Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00237

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00237

Urteil

der 4. Kammer

vom 9. Juni 2023

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin

Selina Sigerist.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadtrat Dübendorf,

Beschwerdegegner,

und

Sekundarschulgemeinde Dübendorf-Schwerzenbach,

vertreten durch die Sekundarschulpflege

Dübendorf-Schwerzenbach,

Mitbeteiligte,

betreffend Erneuerungswahl

der Mitglieder der Sekundarschulpflege

Dübendorf-Schwerzenbach für die Amtsdauer 2022–2026,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Am 10. März 2023 publizierte der Stadtrat Dübendorf

die eingereichten Wahlvorschläge für die Erneuerungswahl der

Sekundarschulpflege Dübendorf-Schwerzenbach für die Amtsdauer 2022–2026. Bei

sieben der acht vorgeschlagenen Mitglieder war der Vermerk "bisher"

angebracht, bei einem der Vermerk "neu".

Erwägungen

II.

Dagegen erhob A am 11. März 2022 Stimmrechtsrekurs an

den Bezirksrat Uster. Der Bezirksrat Uster wies den Rekurs am 25. April

2023.

ab und auferlegte keine Verfahrenskosten.

III.

Am 2. Mai 2023 erhob A Stimmrechtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht

und beantragte die Neuansetzung der Wahl mit korrekter Publikation.

Der Stadtrat Dübendorf sowie die Sekundarschulgemeinde

Dübendorf-Schwerzenbach nahmen je am 5. Mai 2023 zur Beschwerde Stellung.

Der Bezirksrat Uster verzichtete am 8. Mai 2023 auf eine Vernehmlassung.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für die Beurteilung von Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der

Bezirksräte in Stimmrechtssachen zuständig (§ 161 Abs. 1 des Gesetzes

über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [GPR, LS 161] in

Verbindung mit §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Der Beschwerdeführer ist als

Stimmberechtigter der Stadt Dübendorf bzw. der Sekundarschulgemeinde

Dübendorf-Schwerzenbach zur Beschwerde legitimiert (§ 21a lit. a VRG). Weil auch die weiteren

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Der

Beschwerdeführer macht geltend, in der Publikation vom 10. März 2023 seien

Kandidierende, die nicht rechtsgültig gewählt worden seien, als Bisherige

ausgewiesen worden. Dies könne dazu führen, dass mögliche Kandidierende sich

nicht aufstellen liessen, weil sie eine Kandidatur gegen Bisherige als

aussichtslos erachteten. Der Vermerk "bisher" dürfe nur bei

Kandidierenden angebracht werden, die dem Organ bisher angehört hätten. Dies

könnten nur Personen sein, die gewählt worden seien, nicht jedoch solche, die

ohne Wahl eingesetzt worden seien.

2.2

Die

Sekundarschulgemeinde Dübendorf-Schwerzenbach sowie der Stadtrat Dübendorf sind

demgegenüber der Ansicht, der Vermerk "bisher" sei bei den sieben

Kandidierenden zu Recht angebracht worden. Diese seien am 5. Januar 2023

durch den Bezirksrat Uster bis zur rechtskräftigen Erneuerungswahl im Sinn

einer Ersatzanordnung als Behördenmitglieder eingesetzt worden. Entsprechend

hätten diese Kandidierenden das Amt bereits innegehabt, weshalb der Stadtrat Dübendorf

verpflichtet gewesen sei, den Vermerk "bisher" anzubringen.

3.

