten Schätzung der Gebäudeversicherung (Art. 6 AGVO). Der Stadtrat kann

bei Vorliegen besonderer Verhältnisse die Anschlussgebühren erhöhen oder

herabsetzen (Art. 6a AGVO).

6.4 Die Stadt

Dübendorf hat die Abwasseranschlussgebühr der Empa im Rahmen der

Baubewilligungsverfügung vom 11. Februar 2021 wie folgt berechnet: Das

massgebende Gebäudevolumen des geplanten Projekts beträgt – nach Abzug des

Volumens über 4,5 m Raumhöhe, das 1,8 % des gesamten Bauvolumens

ausmacht – 108'129 m3. Dieses Volumen wurde mit dem indexierten

Gebührenansatz gemäss Art. 3 AGVO, der heute Fr. 10.25/m3

beträgt, multipliziert. Nach Abzug eines Betrags für Abbruchvolumen (6'155 m3)

und Hinzurechnung der Mehrwertsteuer (7,7 %) ergab sich eine

Abwasseranschlussgebühr von Fr. 1'125'716.50. In Bezug auf die Abrechnung

wurde festgehalten, dass die Gebühr später – nach Erteilung der

Abwasseranschlussbewilligung – noch gemäss Art. 4 Abs. 2 AGVO

reduziert werde, falls sich dies aufgrund der Versickerung rechtfertige.

6.5 In der

Wiedererwägung vom 28. Oktober 2021 hat die Stadt Dübendorf die

Abwasseranschlussgebühr der Empa gestützt auf Art. 4 Abs. 2 AGVO um

30 % bzw. um Fr. 337'714.95 gekürzt. Dies mit der Begründung, dass

mittlerweile eine Abwasseranschlussbewilligung erteilt worden sei, die eine

moderne Regenwasserbewirtschaftung vorsehe. Gleichzeitig erhöhte die Stadt die

Gebühr um Fr. 12'330.75 aufgrund des Volumens eines Nebengebäudes für

Veloabstellplätze (1'206 m3 x Fr. 10.25/m3),

das im ursprünglichen Entscheid fälschlicherweise nicht berücksichtigt worden

war. Insgesamt wurde die Abwasseranschlussgebühr von Fr. 1'125'716.50 um

Fr. 325'384.20 auf Fr. 800'332.30 reduziert (Dispositivziffer 2).

Eine darüber hinausgehende Gebührenreduktion lehnte die Stadt ab mit der

Begründung, dass keine besonderen Reduktionsgründe i. S. v. Art. 6a AGVO vorlägen.

6.6 Das

Baurekursgericht erachtete die Abwasseranschlussgebühr von Fr. 800'332.30,

die die Stadt Dübendorf von der Empa erhoben hatte, als rechtmässig bzw. als

vereinbar mit dem Äquivalenzprinzip. Zur Begründung hielt das Gericht fest, der

geplante Forschungscampus der Empa, der in einer Zone für öffentliche Bauten

liege, sei nicht mit einer Industriebaute vergleichbar, die von der

Rechtsprechung regelmässig als Beispiel für ein tiefes Abwasserpotenzial

genannt werde. In Bezug auf das vorliegende Bauvorhaben – inkl. Parkhaus – sei

nicht davon auszugehen, dass extrem wenig Abwasser anfallen werde. Im Parkhaus

mit 264 Parkplätzen für Beschäftigte und Besucher der Empa sei gemäss der

Stammbaubewilligung auch die Empa-Flotte mit Tankstelle, Garage und Waschanlage

untergebracht. Es sei anzunehmen, dass das Parkhaus zwecks Reinigung von Zeit

zu Zeit mit Wasser ausgespritzt werden müsse. Im Übrigen handle es sich nicht

um ein Gebäude mit grossem geschlossenem Volumen, ohne dass dieser Raum zu

Lager- oder anderen Zwecken genutzt werde.

