Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00274

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00274

Urteil

der 4. Kammer

vom 25. Januar 2024

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In

Sachen

1. A,

2. B,

beide vertreten

durch C,

Amt für Jugend und Berufsberatung,

diese vertreten durch RA D,

Beschwerdeführende,

gegen

Kanton Zürich, vertreten durch das Amt für Jugend

und Berufsberatung,

Beschwerdegegner,

und

1. Sozialamt des Kantons Zürich,

2. Stadt Winterthur,

vertreten durch die Sozialen Dienste,

Mitbeteiligte,

betreffend

Kostenübernahme nach KJG,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A und B (vermerkte Geburtsdaten: 2006 bzw. 2008),

eritreische Staatsangehörige, reisten im August 2021 mit humanitären Visa als

unbegleitete minderjährige Asylsuchende (im Folgenden: MNA [mineurs non

accompagnés]) in die Schweiz ein. Ihre Asylgesuche sind anscheinend noch

hängig. Mit Verfügungen vom 13. April 2022 erteilte das Amt für Jugend und

Berufsberatung (AJB) ihrer erwachsenen Schwester E, die am 18. September

2020 den Antrag auf humanitäre Visa für ihre beiden Geschwister gestellt hatte,

die Bewilligung zur Familienpflege für die beiden ab dem 14. Februar 2022.

Seit diesem Termin sind A und B bei E, die in Winterthur wohnhaft ist,

platziert.

Mit Verfügungen vom 16. Mai 2022 lehnte das AJB die

Gesuche von A und B um Kostengutsprache für die Familienpflege ab, weil die

Unterbringungen nach der Asylgesetzgebung zu finanzieren seien, und

eventualiter, weil es sich nicht um erforderliche ergänzende Erziehungshilfen

handle.

Erwägungen

II.

Gegen diese Verfügungen erhoben A und B je Rekurs bei der

Bildungsdirektion. Mit Entscheid vom 30. März 2023 vereinigte diese die

beiden Rechtsmittel und wies den Rekurs ab. Sie nahm die Verfahrenskosten auf

die Staatskasse und sprach keine Parteientschädigung zu (Dispositiv-Ziff. III f.).

III.

Hiergegen erhoben A und B am 16. Mai 2023 Beschwerde

an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten, es sei unter Entschädigungsfolge

zulasten des AJB der Entscheid der Bildungsdirektion aufzuheben und das AJB zur

Kostenübernahme für die Familienpflege ab dem 14. Februar 2022 zu

verpflichten. Sodann ersuchten sie um unentgeltliche Prozessführung.

Das AJB als Vertreter des Kantons Zürich und die

Bildungsdirektion beantragten in der Beschwerdeantwort bzw. Vernehmlassung die

Abweisung der Beschwerde. Das als Mitbeteiligter 1 ins Verfahren einbezogene

Sozialamt des Kantons Zürich schloss sich dem Rechtsbegehren der

Beschwerdeführenden an und beantragte, den angefochtenen Entscheid aufzuheben

und das AJB zur Kostenübernahme für die Familienpflege für A und B ab dem

14.

Februar 2022 zu verpflichten. In der Replik hielten A und B an ihren

Beschwerdeanträgen fest.

Auf Gesuch des Verwaltungsgerichts hin gewährte die

Geschäftsleitung des Kantonsrats dem Gericht partielle Einsicht in die Protokolle

der vorberatenden Kommission für Bildung und Kultur (KBIK) zum Kinder- und

Jugendheimgesetz.

Mit Verfügung vom 4. Oktober 2023 lud das

Verwaltungsgericht die Stadt Winterthur als Mitbeteiligte 2 dem Verfahren

bei. In ihrer Stellungnahme vom 11. Oktober 2023 beantragte diese

sinngemäss die Gutheissung der Beschwerde. Mit Bezug darauf hielt das AJB mit

Stellungnahme vom 25. Oktober 2023 sinngemäss an seinen Anträgen fest.

Hierauf verzichteten A und B sowie das Sozialamt des Kantons Zürich am

28.

Dezember 2023 bzw. 9. Januar 2024 ausdrücklich auf Stellungnahme

dazu.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung der Beschwerde gegen den

Rekursentscheid der Bildungsdirektion zuständig (§ 19 Abs. 3 und §§ 41 ff.

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG,

LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvor­aussetzungen gegeben sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Bei

Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen umfasst der Streitwert

in der Regel die Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer von

zwölf Monaten (statt vieler VGr, 31. März 2021, VB.2020.00696, E. 1.1;

Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 65a N. 17). Daran kann hier angeknüpft

werden, zumal das AJB die Leistungsbezüge jeweils grundsätzlich für (vorläufig)

längstens ein Jahr finanziert (§ 62 der Kinder- und Jugendheimverordnung

vom 6. Oktober 2021 [KJV, LS 852.21]). Bei einem Ansatz von

Fr. 75.- pro Tag und Person für die Familienpflege ergibt sich ein

Streitwert von Fr. 54'750.- (vgl. § 33 lit. b KJV in der

ursprünglichen Fassung). Bereits aufgrund des Streitwerts ist die Kammer zum

Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1 lit. b VRG e contrario).

2.

2.1

Die

Beschwerdeführenden werfen der Vorinstanz vor, ihre Verfahrensrechte verletzt

zu haben, indem sie die Überschreitung der Bearbeitungsfrist von § 27c Abs. 1 VRG nicht begründet habe und indem sie den Antrag auf Beizug der jetzigen

Mitbeteiligten 2 zum Mitbericht abgewiesen habe. Die Vorinstanz sei deswegen zu

rügen. Sollten die Beschwerdeführenden noch weitere Verfahrensmängel

beanstanden wollen, wären diese Vorbringen nicht substanziiert genug.

2.2

Die Parteien haben in Verfahren vor

Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf Beurteilung innert angemessener

Frist (Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April

1999.

[BV, SR 101]; vgl. auch § 4a VRG). Der Zeitraum, der für die Beurteilung der Verfahrensdauer relevant ist,

beginnt in Verwaltungssachen entweder mit der Einreichung eines entsprechenden

Gesuchs bei der zuständigen Behörde oder mit der Rechtshängigkeit der

Anfechtung einer Verfügung. Die Grenze der zulässigen Verfahrensdauer ist unter

Berücksichtigung der spezifischen Umstände des Einzelfalls festzulegen. Dabei

wird vorab auf den Umfang und die Schwierigkeit des Falls, die Wichtigkeit der

Angelegenheit für die Betroffenen, das Verhalten derselben und der Behörden

sowie die für die Sache spezifischen Entscheidungsabläufe abgestellt. Kein

relevantes Kriterium sind dagegen die Gründe einer von den Behörden zu

verantwortenden übermässigen Verzögerung. Namentlich rechtfertigen strukturelle

oder organisatorische Mängel sowie chronische Überlastung keine

Verfahrensverzögerungen (VGr, 11. Oktober 2023, VB.2023.00380, E. 3.1

mit weiteren Hinweisen; BGE 144 II 486 E. 3.2). Das Gebot der

Verfahrensbeschleunigung wird in § 27c VRG konkretisiert, wonach

verwaltungsinterne Rekursinstanzen sowie Rekurskommissionen innert 60 Tagen

seit dem Abschluss der Sachverhaltsermittlungen, der den Parteien angezeigt

wird, entscheiden (Abs. 1). Kann eine Rekursinstanz diese Frist nicht

einhalten, teilt sie den Parteien unter Angabe der Gründe mit, wann der

Entscheid vorliegt (Abs. 2).

2.2.1

Die Vorinstanz schloss den Schriftenwechsel implizit, indem sie die

Stellungnahme der Beschwerdeführenden vom 28. Oktober 2022 (eingegangen am

31.

Oktober 2022) dem AJB nicht zur Vernehmlassung zustellte. Sie stellte

auch keine weiteren Sachverhaltsermittlungen mehr an. Den Abschluss der

Sachverhaltsermittlungen – der hier mit dem Abschluss des Schriftenwechsels

gleichgesetzt werden kann – zeigte sie den Parteien nicht an. Mit Eingabe vom

10.

