Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00302

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00302

Beschluss

der 4. Kammer

vom 13. September 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch,

Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Selina Sigerist.

In Sachen

KESB

Winterthur-Andelfingen,

Beschwerdeführerin,

gegen

A,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Rechtsverweigerung

(Akteneinsicht in KESB-Dossier),

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A, geboren 1967, ersuchte am 10. April 2022 bei der

Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde der Bezirke Winterthur und Andelfingen

(KESB Winterthur-Andelfingen) um Einsicht in ihre KESB-Akten. Mit Schreiben vom

16. Mai 2022 stellte ihr die KESB Winterthur-Andelfingen ein Aktenverzeichnis

sowie ein Aktenstück zu. Mit Schreiben vom 20. Mai 2022 ersuchte A

sinngemäss um vollständige Akteneinsicht. Am 1. Juli 2022 beantragte sie

unter Bezugnahme auf ihr Akteneinsichtsgesuch den Erlass einer beschwerdefähigen

Verfügung.

Daraufhin teilte die KESB Winterthur-Andelfingen A am

6. Juli 2022 mit, dass sie die Schreiben vom 20. Mai 2022 und

1. Juli 2022 zu den Akten genommen habe, jedoch nicht auf diese eingehen

werde.

Erwägungen

II.

Am 26. September 2022 erhob A Rekurs beim Bezirksrat

Winterthur. Sie beantragte Akteneinsicht und machte Rechtsverweigerung geltend.

Mit Beschluss vom 28. April 2023 hiess der Bezirksrat den Rekurs gut und

wies die KESB Winterthur-Andelfingen an, das Gesuch von A um Einsicht in deren

eigene KESB-Akten zu behandeln und dieser entweder Einsicht zu gewähren oder

die Einsicht mittels begründeter Verfügung zu verweigern.

III.

Die KESB Winterthur-Andelfingen erhob am 30. Mai 2023

Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Beschlusses

des Bezirksrats.

Der Bezirksrat schloss mit Schreiben vom 8. Juni 2023

auf Abweisung der Beschwerde (act. 6). A beantragte mit Beschwerdeantwort

vom 5. Juli 2023, die Beschwerde sei unter Entschädigungsfolge abzuweisen,

soweit darauf einzutreten sei, und ihr sei unentgeltliche Prozessführung sowie

Akteneinsicht zu gewähren. Eventualiter beantragte sie die Sistierung des

Beschwerdeverfahrens.

Mit Schreiben vom 10. Juli 2023 sowie vom

18.

August 2023 äusserte sich die KESB Winterthur-Andelfingen zum

Verfahren, reichte weitere Unterlagen ein und beantragte die Beantwortung

weiterer Fragen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes

wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

1.1

Die

Beschwerdeführerin reichte dem Verwaltungsgericht am 10. Juli 2023 den

Beschluss des Bezirksrats vom 23. Juni 2023 aus einem anderen

Rekursverfahren, das ebenfalls die Beschwerdegegnerin betraf, sowie weitere

Akten ein. Am 18. August 2023 reichte sie dem Verwaltungsgericht ein am

26.

Juli 2023 bei ihr eingegangenes Gesuch der Beschwerdegegnerin ein. In

ihren Eingaben vom 10. Juli 2023 und vom 18. August 2023 ersuchte die

KESB Winterthur-Andelfingen das Verwaltungsgericht um Beantwortung weiterer

Fragen im Zusammenhang mit dem Beschluss des Bezirksrats und dem neuen Gesuch

der Beschwerdegegnerin.

Weder der genannte Beschluss noch das neue Gesuch sind

Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Soweit die Beschwerdeführerin das

Verwaltungsgericht darum ersucht, diesbezüglich Fragen zu beantworten,

erweitert sie den Verfahrensgegenstand in unzulässiger Weise. Das

Verwaltungsgericht ist für die Behandlung dieser Anträge funktionell nicht

zuständig, weshalb auf diese von vornherein nicht einzutreten ist.

1.2

Nach Art. 449b

Abs. 1 des Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210)

haben die an einem Erwachsenenschutzverfahren beteiligten Personen Anspruch auf

Akteneinsicht, soweit nicht überwiegende Interessen entgegenstehen. Diese

Bestimmung regelt jedoch nur das Akteneinsichtsrecht während eines hängigen

Erwachsenenschutzverfahrens. Nicht anwendbar ist Art. 449b ZGB

demgegenüber auf abgeschlossene Erwachsenenschutzverfahren (VGr, 8. Juni

2023, VB.2022.00650, E. 1.2.1 mit zahlreichen Hinweisen).

