Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00291

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00291

Urteil

der 4. Kammer

vom 30. August 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

1. A,

2. B,

Beschwerdeführende,

gegen

Volksschulamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Bewilligung

von Privatunterricht,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die 2008 geborene C besuchte seit August 2016 die

Heilpädagogische Schule (HPS) E. Am 10. Dezember 2021 meldeten die Eltern

von C, A und B, dem Volksschulamt des Kantons Zürich, dass ihre Tochter ab dem

3. Januar 2022 privat von der Mutter unterrichtet werde.

Mit Schreiben vom 17. September 2022 ersuchten A und B

um "Weiterführung der Privatschulung" ihrer Tochter bis Juli 2025.

Dieses Gesuch wies das Volksschulamt mit Verfügung vom 28. Oktober 2022 ab

und forderte A und B auf, bis spätestens 15. Dezember 2022 zu melden, in welche

Klasse oder von welcher Lehrperson mit abgeschlossener Berufsausbildung ihre

Tochter C ab Januar 2023 unterrichtet werde.

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierten A und B am 7. November 2022 bei

der Bildungsdirektion des Kantons Zürich und verlangten, dass "[a]uf das

geforderte Lehrpersonendiplom bis zur Vollendung der Schulzeit (Juli 2025)

[...] zu verzichten" und ihnen entsprechend eine Ausnahmebewilligung für

die Weiterführung des Privatunterrichts ihrer Tochter zu erteilen sei.

Mit Verfügung vom 21. April 2023 wies die

Bildungsdirektion den Rekurs von A und B ab und auferlegte ihnen die Kosten des

Rekursverfahrens in Höhe von Fr. 573.- unter solidarischer Haftung für den

Gesamtbetrag.

III.

Am 23. Mai 2023 erhoben A und B Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragten Folgendes:

"1. Die

Bildungsdirektion des Kantons Zürich hat das Recht auf Inklusion zu erfüllen,

insbesondere wenn Kinder und Jugendliche in separierte Sonderschulen überwiesen

werden

2.

Bis zur Umsetzung von

geeigneten Massnahmen in Zusammenarbeit mit den Sonderschulen, sind

individuelle Lösungsansätze im Einzelfall zu prüfen und/oder deren Aufsicht an

die Schulgemeinden zu übertragen. Freizeitangebote, die Inklusionsarbeit

leisten, sind im Homeschooling als Teil der obligatorischen Lektionen zu berücksichtigen"

Mit Schreiben vom 31. Mai

2023.

ergänzten A und B ihre Beschwerde dahingehend, als sie dem

Verwaltungsgericht mitteilten, ihre Tochter C werde "seit März 2023 dank

einem sehr engagierten Team an der Oberstufe D integriert", weshalb sie

"aktuell keinen Grund [sehen würden] C aus diesem guten Umfeld zu reissen

und wieder im Homeschooling zu unterrichten".

Das Volksschulamt mit Beschwerdeantwort vom 1. Juni

2023.

und die Bildungsdirektion mit Vernehmlassung vom 2. Juni 2023

schlossen je auf Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide einer Direktion

über Anordnungen eines Amts etwa betreffend den Privatunterricht zuständig (§§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

1.2

Am

31.

Mai 2023 erklärten A und B gegenüber dem Verwaltungsgericht,

gegenwärtig nicht daran interessiert zu sein, ihre Tochter (wieder) privat zu

Hause zu unterrichten, weil der seit März 2023 angeordnete Einzelunterricht in

der Sekundarschule D den Bedürfnissen des Kindes (besser) gerecht werde. Insofern

stellt sich die Frage, ob die Beschwerdeführenden noch ein aktuelles

schutzwürdiges Interesse an der Beschwerde haben (vgl. § 49 in Verbindung

mit § 21 Abs. 1 VRG). Einzelunterricht darf jedoch nur in

Ausnahmefällen angeordnet werden zur Überbrückung einer Wartezeit bis ein Platz

in einer Sonderschule frei wird oder bei schweren Verhaltensauffälligkeiten

(insbesondere Dissozialität) für maximal sechs Monate (vgl. § 23

Abs. 1 und Abs. 2 der Verordnung über die sonderpädagogischen

Massnahmen vom 11. Juli 2007 [VSM, LS 412.103]; Empfehlungen des

Volksschulamts zur "Sonderschulung als Einzelunterricht" vom 4. August

2022, S. 1, unter www.vsa.zh.ch > Schulbetrieb & Unterricht

> Sonderpädagogisches > Sonderschulung). Entsprechend wurde

auch der Einzelunterricht für C bloss im Sinn einer Übergangslösung bis zum

Ende des Schuljahrs 2022/2023 angeordnet. Die Beschwerdeführenden haben

daher unverändert ein Interesse an der Prüfung ihres Gesuchs um Bewilligung des

Privatunterrichts ihrer Tochter bis zum Ende der obligatorischen Schulzeit

(Juli 2025).