März 2023 machten die Beschwerdeführenden bei der Vorinstanz eine

übermässig lange Verfahrensdauer bzw. eine Rechtsverzögerung im Sinn von Art. 29

Abs. 1 BV geltend, worauf die Vorinstanz am 30. März 2023 den

Rekursentscheid fällte und diesen tags darauf versandte.

2.2.2

Indem die Vorinstanz weder den Abschluss der Sachverhaltsermittlungen

anzeigte noch innerhalb von 60 Tagen danach entschied oder unter Angabe

der Gründe mitteilte, wann der Entscheid vorliegen werde, missachtete sie § 27c VRG gleich zweifach. Zwar stellt das Überschreiten der in § 27c Abs. 1 VRG festgelegten Frist von 60 Tagen nicht automatisch eine

Rechtsverzögerung dar, handelt es sich doch um eine Ordnungsfrist (VGr,

11.

Oktober 2023, VB.2023.00380, E. 3.1, und 17. Dezember 2020,

VB.2020.00378, E. 7.6; Alain Griffel, Kommentar VRG, § 27c N. 19).

Es ist jedoch bereits deswegen von einer Rechtsverzögerung auszugehen, weil die

Vorinstanz die Fristüberschreitung nicht anzeigte und begründete, obwohl sie

schliesslich erst drei Monate nach deren Ablauf – und nach einer Aufforderung

durch die Beschwerdeführenden – entschied (vgl. VGr, 17. Dezember 2020,

VB.2020.00378, E. 7.6.2; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19

N. 51; Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches

Verfahrensrecht, 3. A., Zürich/St. Gallen 2021, N. 1220).

2.2.3

Was die Schwere der Rechtsverzögerung betrifft, ist zu berücksichtigen,

dass die Rekursschrift vom 8. Juni 2022 am Folgetag bei der Vorinstanz

eintraf, womit das gesamte Rekursverfahren knapp 10 Monate dauerte. Davon

entfielen knapp 5 Monate auf den Schriftenwechsel sowie das Einholen eines

Mitberichts. In der Zeit zwischen dem Eingang der letzten Stellungnahme der

Beschwerdeführenden am 31. Oktober 2022 und dem Entscheid vom

30.

März 2023, also während 5 Monaten, erfolgten dagegen keine Verfahrenshandlungen.

Weder im Rekursentscheid noch in der Vernehmlassung der Vorinstanz im

Beschwerdeverfahren findet sich eine Begründung hierfür. Umgekehrt sind

allerdings folgende Gesichtspunkte zu beachten: Die Dauer des Rekursverfahrens

betrug insgesamt weniger als 10 Monate, und es wurde bis zum Abschluss des

Schriftenwechsels genügend speditiv geführt; es stellen sich hier bei der

Anwendung neuen Rechts schwierige Rechtsfragen; die Streitsache betrifft die

Frage, welches Gemeinwesen nach welchen Ansätzen für die Unterbringung der

Beschwerdeführenden aufzukommen hat, während deren Unterbringung bei ihrer

Schwester – ungeachtet der unterschiedlichen Höhe der Unterstützungsansätze –

durch das Verfahren nicht gefährdet wird. Unter Beachtung dieser massgeblichen

Umstände ist die Verfahrensdauer als solche nicht zu beanstanden und allein im

Umstand, dass die Vor­instanz die vorgeschriebene begründete Mitteilung einer

Überschreitung der Frist von § 27c VRG unterliess, eine Rechtsverzögerung

zu sehen. Diese ist wiederum als leicht zu bezeichnen (vgl. VGr,

17.

Dezember 2020, VB.2020.00378, E. 7.5 und 7.6.2; vgl. auch VGr,

17.

Juni 2016, VB.2015.00654, E. 3.2).

2.2.4

Eine Rechtsverzögerung kann bei Vorliegen

eines entsprechenden Antrags im Dispositiv des Entscheids festgestellt und

(kumulativ oder alternativ) bei den Kosten- und Entschädigungsfolgen

berücksichtigt werden (vgl. BGE 129 V 411 E. 1.3). Darauf ist hier

angesichts der Geringfügigkeit des Verstosses gegen das Beschleunigungsgebot zu

verzichten. Dem Genugtuungsaspekt wird durch die vorliegende Feststellung in

den Erwägungen gebührend Rechnung getragen (vgl. VGr, 17. Dezember 2020,

VB.2020.00378, E. 7.6.2 – 23. Oktober 2019, VB.2019.00152, E. 2.2

mit weiteren Hinweisen).

2.3

Sodann

rügen die Beschwerdeführenden, dass die Vorinstanz die Mitbeteiligte 2

nicht in das Rekursverfahren einbezogen hat. Dieses Vorbringen ist unter

verschiedenen Gesichtspunkten zu betrachten.

2.3.1

Der Anspruch der Beschwerdeführenden auf Mitwirkung im Beweisverfahren kann

nicht betroffen sein, weil es nicht um die Durchführung eines solchen ging: Die

Beschwerdeführenden beantragten in der Rekursschrift die Anhörung der

Mitbeteiligten 2, damit die Vorinstanz in Kenntnis von deren Argumenten

entscheiden und allfällige widersprüchliche Entscheide verhindern könne. Sie

begründeten dies mit der Prozessökonomie und sinngemäss mit der Verwirklichung

Dispositiv

des materiellen Rechts. Die Anhörung der Mitbeteiligten 2 sollte demnach von

vornherein nicht der Sachverhaltsfeststellung dienen.

2.3.2

Soweit die Beschwerdeführenden eine Verletzung des Anspruchs auf

rechtliches Gehör der Mitbeteiligten 2 geltend machen, sind sie hiermit nicht

zu hören, weil sie insofern selber über kein genügend direktes schutzwürdiges

Interesse verfügen. Dies gilt jedenfalls im vorliegenden Verfahren, in dem sie

keinen Rückweisungsantrag stellen – sondern im Gegenteil auf einen raschen

Verfahrensabschluss pochen – und bloss eine Rüge wegen der beanstandeten

Gehörsverletzungen beantragen. Die Mitbeteiligte 2 macht selber keine

Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend.

2.3.3

Schliesslich fragt sich, ob sich eine genügende Betroffenheit der

Beschwerdeführenden in ihren eigenen schutzwürdigen Interessen daraus ergeben

könnte, dass die Mitbeteiligte 2 im Rekursverfahren nicht beigeladen

wurde. Insoweit käme das Anliegen der Beschwerdeführenden, es seien

widersprüchliche Entscheide zu vermeiden, als Anspruchsgrundlage in Betracht.

Die anwaltlich vertretenen Beschwerdeführenden beantragten aber im Rekursverfahren

nicht die Beiladung, sondern nur die Anhörung der Mitbeteiligten 2.

3.

3.1 Die

Vorinstanz macht geltend, dass auf "die Vorbringen der

Beschwerdeführenden, die auf Zitaten aus vertraulichen kantonsrätlichen

Kommissionsprotokollen beruhen, [...] nicht abzustellen" bzw. deren

Verwertung "nicht statthaft" sei, weil die Verfahrensbeteiligten

"nicht ohne Weiteres Zugriff auf die Kommissionsprotokolle" hätten

oder "nicht direkt daraus zitieren [könnten], ohne mit Geheimnispflichten

in Konflikt zu geraten". Das AJB merkt an, dass es zu den "zitierten

(vertraulichen) Protokollen" nicht Stellung nehmen könne. Es fragt sich,

ob die Beschwerdeschrift insoweit aus dem Recht zu weisen ist.