1.3

Der Zugang zu amtlichen Informationen aus

rechtskräftig abgeschlossenen Verfahren richtet sich im Kanton Zürich

grundsätzlich nach § 20 und §§ 23 ff. des Gesetzes über die

Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG, LS 170.4).

Dies gilt auch für den Zugang zu Informationen aus abgeschlossenen Verfahren

der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörden des Kantons Zürich (§ 2 und

§ 3 Abs. 1 lit. b IDG; VGr, 8. Juni 2023, VB.2022.00650,

E. 1.2.2, und 7. Januar

2021, VB.2020.00340, E. 3.1 f.). Ersucht eine Person im Kanton Zürich bei einer

Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde um Einsicht in die Akten eines Verfahrens,

das nicht (mehr) hängig ist, hat die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde

folglich nach § 27 Abs. 1 IDG eine Verfügung zu erlassen, wenn sie

den Zugang zur gewünschten Information verweigern, einschränken oder

aufschieben will (VGr, 8. Juni 2023, VB.2022.00650, E. 1.2.3).

1.4

Die

Anfechtung einer den Informationszugang nach IDG einschränkenden Verfügung

richtet sich nach dem verwaltungsrechtlichen Rechtsmittelweg, weshalb die

betroffene Person zunächst Rekurs an den zuständigen Bezirksrat und

anschliessend Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben kann (VGr,

8.

Juni 2023, VB.2022.00650, E. 1.2.3 mit weiteren Hinweisen und

8.

Juni 2023, VB.2023.00108, E. 1.2; Urs Thönen, in: Bruno Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.],

Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Zürich

[IDG], Zürich etc. 2012, § 27 N. 8).

1.5

Die

Beschwerdegegnerin ersuchte bei der Beschwerdeführerin um Einsicht in die Akten

des sie betreffenden Erwachsenenschutzverfahrens.

Am 23. Januar 2018 hatte die Beschwerdeführerin für

die Beschwerdegegnerin eine Vertretungsbeistandschaft angeordnet. Diese

Massnahme wurde am 5. Februar 2019 wieder aufgehoben. Gemäss Angabe der Beschwerdeführerin

war das Erwachsenenschutzverfahren der Beschwerdeführerin damit abgeschlossen.

Das Akteneinsichtsgesuch der Beschwerdegegnerin ist somit gestützt auf das IDG

und nicht gestützt auf Art. 449b ZGB zu behandeln.

Folglich ist das Verwaltungsgericht für die Behandlung der

vorliegenden Beschwerde sachlich zuständig.

2.

2.1

Nach

§ 49 in Verbindung mit § 21

Abs. 2 VRG sind Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben mit

Rechtspersönlichkeit beschwerdeberechtigt, wenn sie durch die Anordnung wie

eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren

Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien

rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder

bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen

anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr

Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c).

2.2

2.2.1

Die Beschwerdelegitimation nach § 49 in

Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG

setzt in jedem Fall eine eigene Rechtspersönlichkeit des beschwerdeführenden

Gemeinwesens voraus. Die einzelnen Behörden sind dagegen höchstens als

Vertreter ihres Gemeinwesens zuzulassen (VGr, 17. Mai 2023, VB.2023.00008,

E. 1.3, und 15. April 2021, VB.2020.00838, E. 2.4 f. mit

Hinweisen; Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014, § 21 N. 99 ff.).

2.2.2

Die KESB Winterthur-Andelfingen beruht auf dem Vertrag über die

Zusammenarbeit der politischen Gemeinden im Kindes- und Erwachsenenschutzkreis

Winterthur-Andelfingen (in Kraft getreten am 1. Januar 2017). Dabei

handelt es sich um einen Anschlussvertrag im Sinn von § 71 des

Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (LS 131.1). Die Stadt Winterthur

ist die Sitzgemeinde des Anschlussvertrags beziehungsweise der KESB Winterthur-Andelfingen

(Art. 2 des Vertrags). Gemäss Art. 2 Abs. 1 der Geschäftsordnung

der KESB Winterthur-Andelfingen vom 10. November 2022 (SRS 8.4-1)

bildet die KESB Winterthur-Andelfingen einen Bereich innerhalb des Departements

Soziales der Stadtverwaltung von Winterthur (vgl. auch Art. 14 Abs. 2

der Verordnung über die Organisation und die Aufgaben der Stadtverwaltung vom

22.