3.1

Die in der

Bundesverfassung verankerte Garantie der politischen Rechte (Art. 34

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) schützt das

aktive sowie passive Wahlrecht. Dazu gehört, dass jede stimmberechtigte Person

bei gegebenen Voraussetzungen mit gleichen Chancen als Wählerin bzw. Wähler

oder als Kandidatin bzw. Kandidat an einer Wahl teilnehmen können soll. Die

Behörden haben sich bei Wahlen parteipolitisch neutral zu verhalten, behördliche

Interventionen im Wahlkampf sind grundsätzlich ausgeschlossen. In einem

gewissen Umfang zulässig ist hingegen im Hinblick auf bevorstehende Wahlen ein

indirektes behördliches Eingreifen in Form von Unterstützungen und

Hilfeleistungen. Solche Massnahmen müssen mit Bezug auf die Willensbildung und

-betätigung der Wählerinnen und Wähler prinzipiell neutral sein und dürfen

grundsätzlich nicht einzelne Kandidierende oder Parteien und Gruppierungen

bevorzugen oder benachteiligen (BGr, 29. Oktober 2015, 1C_522/2015,

E. 4.3.2 mit Hinweisen).

3.2

Gemäss

§ 48 GPR wird bei Mehrheitswahlen an der Urne ein Vorverfahren

durchgeführt. Das bedeutet, dass die wahlleitende Behörde die Wahl zunächst

anordnet und eine Frist ansetzt, innert der Wahlvorschläge bei ihr eingereicht

werden können (§ 49 GPR). Nachdem die wahlleitende Behörde die

eingegangenen Wahlvorschläge geprüft hat, veröffentlicht sie die Namen der

vorgeschlagenen Personen (erste amtliche Publikation). Zudem setzt sie eine

Frist von sieben Tagen an, innert der die früheren Wahlvorschläge geändert oder

zurückgezogen oder neue Wahlvorschläge eingereicht werden können (§ 53 Abs. 1 GPR). Stimmen die zunächst vorgeschlagenen nicht mit den definitiv

vorgeschlagenen Personen überein, findet eine zweite amtliche Publikation der

Wahlvorschläge statt (§ 53 Abs. 4 GPR). Werden gleich viele oder

weniger Personen vorgeschlagen, als Stellen zu besetzen sind, wird eine stille

Wahl durchgeführt, sofern auch die weiteren Voraussetzungen hierfür erfüllt

sind (§§ 54 f. GPR). Andernfalls findet eine Urnenwahl statt. Hierfür wird

ein leerer Wahlzettel mit einem Beiblatt verwendet. Die Namen der

vorgeschlagenen Personen werden auf dem Beiblatt aufgeführt (§ 55 GPR).

3.3

Gemäss

§ 56 GPR regelt die Verordnung, mit welchen Angaben die Namen auf den Wahlvorschlägen,

dem Wahlzettel und dem Beiblatt ergänzt werden. Dieser Aufforderung kam der

Regierungsrat mit Erlass der Verordnung über die politischen Rechte vom

27.

Oktober 2004 (VPR, LS 161.1) nach. Am 1. Oktober 2022 trat eine

neue Fassung der VPR in Kraft (OS 77 413). Diese ist vorliegend anwendbar, da

sie zum Zeitpunkt der vorliegend umstrittenen Publikation bereits in Kraft

stand.

§ 24 Abs. 1 lit. e VPR sieht vor, dass auf den

Wahlvorschlägen bei jeder vorgeschlagenen Person, die das Amt bereits innehat,

der Zusatz "bisher" angegeben wird. Die vom Beschwerdeführer zitierte

Fassung von § 24 VPR steht seit dem 1. Oktober 2022 nicht mehr in

Kraft und ist vorliegend nicht massgebend.

4.

4.1

Der

umstrittenen Publikation der Wahlvorschläge vom 10. März 2023 ging

folgender Sachverhalt voraus: Mit Beschluss vom 17. Dezember 2021 erklärte

der Stadtrat Dübendorf sechs Mitglieder sowie den Präsidenten der

Sekundarschulpflege Dübendorf-Schwerzenbach für die Amtsdauer 2022–2026 als in

stiller Wahl gewählt und ordnete für die nicht besetzte Stelle eines siebten

Mitglieds der Sekundarschulpflege die Urnenwahl an. Das Verwaltungsgericht hob

diesen Beschluss mit Urteil vom 31. März 2022 auf (VGr, 31. März

2022, VB.2022.00115). Eine dagegen erhobene Bundesgerichtsbeschwerde blieb

erfolglos (BGr, 3. November 2022, 1C_241/2022). Gemäss Angabe der

Sekundarschulpflege Dübendorf-Schwerzenbach setzte daraufhin der Bezirksrat

Uster am 5. Januar 2023 im Sinn einer Ersatzanordnung bis zur

rechtskräftigen Erneuerungswahl sieben Personen als Mitglieder der Schulpflege

der Sekundarschulpflege Dübendorf-Schwerzenbach ein. Am 20. Januar 2023

ordnete der Stadtrat Dübendorf als kreiswahlleitende Behörde die

Erneuerungswahl der Sekundarschulpflege Dübendorf-Schwerzenbach an und setzte

eine Frist zum Einreichen von Wahlvorschlägen an. Innert dieser Frist wurden

die acht in der Publikation vom 10. März 2023 genannten Personen zur Wahl

vorgeschlagen.

Daraufhin veröffentlichte der Stadtrat Dübendorf die

eingereichten Wahlvorschläge am 10. März 2023. Dabei brachte er bei den

sieben vom Bezirksrat Uster eingesetzten Mitgliedern der Sekundarschulpflege

den vorliegend umstrittenen Vermerk "bisher" und bei dem weiteren

vorgeschlagenen Mitglied den Vermerk "neu" an. Gleichzeitig setzte er

eine zweite Frist an, innert der die Wahlvorschläge geändert oder zurückgezogen

oder neue Wahlvorschläge eingereicht werden konnten. Nachdem die Wahlvorschläge

innerhalb der zweiten Frist keine Änderung erfahren hatten, publizierte er am

6.