3.2 Der

Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden richtete am 18. April 2023 ein

Einsichtsgesuch an die Parlamentsdienste des Kantonsrats, worin er den Zweck

der Einsichtnahme, nämlich die Verwendung im Beschwerdeverfahren vor dem

Verwaltungsgericht, offenlegte. Indem die Geschäftsleitung des Kantonsrats ihm

Teile der Protokolle der vorberatenden KBIK zukommen liess, billigte sie

offensichtlich die Verwendung zum angegebenen Zweck. In dessen Rahmen geschah

auch die Verwendung in der Beschwerdeschrift. Nun hätte der Rechtsvertreter der

Beschwerdeführenden eine zurückhaltendere Form wählen sollen, um auf bestimmte

Protokollstellen hinzuweisen: Zwar ist nicht ersichtlich, wie er sich auf diese

Protokollstellen hätte abstützen können, ohne auf die ihm zufolge einschlägigen

Stellen hinzuweisen und damit gegenüber dem Verwaltungsgericht und (potenziell)

den übrigen Verfahrensbeteiligten einzelne Aussagen samt Namen und Funktion der

jeweiligen Sprechenden zumindest indirekt offenzulegen. Doch hätten hierfür

zusammenfassende Hinweise genügt, sodass eigentliche Zitate in der Beschwerdeschrift

nicht erforderlich waren. Dies spricht jedoch nicht gegen die Verwertbarkeit

der entsprechenden Ausführungen im Beschwerdeverfahren. Die Zitate aus den

Kommissionsprotokollen sind demnach zulässig. Die entsprechenden Passagen der

Beschwerdeschrift wie auch die Protokollauszüge aus den Beratungen der KBIK, in

die dem Verwaltungsgericht Einsicht gewährt wurde, sind im vorliegenden Verfahren

zu verwenden.

3.3 Daran

ändert nichts, dass das AJB annahm, zu diesen Protokollen nicht Stellung nehmen

zu dürfen, oder dazu keine Stellung nehmen wollte, und ebenso wenig, dass der

Mitbeteiligten 2 die betreffende Passage der Beschwerdeschrift nicht

offengelegt wurde, wogegen sie keine Einwände erhob. Anzumerken ist, dass die

Berücksichtigung der Materialien die Rechtsanwendung betrifft, zu der die

Parteien grundsätzlich nicht angehört werden müssen (vgl. BGE 145 I 167 E. 4.1). Im Ergebnis stellt sich auch die Frage nicht,

inwieweit den einzelnen Verfahrensbeteiligten die Einsicht in unveröffentlichte

Kommissionsprotokolle und Eingaben, in denen daraus zitiert wird, zur Wahrung

wichtiger öffentlicher Interessen im Sinn von § 9 Abs. 1 VRG hätte

verweigert werden können.

4.

Streitig ist, ob die Unterbringung der Beschwerdeführenden

bei ihrer Schwester nach dem Kinder- und Jugendheimgesetz oder nach der

Asylgesetzgebung zu finanzieren ist.

4.1

4.1.1

Die Kantone sind zuständig für die Sozialhilfe an Personen, die sich

gestützt auf das Asylgesetz vom 26. Juni 1998 (AsylG, SR 142.31) in

der Schweiz aufhalten (Art. 80a AsylG). Die Finanzierung der Leistungen an

Asylsuchende richtet sich nach der Asylfürsorgeverordnung vom 25. Mai 2005

(AfV, LS 851.13), die sich auf § 5a Abs. 2 des

Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG, LS 851.1) stützt. Dieser

zufolge umfassen die Leistungen Unterbringung, Betreuung und Unterstützung (§ 2 Abs. 1 AfV). Der Kanton sorgt während einer ersten Phase für die

Leistungen gemäss § 2 AfV an neu zugewiesene Asylsuchende (§ 6 Abs. 1 AfV). Danach weist er die Asylsuchenden den einzelnen Gemeinden zu, womit die

Zuständigkeit für die Erbringung der Leistungen an die Gemeinden übergeht (§ 6 Abs. 2 AfV). MNA werden vom Kanton grundsätzlich in gesonderten Strukturen

untergebracht, in der sie in der Regel bis zu ihrer Volljährigkeit betreut

werden, ehe sie einer Gemeinde zugewiesen werden (RRB 1165/2018 vom

28. November 2018 betreffend "Sozialamt, Asylbereich:

Leistungsverträge für Durchgangszentren, Rückkehrzentren und MNA-Strukturen

[gebundene Ausgabe und Vergabe]", lit. A).

4.1.2

Das Kinder- und Jugendheimgesetz vom 27. November 2017 (KJG, LS 852.2)

bezweckt die Sicherstellung eines bedarfsgerechten Angebots an ergänzenden

Hilfen zur Erziehung, worunter unter anderem die Familienpflege fällt (§ 1

Abs. 1 und § 2 lit. a KJG). Zuständig für den Beschluss über die

Finanzierung der ergänzenden Hilfe zur Erziehung ist das AJB (vgl. namentlich § 1

Abs. 1 und §§ 57 ff. KJV). "Kinder- und Jugendhilfe"

meint "jenen Handlungsbereich, den moderne Wohlfahrtsstaaten

hervorgebracht haben, um zusätzlich zur Schule [...] und zusätzlich zu den

privaten Leistungen von Familien und Verwandtschaftssystemen die sozialen Bedingungen

des Aufwachsens von Kindern und Jugendlichen" zu gestalten (Bericht des

Bundesrates vom 27. Juni 2012 in Erfüllung des Postulats Fehr [07.3725]

vom 5. Oktober 2007, Gewalt und Vernachlässigung in der Familie:

notwendige Massnahmen im Bereich der Kinder- und Jugendhilfe und der

staatlichen Sanktionierung, S. 22, bzw. Anhang 3: Stefan Schnurr,

Grundleistungen der Kinder- und Jugendhilfe, 11. Januar 2012, S. 66–109,

68 [Bericht Kinder- und Jugendhilfe; www.bsv.admin.ch > Sozialpolitische

Themen > Kinder- und Jugendpolitik > Kinderschutz]). "Familienpflege"

bezeichnet "eine (in der Regel) nicht professionalisierte Form der

öffentlich verantworteten Erziehung von Kindern und Jugendlichen in einer

Pflegefamilie, bei der das Pflegekind bei den Pflegeeltern lebt" (Weisung

vom 19. August 2015 zum Kinder- und Jugendheimgesetz [Weisung KJG; RRB Nr. 808/2015,

ABl 2015-08-28], S. 28, zitierend aus: Bericht Kinder- und Jugendhilfe, S. 28

[vgl. auch S. 86]). Die Familienpflege bezweckt, "dem Kind ein

hinsichtlich seiner Bedürfnisse nach Verlässlichkeit, nach Bindung und Nähe zu

verlässlichen Bezugspersonen angemessenes Lebensumfeld zu bieten" (Bericht

Kinder- und Jugendhilfe, S. 87). Sie wird den ergänzenden Hilfen zur

Erziehung zugeordnet, welche die Massnahmen der Kinder- und Jugendhilfe mit der

grössten Eingriffsintensität darstellen (Bericht Kinder- und Jugendhilfe, S. 23 f.).

4.2 Mit der

Vorinstanz ist festzuhalten, dass das Kinder- und Jugendheimgesetz auf MNA

grundsätzlich anwendbar ist und ergänzende Erziehungshilfen im Sinn von § 1 Abs. 1 KJG für MNA nicht ausschliesslich auf der Grundlage der

Asylgesetzgebung gemäss den entsprechenden Zuständigkeiten zu finanzieren sind.

4.3

4.3.1

Das Kinder- und Jugendheimgesetz ist anwendbar auf ergänzende

Erziehungshilfen zugunsten von Kindern oder Jugendlichen mit Wohnsitz im Kanton

Zürich (§ 3 Abs. 1 KJG). Fraglich ist seine Anwendbarkeit, wenn sich

die Vorgeschichte einer im Sinn des Kindeswohls zu treffenden Massnahme wie

hier im Ausland abgespielt hat. Weder der Gesetzeswortlaut noch die Materialien

enthalten Hinweise zu dieser Frage. Einerseits besteht daher keine Grundlage,

eine ergänzende Erziehungshilfe zu verneinen, weil sich die Vorgeschichte im

Ausland zugetragen hat. Anderseits ergibt sich aus Zweck und Gegenstand des

Gesetzes sowie aus den darin behandelten Fragen, dass das Gesetz nicht als

primäre Antwort auf Bedürfnisse nach dem Schutz des Kindeswohls zu verstehen

ist, derentwegen oder mit denen Kinder und Jugendliche aus dem Ausland in den

Kanton Zürich gelangen. Insbesondere lässt sich die Anwesenheit dieser Kinder

und Jugendlichen im Kanton Zürich rechtlich nicht direkt aus diesen

Bedürfnissen ableiten; vielmehr bedarf sie zwingend anderer Rechtsgrundlagen,

die dann auch für die Regelung der genannten Bedürfnisse im Vordergrund stehen.

