Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00234

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00234

Beschluss

der 4. Kammer

vom 13. September 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch,

Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Selina Sigerist.

In Sachen

KESB Winterthur-Andelfingen,

Beschwerdeführerin,

gegen

A,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Zugang

zu Personendaten,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Im

Rahmen des Scheidungsverfahrens von A, geboren 1974, und B, geboren 1969,

ordnete das Bezirksgericht Andelfingen mit Verfügung vom 5. November 2018

eine Beistandschaft für deren Kinder C und D, beide 2009 geboren, an. Das

Bezirksgericht betraute die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde der Bezirke

Winterthur und Andelfingen (KESB Winterthur-Andelfingen) mit dem Vollzug

der Beistandschaft. In der Folge setzte die KESB Winterthur-Andelfingen

eine Beiständin des Zentrums E ein.

B. Mit

Schreiben vom 15. Juli 2022 beantragte A bei der KESB Winterthur-Andelfingen

Auskunft über die durch die KESB Winterthur-Andelfingen bearbeiteten

Personendaten von ihr und ihren zwei Kindern C und D. Zudem beantragte sie

vollumfängliche Akteneinsicht in die sie und ihre Kinder betreffenden Akten des

Zentrums E. Dieses habe ihr keine vollumfängliche Akteneinsicht gewährt,

ohne dies zu begründen.

Die KESB Winterthur-Andelfingen

trat mit Entscheid vom 15. Dezember 2022 auf das Gesuch von A um

Einsicht in die KESB-Akten sowie die Beistandschaftsakten nicht ein. Zur

Begründung gab die KESB Winterthur-Andelfingen an, sie sei hierfür

sachlich nicht zuständig.

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierte A am

13.

Januar 2023 an den Bezirksrat Winterthur. Dieser hiess den Rekurs mit

Beschluss vom 24. März 2023 teilweise gut, hob den Entscheid der KESB Winterthur-Andelfingen

vom 15. Dezember 2022 auf und wies die Sache sinngemäss an die KESB Winterthur-Andelfingen

zur Neubeurteilung zurück. Im Übrigen trat er auf den Rekurs nicht ein. Er

hielt in seinem Beschluss fest, die KESB Winterthur-Andelfingen sei für

die Behandlung des Gesuchs um Einsicht in die KESB-Akten sachlich zuständig.

Zudem hätte diese das Gesuch um Einsicht in die Beistandschaftsakten des Zentrums E

gestützt auf Art. 419 ZGB entgegennehmen und behandeln müssen.

III.

Am 27. April 2023 erhob

die KESB Winterthur-Andelfingen Beschwerde an das Verwaltungsgericht und

beantragte die Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats.

Der Bezirksrat beantragte mit

Stellungnahme vom 1. Juni 2023 die Abweisung der Beschwerde. A beantragte

mit Beschwerdeantwort vom 2. Juni 2023 die Abweisung der Beschwerde unter

Entschädigungsfolge. Zudem ersuchte sie um unentgeltliche Rechtspflege sowie um

Akteneinsicht.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht prüft

seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG,

LS 175.2]).

1.1

Nach Art. 449b

Abs. 1 des Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210)

haben die an einem Kindes- und Erwachsenenschutzverfahren beteiligten Personen

Anspruch auf Akteneinsicht, soweit nicht überwiegende Interessen entgegenstehen

(vgl. Art. 314 Abs. 1 ZGB). Diese Bestimmung regelt jedoch nur das

Akteneinsichtsrecht während eines hängigen Kindes- und

Erwachsenenschutzverfahrens. Nicht anwendbar ist Art. 449b ZGB

demgegenüber auf abgeschlossene Kindes- und Erwachsenenschutzverfahren (VGr,

8.

Juni 2023, VB.2022.00650, E. 1.2.1 mit zahlreichen Hinweisen).

1.2

Der Zugang zu amtlichen Informationen aus

rechtskräftig abgeschlossenen Verfahren richtet sich im Kanton Zürich

grundsätzlich nach § 20 und §§ 23 ff. des Gesetzes über die

Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG, LS 170.4).

Dies gilt auch für den Zugang zu Informationen aus abgeschlossenen Verfahren

der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörden des Kantons Zürich (§ 2 und § 3 Abs. 1 lit. b IDG; VGr, 8. Juni 2023, VB.2022.00650, E. 1.2.2,

und 7. Januar 2021,

VB.2020.00340, E. 3.1 f.). Ersucht eine Person im Kanton Zürich bei einer Kindes- und

Erwachsenenschutzbehörde um Einsicht in die Akten eines Verfahrens, das nicht

(mehr) hängig ist, hat die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde folglich nach § 27 Abs. 1 IDG eine Verfügung zu erlassen, wenn sie den Zugang zur gewünschten

Information verweigern, einschränken oder aufschieben will (VGr, 8. Juni

2023, VB.2022.00650, E. 1.2.3).

