Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00315

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2023.00315

Urteil

der

3. Kammer

vom 5. Februar 2026

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz),

Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet,

Gerichtsschreiberin Eva Heierle.

In Sachen

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadtrat von Zürich,

vertreten durch das

Sicherheitsdepartement,

Beschwerdegegner,

betreffend Bewilligungs-

und Gebührenpflicht,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A ist Inhaber eines Gastgewerbepatents für den

Gastwirtschaftsbetrieb "Outback Lodge" an der Stadelhoferstrasse 18

in Zürich (Kat.-Nr. AA3361) beim Bahnhof Zürich Stadelhofen. Neben der

Gastwirtschaft im Innern des Gebäudes betreibt er auf zwei angrenzenden, auf

verschiedenen Hausseiten befindlichen Flächen eine Aussengastwirtschaft

(Boulevardcafé).

Mit Eingabe vom 12. April 2021 liess er bei der

Stadtpolizei Zürich um Feststellung ersuchen, dass die Nutzung der

Aussenflächen der Parzelle AA3361 im Rahmen einer Aussengastronomie bzw. eines

Boulevardcafés dem Inhaber des betreffenden Gastgewerbepatents jeweils

ganzjährig bewilligungs- und gebührenfrei erlaubt sei. Mit Verfügung vom 14. Juni

2021 stellte die Stadtpolizei Zürich, Kommissariat Verwaltungspolizei, fest,

dass für die von der Outback Lodge genutzte Fläche eine Bewilligungs- und

Gebührenpflicht bestehe und A als Patentinhaber für die als Boulevardcafé

genutzte Fläche, ab Rechtskraft der Verfügung und solange die Nutzung dauere,

Gebühren in Höhe von total Fr. 20'253.- pro Jahr auferlegt würden.

Mit Beschluss vom 27. Oktober 2021 bestätigte der

Stadtrat von Zürich in Abweisung eines Neubeurteilungsbegehrens von A vom

8. Juli 2021 die vorgenannte Verfügung.

Erwägungen

II.

A liess hiergegen am 2. Dezember 2021 an das

Statthalteramt des Bezirks Zürich rekurrieren, welches den Rekurs mit Verfügung

vom 11. Mai 2023 abwies (Dispositivziffer 1) und ihm die

Verfahrenskosten von total Fr. 1'807.- auferlegte

(Dispositivziffer 2).

III.

Mit Eingabe vom 5. Juni 2023 liess A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht erheben und beantragen, in Aufhebung der Dispositivziffern 1

und 2 der Verfügung des Statthalteramts und unter Entschädigungsfolgen sei

festzustellen, dass die Nutzung der Aussenflächen auf der Parzelle Nr. AA3361

in Zürich im Rahmen einer Aussengastwirtschaft bzw. eines Boulevardcafés durch

den jeweiligen Inhaber des Gastgewerbepatents für die Gastwirtschaft Outback

Lodge, Stadelhoferstrasse 18, 8001 Zürich, ganzjährig bewilligungs-

und gebührenfrei erfolgen dürfe. Das Statthalteramt von Zürich verzichtete am

12.

Juni 2023 auf Vernehmlassung und reichte die Akten ein. Das

Sicherheitsdepartement der Stadt Zürich schloss am 26. Juni 2023 (namens

des Stadtrats) auf Abweisung der Beschwerde, unter Entschädigungsfolgen. Mit

weiteren Eingaben vom 16. August 2023 bzw. vom 6. September 2023

liess A bzw. der Stadtrat an seinen Anträgen festhalten.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)

zuständig. Die Angelegenheit ist von der Kammer zu beurteilen (vgl. § 38 VRG in Verbindung mit § 38b VRG e contrario). Als (potenziell)

gebührenpflichtiger Gastgewerbepatentinhaber, welcher die infrage stehenden

Aussenflächen auf der streitbetroffenen Parzelle für Aussengastronomie bzw. als

Boulevardcafé beansprucht, ist der Beschwerdeführer durch die streitige

Anordnung berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Überprüfung; er

ist zur Beschwerde legitimiert (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die

Beschwerde einzutreten.

2.

Der Gastwirtschaftsbetrieb

Outback Lodge liegt in unmittelbarer Umgebung des Bahnhofs Zürich Stadelhofen

auf Kat.-Nr. AA3361, wo das Lokal im Erdgeschoss des Gebäudes Stadelhoferstrasse 18

eingemietet ist. Die L-förmige Parzelle, welche sich im Eigentum einer privaten

Anlagestiftung (Anlagestiftung C) befindet und Teil der Überbauung

Stadelhoferpassage bildet, grenzt an ihrer Nordostseite an das niveaugleich

zugängliche Perron des Gleises 1 mit den Treppenabgängen zur Unterführung

zu den Gleisen 2 und 3 sowie zur unterirdischen Ladenpassage des

Bahnhofs. Entlang der nordwestlichen Parzellengrenze und im gleisnahen Bereich

über die Parzelle selber verläuft die Stadelhoferpassage, bei welcher es sich

um eine teilweise überdachte, von Lokalen und Geschäften gesäumte, stark

begangene Fussverbindung von der Stadelhoferstrasse zum Bahnhof Stadelhofen

handelt. Die Parzelle Kat.-Nr. AA3361 ist mehrheitlich mit zwei teils

aneinandergebauten Gewerbebauten (Stadelhoferstrasse 18 und 20)

überstellt. Während das Gebäude Stadelhoferstrasse 20 an seiner

Schmalseite unmittelbar an die Stadelhoferstrasse angrenzt und längsseitig

entlang der Stadelhoferpassage verläuft, liegt südöstlich davon und leicht

zurückversetzt das an das Perron angrenzende Gebäude Stadelhoferstrasse 18,

über dessen Vorland das letzte Stück der Stadelhoferpassage in Richtung der

Bahngleise verläuft. An dieser Stelle, wo sich auch der Haupteingang des

infrage stehenden Gastgewerbelokals befindet, beansprucht der Beschwerdeführer

fassadenseitig einen Teilbereich der Stadelhoferpassage für die

Aussengastwirtschaft. Von der Stadelhoferstrasse aus betrachtet liegt das

Gebäude in zweiter Bautiefe hinter dem im Eigentum der Stadt Zürich

befindlichen Grundstück Kat.-Nr. AA3322, auf welchem das denkmalgeschützte

Haus zum Sonnenhof (Stadelhoferstrasse 12) steht. Zwischen den beiden

Gebäuden Stadelhoferstrasse 18 und 12 befindet sich ein mit

Kopfsteinpflaster belegter Hof, durch dessen Mitte die Parzellengrenze zwischen

Kat.-Nr. AA3322 und AA3361 verläuft. Der Hof ist sowohl von der

Stadelhoferstrasse als auch von der Schanzengasse her betret- bzw.

durchschreitbar, und über ihn erfolgt unter anderem der Zugang zum Haus zum

Sonnenhof und zu den dort lokalisierten Publikumsnutzungen wie dem Theater

Stadelhofen und dem Schweizerischen Sozialarchiv. Nordostseitig grenzt dieser

Hof an die Rückseite des Gebäudes Stadelhoferstrasse 18, wo sich die

zweite, grössere vom Beschwerdeführer für Aussengastronomie beanspruchte

Aussenfläche der Parzelle AA3361 befindet. Die Gastwirtschaft Outback

Lodge, welche bis zum 1. März 2021 vom Vater des Beschwerdeführers als

vormaligem Patentinhaber geführt wurde, betreibt Aussengastronomie auf den

beiden Flächen etwa seit 2003.

3.

3.1

Gemäss

Art. 13 der vom Gemeinderat (Gemeindeparlament) Zürich erlassenen

Allgemeinen Polizeiverordnung vom 6. April 2011 (APV, AS 551.110) ist

die vorübergehende Benutzung unter anderem zu gewerblichen Sonderzwecken, die

nicht bestimmungsgemäss oder nicht gemeinverträglich ist und andere

Benutzungsberechtigte beeinträchtigt, bewilligungs- und gebührenpflichtig (Abs. 2).