6.7 Die Empa

macht geltend, dass die Abwasseranschlussgebührenbemessung anhand des

Parkhausvolumens gegen das Äquivalenzprinzip verstosse und deshalb gestützt auf

Art. 6a AGVO nach unten korrigiert werden müsse. Wenn die

Abwasseranschlussgebühr für das Parkhaus zum Regeltarif gemäss Art. 3 AGVO

erhoben werde, führe dies dazu, dass die Gebühr nicht mehr in einem

vernünftigen Verhältnis zur potenziellen Abwassermenge des Parkhauses stehe.

Die Rechtsprechung gehe beispielsweise auch bei Industriebauten, die einen

aussergewöhnlich tiefen Abwasseranfall hätten, davon aus, dass das

Äquivalenzprinzip eine Reduktion der ordentlichen Abwasseranschlussgebühr

gebiete. Das im vorliegenden Fall geplante Parkhaus generiere lediglich einen

geringen Wasserverbrauch. Trotz des Volumens von fast 50'000 m3

verfüge es nur über sechs Kaltwasseranschlüsse (je ein Anschluss für eine

WC-Spülung und für eine Waschstrasse, vier Anschlüsse für Waschtische). Für die

geplante Werkstatt und die Wasserstrasse sei nur mit einer Abwassermenge von 2 m3

pro Tag zu rechnen. Weitere – minime – Abwassermengen ergäben sich einzig

aufgrund der einfahrenden Fahrzeuge bei nasser Witterung. Über die Gebäudehülle

dringe kein Wasser – und schon gar kein Schmutzwasser – ein. Vergleiche man das

Parkhaus mit einem gleich voluminösen Wohngebäude, so wäre von einem

Abwasserverbrauch von rund 50'000 Litern pro Tag auszugehen (362 Personen à 142

Liter Wasser), während das Parkhaus nur gerade 2'000 Liter Abwasser pro Tag

verursache (25-mal weniger). Das Baurekursgericht sei ferner zu Unrecht davon

ausgegangen, dass der Bau einer Tankstelle geplant sei: Vorgesehen seien einzig

fünf Elektroschnelladestationen, die keinen Einfluss auf die Abwassermenge

hätten. Die Baubewilligung lasse für das Parkhaus keine andere Nutzung mit

einem erheblich höheren Wasserverbrauch zu. Falls dereinst tatsächlich eine

solche Nutzung zu bewilligen wäre, könne der Stadtrat im Rahmen der Bewilligung

zur Nutzungsänderung eine neue Anschlussgebühr erheben. Auch wenn der

Gebäudeversicherungswert bzw. die Baukosten herangezogen würden, die in vielen

anderen Gemeinden Kriterien zur Bemessung der Anschlussgebühren seien, müsse

die erhobene Gebühr reduziert werden, denn die Baukosten eines Parkhauses seien

nur halb so hoch wie jene für ein Wohnhaus.

6.8 Aus der

Rechtsprechung ergeben sich die folgenden Grundsätze, was die Bemessung von

Abwasseranschlussgebühren betrifft.

6.8.1

Eine – wie die vorliegend strittige – als Gebühr ausgestaltete, einmalige

Anschlussabgabe stellt das öffentlich-rechtliche Entgelt für den Anschluss an

die vom Gemeinwesen erstellte und betriebene öffentliche Abwasserversorgung

dar. Das in Art. 60a Abs. 1 des Gewässerschutzgesetzes vom

24. Januar 1991 (GSchG; SR 814.20) statuierte Verursacherprinzip

kommt für diese Art von Abgabe weniger zum Tragen als bei den periodisch zu

erhebenden Benutzungsgebühren; nach der Rechtsprechung dürfen sich

Anschlussgebühren nach dem Mass des Vorteils richten, welcher dem

Grundeigentümer aus der Abwasserentsorgung des Gebäudes erwächst und kann bei

der Bemessung dieser Gebühr auf andere kausalabgaberechtliche Kriterien

abgestellt werden. Der abzugeltende objektive Wert der Leistung ist dabei nicht

in jedem Einzelfall zu ermitteln, sondern es dürfen schematische, auf

Wahrscheinlichkeit und Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe angelegt