1.3

Da auch

die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

2.1

Art. 15

der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) gewährleistet

im Kanton Zürich ein Recht auf Gründung, Organisation und Besuch privater

Bildungsstätten sowie auf Privatunterricht (BGr, 20. September 2011, 2C_593/2010,

E. 3.2; siehe dagegen BGE 146 I 20 E. 4.3 und E. 5.5 mit

Hinweisen, wonach die Bundesverfassung und das Völkerrecht keinen Anspruch auf

privaten Einzelunterricht gewährten). Allerdings schreibt Art. 62 Abs. 2

Satz 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) den

Kantonen vor, einen obligatorischen Grundschulunterricht vorzusehen, der

staatlicher Leitung oder Aufsicht untersteht. Daraus folgt, dass der Bundesverfassungsgeber

zwar grundsätzlich von der Möglichkeit privater Schulen bzw. von

Privatunterricht ausgeht, jedoch gleichzeitig sicherstellen will, dass der obligatorische

Grundschulunterricht auch dann, wenn er von Privaten wahrgenommen wird, ausreichend

ist (BGE 146 I 20 E. 4.2 mit Hinweisen; siehe auch VGr, 8. November

2017, VB.2017.00208, E. 3.1).

Die Ausbildung muss

für den Einzelnen angemessen und geeignet sein sowie genügen, um die Schülerin

bzw. den Schüler gebührend auf ein selbstverantwortliches Leben im modernen

Alltag vorzubereiten (BGE 143 I 361 E. 6.1, 141 I 9 E. 3.2 mit

Hinweisen). Der Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht wird verletzt,

wenn die Ausbildung des Kindes – sei es durch den Staat, sei es durch die

Eltern – in einem Mass eingeschränkt wird, dass die Chancengleichheit nicht

mehr gewahrt ist, bzw. wenn das Kind Lehrinhalte nicht vermittelt erhält, die

in der hiesigen Wertordnung als unverzichtbar gelten, oder es von einer nicht

genügend ausgebildeten oder fähigen Lehrperson unterrichtet wird (BGE 146 I 20 E. 4.2; ferner BGr, 20. September 2011, 2C_593/2010,

E. 3.3.1, und 24. Mai 2011, 2C_738/2010, E. 3.3.2).

2.2

In diesem

Sinn besteht im Kanton Zürich eine allgemeine Schulpflicht für die Dauer von in

der Regel elf Jahren bis zum 16. Altersjahr (§ 3 Abs. 2 f.

des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 [VSG, LS 412.100]), die

auch durch den Besuch einer Privatschule oder durch Privatunterricht erfüllt

werden kann (§ 2 Abs. 1 der Volksschulverordnung vom 28. Juni

2006.

[VSV, LS 412.101]), sofern gewisse Voraussetzungen gegeben sind.

So müssen die Eltern eines Kindes, die dieses – allein

oder in einer Gruppe von bis zu fünf Schülerinnen und Schülern – privat zu

Hause unterrichten (lassen) wollen (vgl. § 69 Abs. 1 VSG), der

Gemeinde ihres Wohnorts und der Bildungsdirektion die Umstände des

Privatunterrichts melden, insbesondere die unterrichtende Person, den

Stundenplan und die Räumlichkeiten (§ 69 Abs. 2 VSG). Dauert der

Privatunterricht länger als ein Jahr, muss er von einer Person mit

abgeschlossener Lehrerausbildung erteilt werden (§ 69 Abs. 3 VSG;

siehe auch § 73 Abs. 2 VSV). Der Privatunterricht wird zudem von der

Bildungsdirektion beaufsichtigt (§ 74 Abs. 1 VSV). Diese bzw. das

Volksschulamt kann geeignete Anordnungen treffen, wenn begründete Zweifel

bestehen, ob im Privatunterricht die Lernziele erreicht werden (§ 70 Abs. 1 VSG). Bei schwerwiegenden Mängeln kann der Privatunterricht

untersagt werden (§ 70 Abs. 3 VSG und § 74 Abs. 2 VSV).

3.

