Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00238

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2023.00238

Urteil

der 3. Kammer

vom 11. Januar 2024

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,

Ersatzrichter Christian Mäder, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Regierungsrat

des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

und

1. Stadtrat

Dietikon,

2. Gemeinderat

Weiningen,

3. Gemeinderat

Unterengstringen,

Mitbeteiligte,

betreffend Festsetzung

Strassenprojekt,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 22. März 2023 setzte der

Regierungsrat das Projekt für den Ausbau von Überlandstrasse und Limmatbrücke,

den Neubau Niederholzstrasse, die Veloschnellroute, die hindernisfreie

Bushaltestelle und die Strasseninstandsetzung sowie die weiteren damit

verbundenen Massnahmen an der 3 Überlandstrasse und der 616 Niederholzstrasse

in der Stadt Dietikon sowie in den Gemeinden Weiningen und Unterengstringen

gemäss den bei den Akten liegenden Plänen fest (Dispositivziffer I).

Zugleich wurden verschiedene Einsprachen erledigt

(Dispositivziffern III–XI). Auf jene von A trat der Regierungsrat mangels

Legitimation nicht ein (Dispositivziffer IV).

Erwägungen

II.

Mit Beschwerde vom 30. April 2023 beantragte A dem

Verwaltungsgericht:

" 1. Das Trottoir auf der Nordseite, welches für Fahrradverkehr

und Fussgänger ist, soll getrennt werden, das heisst Fussgängerverkehr und

Fahrradverkehr sollen auf verschiede Bahnen geführt werden. Sollte das nicht

möglich sein, soll eine Erklärung geliefert werden, weshalb das nicht möglich

ist. Eine Erklärung ist das mindeste, was man erwarten kann, da ich die Problematik

schon beim Mitwirkungsverfahren und danach nochmals beim Einsprach verfahren

mitgeteilt hatte;

2.

es sei eine schriftliche Erklärung zu geben, weshalb der hier

aufgeführte Antrag 1, welche im Schreiben vom 17. Februar 2020 beim

Mitwirkungsverfahren mitgeteilt worden ist in keinster Weise im '02_Technischer

Bericht.pdf' erwähnt wurde."

Im Namen des Regierungsrats beantragte das Tiefbauamt der

Baudirektion am 23. Juni 2023 Abweisung der Beschwerde. Mit Stellungnahme

vom 17. August 2023 hielt der Beschwerdeführer an seinen Anträgen fest,

desgleichen das Tiefbauamt in seiner Eingabe vom 4. September 2023. Hierzu

äusserten sich die Parteien nochmals am 30. September 2023 bzw. am 10. Oktober

2023.

Die Mitbeteiligten liessen sich nicht vernehmen.

Auf die Erwägungen im Festsetzungsbeschluss und die

Parteivorbringen wird, soweit wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgründen

zurückgekommen.

Die Kammer erwägt:

1.

Der Beschluss des Beschwerdegegners vom 22. März 2023

bildet einen Akt im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2), der

gemäss § 19 Abs. 2 lit. a VRG zwar nicht mit Rekurs, jedoch

gestützt auf § 41 Abs. 1 VRG und § 41 des Strassengesetzes vom

27.

September 1981 (StrG; LS 722.1) direkt mit Beschwerde an das

Verwaltungsgericht anfechtbar ist. Das Verwaltungsgericht ist zuständig für die

Behandlung der Beschwerde.

2.

2.1

Der Streitgegenstand wird im

Rechtsmittelverfahren durch zwei Elemente bestimmt: einerseits durch den

Gegenstand der angefochtenen Anordnung und andererseits durch die

Parteibegehren. Zum einen kann nur Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens sein,

was auch Gegenstand der vorinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger

Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Gegenstände, über welche die Vorinstanz zu

Recht nicht entschieden hat, fallen nicht in den Kompetenzbereich der

Rechtsmittelinstanzen. Zum anderen bestimmt sich der Streitgegenstand nach der

im Rechtsmittelantrag verlangten Rechtsfolge (BGE 136 II 457 E. 4.2;

Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 44 f.). Da

sich der Streitgegenstand im Lauf des Rechtsmittelverfahrens verengen,

grundsätzlich aber nicht erweitern oder inhaltlich verändern kann, sind für die

Bestimmung des Streitgegenstands des Beschwerdeverfahrens auch die im

vorinstanzlichen Verfahren gestellten Anträge relevant (Marco Donatsch,

Kommentar VRG, § 20a N. 9 ff.; Bertschi, Vorbemerkungen zu

§§ 19–28a N. 44 ff.). Streitgegenstand des vorliegenden

Beschwerdeverfahrens bildet damit allein die Frage, ob die Vorinstanz auf die

Einsprache des Beschwerdeführers zu Recht nicht eingetreten ist.