werden. Solche sind für Kanalisationsanschlussgebühren – bei denen nicht primär

auf die effektiv produzierte Abwassermenge abgestellt werden muss, sondern auf

die Kapazität, die für die potenzielle Menge ausreicht – etwa die

Bruttogeschossfläche oder der Gebäudeversicherungswert. Diese weisen

regelmässig einen auch unter dem Gesichtspunkt des Verursacherprinzips

genügenden Bezug zur produzierten Abwassermenge auf (BGr, 12. Dezember

2022, 2C_533/2022, E. 4.3.1). Ein Abgehen von dieser Schematisierung ist

nach der Rechtsprechung mit Blick auf das Rechtsgleichheitsgebot nur angezeigt,

wenn die schematischen Kriterien zu unhaltbaren Ergebnissen oder zu

Unterschieden führen, die sich nicht mehr sachlich begründen lassen (BGr, 12. Dezember,

2022, 2C_533/2022, E. 4.3.2). Dies ist dann zu bejahen, wenn ein Gebäude

einen ausserordentlich hohen oder ausserordentlich niedrigen Wasserverbrauch

aufweist, wie dies etwa bei Industriebauten der Fall sein kann (BGr, 20. September

2014, 2C_1054/2013, in: ZBl 116/2015 S. 483 ff., E. 6.4; BGr, 8. September

2009, 2C_847/2008, E. 2.1 und 2.2).

6.8.2

Auch das Gebäudevolumen – das im vorliegenden Fall gemäss Art. 3

AGVO relevant ist, um die Abwasseranschlussgebühr zu bemessen – gilt gemäss der

Rechtsprechung als abgaberechtlich grundsätzlich zulässig: Einerseits wächst

mit dem Volumen einer Baute in der Regel der Wert derselben und damit das

Interesse des Bauherrn an deren korrekter Entwässerung; andererseits ergeben

grössere Volumen auch grössere Nutzungsmöglichkeiten, was tendenziell zu mehr

Abwasser führt (BGr, 22. August 2007, 2C_101/2007, E. 4.4; BGr, 8. November

2010, 2C_722/2009, in: ZBl 113/2012 S. 85 ff, E. 3.3 und 3.4;

Luc Jansen, in: Kommentar zum Gewässerschutzgesetz, Zürich 2016, Art. 60a

GSchG Rz. 63). Ebenso wie die Bruttogeschossfläche oder der

Gebäudeversicherungswert sei jedoch auch das Gebäudevolumen als schematisches

Bemessungskriterium nur so lange zulässig, als keine sachwidrigen Ergebnisse

resultieren (vgl. BGr, 22. August 2007, 2C_101/2007, E. 4.3). Im

Zusammenhang mit einer umstrittenen, nach dem Gebäudevolumen bemessenen

Abwasseranschlussgebühr für ein Hochregallager erwog das Bundesgericht

Folgendes: Dem Umstand, dass Lagerhallen naturgemäss grosse Volumen aufwiesen,

ohne dass sie (vom Meteorwasser abgesehen) in der Regel eine ähnlich grosse

Abwassermenge erzeugten wie gleich dimensionierte Wohngebäude oder intensiv

genutzte Betriebsräumlichkeiten, trage das im konkreten Fall anwendbare

Abwasserreglement dadurch Rechnung, dass es den Gebührensatz für Lagerhallen ab

einem bestimmten Volumen (ab 500 m3) auf 30 % des für

andere Bauten geltenden Satzes reduziere. Diese Berechnungsweise lasse zwar

keinen Raum für die Berücksichtigung der Besonderheiten der einzelnen Arten von

Lagerhallen und ihrer Nutzung. Es handle sich aber um eine auf vernünftigen

Überlegungen beruhende und zu vertretbaren Ergebnissen führende

Schematisierung, wie sie im Kausalabgaberecht aus Gründen der Praktikabilität

zulässig sein müsse. Eine darüber hinausgehende Reduktion der Gebühr (gestützt

auf eine Härtefallklausel) wäre kausalabgaberechtlich nur dann geboten, wenn

ein Gebäude aus besonderen Gründen über ein grosses geschlossenes Volumen

verfügen würde, ohne dass dieser leere Raum zu Lager- oder anderen Zwecken

genutzt werden könnte (BGr, 22. August 2007, 2C_101/2007, E. 4.4).