1.3

Die

Anfechtung einer den Informationszugang nach IDG einschränkenden Verfügung

richtet sich nach dem verwaltungsrechtlichen Rechtsmittelweg, weshalb die

betroffene Person zunächst Rekurs an den zuständigen Bezirksrat und

anschliessend Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben kann (VGr,

8.

Juni 2023, VB.2022.00650, E. 1.2.3 mit weiteren Hinweisen, und

8.

Juni 2023, VB.2023.00108, E. 1.2; Urs Thönen, in: Bruno Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.],

Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Zürich

[IDG], Zürich etc. 2012, § 27 N. 8).

1.4

Nach

Angabe der Beschwerdeführerin ist bei ihr derzeit kein Kindes- oder

Erwachsenenschutzverfahren betreffend die Beschwerdegegnerin oder deren Kinder

hängig. Gestützt auf das Aktenverzeichnis des Kindesschutzverfahrens der Kinder

ergibt sich ebenfalls, dass aktuell bei der Beschwerdeführerin kein

entsprechendes Verfahren hängig ist. Dementsprechend ist das Verwaltungsgericht

für die Behandlung der Beschwerde sachlich zuständig. Dies gilt allerdings nur,

soweit die Akten aus abgeschlossenen Kindes- oder Erwachsenenschutzverfahren

bei der Beschwerdeführerin betroffen sind.

1.5

Soweit die

Beschwerde das Gesuch um Einsicht in die Beistandschaftsakten betrifft, ist das

Verwaltungsgericht für die Behandlung der Beschwerde nicht zuständig. Die

Beistandschaft besteht nach wie vor, weshalb nicht von einem abgeschlossenen

Verfahren gesprochen werden kann. Folglich ist diesbezüglich nicht das IDG

massgebend; für die Behandlung des entsprechenden Rechtsmittels ist der

Bezirksrat in erster und das Obergericht in zweiter Instanz zuständig (§ 63

Abs. 1 und § 64 des Einführungsgesetzes zum Kindes- und

Erwachsenenschutzrecht vom 25. Juni 2012 [LS 232.3]). Auf die

Beschwerde ist daher, soweit sie sich auf das Gesuch um Einsicht in die

Beistandschaftsakten bezieht, mangels sachlicher Zuständigkeit des

Verwaltungsgerichts nicht einzutreten.

2.

2.1

Nach § 49

in Verbindung mit § 21

Abs. 2 VRG sind Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben mit

Rechtspersönlichkeit beschwerdeberechtigt, wenn sie durch die Anordnung wie

eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren

Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien

rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder

bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen

anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr

Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c).

2.2

2.2.1

Die Beschwerdelegitimation nach § 49 in

Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG

setzt in jedem Fall eine eigene Rechtspersönlichkeit des beschwerdeführenden

Gemeinwesens voraus. Die einzelnen Behörden sind dagegen höchstens als Vertreter

ihres Gemeinwesens zuzulassen (VGr, 17. Mai 2023, VB.2023.00008, E. 1.3,

und 15. April 2021, VB.2020.00838, E. 2.4 f. mit Hinweisen;

Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 21 N. 99 ff.).

2.2.2

Die KESB Winterthur-Andelfingen beruht auf dem Vertrag über die

Zusammenarbeit der politischen Gemeinden im Kindes- und Erwachsenenschutzkreis

Winterthur-Andelfingen (in Kraft getreten am 1. Januar 2017). Dabei

handelt es sich um einen Anschlussvertrag im Sinn von § 71 des

Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (LS 131.1). Die Stadt Winterthur

ist die Sitzgemeinde des Anschlussvertrags beziehungsweise der KESB Winterthur-Andelfingen

(Art. 2 des Vertrags). Gemäss Art. 2 Abs. 1 der Geschäftsordnung

der KESB Winterthur-Andelfingen vom 10. November 2022

(SRS 8.4-1) bildet die KESB Winterthur-Andelfingen einen Bereich

innerhalb des Departements Soziales der Stadtverwaltung von Winterthur (vgl.

auch Art. 14 Abs. 2 der Verordnung über die Organisation und die

Aufgaben der Stadtverwaltung vom 22. März 2023 [SRS 1.4.1-1]).