2.2

Die

Legitimation zur Erhebung einer Einsprache gegen ein Strassenprojekt richtet

sich nach § 17 Abs. 1 StrG in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG. Danach ist zum Rekurs berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und

ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. In Bezug auf

die Legitimation zur Anfechtung von Strassenbauprojekten gelten zum einen die

im Zusammenhang mit der Anfechtung von Bauvorhaben durch Nachbarn entwickelten

Grundsätze. Zum anderen ist auch an die Praxis zur Anfechtung funktioneller

Verkehrsanordnungen anzuknüpfen (vgl. Bertschi, Kommentar VRG, § 21

N. 52; VGr, 28. April 2022, VB.2021.00601, E. 2.3.2; 22. September

2011, VB.2010.00656, E. 2.1). Bei der Anordnung funktioneller

Verkehrsbeschränkungen steht die Beschwerdebefugnis allen Verkehrsteilnehmenden

zu, welche die mit einer Beschränkung belegte Strasse mehr oder weniger

regelmässig benützen, wie das bei Anwohnenden oder Pendlerinnen und Pendlern

der Fall ist, während bloss gelegentliches Befahren der Strasse nicht genügt

(vgl. dazu auch BGE 139 II 145 E. 1.2 [nicht publiziert], und BGE 136 II 539 E. 1.1). Doch sind auch regelmässige Benützerinnen und Benützer des

von der Verkehrsberuhigungsmassnahme betroffenen Strassenabschnitts nur zu

deren Anfechtung legitimiert, wenn diese für sie Beeinträchtigungen von einer

gewissen Intensität zur Folge hat (BGr, 19. August 2021, 1C_478/2020,

E. 3.3; 8. April 2011, 1C_43/2011, E. 7; VGr, 28. April

2022, VB.2021.00601, E. 2.3.2; 23. März 2020, VB.2019.00786, E. 2.2.1;

20.

Februar 2020, VB.2018.00776, E. 1.3.1, je mit weiteren Hinweisen;

Bertschi, § 21 N. 48 f.). Eine klar wahrnehmbare

Beeinträchtigung, die zu einer besonderen Betroffenheit führt, kann etwa eine

Verzögerung bei der Zu- oder Wegfahrt zu bzw. von der eigenen Liegenschaft

darstellen (vgl. BGr, 15. Dezember 2010, 1C_317/2010, E. 5.4 und

5.7).

2.3

Das

Bestehen der Prozessvoraussetzungen und damit der Legitimation ist

grundsätzlich von Amtes wegen festzustellen, was die Rechtsuchenden jedoch

nicht davon entbindet, ihre Legitimation zu substanziieren (Bertschi, § 21

N. 38, auch zum Folgenden). Dies gilt jedenfalls, wenn sie nicht

offensichtlich ist. Auch eine nicht anwaltlich vertretene oder rechtskundige

Partei hat sinngemäss darzulegen, welchen persönlichen, konkreten Nachteil sie

mit dem Rechtsmittel abwenden will. Die Anforderungen an die Begründung hängen

von den Umständen ab. Wenn die legitimationsbegründenden Sachverhaltsumstände

nicht offensichtlich sind, müssen sie so weit dargetan werden, dass die

Rechtsmittelinstanzen nicht danach zu forschen haben. Die Substanziierung hat

bereits im Verfahren vor der ersten Rechtsmittelinstanz bzw. – wie hier – im

Einspracheverfahren zu erfolgen (VGr, 28. April 2022, VB.2021.00601,

E. 2.1; 10. Mai 2012, VB.2012.00157, E. 2.4; 25. Februar

2010, VB.2009.00654 + 00655, E. 4.1). Die genannte prozessuale Obliegenheit

wirkt sich vorliegend jedoch deswegen nicht aus und es kann dahingestellt

bleiben, was vom Beschwerdeführer – einem soweit ersichtlich juristischen Laien

– erwartet werden darf, weil der Beschwerdeführer auch vor Verwaltungsgericht,

als er sich den Anforderungen an die Legitimation bewusst sein musste, keine

weiteren Tatsachen aufführt, die seine Anfechtungsbefugnis zu begründen

vermögen (hinten E. 3.2).

3.

3.1

Der Regierungsrat

erwog im angefochtenen Festsetzungsbeschluss, dass der Beschwerdeführer mit

Einsprache dartue, als Bürger der Stadt Dietikon, Stockwerkeigentümer des

Mehrfamilienhauses B-Strasse 01 und Bewohner der Liegenschaft B-Strasse 02

werde er durch das Strassenprojekt direkt betroffen. Indessen äussere er sich

nicht dazu, weshalb er in persönlichen Interessen und mehr als die

Allgemeinheit berührt sei. Die Tatsachen, dass er rund 400 m von der

Limmatbrücke entfernt wohne bzw. in 300 m Distanz Stockwerkeigentum

besitze, begründeten noch keine hinreichende Betroffenheit.