6.8.3

Im Zusammenhang mit der Erhebung von einmaligen Abwasseranschlussgebühren

ist sodann zu beachten, dass nicht die effektive Nutzung massgeblich ist,

sondern diejenige, die durch den Anschluss ermöglicht wird, und zwar auf

Spitzenwerte ausgelegt. Mitberücksichtigt werden darf auch eine potenzielle

zukünftige Nutzung. Deshalb kann es nicht allein auf die aktuelle Situation

bzw. auf die effektive aktuelle Belastung ankommen. Vielmehr soll mit der

Gebühr auch die zukünftige, während der Lebenszeit der Infrastrukturanlage

mögliche Belastung abgegolten werden (BGr, 20. September 2014,

2C_1054/2013, E. 6.3 und 6.4; vgl. BGE 109 Ia 325 E. 6b). Werden für

die Bemessung der Anschlussgebühr pauschale, liegenschaftsbezogene Faktoren

herangezogen (wie z. B.

das Gebäudevolumen im vorliegenden Fall), wird damit regelmässig nicht die

gesamte (maximal) mögliche bauliche Ausnützung einer Parzelle berücksichtigt,

sondern lediglich auf das tatsächlich errichtete Gebäude bzw. das Ausmass der

effektiven Nutzung im Moment des Anschlusses abgestellt. Bei einer derartigen

Bemessungsmethode erscheint es systemkonform und nach ständiger Rechtsprechung

zulässig, für die nachträgliche Erweiterung oder den Umbau einer bereits

angeschlossenen (und hierfür bereits mit einer Anschlussgebühr belasteten)

Baute eine ergänzende Anschlussgebühr ("taxe complémentaire") zu

erheben, wenn die massgebenden Vorschriften eine entsprechende Nachforderung

vorsehen (BGr, 8. November 2010, 2C_722/2009, E. 3.4; VGr, 13. April

2022, VB.2021.00153, E. 3.6; VGr BE, 12. Dezember 2017, VGE

100.2017.67 = URP 2018 S. 458, E. 3.7; Verwaltungsrekurskommission

St. Gallen, 19. August 2021, I/2_2020/61, E. 3b und 3c). Fehlt es

dagegen an einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage für eine ergänzende Gebührennachforderung,

so bleibt für deren Erhebung im Fall einer späteren Bau- oder Nutzungsänderung

kein Raum (vgl. VGr, 25. März 2010, VB.2009.00639, E. 6.3).

6.9 Vor dem

Hintergrund der dargelegten Rechtsprechung ist im vorliegenden Fall zu prüfen,

ob die Wasseranschlussgebühr des Parkhauses infolge des Äquivalenzprinzips bzw.

aufgrund eines tiefen Abwasserpotenzials von Fr. 363'350.85 auf Fr. 121'116.95

hätte reduziert werden müssen.

6.9.1

Die Regelung der Abwassergebührenbemessung der Stadt Dübendorf ist

vergleichbar mit jener, die dem erwähnten Bundesgerichtsentscheid 2C_101/2007

zugrunde lag (vgl. E. 6.8.2): Die Gebührenbemessung gemäss Art. 3

Abs. 1 AGVO erfolgt nach dem Bauvolumen, berücksichtigt aber mit der

Reduktionsmöglichkeit gemäss Art. 3 Abs. 2 AGVO den Umstand, dass das

Abwasserpotenzial im Fall von grossen, gewerblich oder industriell genutzten

Gebäuden wie z. B.

Lagerhallen regelmässig nicht weiter ansteigt, wenn das Volumen aufgrund von

überhohen Räumen zunimmt. Im vorliegenden Fall wurde denn auch in jenen –

wenigen – Parkhausbereichen, die eine Raumhöhe von mehr als 4,5 m

aufweisen, eine Reduktion der Abwasseranschlussgebühr vorgenommen (vgl. E. 6.4).