März 2023 [SRS 1.4.1-1]).

2.2.3

Schliessen mehrere Gemeinden einen

Anschlussvertrag ab, schaffen sie damit keinen selbständigen Aufgabenträger; es

entsteht kein Rechtssubjekt mit Rechtspersönlichkeit (Tobias Jaag, in: ders./Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar

zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, Vorbemerkungen zu §§ 71–83

N. 14). Der KESB Winterthur-Andelfingen fehlt es daher an der für die

Beschwerdeerhebung notwendigen Rechtspersönlichkeit (vgl. auch Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 21–21a N. 18).

Hinweise

darauf, dass die Beschwerdeführerin die Beschwerde in Vertretung der Stadt

Winterthur erhob, bestehen keine. Dies wird von der Beschwerdeführerin auch

nicht geltend gemacht. Folglich ist die Beschwerdeführerin nicht zur

Beschwerdeerhebung berechtigt.

2.3

Im Übrigen wäre die Beschwerdeführerin, wie sich

sogleich zeigt, auch dann nicht zur Beschwerde legitimiert, wenn die

Voraussetzung der Rechtspersönlichkeit bejaht oder sie in Vertretung des

betroffenen Gemeinwesens handeln würde.

2.3.1

Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, sie sei zur Beschwerde legitimiert.

Dies begründet sie damit, dass sie dem Gesuch im gesetzlichen Rahmen bereits

vollumfänglich entsprochen habe, weshalb die Anweisung zur (Neu-)Behandlung des

Gesuchs ihre Arbeitsweise, ihre Autonomie bzw. ihre schutzwürdigen Interessen

verletze. Zudem habe sie ein schutzwürdiges Interesse an der Klärung einiger

fallübergeordneter Fragen.

2.3.2

Aus den Akten ergibt sich klar, dass die Beschwerdeführerin durch

Zustellung eines Aktenverzeichnisses sowie eines einzelnen Aktenstücks dem

Gesuch um Akteneinsicht nicht vollumfänglich entsprochen hat. Auch lässt sich

das Schreiben der Beschwerdeführerin vom 16. Mai 2022 nicht als Verfügung

im Sinn von § 27 Abs. 1 IDG qualifizieren. Die Argumentation der

Beschwerdeführerin, sie habe dem Gesuch der Beschwerdeführerin bereits

vollumfänglich entsprochen, vermag folglich nicht zu überzeugen.

2.3.3

Die Beschwerdeführerin wird durch den vorinstanzlichen Entscheid nicht wie

eine Privatperson, sondern in der Wahrnehmung hoheitlicher Funktionen

betroffen. § 21 Abs. 2 lit. a VRG findet damit keine Anwendung.

2.3.4

Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung ihrer Autonomie durch den

Rekursentscheid.

Vorliegend ist umstritten, ob

die Beschwerdeführerin das Akteneinsichtsgesuch der Beschwerdegegnerin durch

Erlass einer Verfügung behandeln muss oder nicht. Folglich ist die Auslegung

und Anwendung von kantonalem Recht, namentlich von § 27 Abs. 1 IDG,

strittig. Diese Bestimmung räumt den betroffenen Gemeinwesen keine relativ

erhebliche Entscheidungsfreiheit ein. Entsprechend liegt von vornherein kein

geschützter Autonomiebereich vor – weder von der Beschwerdeführerin, noch von

der Trägergemeinde (vgl. VGr, 30. November 2017, VB.2017.00416,

E. 1.2). Die Beschwerdeführerin ist daher nicht gestützt auf § 21 Abs. 2 lit. b VRG zur Beschwerde legitimiert.

2.3.5

Gemeinden und andere Träger öffentlicher

Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit sind gemäss § 21 Abs. 2 lit. c VRG zur Ergreifung eines Rechtsmittels berechtigt, wenn der angefochtene

Entscheid oder dessen Beachtung in gleichartigen Fällen sie bei der Erfüllung

ihrer gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt. Um

eine Beschwerdelegitimation gestützt auf § 21 Abs. 2 lit. c VRG

zu bejahen, wird grundsätzlich eine qualifizierte Betroffenheit vorausgesetzt

(vgl. Bertschi, § 21 N. 113). Das allgemeine Interesse an der

richtigen Anwendung des objektiven Rechts verschafft keine Beschwerdebefugnis;