3.1

Die

Beschwerdeführenden meldeten dem Beschwerdegegner am 10. Dezember 2021,

dass ihre Tochter C ab dem 3. Januar 2022 von der Mutter zu Hause

unterrichtet werde. Gemäss ihren Angaben im Rekurs erfolgte die "Umstellung

auf Privatunterricht" ursprünglich auf "Druck" der damaligen

Schule ihrer Tochter bzw. wegen der dort im Dezember 2021 eingeführten

Corona-Testpflicht . Da C in der Folge im häuslichen Privatunterricht eine

"hohe Motivation" gezeigt habe, ersuchten die Beschwerdeführenden

Mitte September 2022 um dessen Weiterführung bis zum Schulabschluss ihrer

Tochter. Dieses Gesuch wies der Beschwerdegegner am 28. Oktober 2022 mit

der Begründung ab, dass die Beschwerdeführenden nicht über eine

Lehrerausbildung verfügten, sodass die gesetzlichen Voraussetzungen für die

Bewilligung von Privatunterricht während mehr als eines Jahres (§ 69 Abs. 3 VSG) in ihrem Fall nicht gegeben seien.

Dagegen bringen die Beschwerdeführenden vor

Verwaltungsgericht im Wesentlichen vor, dass sie ihrer Tochter – auch ohne

Lehrerausbildung – eine auf ihre Bedürfnisse zugeschnittene Förderung bieten

könnten, die es ihr ermögliche, sich in der Gesellschaft zu integrieren. Die

heilpädagogischen Schulen im Kanton Zürich hätten dagegen keinen

gesellschaftlichen Inklusionsauftrag. Kinder wie ihre Tochter würden aufgrund

der externen Beschulung in einer solchen Schule aus ihrer Wohngemeinde

gerissen, verlören den Kontakt zur Bevölkerung und seien nur beschränkt in der

Lage, von lokalen Freizeitangeboten Gebrauch zu machen.

3.2

Das

Verwaltungsgericht hat bereits in einem Urteil aus dem Jahr 2010 erwogen,

dass § 69 Abs. 3 VSG grundsätzlich verfassungs- und

völkerrechtskonform sei, das heisst insbesondere auch vor Art. 15 KV

standhalte, zumal in Fällen, in denen wegen besonderer Umstände

Privatunterricht auch durch Personen ohne Ausbildung zugelassen werden müsse,

das Gesetz die Zulässigkeit bis zur Dauer von einem Jahr vorsehe, und zwingende

Konstellationen mit Blick auf Art. 36 Abs. 3 BV weitere Ausnahmen im

Einzelfall zuliessen (VGr, 3. Juni 2010, VB.2010.00068, E. 4.2; siehe

auch BGr, 24. Mai 2011, 2C_738/2010, E. 3.5.5).

Vorliegend sind keine Umstände ersichtlich, die eine

solche weitere Ausnahme rechtfertigten. Namentlich genügt hierfür nicht, dass

die Tochter der Beschwerdeführenden sonderschulbedürftig ist. Vielmehr

erscheint bereits fraglich, ob der Beschwerdegegner den Beschwerdeführenden ohne

nähere Prüfung gestatten durfte, ihre Tochter während mehrerer Monate zu Hause zu

unterrichten: Wie aufgezeigt, hat der Privatunterricht den bundesrechtlichen

Anforderungen von Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 BV zu genügen und

liegt es im Interesse der Unterrichtsqualität, dass schulpflichtige Kinder

durch Fachpersonen bzw. Personen mit einer vertieften methodisch-didaktischen

Ausbildung unterrichtet werden. C bedarf zudem aufgrund ihres besonderen

Bildungs- und Entwicklungsbedarfs (vgl. § 33 Abs. 1 Satz 1 VSG)

– gemäss ihren Eltern bewegt sie sich auf dem Niveau der 1. Klasse – einer speziellen Förderung, um in den Genuss einer im

Sinn von Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 BV (für sie) ausreichenden

Bildung zu kommen (vgl. Art. 20 Abs. 1 des Behindertengleichstellungsgesetzes

vom 13. Dezember 2002 [BehiG, SR 151.3]). Dass ihr ihre Mutter diese

Förderung zuteilwerden lassen kann, erscheint fraglich. Erschwerend kommt

hinzu, dass die 15-jährige Tochter der Beschwerdeführenden auf den

Schulabschluss vorbereitet werden muss bzw. auf den Übergang ins Berufsleben,

der bei Kindern mit einer Beeinträchtigung regelmässig eine besondere

Herausforderung darstellt.

3.3

Jedenfalls

bestehen hier bei objektiver Betrachtung keine Anhaltspunkte dafür, dass der

häusliche Privatunterricht den Bedürfnissen der Tochter der Beschwerdeführenden

besser gerecht würde als ihre Sonderschulung in einer heilpädagogischen Schule.