Das Kinder- und Jugendheimgesetz bezieht sich also nicht auf Situationen im

Ausland, die Anlass zu Massnahmen im Sinn des Kindesschutzes sein könnten,

selbst wenn die betreffenden Kinder und Jugendlichen hernach als MNA in die

Schweiz gelangen und im Kanton Zürich Wohnsitz begründen.

4.3.2

Umgekehrt stellt die Unterbringung von MNA jedenfalls eine Massnahme des

Asylrechts dar. Diese Zuordnung erweist sich gegenüber derjenigen zu den

Erziehungshilfen als prioritär: Die Unterbringung knüpft an die Definition der

Asylsuchenden in § 1 AfV und nicht an die Notwendigkeit von

Erziehungsmassnahmen an. Vorrangiger Anlass der Unterbringung von MNA ist deren

Anwesenheit als Asylsuchende und nicht deren Bedürfnis nach einem dem Alter

angemessenen Lebensumfeld. Dies anerkennen sinngemäss selbst die

Beschwerdeführenden, indem sie davon ausgehen, dass das AJB jedenfalls die

Unterbringung von MNA in den entsprechenden kantonalen Strukturen nicht zu

finanzieren hat. Die Unterbringung bei Verwandten dient jedoch grundsätzlich

nicht einer spezifischeren Betreuung im Vergleich zur Unterbringung in den

MNA-Strukturen: Wie die Beschwerdeführenden in der Rekursschrift vorbringen,

sollten MNA gemäss internationalen und interkantonalen Richtlinien bereits dann

bei erwachsenen Angehörigen untergebracht werden, wenn solche vorhanden sind

(UNHCR [United Nations High Commissioner for Refugees], Richtlinien über

allgemeine Grundsätze und Verfahren zur Behandlung asylsuchender unbegleiteter

Minderjähriger, Februar 1997, Ziff. 7.4 [https://www.refworld.org >

UNHCR > Thematic Guidelines > Children-at-risk]) und das

übergeordnete Kindesinteresse gewahrt ist (Empfehlungen der Konferenz der

kantonalen Sozialdirektorinnen und Sozialdirektoren [SODK] zu unbegleiteten

minderjährigen Kindern und Jugendlichen aus dem Asylbereich, 20. Mai 2016,

S. 16 ff. [https://www.sodk.ch]). Entsprechend kann gemäss dem

Staatssekretariat für Migration (SEM) einer allein einreisenden minderjährigen

Person gestattet werden, sich bereits hier befindlichen, mehr oder weniger

nahen Angehörigen anzuschliessen, wenn dies dem Kindeswohl entspricht (SEM,

Handbuch Asyl und Rückkehr, Artikel C9, Unbegleitete minderjährige Asylsuchende

[UMA], 10. Februar 2020, Ziff. 2.4.7 [https://www.sem.admin.ch > Asyl/Schutz

vor Verfolgung > Das Asylverfahren > Nationale Asylverfahren]). Damit im

Einklang steht § 7 Abs. 1 AfV, wonach bei der Zuweisung der

Asylbewerbenden zu den Gemeinden die Einheit der Familie zu berücksichtigen ist.

Die Unterbringung bei Verwandten, für sich allein genommen, deutet demnach noch

nicht auf ein besonderes Schutzbedürfnis im Vergleich zu anderen MNA hin. Sie

hängt auch nicht davon ab, dass eine Unterbringung in einer MNA-Struktur nicht

möglich bzw. nicht zulässig ist, etwa weil sie im konkreten Fall das Kindeswohl

gefährdet. Sowohl die Unterbringung bei Verwandten als auch die Unterbringung

in MNA-Strukturen müssen auf das Kindeswohl ausgerichtet sein, und ob erstere

geeignet erscheint, hängt von den jeweiligen Umständen ab. So bringen die

Beschwerdeführenden denn auch vor, die Platzierung in den MNA-Strukturen könne

auch subsidiär erfolgen, nämlich wenn eine Unterbringung bei hier anwesenden

Verwandten nicht in Frage komme. Ihre Konstruktion, dass die MNA-Strukturen dem

Elternhaus gleichzusetzen seien, woraus sich ergäbe, dass anderweitige

Unterbringungen als ergänzende Erziehungshilfen zu gelten hätten, geht fehl

(vgl. auch die Bemerkung des Mitbeteiligten 1, dass "ein Aufenthalt

in den MNA-Strukturen [...] nicht mit einem Zusammenleben mit den Eltern respektive

einem Elternteil gleichgesetzt werden" könne). Wäre die Unterbringung bei

Verwandten ohne Weiteres als ergänzende Erziehungshilfe bzw. Familienpflege im

Sinn von § 1 Abs. 1 und § 2 lit. a KJG zu betrachten, so

wäre also nicht einzusehen, weshalb die Unterbringung in den kantonalen

MNA-Strukturen nicht als Heimpflege und damit ebenso als ergänzende

Erziehungshilfe gemäss den genannten Bestimmungen zu gelten hätte und durch das

AJB zu finanzieren wäre.

4.3.3 Zusammenfassend: Die Asylgesetzgebung ist als jene

Regelung anzusehen, die primär auf die Situation von MNA bezogen ist. Dem

entspricht im Übrigen, dass die Literatur die besonderen Bedürfnisse von MNA im

Zusammenhang mit der Asylfürsorge abhandelt (vgl. Teresia

Gordzielik, Sozialhilfe im Asylbereich, Zürich etc. 2020, S. 510 ff.,

536, 555 f.; Guido Wizent, Sozialhilferecht, 2. A.,

Zürich/St. Gallen 2023, N. 1030).

4.4 Zu prüfen

ist schliesslich, ob die Besonderheiten des vorliegenden Falles eine

abweichende Lösung verlangen: Die Beschwerdeführenden reisten nicht selbständig

aus ihrem Herkunftsstaat oder einem Drittstaat in die Schweiz ein, wo sie dann

bei einem anwesenheitsberechtigten Geschwister untergebracht wurden. Sie

gelangten vielmehr aufgrund der Erteilung humanitärer Visa in die Schweiz. Dieser

Entscheid einer schweizerischen Behörde ermöglichte die Einreise der

Beschwerdeführenden, auf welche die Unterbringung bei deren Schwester

zurückgeht. Soweit die Situation der Beschwerdeführenden als unbegleitete

Minderjährige im Ausland zum Entscheid beigetragen haben sollte, läge diesem

sinngemäss der Schutz des Kindeswohls zugrunde.

4.4.1

Die Gründe für die Erteilung der humanitären Visa ergeben sich nicht aus

den Akten. Aus dem Einreiseverfahren liegt nur der Antrag von E, datiert

vom 18. September 2020, auf humanitäre Visa für die Beschwerdeführenden

vor. Diesem zufolge leben die Eltern in Eritrea getrennt und waren alle

Geschwister physischer und psychischer Gewalt seitens des Vaters ausgesetzt.

Unter anderem wegen der Situation im Elternhaus seien die Beschwerdeführenden

nach Äthiopien geflüchtet. In Äthiopien müssten sie wiederum ohne adäquate

Betreuung und Unterstützung auskommen, was sie belaste und überfordere. Die

Beschwerdeführenden erhielten die erwähnten humanitären Visa offensichtlich

aufgrund dieses Gesuchs und der allenfalls in der Folge getätigten Abklärungen.