Eine zwingende weitergehende Gebührenreduktion gestützt auf die Ausnahmeklausel

(Art. 6a AGVO) wäre entsprechend dem Urteil 2C_101/2007 nur dann geboten

gewesen, wenn das Parkhaus über ein

grosses geschlossenes Volumen verfügen würde, ohne dass dieser leere Raum zu

Lager- oder anderen Zwecken genutzt werden könnte. Eine solche Konstellation

liegt hier jedoch klarerweise nicht vor.

6.9.2

Unbestritten ist, dass das fast 50'000 m3 umfassende

Parkhaus im Rahmen der aktuell vorgesehenen Nutzung weniger Abwasser generiert

als ein ähnlich voluminöses Wohngebäude. Die Empa macht in diesem Zusammenhang

geltend, dass das Parkhaus 2000 Liter Abwasser pro Tag verursache bzw. 25-mal

weniger als ein Wohngebäude mit gleichem Rauminhalt. Im Technischen Bericht zur

Gebäudeentwässerung wird die Abwassermenge der Werkstatt und Waschstrasse –

gestützt auf Angaben der Empa – auf 2 m3 pro Tag geschätzt; die

Schätzung beruht u. a.

auf der Annahme, dass maximal fünf Fahrzeuge pro Tag die Waschanlage benutzen.

Es fragt sich, inwieweit diese Zahlen als gesichert gelten können (vgl. dazu

BGE 106 Ia 241 E. 4d) und – falls die Angaben zutreffen – ob ein solcher

Wasserverbrauch mit jenem einer grossvolumigen Lagerhalle vergleichbar wäre

bzw. als "ausserordentlich niedrig" bezeichnet werden könnte. Diese

Fragen können jedoch offenbleiben, wie im Folgenden dargelegt wird.

6.9.3

Eine Abwasseranschlussgebühr, die einmalig zur Finanzierung der kommunalen

Abwasserinfrastruktur erhoben wird, darf gemäss der Rechtsprechung auch eine potenzielle

zukünftige Nutzung des Grundstücks mitberücksichtigen, zumal die

Infrastruktur langfristig zu planen und auf Spitzenwerte auszulegen ist (vgl.

vorn E. 6.8.3). Massgebend ist im vorliegenden Fall demnach nicht, wie

gross die Abwassermenge ist, die mit der aktuell geplanten Parkhausnutzung

generiert wird. Vielmehr ist relevant, welche potenzielle Abwassermenge künftig

generiert werden könnte. Dabei ist zu berücksichtigen, dass im Fall von

künftigen Bau- und Nutzungsänderungen nur dann eine ergänzende Anschlussgebühr

erhoben werden darf, wenn eine entsprechende gesetzliche Grundlage besteht

(vgl. vorn E. 6.8.3). Im vorliegenden Fall kommt eine Gebührennachzahlung

gemäss Art. 5 Abs. 1 AGVO jedoch – abgesehen von hier nicht

relevanten Konstellationen – nur im Fall einer künftigen Volumenvergrösserung

infrage (vgl. E. 6.3). Demnach besteht entgegen der Auffassung der Empa

keine gesetzliche Grundlage, um im Fall einer Nutzungsänderung ohne

Volumenvergrösserung eine Gebührennachzahlung einzufordern – unabhängig davon,

ob es sich um eine bewilligungspflichtige oder um eine nicht

bewilligungspflichtige Nutzungsänderung handelt. In dieser Hinsicht

unterscheidet sich der vorliegende Fall von Urteilen zu anderen Gemeinden,

deren Rechtsgrundlagen es erlaubten, im Fall von Nutzungsänderung eine

Gebührennachzahlung zu verlangen (vgl. VGr BE, 12. Dezember 2017, VGE 100.2017.67