3.2

Zur Begründung

seines Rechtsmittels erneuert der Beschwerdeführer seinen Standpunkt, dass er

als Bürger von Dietikon, Stockwerkeigentümer des Mehrfamilienhauses B-Strasse 01

und Bewohner der Liegenschaft B-Strasse 02 vom streitbetroffenen

Festsetzungsbeschluss direkt betroffen sei. Dies ergebe sich auch daraus, dass

er sich mit der Thematik näher befasst, die Pläne sowie den Technischen Bericht

studiert und diese Informationen mit bestehenden Ausführungen bzw. mit dem

aktuellen Stand der Bautechnik verglichen habe. Diese Erkenntnisse habe er dann

im Mitwirkungsverfahren eingebracht, was der Regierungsrat hätte prüfen müssen.

Ob dies geschehen sei, bleibe unklar. Mit Replik ergänzte der Beschwerdeführer

in Bezug auf seine Legitimation, er habe die "betroffene Strasse" als

Fussgänger benutzt. Da ihm das Limmattal und die Limmat gefielen, nutze er "auch

diesen Strassenabschnitt".

3.3

Die Einsprachelegitimation des

Beschwerdeführers ist weder offensichtlich gegeben, noch vermögen seine

Vorbringen eine solche zu begründen. Die in § 13 StrG statuierte

Mitwirkung der Bevölkerung und die Teilnahme des Beschwerdeführers an jenem

Verfahren sind von vorneherein nicht geeignet, diesem eine

legitimationsbegründende Betroffenheit zu verschaffen. Im Gegensatz zum

Einspracheverfahren (vgl. dort § 17 Abs. 1 Satz 2 StrG) setzt

das Mitwirkungsverfahren nämlich gerade keine besondere Betroffenheit im Sinn

einer Rechtsmittellegitimation voraus (vgl. Ruedi Muggli, in: Heinz Aemisegger

et al., Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich

etc. 2020, Art. 4 N. 14). Daran ändert auch nichts, dass sich der

Beschwerdeführer nach eigenen Angaben mit dem Projekt intensiv

auseinandergesetzt hat. Ebenso wenig spielt für sich betrachtet eine Rolle,

dass der Beschwerdeführer Bürger der einen Projekt-Standortgemeinde (Dietikon)

ist. Sodann wohnt der Beschwerdeführer zwar an der B-Strasse 02 und ist er

Eigentümer einer Stockwerkeinheit des Grundstücks an der B-Strasse 01 in

Dietikon. Aufgrund der räumlichen Distanzen allein – der Wohnort des Beschwerdeführers

befindet sich rund 400 m vom westlichen Abschluss des Projektperimeters am

Westufer der Limmat entfernt, das Stockwerkeigentum etwa 300 m – ergibt

sich aber ebenfalls keine legitimationsbegründende Betroffenheit. Dass er mehr

als die Allgemeinheit berührt wäre, ist nicht ersichtlich, zumal das Strassenprojekt

gemäss dem verkehrstechnischen Bericht in dem den Beschwerdeführer

interessierenden Bereich keinen wahrnehmbaren Mehrlärm erzeugt. Ferner macht

der Beschwerdeführer – mit Beschwerde – zwar geltend, als Fussgänger die

betroffene Strasse zu nutzen bzw. genutzt zu haben. Dass ihn die im Projekt

vorgesehenen Massnahmen in dieser Eigenschaft mit der erforderlichen

Regelmässigkeit und Intensität (vgl. vorn E. 2.2) beeinträchtigen würden,

ist damit jedoch nicht dargetan. Namentlich ist kein schutzwürdiges persönliches

Interesse des Beschwerdeführers an der von ihm beantragten Trennung des

Fussgänger- und Fahrradverkehrs auf dem nordseitigen Trottoir erkennbar.

Vielmehr beruft sich der Beschwerdeführer vorab auf ein Rechtsgutachten und

zieht daraus den Schluss "ein Trottoir ist kein Veloweg". Im Weiteren

zitiert er verschiedene Bestimmungen aus dem Strassenverkehrsrecht, welche

seinen Antrag unterstützen sollen. Damit verficht er jedoch nur Allgemeininteressen,

die ihm keinen Zugang zum Rechtsmittelverfahren verschaffen können.

Diese Erwägungen führen zur

Abweisung der Beschwerde.

4.

Bei diesem Ausgang des

Verfahrens wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 1'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 600.-- Zustellkosten,

Fr. 1'800.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Gegen dieses

Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

5.

Mitteilung an:

a) die Parteien und die Mitbeteiligten;

b) das Bundesamt für Umwelt (BAFU);

c) das Bundesamt für Strassen (ASTRA).