insbesondere genügt zur Legitimation nicht, dass ein Gemeinwesen in einem

Bereich, in welchem es für die Rechtsanwendung zuständig ist, eine bestimmte

Rechtsauffassung vertritt, die in Widerspruch steht zu derjenigen einer anderen

zuständigen bzw. übergeordneten Behörde oder Instanz (VGr, 13. Oktober

2022, VB.2022.00494, E. 1.4 – 9. Dezember

2021, VB.2021.00395, E. 1.2 – 23. November 2016,

VB.2016.00317, E. 1.2; siehe auch BGE 134 II 45 E. 2.2.1 mit

Hinweisen). In einem Urteil betreffend Einsicht in die Akten eines

abgeschlossenen Baubewilligungsverfahrens hielt das Verwaltungsgericht fest,

der vorinstanzliche Entscheid berühre wichtige öffentliche Interessen des

beschwerdeführenden Gemeinwesens in einem Bereich der hoheitlichen

Staatstätigkeit (VGr, 30. November 2017, VB.2017.00416, E. 1.3 mit

Hinweisen). Im besagten Verfahren verpflichtete die Vorinstanz das Gemeinwesen

aber nicht bloss dazu, in einer Verfügung über das strittige Gesuch zu

entscheiden, sondern zur Gewährung der Akteneinsicht. Der vorliegend

angefochtene Entscheid des Bezirksrats verpflichtet die Beschwerdeführerin

hingegen lediglich, das Gesuch der Beschwerdegegnerin mit Erlass einer

begründeten Verfügung zu behandeln. Selbst wenn dieser Entscheid zur Folge hat,

dass die Beschwerdeführerin in gleichgelagerten Fällen ebenfalls eine Verfügung

erlassen muss, stellt der Entscheid keinen wesentlichen Eingriff in das Finanz-

oder Verwaltungsvermögen oder die übrigen Interessen der Beschwerdeführerin

bzw. des betroffenen Gemeinwesens dar. Die Pflicht zur Bearbeitung von Informationszugangsgesuchen ist Folge

des seit dem 1. Oktober 2008 im Kanton Zürich für alle öffentlichen Organe

geltenden Öffentlichkeitsprinzips. Die Beurteilung solcher Gesuche gehört damit

zur normalen Verwaltungstätigkeit. Entsprechend sind die dafür notwendigen

finanziellen Mittel ohnehin zur Verfügung zu stellen und allfällige

organisatorische Anpassungen vorzunehmen. Eine legitimationsbegründende

besondere Betroffenheit ergibt sich daraus noch nicht (VGr, 16. Dezember

2015, VB.2015.00536, E. 1.3.4). Der Beschwerdeführerin kommt folglich auch

gestützt auf § 21 Abs. 2 lit. c VRG keine Beschwerdelegitimation

zu.

3.

Es besteht kein Grund, das Beschwerdeverfahren – wie von

der Beschwerdegegnerin beantragt – zu sistieren.

4.

Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde nicht

einzutreten.

5.

5.1

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Der nicht anwaltlich vertretenen

Beschwerdegegnerin ist praxisgemäss keine Parteientschädigung zuzusprechen.

5.2

Die

Beschwerdegegnerin ersuchte um Gewährung unentgeltlicher Prozessführung. Durch

die Kostenbelastung der Beschwerdeführerin wird das Gesuch um unentgeltliche

Prozessführung gegenstandslos.

6.

Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist ein

Zwischenentscheid (vgl. Bertschi, § 19a N. 32; VGr, 8. Juni

2023, VB.2023.00108, E. 6). Das Bundesgericht lässt sich daher im Sinn des

Art. 93 Abs. 1 des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur

anrufen, wenn ein nicht wiedergutzumachender Nachteil drohte (lit. a) oder

wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen

könnte und so einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein

weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Sind die

Voraussetzungen gemäss Art. 93 BGG gegeben, kann Beschwerde beim Bundesgericht

erhoben werden. Gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts steht

die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. BGG zur Verfügung (Art. 82 lit. a BGG).

Öffentlich-rechtliche Entscheide auf dem Gebiet des Kindes- und

Erwachsenenschutzrechts unterliegen der Beschwerde in Zivilsachen nach

Art. 72 ff. BGG (Art. 72 Abs. 2 Ziff. 6 BGG).

Demgemäss beschliesst die

Kammer:

1.

Auf die

Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 1'595.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden der

Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Das

Gesuch der Beschwerdegegnerin um unentgeltliche Prozessführung wird als

gegenstandslos geworden abgeschrieben.

5.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

6.

Gegen diesen

Beschluss kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist innert

30.

Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

7.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Winterthur.