= URP 2018 S. 458, E. 3.7; Verwaltungsrekurskommission St. Gallen,

19. August 2021, I/2_2020/61, E. 3b und 3c).

6.9.4

Aus den Akten geht zwar nicht zahlenmässig hervor, welches die

abwasserintensivste Nutzung ist, die im geplanten Parkhaus realisierbar sein

könnte. Es erscheint jedoch plausibel, dass die Parkhausnutzung in Zukunft –

auch ohne Volumenvergrösserung – erheblich mehr Abwasser generieren könnte als

heute, zumal alle Parkdecks an das Abwassersystem angeschlossen sind und die

Zonierung (Zone für öffentliche Bauten) ein breites Spektrum von Nutzungen

zulässt (vgl. § 60 PBG). Insbesondere macht die Stadt Dübendorf zu Recht

geltend, dass ungewiss sei, ob die geplante Waschstrasse effektiv –

entsprechend dem technischen Bericht zur Gebäudeentwässerung – höchstens von

fünf Fahrzeugen pro Tag genutzt werde, oder ob die Waschstrasse dereinst

beispielsweise von 50 Fahrzeugen pro Tag genutzt werde. Auch in weiteren

Bereichen ist eine Erhöhung des Abwassers denkbar, beispielsweise aufgrund

eines späteren Einbaus einer Tankstelle anstelle der heute vorgesehenen fünf

Elektroschnelladestationen. Nicht auszuschliessen ist schliesslich, dass neben

den aktuell geplanten sechs Wasseranschlüssen künftig weitere Wasseranschlüsse

hinzukommen werden.

6.9.5

Vor diesem Hintergrund ist der Schluss der Vorinstanz nachvollziehbar, dass

das potenzielle Abwasserbelastungsvolumen des Parkhauses – unter

Berücksichtigung von möglichen Nutzungsänderungen – nicht als "ausserordentlich

niedrig" bezeichnet werden kann. Demnach hat die Stadt Dübendorf das

Äquivalenzprinzip nicht verletzt, indem sie die Abwasseranschlussgebühr der

Empa für das geplante Parkhaus gestützt auf den Regeltarif (Art. 3 AGVO)

bemessen hat bzw. indem sie darauf verzichtet hat, die Gebühr aufgrund der

Härtefallklausel (Art. 6a AGVO) zu reduzieren.

6.9.6

Der vorstehende Schluss gilt umso mehr, als die Stadt Dübendorf selbst dann

keine Gebührennachzahlung verlangen dürfte, wenn an der Stelle des geplanten

Parkhauses dereinst ein volumengleicher Ersatzneubau erstellt würde (vgl. Art. 6

AGVO i. V. m. Art. 5

Abs. 1 AGVO). Die kommunale Gebührenregelung hat insoweit zur Folge, dass

die Abwasseranschlussgebühr – jedenfalls in der vorliegenden Konstellation –

Ähnlichkeiten zu einer Vorzugslast aufweist: Mit der Zahlung der Abgabe wird

die maximale Abwasserbelastung abgegolten, die durch einen rund 50'000 m3

grossen Bau in der Zone für öffentliche Bauten verursacht werden kann (vgl. BGE

109 Ia 325 E. 6b; BGE 106 Ia 241 E. 3b; Peter Karlen, Die Erhebung

von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, URP 1999 S. 539 ff., 568).

Der Umstand, dass die kommunale Abwasserinfrastruktur auf Spitzenbelastungen

ausgerichtet sein muss (vgl. vorn E. 6.8.3), spricht dafür, bei

abwasserarmen Neubauten auch das Abwasserpotenzial eines späteren,

abwasserintensiveren Ersatzneubaus mit gleichem Volumen mitzuberücksichtigen,

wenn es – wie hier – an einer Rechtsgrundlage fehlt, um in solchen Fällen eine

Gebührennachzahlung zu verlangen. Zwar dürfte der Vorteil der abgabepflichtigen

Person – der darin besteht, im Fall eines späteren volumengleichen

Ersatzneubaus keine Nachzahlung leisten zu müssen – im Zeitpunkt der Erstellung

eines Neubaus regelmässig als abstrakt und zeitlich fern erscheinen. Die

fehlende Nachzahlungspflicht legt es aber dennoch nahe, nur mit grosser

Zurückhaltung von reduktionsbegründenden "besonderen Verhältnissen"

i. S. v. Art. 6a AGVO

auszugehen. Damit wird die Sichtweise bestätigt, wonach das Abwasserpotenzial,

das vom vorliegend geplanten Parkhaus ausgeht, keinen Grund dafür darstellt,

die gemäss Art. 3 AGVO bemessene Regelgebühr herabzusetzen.