Der Stadtrat erlässt eine Benutzungsordnung und setzt die Benutzungs- und

Bewilligungsgebühren fest, wobei er insbesondere das Ausmass und die Dauer der

Beanspruchung, den wirtschaftlichen Nutzen für die Benutzenden und allfällige

Nachteile für das Gemeinwesen berücksichtigt (Abs. 3). Die

Benutzungsordnung (Reglement über die Benutzung des öffentlichen Grunds vom 23. November

2011, AS 551.210) wiederholt den Grundsatz der Bewilligungspflicht für

über den Gemeingebrauch hinausgehende Benutzungen des öffentlichen Grundes

(Art. 2 Abs. 1) und erklärt entsprechende vorübergehende Benutzungen

für gebührenpflichtig (Art. 5). Weiter sieht Art. 13 vor, dass

Inhabern von Gastgewerbepatenten das Aufstellen von Mobiliar auf dem

öffentlichen Grund zum Bewirten von Gästen bewilligt werden kann, wenn die

baurechtliche Bewilligung vorliegt.

3.2

Die

gestützt auf die erwähnten kommunalen Normen von der Stadt Zürich einverlangte

Gebühr knüpft an den Tatbestand einer über den schlichten Gemeingebrauch

hinausgehenden und entsprechend bewilligungs- und gebührenpflichtigen Nutzung

einer öffentlichen Sache im Gemeingebrauch an. Bei der Aussengastronomie auf

öffentlichem Grund, wie z. B.

dem Betreiben eines Strassencafés, eines Kioskes oder von Verpflegungsständen,

handelt es sich rechtsprechungsgemäss regelmässig um gesteigerten

Gemeingebrauch oder, falls mit baulichen Vorkehren verbunden, gar um

Sondernutzungen (vgl. beispielsweise BGr, 17. August 2023, 2C_12/2023,

E. 3.2; 28. März 2018, 2C_867/2017, E. 2.2.1; 3. April 2015,

2C_819/2014, E. 5.3; betreffend die Stadt Zürich VGr, 30. März 2004,

VB.2004.00003, publ. in RB 2004 Nr. 35, E. 3.3 mit weiteren

Hinweisen).

3.3

Da es sich

beim Verhältnis zwischen hoheitsberechtigtem Gemeinwesen und dem Benützer einer

öffentlichen Sache im Gemeingebrauch um eine dem öffentlichen Recht

unterstehende Rechtsbeziehung handelt, ist das vom Benützer für den

gesteigerten Gemeingebrauch geschuldete Entgelt eine öffentliche Abgabe und

keine privatvertragliche Forderung (VGr, 10. September 2020,

VB.2019.00188, E. 2.4; André Werner Moser, Der öffentliche Grund und seine

Benützung, Bern 2011, S. 207 und 262). Für die Benützung öffentlichen

Grundes im Rahmen des gesteigerten Gemeingebrauchs (analoges gilt für

Sondernutzungen) darf das hoheitsberechtigte Gemeinwesen infolgedessen

Benützungsgebühren erheben (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich 2020, Rz. 2289; Moser,

S. 262 ff.).

3.4

Dass es

sich beim vorliegend zur Diskussion stehenden dauerhaften Belegen der

fraglichen Aussenflächen mit Tischen, Stühlen und weiterem Mobiliar zur

Bewirtung von Gästen von der Intensität der Nutzung her klarerweise nicht mehr

um schlichten, sondern (mindestens) um gesteigerten Gemeingebrauch handeln

würde, kann nicht ernsthaft infrage gestellt werden. Vorliegend ist indes

gerade streitig, ob es sich bei den vom Beschwerdeführer beanspruchten

Aussenflächen des im Eigentum Privater stehenden Grundstücks Kat.-Nr. AA3361

überhaupt um eine öffentliche Sache im Gemeingebrauch handelt. Würde es sich um

reines Privatareal handeln, wäre einer Erhebung von Benützungsgebühren mangels

Verfügungsmacht der Stadt Zürich von vornherein die Grundlage entzogen, läge

doch dann gar kein öffentlich-rechtliches Benutzungsverhältnis zwischen dem

Beschwerdeführer und der Stadt vor, sondern richteten sich die

Benützungsbefugnisse und allfällige Entgelte allein nach dem zwischen ihm und

der privaten Eigentümerschaft abgeschlossenen Mietvertrag (vgl. Moser,

S. 380 oben).

4.

4.1

Vorab gilt

es klarzustellen, wie es um das Verhältnis einer allenfalls erforderlichen

Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs zur gastgewerbepolizeilichen

Bewilligung (Patent) einerseits und zur Baubewilligung andererseits bestellt

ist bzw. was sich aus allfälligen früheren Bewilligungen ableiten lässt.

4.2

Nach

§ 6 Abs. 1 des Gastgewerbegesetzes vom 1. Dezember 1996 (GGG; LS 935.11)

wird das gemäss § 2 Abs. 1 lit. a für derlei Betriebe notwendige

Patent erteilt, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Das Patent

gilt einerseits personenbezogen, indem es auf die für die Betriebsführung

verantwortliche Person ausgestellt wird (§ 7 Abs. 1 GGG), und

andererseits betriebsbezogen, indem es nur für die genehmigten Räumlichkeiten

und Flächen gilt (§ 8 GGG). Die Räumlichkeiten und Flächen ergeben sich

dabei aus der baurechtlichen Bewilligung (§ 6 der Verordnung zum

Gastgewerbegesetz vom 16. Juli 1997 [LS 935.12]). Infolgedessen gilt

ein für den betreffenden Gastgewerbebetrieb erteiltes Patent auch für

allfällige betriebliche Aussenflächen, sofern (auch) dafür eine Baubewilligung

vorliegt. Das Errichten und Betreiben einer Gastwirtschaft im Freien ist – unabhängig

davon, ob das Gewerbe auf öffentlichem oder privatem Grund ausgeübt wird –

mit wichtigen räumlichen Folgen verbunden, sodass ein Interesse der

Öffentlichkeit und der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle – insbesondere

auch mit Blick auf die Lärmsituation – besteht; entsprechend geht die

Rechtsprechung bei Aussengastronomie – auch ohne Errichtung fester Bauten –

regelmässig vom Bestehen einer Baubewilligungspflicht aus (vgl. etwa VGr,

21.

November 2007, VB.2007.00353, E. 6, bestätigt in BGr, 8. August

2008, 1C_47/2008, E. 2.5). Auch wenn im Rahmen eines

Bewilligungsverfahrens für eine über den schlichten Gemeingebrauch

hinausgehende Benützung öffentlichen Grundes eine umfassende Interessenabwägung

Platz greift, fehlt es doch an einem dem Baubewilligungsverfahren

vergleichbaren Instrumentarium zur Anspruchswahrung Drittbetroffener. Umgekehrt

entbindet aber die Erteilung einer Baubewilligung nicht von der Einholung der

erforderlichen Sondernutzungskonzession oder Bewilligung des gesteigerten

Gemeingebrauchs, wenn die betreffende Nutzung auf öffentlichem Grund ausgeübt

wird (Moser, S. 278 f.). Die entsprechenden Bewilligungen sind

vielmehr unabhängig voneinander, wobei jedoch alle drei vorhanden sein müssen,

um eine Gastwirtschaft auf öffentlichem Grund betreiben zu können (so denn auch

das stadtzürcherische Recht in Art. 6 des Gastgewerbereglements vom 15. März

2017.

[GGR, AS 935.100]).