4.4.2

Ein Grund für eine Einreise zum längerfristigen Aufenthalt aus humanitären

Gründen wird insbesondere dann angenommen, wenn die betreffende Person im

Herkunftsstaat unmittelbar, ernsthaft und konkret an Leib und Leben gefährdet

ist. Beim Aufenthalt in einem Drittstaat wird eine Gefährdung in der Regel

verneint (Art. 4 Abs. 2 der Verordnung vom 15. August 2018 über

die Einreise und die Visumerteilung [VEV, SR 142.204]; Staatssekretariat für

Migration [SEM], Weisung vom 6. September 2018: Humanitäres Visum gemäss Art. 4

Abs. 2 VEV, Stand: 16. Januar 2023, Ziff. 4). Das Visumsgesuch

ist unter Berücksichtigung der aktuellen Gefährdung, der persönlichen Umstände

und der Lage im Heimat- oder Herkunftsstaat zu prüfen, wobei auch weitere

Kriterien wie das Bestehen von Bindungen zur Schweiz, die

Integrationsaussichten oder die Unmöglichkeit, in einem anderen Land um Schutz

nachzusuchen, mitberücksichtigt werden können (BVGr, 13. März 2023, F-4827/2021,

E. 3.4). Die Situation eritreischer Flüchtlinge in Äthiopien stellt

grundsätzlich keine besonders prekäre Notlage dar, die ein humanitäres Visum

rechtfertigt (BVGr, 13. März 2023, F-4827/2021, E. 5.1). Daher liegt

nahe, dass die besondere Gefährdung der Beschwerdeführenden als unbegleitete

Minderjährige in Äthiopien – neben allfälligen Fluchtgründen, der allfälligen

Gefahr einer Rückführung nach Eritrea und womöglich den Bindungen zur Schweiz

sowie den Integrationsaussichten – zur Visumserteilung beitrug.

4.4.3

Die primäre Antwort des schweizerischen bzw. kantonalen Rechts auf das

Geschehen im Ausland ist die Asylgesetzgebung (vgl. vorn E. 4.3). Demnach

kann für die Frage, ob die Unterbringung von MNA eine ergänzende

Erziehungshilfe darstellt, nicht entscheidend sein, welche Gründe die

minderjährigen Personen zum Verlassen ihres Heimat- oder Herkunftslandes

bewogen haben. Auch kann nicht ausschlaggebend sein, dass infolge der Trennung

von den Eltern oder anderen Erziehungsberechtigten ein Bedürfnis nach Schutz

des Kindeswohls besteht. Diese Elemente sind im Asylverfahren zu beachten. Sie

führen nicht dazu, dass die Massnahmen des Asylverfahrens in Bezug auf MNA als

ergänzende Erziehungshilfen zu betrachten sind. Sodann unterscheidet das

Sachverhaltselement, dass eine schweizerische Behörde humanitäre Visa

allenfalls auch sinngemäss aus Gründen des Kindesschutzes erteilt hat – was im

Übrigen nicht feststeht –, den Fall der Beschwerdeführenden nicht von denjenigen

anderer MNA. Die Visa gestatteten die Einreise in die Schweiz und ermöglichten

den Zugang zum Asylverfahren. Die Minderjährigkeit der Beschwerdeführenden und

ihre darauf zurückgehende besondere Verletzlichkeit sind in jenem Verfahren zu

beachten. Die Unterbringung bei ihrer Schwester stellt in erster Linie eine

asylrechtliche Massnahme dar. Sie ist nur indirekt auf die allfällige besondere

Schutzbedürftigkeit der Beschwerdeführenden als unbegleitete Minderjährige in

Äthiopien zurückzuführen und nicht deswegen als ergänzende Erziehungshilfe zu

bewerten.

4.4.4

Im Ergebnis kann somit der Vorinstanz zugestimmt werden, die das Vorliegen

einer ergänzenden Erziehungshilfe verneint, weil sich das Bedürfnis der

Beschwerdeführenden einzig auf eine Familienzusammenführung bzw. auf das Leben

mit ihrer nächsten erwachsenen Bezugsperson bezogen habe und nicht auf die Familienpflege

bei noch zu bestimmenden Pflegeeltern. Zwar ist zu präzisieren, dass die

Familienzusammenführung regelmässig – unter Vorbehalt namentlich des

Familiennachzugs und des Familienasyls – keinen Grund für eine

Einreisebewilligung darstellt. Dass eine Familienzusammenführung vorliegt, sagt

also noch nichts darüber aus, aus welchen Gründen die Einreise gestattet wurde

und ob wegen dieser Gründe eine ergänzende Erziehungshilfe anzunehmen wäre. Wie

soeben ausgeführt, sind diese Gründe jedoch nicht beachtlich.

5.

5.1 Die

Beschwerdeführenden verweisen darauf, dass das AJB ihrer Schwester eine

Pflegebewilligung erteilt habe. Laut der Vorinstanz und dem AJB ergibt sich

aber nicht automatisch aus der Erteilung einer Pflegebewilligung nach § 8 Abs. 1 KJG, dass die bewilligte Familienpflege eine ergänzende Erziehungshilfe

darstellt und damit nach Kinder- und Jugendheimgesetz zu entschädigen ist. Die

Pflegebewilligung als solche steht nicht in Frage; streitig ist aber, ob damit

eine ergänzende Erziehungshilfe genehmigt wurde, sodass die Voraussetzungen für

deren Vorliegen nicht mehr zu prüfen wären.

Um Bewilligung der Einreise und des Aufenthalts als

Pflegekinder gestützt auf Art. 30 Abs. 1 lit. c des Ausländer-

und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 (SR 142.20) haben die

Beschwerdeführenden dagegen unstreitig nicht ersucht (siehe auch Art. 6

der Pflegekinderverordnung vom 19. Oktober 1977 [PAVO,

SR 211.222.338]).

5.2 Nach § 8 Abs. 1 KJG in Verbindung mit §§ 1 Abs. 1 und 29 KJV bewilligt

und beaufsichtigt das AJB die Familienpflege gemäss Art. 4 PAVO. Die

Bewilligung des Pflegeverhältnisses und die Finanzierung sind nach der

Systematik und dem Inhalt des anwendbaren Rechts voneinander unabhängig. So

regelt das Kinder- und Jugendheimgesetz gemäss seinem § 1 Abs. 2 zwei

Materien, die voneinander zu unterscheiden sind (vgl. Weisung KJG, S. 20,

27): einerseits die Planung und Finanzierung des Angebots an ergänzenden

Erziehungshilfen (lit. a) und anderseits die nach Bundesrecht melde- und

bewilligungspflichtigen Tätigkeiten (lit. b). Entsprechend werden im

Kinder- und Jugendheimgesetz die Abschnitte B ("Melde- und

Bewilligungspflichten", §§ 7–13 KJG) und C

("Leistungsvereinbarungen und Finanzierung, §§ 14–24 KJG)

unterschieden. Die Unabhängigkeit zeigt sich konkret daran, dass ein

Pflegeverhältnis auch unentgeltlich sein kann (Art. 294 Abs. 2 des

Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 2007 [ZGB, SR 210], Art. 4

PAVO, § 12 Abs. 2 lit. b KJV), während die ergänzende

Erziehungshilfe stets entschädigt wird (vgl. § 33 KJV).

5.3 Die

Beschwerdeführenden wenden dagegen ein, dass damit zwei parallele Systeme

geschaffen würden, die "nicht zielführend und systemkonform, dafür aber

sachfremd und willkürlich" erschienen. Einerseits würden sich die

Voraussetzungen der Aufnahme von MNA nach der Kinder- und

Jugendheimgesetzgebung richten und würde die Aufsicht vom AJB wahrgenommen;

anderseits würde die Abgeltung nach den tieferen Standards der Sozialhilfe

durch die Mitbeteiligte 2 erfolgen.

5.3.1 Damit machen die Beschwerdeführenden

sinngemäss geltend, dass die gesetzlichen Grundlagen eine unechte Lücke

aufwiesen, weil die gesetzliche Antwort nicht zu einem befriedigenden Resultat

führe. Eine unechte Lücke ist jedoch grundsätzlich hinzunehmen und nicht durch

Übersteuerung der gesetzlichen Regelung vom Gericht zu füllen. Anders verhält

es sich nur, wenn die vom Gesetz gegebene Antwort als sachlich unhaltbar

angesehen werden muss bzw. auf einem offensichtlichen Versehen des

Gesetzgebers, einer gesetzgeberischen Inkongruenz oder einer planwidrigen

Unvollständigkeit beruht (BGE 148 V 84 E. 7.1.2, 147 V 423

E. 4.2, 139 II 404 E. 4.2 [je mit Hinweisen]; VGr,

22. November 2023, VB.2023.00224, E. 4.2.5).

5.3.2 In diesem Zusammenhang ist auf die von

den Beschwerdeführenden herangezogenen Protokolle der das Kinder- und

Jugendheimgesetz vorberatenden Kantonsratskommission, der KBIK, einzugehen.