2.2.3

Schliessen mehrere Gemeinden einen

Anschlussvertrag ab, schaffen sie damit keinen selbständigen Aufgabenträger; es

entsteht kein Rechtssubjekt mit Rechtspersönlichkeit (Tobias Jaag, in: ders./Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar

zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, Vorbemerkungen zu §§ 71–83 N. 14).

Der KESB Winterthur-Andelfingen fehlt es daher an der für die

Beschwerdeerhebung notwendigen Rechtspersönlichkeit (vgl. Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 21–21a N. 18).

Hinweise darauf, dass die Beschwerdeführerin die Beschwerde in Vertretung

der Stadt Winterthur erhob, bestehen keine. Dies wird von der

Beschwerdeführerin auch nicht geltend gemacht. Folglich ist die

Beschwerdeführerin nicht zur Beschwerdeerhebung berechtigt.

2.3

Im Übrigen

wäre die Beschwerdeführerin, wie sich sogleich zeigt, auch dann nicht zur

Beschwerde legitimiert, wenn die Voraussetzung der Rechtspersönlichkeit bejaht würde

oder sie in Vertretung des betroffenen Gemeinwesens handeln würde.

2.3.1

Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, sie sei zur Beschwerde legitimiert.

Dies begründet sie damit, dass die Vorinstanz implizit angeordnet habe, der

Beschwerdegegnerin sei Einsicht in die Kindesschutzakten ihrer Kinder zu

gewähren, was die Verschwiegenheitspflicht gemäss Art. 451 ZGB

verletzen würde. Zudem habe sie, die Beschwerdeführerin, ein schutzwürdiges

Interesse an der Aufhebung des Entscheids, da sie für die Beurteilung des

Gesuchs der Beschwerdegegnerin sachlich nicht zuständig sei. Ferner habe sie

ein Interesse an der Klärung fallübergeordneter Fragen.

2.3.2

Die Beschwerdeführerin wird durch den

vorinstanzlichen Entscheid nicht wie eine Privatperson, sondern in der

Wahrnehmung hoheitlicher Funktionen betroffen. § 21 Abs. 2 lit. a VRG findet damit keine Anwendung.

2.3.3

Dispositiv

Die Beschwerdeführerin rügt keine Verletzung ihrer Autonomie. Demnach ist

sie auch nicht gestützt auf § 21 Abs. 2 lit. b VRG zur

Beschwerde legitimiert.

2.3.4

Ein Gemeinwesen ist gemäss § 21 Abs. 2 lit. c VRG zur

Ergreifung eines Rechtsmittels berechtigt, wenn der angefochtene Entscheid oder

dessen Beachtung in gleichartigen Fällen es bei der Erfüllung seiner

gesetzlichen Aufgaben in seinen schutzwürdigen Interessen verletzt. Um eine

Beschwerdelegitimation gestützt auf § 21 Abs. 2 lit. c VRG zu

bejahen, wird grundsätzlich eine qualifizierte Betroffenheit vorausgesetzt

(vgl. Bertschi, § 21 N. 113). Das allgemeine Interesse an der

richtigen Anwendung des objektiven Rechts verschafft keine Beschwerdebefugnis;

insbesondere genügt zur Legitimation nicht, dass ein Gemeinwesen in einem

Bereich, in welchem es für die Rechtsanwendung zuständig ist, eine bestimmte

Rechtsauffassung vertritt, die in Widerspruch steht zu derjenigen einer anderen

zuständigen bzw. übergeordneten Behörde oder Instanz (VGr, 13. Oktober

2022, VB.2022.00494, E. 1.4 – 9. Dezember

2021, VB.2021.00395, E. 1.2 – 23. November 2016,

VB.2016.00317, E. 1.2; siehe auch BGE 134 II 45 E. 2.2.1 mit

Hinweisen).