4.3

Auch wenn

der Betrieb der Aussengastwirtschaft auf den vorliegend infrage stehenden

Flächen auf einer rechtskräftig (dem Beschwerdeführer selber oder dem früheren

Patentinhaber) erteilten Baubewilligung gründen sollte, wovon mangels

gegenteiliger Angaben auszugehen ist, und der Beschwerdeführer als heutiger

Patentinhaber des betreffenden Lokals gastgewerberechtlich Gäste darauf

bewirten darf, würde dies demzufolge die Stadt Zürich nicht (allein schon

deshalb) dazu verpflichten, ihm die (allenfalls erforderliche) Bewilligung des

gesteigerten Gemeingebrauchs oder Sondernutzungskonzession zu erteilen oder zu

verlängern. Während es sich bei einer Baubewilligung im Prinzip um eine

Dauerverfügung handelt, trifft dies für Bewilligungen des gesteigerten

Gemeingebrauchs und Sondernutzungskonzessionen regelmässig nicht zu, werden

diese doch üblicherweise bloss befristet erteilt (für

Sondernutzungskonzessionen Moser, S. 274 f. mit Hinweisen; in VGr,

21.

November 2007, VB.2007.00353, E. 6, wurde von einer jährlich

wiederkehrend zu erteilenden Bewilligung ausgegangen). Entsprechend kann – entgegen

dem Beschwerdeführer – auch nichts daraus abgeleitet werden, wenn die

Stadt Zürich vom früheren Patentinhaber bis 2012 keine Benützungsgebühren

einverlangt haben und insofern bis zu jenem Zeitpunkt gar nicht von einer

bewilligungspflichtigen Inanspruchnahme öffentlichen Grundes ausgegangen sein

sollte. Es läge in diesem blossen Dulden der Inanspruchnahme keine vertrauensbegründende

Zusicherung, an welche die Stadt fortan gebunden (gewesen) wäre. Offenbar hat

sich im Jahr 2012 eine Drittperson bei der Stadt über die Bestuhlung der

Outback Lodge beschwert, was diese zu vertieften Abklärungen der Bewilligungs-

und Gebührenpflicht veranlasste und schliesslich in eine Verfügung der

Stadtpolizei vom 3. Juni 2013 mündete, mit welcher der frühere

Patentinhaber ab 1. März 2012 gebührenpflichtig erklärt wurde. Der

Verfügung ist zu entnehmen, dass der frühere Patentinhaber im Laufe des Jahres 2012

aufgefordert wurde, ein Gesuch für die Bewilligung der Benützung der

Boulevardfläche einzureichen, was dieser in der Folge jedoch unterliess,

weshalb alsdann eine Gebühr für die "faktische Nutzung" erhoben

wurde. Insofern hätte ein allfälliger Vertrauensschutz primär gegen jene

Verfügung ins Feld geführt werden müssen. Nahm jene Verfügung indes den

früheren Patentinhaber ins Recht, muss der Beschwerdeführer sich die

Rechtskraft jener Verfügung nicht entgegenhalten lassen, sondern kann die

Gebührenpflicht, welche nach Massgabe der Ausgangsverfügung nun ihn selber

trifft, erneut infrage stellen, wovon im Ergebnis auch die Vorinstanz ausgeht.

Von einem Vertrauensschutztatbestand unter Hinweis auf die Zeit vor seiner

Betriebsübernahme lässt sich aber angesichts der bereits dem früheren

Patentinhaber abverlangten Gebühr nicht ausgehen. Die Vorinstanz hat sich in

ihren Erwägungen durchaus, wenn auch in knapper Form, mit Fragen des

Besitzstandschutzes bzw. einer allfälligen Weitergeltung früherer

Polizeibewilligungen befasst, weshalb ihr diesbezüglich keine Gehörsverletzung

bzw. fehlende Begründung vorzuwerfen ist.

4.4

Für die

vorliegende Streitigkeit keine Rolle spielt, dass die Stadt Zürich mit dem

fraglichen Gastgewerbebetrieb für einen schmalen Teil der auf der stadteigenen

Parzelle Kat.-Nr. AA3322 gelegenen Hoffläche im Jahr 2011 einen

zivilrechtlichen Mietvertrag abschliessen wollte bzw. abgeschlossen hat. Es mag

zutreffen, dass auf dieser Fläche ein analoges Fusswegrecht zugunsten der

Öffentlichkeit besteht wie auf der zur Kat.-Nr. AA3361 gehörenden Fläche

im Hof (dazu unten E. 8), womit jenes Benützungsverhältnis richtigerweise

öffentlich-rechtlich (durch Bewilligung und gegen Gebühr) zu regeln gewesen

wäre (oben E. 3.3). Eine diesbezüglich falsche rechtliche Qualifikation

durch die Stadt würde diese indessen in Bezug auf die hier einzig streitige

Parzelle Kat.-Nr. AA3361 nicht binden. Die zivilrechtliche Regelung des

Benutzungsverhältnisses in Bezug auf die Nachbarsparzelle geht im Übrigen noch

auf eine Zeit zurück, als dem vormaligen Patentinhaber mit Bezug auf die

streitige Parzelle gerade noch keine Benützungsgebühr abverlangt worden ist. Es

lässt sich insofern der Stadt keine widersprüchliche Haltung vorwerfen, welche

ihr die Erhebung von Nutzungsgebühren in Bezug auf die Parzelle Kat.-Nr. AA3361

verwehren würde. Anders könnte es sich dann verhalten, wenn der Mietvertrag

diese Parzelle beträfe und das Nutzungsentgelt für die darauf gelegene Fläche gegenüber

der Stadt bereits unter dem Titel eines Mietzinses geleistet worden wäre, was

aber gerade nicht der Fall ist. Die Vorinstanz hat die wesentlichen

Überlegungen genannt, von denen sie sich hat leiten lassen und auf welche sie

ihren Entscheid stützt, sodass sich der Beschwerdeführer über dessen Tragweite

Rechenschaft geben und diesen sachgerecht beim Verwaltungsgericht anfechten

konnte. Entsprechend stellt es noch keine Gehörsverletzung dar, wenn sie sich

mit einem einzelnen Einwand wie diesem nicht ausdrücklich auseinandersetzte

(vgl. statt vieler etwa BGE 149 V 156 E. 6.1 mit Hinweisen).

5.

5.1

Öffentliche

Sachen im Gemeingebrauch müssen nicht zwingend im Eigentum des Gemeinwesens

stehen. Damit eine im Eigentum Privater befindliche Sache durch Widmung einer

öffentlichen Zweckbestimmung zugeführt bzw. der Allgemeinheit zur Benützung

offenstehend erklärt werden kann, bedarf das zuständige Gemeinwesen der Verfügungsmacht

daran. Diese kann bei fehlendem Eigentum des Gemeinwesens auch auf einem

beschränkten dinglichen Recht, auf einem obligatorischen Recht oder auf einer

öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkung beruhen (einlässlich zum Ganzen

jüngst VGr, 26. Juni 2025, VB.2022.00346, E. 5.1, auch zum

Nachstehenden; ferner Pierre Tschannen/Markus Müller/Markus Kern, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 5. A., Bern 2022, Rz. 1354 f.;

Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2230; Pierre Moor/François Bellanger/Thierry

Tanquerel, Droit administratif, Vol. III, 2. A., Bern 2018,

S. 670 ff.; Moser, S. 29 f. und 39 ff.). Es gilt der

Grundsatz, dass das Gemeinwesen privates Areal nur dann dem Gemeingebrauch

widmen bzw. als öffentliche Verkehrsfläche behandeln darf, wenn es die dafür

erforderliche Verfügungsmacht erlangt hat (grundlegend: BGr, 3. November 2006,

2A.194/2006, in: ZBGR 89/2008 S. 107, E. 5.2; vgl. in der jüngeren

Praxis etwa BGr, 10. April 2025, 9C_410/2023, E. 4.2.4; 19. Dezember

2023, 1C_587/2022, E. 4.1.2 sowie BGr, 14. August 2019, 1C_647/2018,

E. 2.4, je mit weiteren Hinweisen). Das Erfordernis der genügenden

Verfügungsmacht dient dabei dem Schutz der Eigentumsgarantie (Art. 26 der Bundesverfassung

vom 18. April 1999 [BV; SR 101]) und spielt vorab dann eine Rolle,

wenn ein im Eigentum eines Privaten stehendes Grundstück entgegen dessen Willen

der Allgemeinheit zur Verfügung gestellt werden soll (BGr, 14. August 2019,

1C_647/2018, E. 2.4).