Zunächst ist festzuhalten, dass die bezeichneten Stellen nicht die Unterbringung

von MNA zum Gegenstand haben. Sie betreffen – abgesehen von einer nicht

einschlägigen Aussage zur Kostenschätzung – die Frage, ob die

sozialpädagogische Familienhilfe nach dem Kinder- und Jugendheimgesetz

finanziert werden solle. Der Diskussion lag stillschweigend die Annahme

zugrunde, dass es sich um eine ergänzende Erziehungshilfe handle, deren

Finanzierung zu klären war. Im vorliegenden Fall ist dagegen die vorgelagerte

Frage strittig, ob die Unterbringung der Beschwerdeführenden bei ihrer Schwester

überhaupt als ergänzende Erziehungshilfe zu qualifizieren ist. Entsprechend

kann auch aus dem Finanzierungsmodell des Kinder- und Jugendheimgesetzes,

welches das Verwaltungsgericht zur Auslegung des Begriffs des Wohnsitzes nach § 3 Abs. 1 KJG heranzog (VGr, 2. Februar 2023, VB.2022.00595, E. 3 ff.),

für den vorliegenden Fall nichts abgeleitet werden: In jenem Verfahren hatte

das Verwaltungsgericht die Frage zu beantworten, ob ergänzende Erziehungshilfen

nur dann gemäss Kinder- und Jugendheimgesetz zu finanzieren seien, wenn die

Begünstigten zivilrechtlichen Wohnsitz im Kanton Zürich haben – was es

verneinte. Die entsprechenden Überlegungen können nicht zur Beantwortung der

Frage herangezogen werden, ob eine bestimmte Massnahme als ergänzende

Erziehungshilfe zu betrachten ist.

5.3.3

Wird die Unterbringung über die Asylfürsorge finanziert, haben die

Gemeinden gemäss den Beschwerdeführenden ein pekuniäres Interesse daran, dass ihnen

keine MNA zugewiesen werden, weil sie nach § 6 Abs. 2 AfV für die

Erbringung der Leistungen an die ihnen zugewiesenen Asylsuchenden zuständig

sind. Derartige Überlegungen, ob die rechtliche Regelung die richtigen

finanziellen Anreize setzt, sind rechtspolitischer Art und für die

Zuständigkeitsordnung nicht ausschlaggebend. Im Übrigen ist anzumerken, dass

den Befürchtungen der Beschwerdeführenden nicht zu folgen ist: Selbst wenn man

sich auf den finanziellen Gesichtspunkt beschränkt, ist festzuhalten, dass die

gesetzliche Anreizstruktur komplexer ist, als sie von den Beschwerdeführenden

dargestellt wird. So werden die Gemeinden nicht nur finanziell belastet, wenn

sie Asylsuchende nach § 6 Abs. 2 AfV zu übernehmen haben, sondern

auch, wenn das AJB ergänzende Erziehungshilfen zuspricht (§§ 17 f.

KJG). In beiden Fällen wird ihre finanzielle Verpflichtung zudem zumindest

abgemildert: Im ersteren Fall erhalten sie für die Aufgabenerfüllung kantonale Beiträge

auf der Grundlage der Pauschalabgeltungen des Bundes (§ 10 Abs. 1 f.

AfV in Verbindung mit Art. 88 f. AsylG), im letzteren Fall tragen sie

einen Kostenanteil nur aufgrund der indirekten Mitfinanzierung gemäss dem

Verteilschlüssel von § 17 Abs. 1 und § 18 KJG, wobei allfällige

(asylrechtliche) Abgeltungen des Bundes einzuberechnen wären.

5.3.4 Auch aus den übrigen Ausführungen der

Beschwerdeführenden lässt sich nichts zu ihren Gunsten ableiten. Zunächst ist

festzuhalten, dass die Alternative zur Leistungspflicht des AJB nicht das

Ausbleiben jeglicher staatlicher Unterstützung ist, sondern – gegebenenfalls –

die Asylfürsorge. Nicht aussagekräftig sind sodann die zum Vergleich

angeführten Fallkonstellationen, über die nach den jeweiligen

Regelungen und unter Berücksichtigung des Einzelfalls zu entscheiden wäre. Der

Aufenthaltsstatus stellt jedenfalls ein Kriterium dar, das eine ungleiche

Behandlung rechtfertigen kann. Weiter ist die Finanzierung nach der Kinder- und

Jugendheimgesetzgebung nicht deswegen anzuwenden, weil sie auch für die

Pflegeberechtigten vorteilhafter wäre. Sodann bringen die Beschwerdeführenden

nicht substanziiert vor, dass sich die Vorgaben des AJB und der Mitbeteiligten

2 zuhanden ihrer Schwester widersprächen, indem das AJB Anforderungen an die

Unterbringung stelle, die mit den Ansätzen der Asylfürsorge nicht bezahlt

werden könnten; dafür bestehen auch keine Anzeichen. Schliesslich würde die

Finanzierung nach den Ansätzen für ergänzende Erziehungshilfen auch nicht

durchgehend ausgeglichenere oder praktikablere Lösungen mit sich bringen: So

würde sie zwar insofern eine Koordinationsfrage lösen, als das AJB für die

Bewilligung der Pflegeverhältnisse und für die Finanzierung der Unterbringung

von MNA gleichermassen zuständig wäre; dies würde allerdings nur in Bezug auf

MNA gelten, und es würden neue Unterschiede zwischen MNA in kantonalen

Strukturen und MNA, die bei Verwandten untergebracht sind, geschaffen.

5.3.5 Insgesamt bestehen keine Hinweise auf

ein Versehen des Gesetzgebers oder eine Planwidrigkeit in der Regelung, und es

erscheint nicht sachlich unhaltbar oder inkongruent, dass die Unterbringung von

MNA bei Verwandten grundsätzlich durch die Asylfürsorge zu finanzieren ist.

Eine stossende, vom Gesetzgeber nicht gewollte Regelung, die korrigiert werden

dürfte, liegt nicht vor. Selbst wenn man die Argumente der Beschwerdeführenden

im Rahmen einer teleologischen und verfassungskonformen Auslegung

berücksichtigen wollte, gelangte man im Übrigen zu keinem anderen Ergebnis.

Auch aus dem internationalen Recht ergibt sich nichts anderes (vgl. namentlich Art. 20

und Art. 22 des Übereinkommens vom 20. November 1989 über die Rechte

des Kindes [Kinderrechtskonvention, SR 0.107]; dazu Gordzielik, S. 135;

Stefanie Schmahl, Kinderrechtskonvention, Handkommentar, 2. A.,

Baden-Baden 2017, Art. 20 Rn. 5 ff., Art. 22 Rn. 8 ff.).

Damit ist der Vorinstanz darin zuzustimmen, dass auch im Fall der Unterbringung

von MNA bei Verwandten nur dann eine ergänzende Erziehungshilfe vorliegt und

entsprechend zu finanzieren ist, wenn im Einzelfall deren Voraussetzungen

gegeben sind.

6.

6.1 Die

Beschwerdeführenden machen gestützt auf § 22 Abs. 1 KJG sinngemäss

geltend, dass das AJB die Erforderlichkeit der Unterbringung nicht im Sinn von § 23 Abs. 1 KJG überprüfen dürfe, weil ihre Beiständin diese Massnahme

vorgenommen habe und dies der (bindenden) Anordnung einer KESB gleichzusetzen

sei.