6.9.7

Schliesslich besteht im vorliegenden Fall – entgegen der Auffassung der

Empa – kein Anlass, die Abwasseranschlussgebühr mit einer hypothetischen

Berechnung anhand des Gebäudeversicherungswerts zu überprüfen: Erstens handelt

es sich beim Gebäudevolumen wie dargelegt um ein Bemessungskriterium, das von

der Rechtsprechung als zulässig erachtet wird (vgl. E. 6.8.2). Zweitens

steht den Kantonen bzw. den Gemeinden bei der Wahl der Bemessungskriterien ein

erheblicher Spielraum zu (vgl. BGr, 22. August 2007, 2C_101/2007, E. 4.3).

Drittens wäre im vorliegenden Fall mangels gesetzlicher Regelung ohnehin

unklar, wie die Bemessung anhand des Gebäudeversicherungswerts konkret zu

erfolgen hätte. Unabhängig davon, zu welchem Ergebnis eine hypothetische

Gebührenberechnung führen würde, ist im Übrigen auf Folgendes hinzuweisen: Das

Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) empfiehlt den Zürcher Gemeinden

ausdrücklich, die Abwasseranschlussgebühren nicht nach dem

Gebäudeversicherungswert zu bemessen, u. a. weil dieser nur einen schwachen Zusammenhang

mit der anfallenden Abwassermenge aufweist (vgl. AWEL, Wegleitung der Vorlage

zur Siedlungsentwässerungsverordnung, 20. Januar 2022, S. 7,

publiziert unter

In der Literatur wird zudem festgehalten, dass sich das Kriterium des

Gebäudeversicherungswerts nicht besser bzw. nicht weniger schlecht als jenes

des Gebäudevolumens eignet, um dem Äquivalenzprinzip gerecht zu werden (vgl.

Thomas Kürsteiner, Erschliessungsabgaberecht, Eine Analyse am Beispiel des

Kantons Basel-Landschaft, Liestal 2020, Rz. 711 und 715; Adrian

Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 104/2003 S. 505 ff.,

524).

6.10 Zusammenfassend

erweisen sich die Vorbringen der Empa als unbegründet.

7.

Ergebnis

Nach dem Gesagten sind beide Beschwerden abzuweisen.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den zwei

Beschwerdeführerinnen aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Da der Streitwert bei beiden

Beschwerden je etwas weniger als Fr. 250'000.- beträgt, rechtfertigt sich

die Auferlegung einer Gerichtsgebühr von je Fr. 10'000.- (vgl. § 3

Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli

2018 [GebV VGr; LS 175.252]). Der Stadt Dübendorf, die als

Beschwerdegegnerin I obsiegt hat, steht als Gemeinwesen praxisgemäss keine

Parteientschädigung gemäss § 17 VRG zu (vgl. VGr, 12. Oktober 2023,

VB.2023.00485, E. 5). Gleiches gilt für die Empa, bei der es sich – wie

dargelegt (vgl. E. 2) – um eine öffentlich-rechtliche Anstalt des Bundes

handelt, die mit der vorliegend geplanten Erstellung eines Forschungscampus

öffentliche Aufgaben wahrnimmt (vgl. BGE 137 II 58 E. 14.2.2; BGr, 2. März

2009, 1C_245/2008, E. 6; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 52).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde der Stadt Dübendorf wird abgewiesen.

2. Die

Beschwerde der Empa wird abgewiesen.

3. Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 20'000.-; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 295.-- Zustellkosten,

Fr. 20'295.-- Total der Kosten.

4. Die

Kosten werden der Stadt Dübendorf und der Empa je zur Hälfte auferlegt.

5. Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

6. Gegen dieses

Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004 Luzern, einzureichen.

7. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Baurekursgericht.