5.2

Die

Befugnis zur Erteilung von Bewilligungen zum gesteigerten Gemeingebrauch an

einer solchen Fläche – und damit auch die Kompetenz zur Erhebung

entsprechender Benützungsgebühren – setzt somit zunächst voraus, dass sich

deren Widmung zum Gemeingebrauch auf eine hinreichende Verfügungsmacht des

Gemeinwesens stützen kann. Darüber hinaus darf das Gemeinwesen die betreffende

Fläche auch im Rahmen des gesteigerten Gemeingebrauchs Dritten nur insoweit zur

Verfügung stellen, als es die vom Eigentümer erlangte Verfügungsmacht des

Gemeinwesens erlaubt. Besitzt das Gemeinwesen an einer Privatfläche

beispielsweise nur ein Fusswegrecht für den öffentlichen Durchgang, kommt ihm

zwar hinreichende Verfügungsmacht zu, um diese Fläche widmungsweise einer

Zweckbestimmung als Fussgängerfläche für die Allgemeinheit zuzuführen, es ist aber

noch nicht ohne Weiteres befugt, durch Erteilung von Bewilligungen zum

gesteigerten Gemeingebrauch (oder gar Sondernutzungskonzessionen) jegliche

intensivere Nutzungsformen ohne Zutun des Eigentümers zu erlauben.

Gegebenenfalls ist dafür neben der Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs

vielmehr zusätzlich auch eine Ermächtigung durch den privaten Grundeigentümer

erforderlich (VGr, 26. Juni 2025, VB.2022.00346, E. 5.1; Moser,

S. 378 f.).

5.3

Steht dem

Gemeinwesen die Verfügungsmacht an einer privaten Fläche zu und hat diese eine

entsprechende Widmung zum Gemeingebrauch erfahren, so kann sich der private

Eigentümer gegen die widmungskonforme Inanspruchnahme durch die Allgemeinheit

nicht zur Wehr setzen; seine aus dem Eigentum fliessenden Befugnisse werden in

diesem Umfang zurückgedrängt. Der Eigentümer darf diesfalls die betreffende

Fläche zwar – wie jeder andere Benützer auch – im Rahmen des

vorgesehenen (schlichten) Gemeingebrauchs nutzen, besitzt aber aufgrund seiner

Eigentümerstellung grundsätzlich kein "besseres" Recht auf

gesteigerten Gemeingebrauch an seiner eigenen Sache. Will er diese in einer den

schlichten Gemeingebrauch übersteigenden Weise benützen, hat er vielmehr beim

hoheitsberechtigten Gemeinwesen um eine Bewilligung des gesteigerten

Gemeingebrauchs zu ersuchen. Dies deshalb, weil durch den gesteigerten

Gemeingebrauch in der Regel der von der Widmung vorgesehene schlichte

Gemeingebrauch beeinträchtigt wird, weshalb es der behördlichen

Prioritätssetzung zwischen den kollidierenden Nutzungen bedarf, wozu das

Bewilligungsverfahren dient (VGr, 10. September 2020, VB.2019.00188,

E. 2.2; Moser, S. 379). Nicht anders muss es sich beim Mieter solcher

"hoheitsbelasteter" Flächen verhalten, kann ihm doch der private

Eigentümer als Vermieter keine weitergehenden Rechte einräumen, als sie ihm als

Eigentümer in einer solchen Konstellation verblieben sind. Der Eigentümer kann

dem Mieter zwar – die allenfalls ebenfalls erforderliche –

Ermächtigung für eine bestimmte besondere Nutzung erteilen, welche das

Gemeinwesen bei bloss beschränkter Verfügungsmacht allenfalls nicht selber

erteilen könnte (oben E. 5.2 am Ende). Diese private Ermächtigung ersetzt

jedoch die beim Gemeinwesen einzuholende Bewilligung des gesteigerten

Gemeingebrauchs nicht, weil nur diese den Mieter dazu befugen kann, einen

vorgesehenen bestimmungsgemässen schlichten Gemeingebrauch zu verdrängen.

6.

Mithin gilt es zu prüfen, ob die Stadt Zürich die

erforderliche Verfügungsmacht besitzt, um die im Eigentum einer Privaten

stehenden, im Streit liegenden (Aussen‑)Flächen von Kat.-Nr. AA3361

(auch) im vorliegenden Zusammenhang als öffentliche Sache im Gemeingebrauch zu

betrachten. Die Stadt Zürich hat mit der vormaligen Eigentümerin (D AG)

der betreffenden Parzelle Kat.-Nr. AA3361 (damals noch

Kat.-Nr. B 1333) am 7. Juli 1983 einen öffentlich beurkundeten

Dienstbarkeitsvertrag abgeschlossen ("Vereinbarung über die Rechte im

Zusammenhang mit der Überbauung des Restareals beim 'Sonnenhof' und

'Baumwollhof' an der Stadelhoferstrasse in Zürich 1, sowie der

öffentlichen Passage"), welcher als Erwerbsgrund zur Eintragung von (Fuss‑)Wegrechten

führte. Von diesen Wegrechten mitumfasst werden – wie noch zu zeigen sein

wird – sowohl die vom Beschwerdeführer beanspruchte Aussenfläche zur

Stadelhoferpassage hin (E. 7) wie auch jene zum Hof hin (E. 8).

7.

7.1

Gemäss

Ziff. III des Dienstbarkeitsvertrages besteht bezüglich der Stadelhoferpassage,

bei welcher es sich um die im Vertragstitel genannte öffentliche Passage

handelt, eine Personaldienstbarkeit in Form eines Fusswegrechts "zugunsten

der Stadt Zürich für die Oeffentlichkeit zulasten

Kat. Nr. 1333". Dieses ist wie folgt abgefasst: "Die

jeweiligen Eigentümer der belasteten Grundstücke gestatten der Stadt Zürich für

die Oeffentlichkeit das Fusswegrecht im Parterre der Passage sowie den

angrenzenden Gebieten, um vom Bahnsteig zur Stadelhoferstrasse, resp.

umgekehrt, zu gelangen, wie im angehefteten, einen integrierenden Bestandteil

dieser Vereinbarung bildenden Plan, gelb eingezeichnet." Diesem (nachstehend

ausschnittsweise einkopierten) Plan lässt sich entnehmen, dass der gelb

markierte Bereich, welcher von der Stadelhoferstrasse (am linken Bildrand) der

Stadelhoferpassage folgend bis zum Perron (Bahnsteig) des Gleises 1 (am

rechten Bildrand) führt, auf der rechten Seite unten auch die Aussenfläche beim

Eingang des Lokals des Beschwerdeführers mitumfasst, welche er für die Aussengastronomie

beansprucht.

7.2

Das

infrage stehende, als Personaldienstbarkeit (Art. 781 Abs. 1 des Zivilgesetzbuchs

vom 10. Dezember 1907 [ZGB; SR 210]) konzipierte Fusswegrecht stellt

eine typische Gemeindedienstbarkeit dar, welche sich dadurch auszeichnet, dass

das Gemeinwesen dinglich berechtigt ist, das Recht zur Ausübung der

Dienstbarkeit aber den Gemeindeeinwohnern bzw. der Allgemeinheit zusteht (vgl.

BGr, 2. November 2023, 1C_221/2023, E. 4.2; 3. Mai 2011,

5A_181/2011, E. 2.1). Dies kommt vorliegend deutlich zum Ausdruck, soll

doch damit offenkundig der Zugang der Passantinnen und Passanten bzw.

Bahnbenützenden von der Stadelhoferstrasse zum Bahnhof Stadelhofen

gewährleistet werden. Weder die Umschreibung der Dienstbarkeit an sich noch der

Dienstbarkeitsvertrag enthält eine Beschränkung des öffentlichen Fusswegrechts

zugunsten einer Aussengastronomie auf der Stadelhoferpassage beim

Eingangsbereich des Gastwirtschaftsbetriebs. Damit kommt der Stadt Zürich

hinreichende Verfügungsmacht zu, um (auch) jenen, über die Parzelle

Kat.-Nr. AA3361 führenden Teil der Stadelhoferpassage, auf welchem der

Beschwerdeführer Aussengastronomie betreibt, als dem allgemeinen

Fussgängerverkehr offenstehende öffentliche Sache im Gemeingebrauch zu

betrachten.