6.2 Das

Marginale von § 22 KJG lautet "Voraussetzungen für die

Leistungspflicht von Kanton und Gemeinden". Die Bestimmung legt fest, in

welchen Fällen eine ergänzende Erziehungshilfe finanziert werden muss. Nach § 22 Abs. 1 KJG ist dies der Fall, wenn eine Anordnung einer Kindes- und

Erwachsenenschutzbehörde (KESB), eines Gerichts oder eine

Kostenübernahmegarantie der Direktion vorliegt. Die Direktion garantiert gemäss

§ 23 Abs. 1 KJG eine Kostenübernahme, wenn die beantragte ergänzende

Erziehungshilfe zum Schutz des Kindeswohls geeignet und erforderlich ist. Im

Gegenzug überprüft sie bzw. das für die Kostenübernahme zuständige AJB (vgl.

namentlich § 1 Abs. 1 und §§ 57 ff. KJV) bei Anordnungen

einer KESB oder eines Gerichts nur die formalen Anspruchsvoraussetzungen, nicht

die Eignung und Erforderlichkeit der angeordneten ergänzenden Hilfe zur

Erziehung (Begründung zur Inkraftsetzung des Kinder- und

Jugendheimgesetzes, zum Erlass der Kinder- und Jugendheimverordnung sowie zur

Änderung und Aufhebung weiterer Verordnungen vom 6. Oktober 2021 [RRB Nr. 1133/2021, ABl 2021-10-29], S. 91; vgl. auch VGr, 1. März 2023,

VB.2022.00463, E. 5.5). Die Unterscheidung ist schlüssig: Die Kompetenz

der KESB bzw. der gerichtlichen Beschwerdeinstanz sowie der Zivilgerichte

zur

Anordnung von Kindesschutzmassnahmen ergibt sich aus dem Gesetz (Art. 307 ff.

ZGB), und die Direktion bzw. das AJB ist an diese Entscheide gebunden (Prot. KR

2015–2019, S. 7940 [Kommissionspräsident Spillmann]; vgl. auch Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,

Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 1740). Als Fälle, in denen die Direktion

bzw. das AJB nach § 23 Abs. 1 KJG Eignung und Erforderlichkeit der

ergänzenden Erziehungshilfe zu prüfen hat, hatte der Gesetzgeber solche eines

freiwilligen Leistungsbezugs der Eltern im Blickfeld (Weisung KJG, S. 36 f.;

vgl. auch Prot. KR 2015–2019, S. 7941 [Kommissionspräsident Spillmann]).

6.3 Gemäss Art. 7

Abs. 2quater der Asylverordnung 1 über Verfahrensfragen vom

11. August 1999 (SR 142.311) wird für MNA nach Zuweisung in den Kanton

eine Beistand- oder Vormundschaft eingesetzt. Demgemäss errichtete die KESB für

die Beschwerdeführenden Beistandschaften nach Art. 306 Abs. 2 ZGB.

Solche können gemäss dem Gesetzeswortlaut vorgesehen werden, wenn die Eltern am

Handeln verhindert sind oder in einer Angelegenheit Interessen haben, die denen

des Kindes widersprechen. Der Auftrag lautet hier auf umfassende Interessenwahrung,

insbesondere auch betreffend das Pflegeverhältnis. Die Beiständin hiess die

Platzierung der Beschwerdeführenden bei deren Schwester gut, stellte die

Anträge um Kostenübernahme und begründete dabei die Massnahme. Dagegen erteilte

das AJB die Pflegebewilligung, und die Zuweisung an die Gemeinde (die Mitbeteiligte 2)

nach §§ 6 f. AfV, die eine asylrechtliche Massnahme darstellt, nahm

das kantonale Sozialamt (der Mitbeteiligte 1) vor.

6.4 Eine

Bindung des AJB aufgrund von § 22 f. KJG entfällt bereits deshalb,

weil diese Bestimmungen für ergänzende Erziehungshilfen gelten und hier vorweg

zu prüfen ist, ob die Unterbringung der Beschwerdeführenden bei ihrer Schwester

überhaupt eine solche darstellt. In Frage steht also zunächst der

Anwendungsbereich der Kinder- und Jugendheimgesetzgebung und (noch) nicht die

Erforderlichkeit einer ergänzenden Erziehungshilfe. Für die Beantwortung dieser

Frage ist das AJB zuständig. Ob es Anordnungen ergänzender Erziehungshilfen

durch den Vormund oder Beistand gibt, deren Eignung und Erforderlichkeit das

AJB im Sinn von §§ 22 f. KJG nicht mehr prüfen dürfte, kann hier

demnach offenbleiben.

6.5

6.5.1

Eine Bindung des AJB ergibt sich sodann ebenso wenig aus einer Analogie zur

Bindung der Sozialhilfebehörden an vormundschaftliche Unterbringungsentscheide.

Der Vormund nach Art. 327a–c ZGB handelt als Organ des Gemeinwesens, wenn

er die Finanzierung der Unterbringung sicherstellt. Soweit das Kind die

eingegangenen Verpflichtungen nicht aus eigenen Mitteln finanzieren kann oder

muss, verpflichtet der Vormund die unterstützungspflichtigen

Sozialhilfebehörden. Er muss eine Unterbringung nicht von der Kostengutsprache

der Sozialhilfebehörde abhängig machen; vielmehr bindet sein Entscheid diese

ebenso wie ein Entscheid der KESB (Bettina Lienhard/Kurt Affolter, Basler Kommentar,

2022, Art. 327c ZGB N. 50, 64; Konferenz der Kantone für Kindes- und

Erwachsenenschutz [KOKES], Der Einbezug von Sozialhilfebehörden in die

Entscheidfindung der Kindesschutzorgane, Empfehlungen vom 24. April 2014, Ziff. 2.2,

3.2 [https://www.kokes.ch > Dokumentation]; vgl. auch BGr,

28. März 2014, 5A_979/2013, E. 4 ff.).

6.5.2

Die zur umfassenden Interessenwahrung für MNA verpflichtete Beiständin im

Sinn von Art. 306 Abs. 2 ZGB kann hier dem Vormund nach Art. 327a–c

ZGB gleichgesetzt werden. Aus der Bindung der Sozialhilfebehörden an einen

Unterbringungsentscheid kann jedoch keine Bindung des AJB im vorliegenden

Verfahren abgeleitet werden. Die Sozialhilfebehörden sind aus folgenden Gründen

an den Unterbringungsentscheid gebunden: Zum einen soll der Kindesschutz

(grundsätzlich) nicht vom finanziellen Interesse des allenfalls

kostenpflichtigen Gemeinwesens abhängen (BGr, 28. März 2014, 5A_979/2013, E. 4.3 f.;

KOKES, Ziff. 2.3.3b). Zum andern kommt die Sozialhilfe bei Bedürftigkeit

bzw. einer Notlage subsidiär zum Zug, wenn die Lebensbedürfnisse nicht durch

andere Institutionen sichergestellt werden (Wizent, N. 1 f., 55 f.;

vgl. § 1 Abs. 1 SHG). Der letztere Grund trifft auf die

Kostengutsprache durch das AJB gerade nicht zu. Vielmehr sind deren

Voraussetzungen zu klären, was die Beiständin in ihrem Entscheid über die

Platzierung der Beschwerdeführenden nicht leisten konnte. Die Unterbringung als

solche wird auch nicht in Frage gestellt, wenn das AJB über ihre Einstufung als

ergänzende Erziehungshilfe entscheidet, weil subsidiär die Asylfürsorge greift.

6.6 Zusammenfassend:

Daraus, dass die Unterbringung der Beschwerdeführenden durch eine Beiständin im

Sinn von Art. 306 Abs. 2 ZGB erfolgte, folgt nicht, dass es sich

dabei um eine ergänzende Erziehungshilfe handelt und das AJB das Vorliegen

einer solchen bzw. die Eignung und Erforderlichkeit der Massnahme als

ergänzende Erziehungshilfe nicht überprüfen dürfte. Anzumerken ist, dass

andernfalls alle Unterbringungen von MNA – auch solche in den MNA-Strukturen –

als ergänzende Erziehungshilfen zu gelten hätten, da ihnen zwingend ein Vormund

oder Beistand zustimmen muss.