Wohl kommt der integrierten Sonderschulung nach dem Willen des Verfassungs- und

Gesetzgebers im Grundsatz der Vorrang gegenüber der separativen Sonderschulung

zu (Art. 8 Abs. 2 BV und Art. 20 Abs. 2 BehiG, wonach die

Kantone mit entsprechenden Schulungsformen die Integration behinderter Kinder

und Jugendlicher in die Regelschule fördern, soweit dies möglich ist und dem

Wohl des behinderten Kindes oder Jugendlichen dient; so auch Art. 24

Abs. 1 des Übereinkommens vom 13. Dezember 2006 über die Rechte von

Menschen mit Behinderungen [SR 0.109]; BGE 141 I 9

E. 5.3.1 ff., 138 I 162 E. 4.2 mit weiteren Hinweisen; BGr,

25.

Januar 2023, 2C_346/2022, E. 3.2.5, und 29. Juni 2021,

2C_33/2021, E. 3.2.1 mit Hinweisen). Die Präferenz bzw. der Grundsatz des

Vorrangs der integrierten Schulung in der Regelschule führt jedoch nicht dazu,

dass jede separative Sonderschulung von vornherein unzulässig wäre

(BGE 141 I 9 E. 5.3.4, 130 I 352 E. 6.1.2). Massgebend für den

Entscheid, welche Schule bzw. welche Schulungsform in Frage kommt, sind in

erster Linie das Wohl des betroffenen Kindes und dessen individuelle Bedürfnisse,

die die zuständige Behörde im Rahmen einer umfassenden Beurteilung zu ermitteln

hat (vgl. Art. 20 Abs. 2 BehiG, Art. 11 Abs. 1 BV und

Art. 3 Abs. 1 des Übereinkommens vom 20. November 1989 über die

Rechte des Kinds [SR 0.107]; siehe ferner § 4 VSM).

Die Beschwerdeführenden behaupten nicht, dass die

Bedürfnisse ihrer Tochter bislang nicht sorgfältig abgeklärt worden wären. Ob

ihr der Besuch einer Regelklasse (mit Unterstützung) möglich wäre, lässt sich

anhand der Akten nicht beurteilen. So oder anders würde C mit dem vorgesehenen

Privatunterricht aber nicht besser in die Gesellschaft integriert als mit dem

Unterricht in einer Sonderschule. Entgegen dem

Dafürhalten der Beschwerdeführenden vermögen die von ihnen geplanten, den

Privatunterricht ergänzenden Freizeitaktivitäten (Theaterkurs,

Selbstverteidigungskurs, Beatboxen etc.) die sozialen Kompetenzen ihrer Tochter

nämlich nicht gleichermassen zu fördern wie der regelmässige Besuch des

Unterrichts im Klassenverband mit wechselnden Lehrpersonen, selbst wenn er

nicht in der Regelschule stattfindet (vgl. dazu auch BGr, 24. Mai 2011,

2C_738/2010, E. 3.5.6).

3.4

Damit ist

der Entscheid des Beschwerdegegners, den Beschwerdeführenden die Weiterführung

des Privatunterrichts ihrer Tochter zu verweigern, nicht zu beanstanden.

4.

Die Vorinstanz auferlegte den unterliegenden

Beschwerdeführenden die Kosten für das vorinstanzliche Verfahren. Die in den

Anwendungsbereich des Behindertengleichstellungsgesetzes fallenden Verfahren

betreffend die Beseitigung einer Benachteiligung bei der Inanspruchnahme von

Aus- und Weiterbildung sind allerdings grundsätzlich unentgeltlich

(Art. 10 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 2 und

Art. 2 Abs. 5 BehiG). Von einem solchen Verfahren ist vorliegend

auszugehen, machen die Beschwerdeführenden doch im Wesentlichen geltend, ihnen

sei wegen der Behinderung ihrer Tochter zu gestatten, diese ausnahmsweise länger

als ein Jahr zu Hause zu unterrichten.

In diesem Punkt ist die Beschwerde daher gutzuheissen;

Dispositiv-Ziff. II des vorinstanzlichen Entscheids vom 21. April

2023.

ist insofern abzuändern, als die Kosten des Rekurs-

verfahrens auf die Staatskasse zu nehmen sind.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen.

6.

Die Kosten des vorliegenden Verfahrens sind gestützt auf

Art. 10 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 2 und Art. 2

Abs. 5 BehiG auf die Gerichtskasse zu nehmen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

In teilweiser Gutheissung der Beschwerde

wird Dispositiv-Ziff. II des vorinstanzlichen Entscheids vom

21.

April 2023 insofern abgeändert, als die Rekurskosten auf die

Staatskasse genommen werden. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr

wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 2'095.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben

werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14.

5.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Bildungsdirektion.