7.3

Auch die

beigefügten obligatorischen Bestimmungen im Vertrag – soweit diese überhaupt

zur Auslegung des Inhalts und Umfangs der Personaldienstbarkeit beizuziehen

sind (vgl. zur beschränkten Relevanz des Erwerbsgrunds für die Auslegung von

Dienstbarkeiten die vorgenannten Urteile BGr, 1C_221/2023, E. 4.2 Abs. 2

und 5A_181/2011, E. 2.2) – bestätigen diesen Eindruck:

7.3.1

Zunächst enthalten auch die obligatorischen Bestimmungen keinen Vorbehalt

zugunsten eines Aussengastronomiebetriebes.

7.3.2

Sodann beteiligt sich die Stadt Zürich etwa an den Kosten für den Unterhalt

der Servitutsflächen (lit. c) sowie der Beleuchtung der Stadelhoferpassage

(lit. h). Alsdann stellt lit. k klar, die Stadt Zürich könne

"über das mit einem Fusswegrecht zugunsten der Oeffentlichkeit belastete

Gebiet polizeilich verfügen wie über öffentlichen Grund", wobei es

grundsätzlich auch hafte wie bei öffentlichem Grundeigentum. Damit trägt das

zuständige Gemeinwesen auch entsprechende Pflichten, welche sich aus der

vorgesehenen Nutzung durch die Allgemeinheit ergeben.

7.3.3

Dass die Passage nicht rund um die Uhr zugänglich ist, sondern über – nach

Absprache mit der Stadt Zürich zu bestimmende und grundsätzlich nach den

Öffnungszeiten des Bahnhofs Stadelhofen zu richtende – Öffnungszeiten (sprich

[spät‑]nächtliche Schliesszeiten) verfügt, welche mittels Gittertoren

gehandhabt werden (lit. a, b und g), ändert an ihrer grundsätzlich

öffentlichen Natur nichts, rückt dies die betreffende Fläche doch lediglich in

die Nähe von Strassen mit zeitlich beschränkten Fahrverboten oder öffentlichen

Parks mit nächtlichen Schliesszeiten (vgl. etwa VGr, 14. Januar 2004,

VB.2003.00384, E. 4.2.1, wonach die Absperrung eines Hofs während der

Nachtstunden mit dem Charakter als öffentlicher Grund nicht unvereinbar sei,

weise doch die Stadt Zürich auch andere öffentliche Plätze und Anlagen auf,

welche nachts abgesperrt würden). Selbst wenn das Fusswegrecht der

Öffentlichkeit zu den Schliesszeiten nicht gelten sollte, woran insofern

Zweifel bestehen, als sich aus der Abfassung der Personaldienstbarkeit an sich

keine solche Limitierung ergibt, endete die Verfügungsmacht des Gemeinwesens in

diesem Zeitraum nicht vollständig, steht es doch der Dienstbarkeitsbelasteten

zum einen nicht frei, die Schliesszeiten ohne Zutun des Gemeinwesens

festzulegen, und ist sie zum anderen in einer allfälligen privaten Nutzung

während der Schliesszeiten massgeblich dahingehend eingeschränkt, als sie die

Fläche nur in einer Weise beanspruchen darf, welche deren Benützbarkeit zu den

Öffnungszeiten nicht beeinträchtigt. Um eine sich nur auf die Schliesszeiten

beschränkende Nutzung geht es vorliegend aber gerade nicht; im Gegenteil setzt

die Nutzung der infrage stehenden Flächen für Aussengastronomie gerade die

Zugänglichkeit der Passage für Gäste voraus.

7.3.4

Die Bestimmung von lit. d betrifft einzig die Beanspruchung der Fläche

durch die Eigentümerschaft im Fall von Umbauarbeiten und ist nicht auf

Nutzungen der vorliegend streitigen Art gemünzt. Nichts abzuleiten vermag der

Beschwerdeführer ferner aus lit. f, wonach es den Mietern der privaten

Eigentümerschaft gestattet ist, "auf der Servitutsfläche, auf eigene

Verantwortung, Verkaufsständer aufzustellen, jedoch nur soweit als der

Fussgängerverkehr in der Passage nicht gestört wird." Zum einen umfasst

dieses Recht nur Verkaufsständer, wozu dauerhaft auf diesen Flächen

abgestelltes Mobiliar der Aussengastronomie (wie Tische und Weiteres) nicht zu

zählen ist. Zudem ist notorisch, dass die besagte Stelle zu den

Hauptverkehrszeiten für die Bahnbenützenden ohnehin bereits ein Nadelöhr bildet

und das vom Beschwerdeführer zusätzlich verantwortete Engnis den

Fussgängerfluss noch stärker verlangsamt, was morgens auch regelmässig zu

Rückstaus bei der Entströmung vom Perron führt. Die vom Beschwerdeführer

vorgenommene Nutzung erfüllte damit auch die Bedingung des Nichtstörens des

Fussgängerverkehrs offenkundig nicht, womit die Voraussetzungen für ein

entsprechendes obligatorisches Recht ohnehin nicht erfüllt wären.

7.4

Dies führt

zum Ergebnis, dass die Stadt Zürich an der auf Seite der Stadelhoferpassage

gelegenen Aussenfläche der privaten Parzelle Kat.-Nr. AA3361 aufgrund der

darauf lastenden Gemeindedienstbarkeit hinreichende Verfügungsmacht besitzt, um

diese als öffentliche Sache im Gemeingebrauch zu beanspruchen. Entgegen dem

Beschwerdeführer ist dazu darüber hinaus keine ausdrückliche bzw. förmliche

Widmung(-sverfügung) erforderlich. Nach Lehre und Rechtsprechung kann die

Widmung einer Sache zum Gemeingebrauch vielmehr auch stillschweigend erfolgen

und sie ist denn auch vielfach überhaupt nicht bzw. nur indirekt nachweisbar

(BGr, 10. April 2025, 9C_410/2023, E. 4.2.4; 9. Dezember 2023,

1C_587/2022, E. 4.1.3; 15. August 2012, 5A_348/2012 vom 15. August

2012, E. 4.3.1; Moser, S. 37 mit weiteren Hinweisen;

Moor/Bellanger/Tanquerel, S. 674 f.; Thierry Tanquerel, Manuel de

droit administratif, 2. A., Zürich 2018, N. 202). Auch das

zürcherische Recht verlangt regelmässig keine förmliche Widmung (vgl. VGr,

18.

März 2021, VB.2020.00612, E. 4.1; vgl. demgegenüber für den

umgekehrten Fall einer Aufhebung einer öffentlichen Strasse § 38 Abs. 1

des Strassengesetzes vom 27. September 1981 [LS 722.1]). Wie erwähnt

erfolgt der Schutz der Eigentumsgarantie gegenüber unbotmässigen

Vereinnahmungen privater Flächen durch das Gemeinwesen durch das Erfordernis

der erlangten Verfügungsmacht als Vorbedingung der Widmung (oben E. 5.1).

Liegt ein entsprechender Erwerbstitel in Form einer Gemeindedienstbarkeit vor,

lässt sich anhand dieser sowohl auf die Widmung der Fläche als öffentliche

Sache im Gemeingebrauch schliessen (denn eine Gemeinde würde sich kein Wegrecht

zugunsten der Allgemeinheit einräumen lassen, wenn es diese nicht als

öffentliche Wegverbindung konzipieren wollte) wie auch die angedachte konkrete

Zweckbestimmung ablesen (so etwa als Fussgängerfläche, wenn ein Fusswegrecht

eingeräumt wurde). Schliesslich lassen sich vorliegend anhand der Dienstbarkeit

auch die vom Wegrecht und damit von der Widmung beschlagenen Teilflächen der

belasteten Parzelle mittels der auf dem beigefügten Plan farbig markierten

Flächen zweifelsfrei bestimmen, weshalb es der zusätzlichen Klärung durch eine

förmliche Widmungsverfügung nicht bedarf. Bei der Fläche zur Stadelhoferpassage

liegt die Zweckbestimmung – wie sich der Dienstbarkeitsumschreibung ohne

Not entnehmen lässt – offenkundig darin, den Fussgängern den Zugang von

der Stadelhoferstrasse her zu den Zügen und umgekehrt zu ermöglichen.