Der angefochtene Entscheid

äussert sich weder dazu, ob die Beschwerdegegnerin berechtigt ist, im Namen ihrer

Kinder ein Gesuch um Informationszugang zu stellen, noch dazu, ob sie ein

eigenes persönliches Interesse am Informationszugang hat. Auch dazu, ob die

Akteneinsicht vorliegend gestützt auf § 23 IDG verweigert werden kann,

äussert sich der angefochtene Entscheid nicht. Entgegen der Ansicht der

Beschwerdeführerin ordnete die Vorinstanz nicht die Gewährung der Akteneinsicht

an. Die Vorinstanz hielt vielmehr lediglich fest, dass die Beschwerdeführerin

für die Bearbeitung des Gesuchs sachlich zuständig ist. Dies stellt keinen

Eingriff in schutzwürdige Interessen der Beschwerdeführerin dar. Auch wenn der

Beschluss des Bezirksrats zur Folge hat, dass die Beschwerdeführerin für die

Behandlung gleichgelagerter Einsichtsgesuche ebenfalls sachlich zuständig ist,

ist kein wesentlicher Eingriff in das Finanz- oder Verwaltungsvermögen oder die

übrigen Interessen der Beschwerdeführerin bzw. des betroffenen Gemeinwesens zu

erkennen. Die Pflicht zur Bearbeitung von

Informationszugangsgesuchen ist Folge des seit dem 1. Oktober 2008 im

Kanton Zürich für alle öffentlichen Organe geltenden Öffentlichkeitsprinzips.

Die Beurteilung solcher Gesuche gehört damit zur normalen Verwaltungstätigkeit.

Entsprechend sind die dafür notwendigen finanziellen Mittel ohnehin zur

Verfügung zu stellen und allfällige organisatorische Anpassungen vorzunehmen.

Eine legitimationsbegründende besondere Betroffenheit ergibt sich daraus nicht

(VGr, 16. Dezember 2015, VB.2015.00536, E. 1.3.4). Der

Beschwerdeführerin kommt folglich auch gestützt auf § 21 Abs. 2 lit. c VRG keine Beschwerdelegitimation zu.

2.4 Damit ist die Beschwerdelegitimation der

Beschwerdeführerin zu verneinen.

3.

Beim angefochtenen Beschluss

des Bezirksrats handelt es sich um einen Rückweisungsentscheid, der als

Zwischenentscheid im Sinn von § 19a Abs. 2 VRG zu qualifizieren ist.

Beschwerden gegen einen Zwischenentscheid sind nur zulässig, wenn dieser einen

nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann oder wenn die Gutheissung der

Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden

Aufwand an Zeit und Kosten für ein weitläufiges Beschwerdeverfahren ersparen

würde (§ 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 93

Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR

173.110]; vgl. zu der Anfechtung von Rückweisungsentscheiden durch das

Gemeinwesen Bertschi, § 21 N. 114). Ob der Beschluss des Bezirksrats

im Sinn der genannten Bestimmungen grundsätzlich anfechtbar wäre, kann

vorliegend offenbleiben, da die Beschwerdeführerin – wie dargelegt – ohnehin

nicht zur Beschwerde legitimiert ist.

4.

Nach dem Gesagten ist auf die

Beschwerde nicht einzutreten.

5.

5.1 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1 VRG). Der nicht anwaltlich vertretenen

Beschwerdegegnerin ist praxisgemäss keine Parteientschädigung zuzusprechen.

5.2 Die

Beschwerdegegnerin ersuchte um Gewährung unentgeltlicher Prozessführung sowie

"gegebenenfalls" Bestellung einer unentgeltlichen Rechtsvertretung in

der Person einer noch zu bestimmenden Anwältin oder eines noch zu bestimmenden

Anwalts. Durch die Kostenbelastung der Beschwerdeführerin wird das Gesuch um

unentgeltliche Prozessführung gegenstandslos. Die Bestellung einer

Rechtsvertretung durch das Verwaltungsgericht war nicht notwendig, weshalb das

Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung abzuweisen ist.

6.

Streitgegenstand im

vorliegenden Verfahren ist ein Rückweisungsentscheid. Dieser ist als Zwischenentscheid

im Sinn von Art. 93 Abs. 1

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu

qualifizieren und daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn er einen

nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die

Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit

einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Sind die Voraussetzungen gemäss Art. 93

BGG gegeben, kann Beschwerde beim Bundesgericht erhoben werden. Gegen

Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts steht die Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG zur

Verfügung (Art. 82 lit. a BGG). Öffentlich-rechtliche Entscheide auf

dem Gebiet des Kindes- und Erwachsenenschutzrechts unterliegen der Beschwerde

in Zivilsachen nach Art. 72 ff. BGG (Art. 72 Abs. 2 Ziff. 6

BGG).

Demgemäss beschliesst die

Kammer:

1. Auf die

Beschwerde wird nicht eingetreten.

2. Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 1'595.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden der

Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Das

Gesuch der Beschwerdegegnerin um unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen,

soweit es nicht gegenstandslos geworden ist.

5. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

6. Gegen diesen

Beschluss kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist innert

30 Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

7. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Winterthur.