7.

Schliesslich hilft es den Beschwerdeführenden nicht, wenn

sie und der Mitbeteiligte 1 ausführen, das AJB habe unter der Geltung des

früheren Rechts die Kosten für Platzierungen von MNA ausserhalb der kantonalen

Strukturen stets übernommen und übernehme die Kosten für die früher

angeordneten Massnahmen auch weiterhin. Das AJB äussert sich dazu nur am Rand

in der Rekursantwort. Die entsprechenden Fälle sind nicht bekannt, und die vom

Mitbeteiligten 1 genannten drei konkreten Verfügungen sollen unbegründet ergangen

sein. Wie die Vorinstanz ausführt, ist der Frage nicht nachzugehen: Soweit das

frühere Recht betroffen ist, schliesst die Gesetzesänderung eine erfolgreiche

Berufung auf die Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) aus. Soweit

allenfalls in einzelnen Fällen Leistungen unter neuem Recht weitergeführt wurden,

ohne dass dies mit den Umständen des Einzelfalls begründet werden könnte,

ergibt sich daraus kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht, da keine

ständige rechtswidrige Praxis belegt ist und keine Anzeichen bestehen, dass das

AJB gegebenenfalls grundsätzlich an einer solchen festhalten wollte (vgl. BGE 146 I 105 E. 5.3.1).

8.

8.1 Es bleibt

zu prüfen, ob die Platzierung der Beschwerdeführenden bei ihrer Schwester eine

ergänzende Erziehungshilfe darstellt, weil diese Massnahme erforderlich war, um

eine Gefährdung des Kindeswohls in den MNA-Strukturen zu beenden oder zu

vermeiden.

8.2

8.2.1

Die Beschwerdeführenden reisten mit humanitären Visa in die Schweiz ein.

Dass sie nicht weiterhin in den MNA-Strukturen, sondern bei ihrer Schwester

untergebracht wurden, begründet die Beiständin in den Anträgen um

Kostenübernahmegarantien einerseits mit Schwierigkeiten namentlich des

Beschwerdeführers 2 in den MNA-Strukturen, anderseits auch mit den familiären

Bindungen. Wie die Beiständin ausführt, erhielten die Beschwerdeführenden

"letztendlich auch deshalb ein humanitäres Visum [...], weil sich ihre ältere

Schwester E hier befand und dies in die Wege geleitet hatte". Sie seien in

die Schweiz gekommen mit dem Ziel, bei ihrer Schwester zu wohnen. Die

Geschwister hätten sich auf "keine andere Platzierungsform [...] einlassen

können und wollen". Die vorübergehende Platzierung in einer MNA-Struktur

habe sich vor allem als notwendig erwiesen, bis die Abklärungen betreffend die

Unterbringung bei E getroffen und die Voraussetzungen geschaffen worden waren.

Namentlich sei der Umzug in eine grössere, von der Mitbeteiligten 2 zur

Verfügung gestellte Wohnung abzuwarten gewesen. Selbst wenn sich die

MNA-Strukturen als adäquat erwiesen hätten, wäre die Platzierung bei E aus

Gründen des Kindeswohls angezeigt gewesen.

8.2.2

Daraus ergibt sich, dass die Platzierung bei E jedenfalls nicht deshalb

erforderlich war, weil sich die MNA-Strukturen als ungeeignet erwiesen hätten

und eine Alternative zu ihnen hätte gefunden werden müssen. Sie wird zwar auch

mit Problemen in den MNA-Strukturen begründet, diese gingen aber wiederum

teilweise auf die Ablehnung der Beschwerdeführenden gegenüber anderen

Unterbringungsformen zurück. Die weiteren erwähnten Probleme in den

MNA-Strukturen – ungenügende Unterstützung für den damals 13 bis 14 Jahre alten

Beschwerdeführer 2, Auseinandersetzungen mit einem älteren und daher

überlegenen Zimmermitbewohner – erscheinen, für sich allein genommen, nicht von

einer derartigen Besonderheit und Schwere, dass sie nicht innerhalb der

MNA-Strukturen hätten gelöst werden können, was übrigens teilweise auch

geschah.

8.3 Damit ist

der Vorinstanz auch insofern zuzustimmen, als die Unterbringung der

Beschwerdeführenden bei ihrer Schwester nicht wegen einer Gefährdung des

Kindeswohls durch Mängel der Betreuung im Kanton Zürich – konkret: in den

MNA-Strukturen – erfolgte. Sie stellt also auch nicht deswegen eine ergänzende

Erziehungshilfe im Sinn von § 2 lit. a KJG dar. Vielmehr handelt es

sich um eine asylrechtliche Massnahme, die nicht gemäss der Kinder- und

Jugendheimgesetzgebung zu finanzieren ist. Die Beschwerde ist folglich

abzuweisen.

9.

9.1 Die Kosten

des Beschwerdeverfahrens sind den unterliegenden Beschwerdeführenden unter

solidarischer Haftung aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1 VRG; § 14 VRG). Die Mitbeteiligten sind nicht mit

Kosten zu belasten (Plüss, § 13 N. 45, 63 f.): Der Mitbeteiligte 1

wurde zwar im Beschwerdeverfahren als solcher geführt, hat aber kein eigenes

Interesse am Verfahrensausgang und wurde faktisch – wie im Rekursverfahren –

zur Erstattung eines Mitberichts in das Verfahren einbezogen. Die Mitbeteiligte 2

wurde zu einem späteren Zeitpunkt von Amtes wegen beigeladen, und ihre knappe

Stellungnahme enthält einzig die Zustimmung zu den Beschwerdeanträgen sowie

eine Verweisung auf die Ausführungen der Beschwerdeführenden und des

Mitbeteiligten 1. Diese untergeordnete Rolle im Verfahren rechtfertigt keine

Kostenauflage.

9.2 Den

Beschwerdeführenden ist ausgangsgemäss keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

9.3 Die

Beschwerdeführenden ersuchen um unentgeltliche Prozessführung. Sie beantragen

dagegen weder unentgeltliche Rechtsverbeiständung noch fechten sie deren

Verweigerung durch die Vorinstanz an.

9.3.1

Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel

fehlen und deren Begehren nicht offenkundig aussichtslos erscheinen, auf

Ersuchen Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung. Offenkundig aussichtslos

sind Begehren, deren Chancen auf Gutheissung um derart viel kleiner als jene

auf Abweisung erscheinen, dass sie kaum als ernsthaft bezeichnet werden können

(Plüss, § 16 N. 46). Mittellos ist, wer nicht in der Lage ist, die

Gerichtskosten innert angemessener Frist zu bezahlen (Plüss, § 16 N. 20).

9.3.2

Die Beschwerdeführenden sind mittellos, und ihr Antrag war nicht

offenkundig aussichtslos. Ihr Gesuch um unentgeltliche

Prozessführung ist somit gutzuheissen, und die Gerichtskosten sind unter

Vorbehalt der Nachzahlungspflicht (§ 16 Abs. 4 VRG) einstweilen auf

die Staatskasse zu nehmen.

10.

Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) offen,

wenn ein Anspruch auf die Subvention geltend gemacht wird (Art. 83 lit. k

BGG e contrario). Bei der hier

beantragten Finanzierung handelt es sich um eine sogenannte Abgeltung an

Leistungserbringende (§ 16 KJG in Verbindung mit §§ 33 ff. KJV)

und damit um einen Kostenanteil gemäss § 2 des Staatsbeitragsgesetzes vom

1. April 1990 (LS 132.2), auf den bei gegebenen Voraussetzungen ein

Anspruch besteht.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Das

Gesuch der Beschwerdeführenden um unentgeltliche Prozessführung wird

gutgeheissen.

3. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 305.-- Zustellkosten,

Fr. 5'805.-- Total der Kosten.

4. Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung

auferlegt, jedoch unter Vorbehalt

der Nachzahlungspflicht einstweilen auf die Gerichtskasse genommen.

5. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

6. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000

Lausanne 14, einzureichen.

7. Mitteilung

an:

a) die Parteien und die Mitbeteiligten;

b) die Bildungsdirektion.