Entsprechend wird die Passage denn auch seit vielen Jahren von der

Allgemeinheit genutzt. Infolgedessen stellt die fragliche Aussenfläche eine

öffentliche Sache im Gemeingebrauch dar, was zur Konsequenz hat, dass

Nutzungen, welche den schlichten Gemeingebrauch, wie er sich aus der genannten

Zweckbestimmung ergibt, beeinträchtigen, einer öffentlich-rechtlichen Erlaubnis

seitens des hoheitsberechtigten Gemeinwesens in Form einer Bewilligung

gesteigerten Gemeingebrauchs (oder einer Sondernutzungskonzession) bedürfen.

7.5

Die

Belegung einer öffentlichen Gehfläche mit Tischen zum Bewirten von Gästen

stellt wie bereits erwähnt rechtsprechungsgemäss (mindestens) gesteigerten

Gemeingebrauch dar (oben E. 3.2 und 3.4). Hinzu kommt bezogen auf die

konkrete Fläche Folgendes: Auf einer zu den Hauptverkehrszeiten von den

Bahnbenützenden stark frequentierten, an dieser Stelle ohnehin schon sehr eng

dimensionierten Fussverbindung gelegen, bewirkt die Möblierung eine zusätzliche

Verminderung der Passantenkapazität dieses Zugangswegs von und zu den Zügen.

Damit liegt hier offenkundig eine weder bestimmungsgemässe noch

gemeinverträgliche Nutzung vor. Dass dies eine Bewilligungspflicht unabdingbar

macht, um zwischen den widerstrebenden Nutzungsinteressen zu priorisieren und

durch entsprechende Auflagen und Bedingungen zu koordinieren, versteht sich von

selbst. Darüber hinaus liesse sich die Frage aufwerfen, ob das zuständige

Gemeinwesen an derart neuralgischen Stellen überhaupt solche Bewilligungen

erteilen muss bzw. soll, wenn dadurch der schlichte Gemeingebrauch, bei welchem

es sich stets um die primäre Zweckbestimmung einer öffentliche Sache handelt

(Moser, S. 211), derart erheblich und fortwährend beeinträchtigt wird.

Weil sich nach dem Gesagten aus dem Dienstbarkeitsvertrag kein obligatorischer

Anspruch auf eine Inanspruchnahme der infrage stehenden Art ergibt, steht einer

umfassenden Anwendung der einschlägigen allgemeinen Bestimmungen der Stadt

Zürich über die Benützung öffentlichen Grundes (oben E. 3.1) zur Regelung

des Benutzungsverhältnisses mit dem Beschwerdeführer auf der Aussenfläche auf

Seite der Stadelhoferpassage nichts entgegen. Genauso wenig ergibt sich aus der

Dienstbarkeit oder dem betreffenden Dienstbarkeitsvertrag für die infrage

stehende Nutzung dieser Teilfläche ein Anspruch auf kostenlose Inanspruchnahme.

Dem Beschwerdeführer für die Benützung der fraglichen Teilfläche Gebühren

aufzuerlegen, ist somit nicht rechtsverletzend.

7.6

Die

infrage stehende Benützung der Aussenfläche durch den Beschwerdeführer auf

Seite Stadelhoferpassage durfte nach dem Gesagten von der Stadt Zürich ohne

Rechtsverletzung als bewilligungs- und gebührenpflichtige Nutzung betrachtet

werden. Die Beschwerde ist insofern unbegründet.

8.

8.1

Gemäss

Ziff. II des Dienstbarkeitsvertrages besteht in Bezug auf die Fläche im Hofraum

zwischen dem Haus zum Sonnenhof und dem Gebäude Stadelhoferstrasse 18 ebenfalls

eine Personaldienstbarkeit in Form eines Fusswegrechts "zugunsten der

Stadt Zürich für die Oeffentlichkeit", und zwar sowohl zulasten der

Kat.-Nr. B 1333 (Liegenschaft Stadelhoferstrasse 18, heute

Kat.-Nr. AA3361) wie auch zulasten Kat.-Nr. B 1322 (stadteigenes

Grundstück mit dem Haus zum Sonnenhof, heute Kat.-Nr. AA3322). Das besagte

Fusswegrecht ist wie folgt abgefasst: "Die jeweiligen Eigentümer der

belasteten Grundstücke gestatten der Stadt Zürich für die Oeffentlichkeit das

Fusswegrecht im Hofraum zwischen den belasteten Liegenschaften, wie im

angehefteten, einen integrierenden Bestandteil dieser Vereinbarung bildenden

Plan, orange eingezeichnet." Diesem Plan (vgl. oben in E. 7.1) lässt

sich entnehmen, dass der orange markierte Bereich durch eine rot schraffierte

Fläche überlagert wird. Dabei handelt es sich um die zweite Aussenfläche,

welche der Beschwerdeführer für die Aussengastronomie beansprucht.

8.2

Auch bei

diesem, ebenfalls als Personaldienstbarkeit konzipierten Fusswegrecht handelt

es sich um eine Gemeindedienstbarkeit im umschriebenen Sinn (oben E. 7.2),

welche der Stadt Zürich entsprechende Verfügungsmacht daran einräumt. Dies gilt

nach Abfassung der Dienstbarkeit und Farbgebung im Plan für die gesamte

Hoffläche, unter Einschluss der rot schraffierten Fläche. Damit gälte im

Prinzip das bereits für die Fläche auf Seite der Stadelhoferpassage

Ausgeführte, zumal auch hier bei den im Vertrag zu dieser Dienstbarkeit beigefügten

obligatorischen Bestimmungen etwa vorgesehen ist, dass sich die Stadt an den

"Kosten des Unterhaltes […] der allgemein zugänglichen Hoffläche (im

beiliegenden Plan orange eingezeichnet)" durch einen jährlichen Beitrag

beteiligt (lit. b). Auch an den Kosten für Reparaturen und Ausbesserungen

von Schäden am Servitutsgebiet, welche nicht von den Mietern/Eigentümern der

angrenzenden Lokalitäten verursacht wurden, hat sich die Stadt zu beteiligen

(lit. e in Verbindung mit Ziff. I lit. c). Die Parteien

berechtigen sich ferner gegenseitig, die Anlieferung zu den jeweiligen Gebäuden

(auch durch Überfahren der Grundstücksgrenze) vornehmen zu lassen

(lit. c), wobei der Zugang zur Servitutsfläche in keiner Weise mit

Gegenständen oder Fahrzeugen verstellt werden dürfe und ein Stehenlassen von

Fahrzeugen über die für den Güterumschlag unbedingt notwendige Zeit hinaus

nicht gestattet sei (lit. f). Schliesslich ist unter lit. h auch hier

die Bestimmung enthalten, die Stadt könne "über das mit einem Fusswegrecht

zugunsten der Oeffentlichkeit belasteten Gebiet polizeilich verfügen wie über

den öffentlichen Grund. Ebenso haftet die Stadt wie bei öffentlichem

Grundeigentum, ausgenommen bei Verschulden des Hauswartes".

8.3

Im

Gegensatz zur Regelung für die Stadelhoferpassage enthält der Vertrag bezüglich

Hofraum zwischen der Liegenschaft "Sonnenhof" und dem Gebäude

Stadelhoferstrasse 18 allerdings eine spezifische Bestimmung mit Bezug auf

die Aussengastronomie (lit. g):

"Die Stadt gestattet den Betrieb einer

Gartenwirtschaft im Rahmen des Wirtschaftsgesetzes, auf der im erwähnten Plan

zusätzlich rot schraffierten Fläche, während den normalen Oeffnungszeiten des

dort projektierten Restaurants. Auf die Wohnungsmieter des 'Sonnenhofes' ist

angemessene Rücksicht zu nehmen."