April 2023 die definitiven Wahlvorschläge. Die Urnenwahl wird am

18.

Juni 2023 durchgeführt.

5.

5.1

Die

Bestimmung von § 24 Abs. 1 lit. e VPR unterscheidet nicht

danach, wie eine Person zur Amtsinhaberin oder zum Amtsinhaber wurde. Sie

stellt lediglich darauf ab, ob eine Person das Amt, für das sie kandidiert,

bereits innehat. Die Bestimmung findet auf sämtliche Personen Anwendung, die in

ihr Amt gewählt worden sind – sei es durch eine Wahl an der Urne oder eine

stille Wahl. Es ist jedoch davon auszugehen, dass der Verordnungsgeber bei

Erlass dieser Bestimmung die Möglichkeit einer ausserordentlichen

Amtseinsetzung durch die Aufsichtsbehörde nicht vor Augen hatte. Er unterliess

es daher, die Frage zu regeln, wie Personen zu bezeichnen sind, die wenige

Monate vor der Erneuerungswahl durch den Bezirksrat im Sinn einer Ersatzanordnung

eingesetzt worden sind. Werden solche Personen als Bisherige bezeichnet, kann

dies einerseits die Wählerinnen und Wähler täuschen und andererseits eine

Ungleichbehandlung der Kandidierenden darstellen. Es kann der Eindruck

entstehen, die als "bisher" bezeichneten Personen seien ordentliche

Amtsinhaberinnen bzw. -inhaber, die bereits einmal durch ein Wahlverfahren

ausgewählt worden sind. Dies trifft jedoch auf Personen, die ihr Amt lediglich

ausserordentlich gestützt auf einen Bezirksratsbeschluss ausüben, nicht zu. Die

Publikation vom 10. März 2023 erweist sich damit bis zu einem gewissen

Grad als irreführend.

5.2

Bei der

Publikation vom 10. März 2023 handelt es sich um die erste amtliche

Publikation der eingereichten Wahlvorschläge im Sinn von § 53 GPR. Im

Vorfeld dieser Publikation hatten die Stimmberechtigen der

Sekundarschulgemeinde bereits die Möglichkeit, Wahlvorschläge einzureichen

(vgl. §§ 49 ff. GPR). Während dieser ersten Frist zur Einreichung von

Wahlvorschlägen waren die Wählerinnen und Wähler bzw. die möglichen

Kandidierenden noch nicht durch eine irreführende Publikation beeinflusst. Die

irreführende Angabe in der Publikation vom 10. März 2023 konnte sich

dementsprechend lediglich darauf auswirken, ob innerhalb der siebentägigen

Nachfrist gemäss § 53 Abs. 1 GPR weitere Wahlvorschläge eingereicht

werden. Zu diesem Zeitpunkt stand bereits fest, dass mehr Personen zur Wahl

vorgeschlagen wurden, als Stellen zu besetzen sind. Vor diesem Hintergrund ist

unwahrscheinlich, dass die Bezeichnung der eingesetzten Personen als Bisherige

in der Publikation vom 10. März 2023 die Wahlberechtigten davon abgehalten

hat, weitere Wahlvorschläge einzureichen. Es ist daher davon auszugehen, dass

sich die irreführenden Angaben in der Publikation nicht auf das weitere

Wahlverfahren ausgewirkt haben.

5.3

Die

Angaben auf den später erstellten Wahlunterlagen fallen differenzierter aus,

als diejenigen in der Publikation vom 10. März 2023. Auf dem Beiblatt zum

leeren Wahlzettel ist ausdrücklich vermerkt, dass die Kandidierenden mit dem

Vermerk "bisher" durch den Bezirksrat Uster im Sinn

einer Ersatzanordnung eingesetzt worden sind. Ebenfalls ist vermerkt, welche

Kandidierenden bereits während der Amtsdauer 2018–2022 Mitglied der

Sekundarschulpflege gewesen sind. Die Wählerinnen und Wähler wurden folglich

umfassend und transparent über die Sachlage informiert. Insofern konnte eine

allenfalls durch die Publikation vom 10. März 2023 erfolgte Täuschung der

Wählerinnen und Wähler nachträglich korrigiert werden. Damit besteht

hinsichtlich der Urnenwahl vom 18. Juni 2023 keine Gefahr der Irreführung

der Wählerinnen und Wähler (mehr) und keine Veranlassung, einen neuen

Wahltermin anzuordnen.

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

7.

Gemäss

§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG ist das

Verfahren in Stimmrechtssachen grundsätzlich kostenlos. Die Kosten sind auf die

Gerichtskasse zu nehmen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 2'095.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist innert

30.

Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

5.

Mitteilung an …