Wie erwähnt deckt sich die auf dem Plan rot schraffierte

Fläche im Wesentlichen mit der vom Beschwerdeführer hofseitig beanspruchten

Aussenfläche. Aus dem Wortlaut der soeben zitierten Vertragsbestimmung liesse

sich allenfalls folgern, die private Eigentümerin der Parzelle Kat.-Nr. AA3361

bzw. (davon abgeleitet) der Beschwerdeführer als Patentinhaber und Mieter des

fraglichen Gastwirtschaftsbetriebs besitze im Grundsatz einen obligatorischen

Anspruch gegenüber der Stadt auf Ausübung einer Gartenwirtschaft. Hingegen

lässt sich daraus nicht ableiten, das Fusswegrecht der Öffentlichkeit erstrecke

sich nicht auch auf diesen Teil der Hoffläche. Das Fusswegrecht, wie es im

Vertrag umrissen und als beschränktes dingliches Recht verfasst ist,

gilt vom Wortlaut her uneingeschränkt für den gesamten Hofraum zwischen

"den belasteten Liegenschaften" (richtiger: zwischen den Gebäuden auf

den belasteten Liegenschaften), und zwar mit der im Plan in oranger Farbe

eingezeichneten Ausdehnung. Aus dem Plan (oben E. 7.1) lässt sich

zweifelsfrei erkennen, dass auch die rot schraffierte Fläche (wie der Hof als

Ganzes) orangefarben grundiert ist und auch im Text von lit. g ist von

einer "zusätzlich" rot schraffierten Fläche die Rede. Hätten die

damaligen Parteien eine anderweitige, kleinere Dimensionierung der

Servitutsfläche im Hof beabsichtigt, wäre es ein Leichtes gewesen, die für die

Gartenwirtschaft vorgesehene Teilfläche davon auszusparen, das heisst diese

weiss zu belassen. Dies kann nur bedeuten, dass die Gemeindedienstbarkeit

grundsätzlich auch jene Fläche (mit‑)umfassen sollte. Damit wird

namentlich auch festgelegt, dass die besagte Teilfläche – sollte sie

einmal nicht mehr für den Betrieb einer Gartenwirtschaft benutzt werden wollen –

Bestandteil der übrigen, uneingeschränkt öffentlich zugänglichen Hoffläche

bildet, was aus Sicht des Grundkonzepts (dazu sogleich) auch sachgerecht

erscheint. Eines Amtsberichts des Grundbuchamts Zürich-Altstadt zur Tragweite

der Personaldienstbarkeit, wie ihn der Beschwerdeführer beantragt, bedarf es

nicht, können doch Verwaltungsjustizbehörden über ungeklärte zivilrechtliche

Vorfragen selber entscheiden und beispielsweise vorfrageweise den Inhalt einer

Dienstbarkeit prüfen (so BGr, 23. März 2001, 1P.595/2000, publ. in

ZBl 103/2002 S. 311 ff., E. 3b; allgemein

Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1744 ff.). Kommt das Fusswegrecht mithin

auf der gesamten Hoffläche zur Anwendung, muss auf der schraffierten Teilfläche

– im Grundsatz – dasselbe rechtliche Regime gelten wie auf der

übrigen Hoffläche. Aufgrund der daran errichteten Gemeindedienstbarkeit ist

somit auch hier von einer hinreichenden Verfügungsmacht der Stadt Zürich

auszugehen, um (auch) diese Teilfläche als öffentliche Sache im Gemeingebrauch

zu beanspruchen. Wenngleich dieser Hofraum für die Fussgängererschliessung des

Bahnhofs Stadelhofen von weniger grosser Bedeutung sein mag als die

Stadelhoferpassage selbst, erscheint das Zugänglichmachen der Hofflächen um die

historischen Altliegenschaften als öffentliche Zirkulations- und Verweilflächen

einem wichtigen Grundkonzept der Siedlung zu entsprechen (vgl. auch das für den

Hofraum hinter der Liegenschaft "Baumwollhof" [Kat.-Nr. AA3318]

vorgesehene analoge öffentliche Fusswegrecht unter Ziff. I.1. des

Vertrages). Sodann dürfte der Umstand, dass – wie erwähnt – Institutionen mit

erheblicher Publikumsfrequenz in der Liegenschaft "Sonnenhof"

domiziliert sind und der Hof den Besuchenden auch als Verweilfläche dienen

soll, mit ausschlaggebend gewesen sein für eine entsprechende öffentliche

Zweckbestimmung dieser Flächen. Auch bei diesem Hofraum ist nach dem Gesagten

mitsamt der rot schraffierten Fläche von einer öffentlichen Sache im

Gemeingebrauch mit entsprechender Widmung auszugehen.

8.4

Dies würde

im Prinzip zu den gleichen Schlüssen führen wie im Fall der Aussenfläche an der

Stadelhoferpassage, nämlich dass sowohl von einer Bewilligungs- als auch von einer

Gebührenpflicht ausgegangen werden dürfte (oben E. 7). Näher zu betrachten

im vorliegenden Kontext ist indes die Relevanz der "obligatorischen

Bestimmung" der oben E. 8.3 zitierten lit. g. Es fällt zunächst

auf, dass der Vertrag selber nicht unmittelbar ein obligatorisches

Benutzungsrecht einräumt, sondern die Stadt erklärt, den Betrieb einer

Gartenwirtschaft "im Rahmen des Wirtschaftsgesetzes" zu gestatten.

Als die fragliche Dienstbarkeit eingeräumt wurde, stand

noch das alte kantonale Gastwirtschaftsgesetz vom 21. Mai 1939 in Kraft

(aGWG; vgl. dazu Zürcher Gesetzessammlung 1981 [GS], Band VII,

S. 357 ff.). Jener Erlass wurde per 1. Januar 1986 durch das

Gastgewerbegesetz vom 9. Juni 1985 abgelöst (OS 49, S. 410, 460)

und letzteres per 1. Januar 1998 durch das oben in E. 4.2 erwähnte,

total revidierte GGG vom 1. Dezember 1996 (OS 54, S. 156). Die

betroffene Vertragsklausel bezieht sich mit der Verwendung der Kurzform

"Wirtschaftsgesetz" offensichtlich auf den Erlass von 1939. Nach

jenem Gesetz war das Begehren um ein Wirtschaftspatent zwar an die Gemeinde zu

richten (§ 71 aGWG); die Kompetenz zur Patenterteilung lag aber bei der

kantonalen Finanzdirektion, die darüber auf Grundlage der von Gemeinde und

Bezirksrat eingegangenen Vernehmlassungen zu entscheiden hatte (vgl. §§ 75–77

aGWG). Die Eröffnung neuer Betriebe bewilligte der Regierungsrat (§ 36

Abs. 2 aGWG). Zu berücksichtigen ist weiter, dass die damalige Regelung

die Patenterteilung – im Unterschied zum heutigen GGG (dazu rückblickend

die Weisung des Regierungsrats vom 6. Juli 1994 zum [heutigen]

Gastgewerbegesetz; ABl 1994 S. 1225 ff., 1237 f.) – auch

von einer Bedürfnisabklärung abhängig machte (§§ 36 ff. aGWG). Dabei

sah § 38 aGWG eine Ausnahmemöglichkeit für Lokale an verkehrsreichen Orten

wie bei Bahnhöfen vor (vgl. dazu auch Marcel Mangisch, Die

Gastwirtschaftsgesetzgebung der Kantone im Verhältnis zur Handels- und

Gewerbefreiheit, Bern 1982, S. 154 ff.).

Die betroffene Vertragsklausel erwähnt den Schutz der

Interessen der Mieterschaft auf der städtischen Nachbarparzelle

Kat.-Nr. AA3322. Sie bringt damit ein grundsätzliches Einverständnis als

Grundeigentümerin jener Liegenschaft zum Ausdruck und weist zusätzlich auf den

Einbezug der Stadt in das Verfahren der Patenterteilung auch für den Teil der

Aussengastwirtschaft nach dem damals geltenden Gastwirtschaftsgesetz hin.

Demgemäss darf die Inanspruchnahme der betreffenden Fläche nicht einfach

voraussetzungslos qua Vertrag erfolgen, sondern steht unter dem Vorbehalt einer

öffentlich-rechtlichen Zulassung. Dieser Vorbehalt ist ohne Not so zu

verstehen, dass nicht nur die Gastwirtschaftsgesetzgebung, sondern auch die

übrigen öffentlich-rechtlichen Voraussetzungen für die Ausübung der

Aussengastwirtschaft gegeben sein müssen, womit neben dem Gastwirtschaftspatent

(wie oben E. 4.2 aufgezeigt) auch eine Baubewilligung sowie – wenn das

Gastgewerbe auf öffentlichem Grund ausgeübt wird – eine Bewilligung des

gesteigerten Gemeingebrauchs (bzw. eine Sondernutzungskonzession) vorliegen

müssen. Mittels einer rein obligatorischen, in einem privatrechtlichen Vertrag

enthaltenen Bestimmung, welche entsprechend auch lediglich die Vertragsparteien

zu binden vermag, lassen sich die erwähnten öffentlich-rechtlich determinierten

Bewilligungsverfahren mit ihren spezifischen Prüfungsanforderungen und

Interessenabwägungen nicht übersteuern. Nichts anderes kann für die Bewilligung

gesteigerten Gemeingebrauchs gelten, deren Erforderlichkeit sich wie gesagt

daraus ergibt, dass die betreffende Fläche mit dem Hofraum als Ganzes eine

öffentliche Sache im Gemeingebrauch darstellt, diese eine Zweckbestimmung als

öffentliche Zirkulations- und Verweilfläche aufweist und das Aufstellen von

Mobiliar für die Bewirtung von Gästen den schlichten Gemeingebrauch

beeinträchtigt bzw. die Nutzung durch die Allgemeinheit verdrängt.

Infolgedessen ist auch bei der hofseitigen Aussenfläche des Beschwerdeführers

von einer entsprechenden Bewilligungspflicht auszugehen.

8.5

Eine

andere Frage ist, inwieweit die Stadt als durch den Vertrag mit der

betreffenden Klausel Verpflichtete in gleicher Weise frei ist, eine solche

Bewilligung im eigenen Ermessen nach dem heute geltenden Recht zu erteilen oder

zu verweigern. Weil dem Entscheid über die Bewilligung gesteigerten

Gemeingebrauchs eine umfassende Interessenabwägung zugrunde zu legen ist und an

sich kein oder höchstens ein aus Grundrechten abgeleiteter bedingter

Rechtsanspruch auf Bewilligungserteilung besteht (Moser, S. 253 f.

mit Hinweisen), führt die obligatorische Verpflichtung nicht notwendigerweise

zu einer Pflicht, die Bewilligung unbesehen der weiteren relevanten Umstände zu

erteilen. Sollte eine Bewilligung indes nicht erteilt werden, könnte sich aber

die Frage einer vertraglichen Schadenersatzpflicht stellen. Wie es sich damit

im Einzelnen verhält, braucht vorliegend nicht näher ausgeleuchtet zu werden,

signalisiert doch die Stadt Bereitschaft, die Bewilligung zu erteilen.

8.6

Damit gilt

es auch hinsichtlich dieser Fläche zu klären, wie es sich mit der

Gebührenpflicht verhält. Nach dem Vorstehenden liegen die Voraussetzungen für

eine Gebührenerhebung grundsätzlich vor: Bei der vom Beschwerdeführer

beanspruchten Hoffläche handelt es sich um eine öffentliche Sache im

Gemeingebrauch, und die Inanspruchnahme derselben zwecks Ausübung der

Aussengastronomie durch Aufstellen entsprechenden Mobiliars bedarf (mindestens)

einer Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs. Aus Sicht der anwendbaren

Bestimmungen der Stadt Zürich (oben E. 3.1) zieht eine solche

Inanspruchnahme die entsprechenden Gebührenfolgen nach sich. Auch in diesem

Zusammenhang stellt sich indes die Frage nach einer allfälligen

Gebührenfreiheit im Licht der erwähnten Klausel im Dienstbarkeitsvertrag

(Ziff. II lit. g; oben E. 8.3). Eine solche lässt sich indes

daraus nicht ableiten: Es heisst dort einzig, die Stadt "gestattet den

Betrieb einer Gartenwirtschaft im Rahmen des Wirtschaftsgesetzes". Dass

eine entsprechende Bewilligungserteilung und Zurverfügungstellung kostenlos

erfolgen müsste, lässt sich aus der Klausel oder auch den übrigen vertraglichen

Bestimmungen nicht entnehmen. Auch lässt sich aus dem Fehlen einer sich aus dem

Dienstbarkeitsvertrag ergebenden pekuniären Gegenleistung für das der Stadt eingeräumte

Fusswegrecht nichts zugunsten des Beschwerdeführers ableiten. Wenn die Stadt

ihre gebührenrechtlichen Bestimmungen zur Benützung des öffentlichen Grundes

für anwendbar hält und dem Beschwerdeführer auch für die hofseitige

Aussenfläche eine entsprechende Inrechnungstellung in Aussicht stellt, verletzt

sie kein Recht. Wie erwähnt kann der private Eigentümer in einer solchen

Konstellation dem Mieter das Recht zur Benutzung der Flächen gar nicht allein

bzw. ohne Zutun des Gemeinwesens einräumen (E. 5.3), womit eine allfällige

Mietzinspflicht des Beschwerdeführers gegenüber seinem Vermieter nichts an der

Berechtigung der Stadt ändert, ihn mit entsprechenden Nutzungsgebühren zu

belasten. Vielmehr wäre es diesfalls an ihm, die allfällige Berechtigung des

Mietzinsanspruchs im Licht der bestehenden Gebührenpflicht zu hinterfragen. Unter

diesen Umständen ist es auch nicht geboten, die vom Beschwerdeführer

angebotenen Zeugenbefragungen zum Mietvertragsverhältnis mit der Eigentümerin

von Kat.-Nr. AA3361 vorzunehmen. Die Höhe der in Aussicht gestellten

Gebühren beanstandet der Beschwerdeführer nicht, weshalb sich nähere

Ausführungen dazu erübrigen.

9.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde unbegründet und

abzuweisen.

10.

10.1

Ausgangsgemäss

sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens dem unterliegenden Beschwerdeführer

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Zur Bemessung der Gerichtsgebühr fällt Folgendes in Betracht: Das

vorliegende Verfahren wies einen hohen Schwierigkeitsgrad auf und erforderte

eine einlässliche Befassung mit diversen Rechtsfragen mit entsprechend hohem

Zeitaufwand. Demgegenüber ist die überlange Verfahrensdauer mindernd zu

berücksichtigen.

10.2

Bei

diesem Ausgang steht dem Beschwerdeführer keine Parteientschädigung zu

(§ 17 Abs. 2 VRG). Ebenso wenig ist eine solche der Stadt Zürich

zuzusprechen. Die Entschädigungsberechtigung des Gemeinwesens entfällt in der

Regel, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten

amtlichen Aufgaben gehört, der Aufwand für das Rechtsmittelverfahren jenen

nicht wesentlich übersteigt, den das Gemeinwesen im Rahmen des nichtstreitigen

Verfahrens ohnehin erbringen musste, und die Behörden meist einen

Wissensvorsprung aufweisen (zum Ganzen VGr, 10. September 2020,

VB.2019.00188, E. 8.3 mit Hinweisen).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 170.-- Zustellkosten,

Fr. 4'170.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Statthalteramt des Bezirks Zürich.