Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00319

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2023.00319

Urteil

der 3. Kammer

vom 11. Juli 2024

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter

Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber

Serafin Ritscher.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadt Zürich,

vertreten durch den Stadtrat,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Informationszugang,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A

besuchte vom 2. bis 27. März 2015 im Rahmen seines Bezugs wirtschaftlicher

Hilfe die von der Dienstabteilung Soziale Einrichtungen und Betriebe der Stadt

Zürich (SEB) durchgeführte Basisbeschäftigung. Im Zusammenhang mit seinem

Informationszugangsgesuch vom 2. April 2015 betreffend diverse im Rahmen

der Basisbeschäftigung erhobene Personendaten hiess das Verwaltungsgericht mit

Urteil vom 25. April 2019 (VB.2018.00482) eine Beschwerde von A teilweise

gut. Dies, nachdem es zusammengefasst erwogen hatte, die SEB hätten A –

angesichts der teilweisen Löschung der von ihm herausverlangten Informationen –

die nicht vollständige Gewährung des verlangten Informationszugangs in

verbindlicher und anfechtbarer Weise mittels Verfügung eröffnen müssen (a. a. O., E. 5.3). Es stellte eine

Rechtsverzögerung durch den Bezirksrat Zürich fest und lud die SEB ein, eine

anfechtbare Verfügung im Sinn der Erwägungen zu erlassen (a. a. O., Dispositivziffer 1).

B. Am 16.

Oktober 2019 verfügte der Direktor der SEB nach Darstellung der bisherigen

Prozessgeschichte, dass dem Gesuch von A vom 2. April 2015 nicht

vollständig entsprochen werden könne, da die SEB einen Teil der verlangten [im

Rahmen des Basisbeschäftigungsprogramms erhobenen] Informationen, namentlich

schriftliche Angaben von A bezüglich Wünsche[n], Ziele[n], Selbsteinschätzung,

Gesundheit und Termine[n], sodann Notizen gemäss Gesprächsleitfaden sowie die

von A erstellten Lösungen zu Aufgaben in verschiedenen Software-Anwendungen

bereits vernichtet bzw. gelöscht hätten (Dispositivziffer 1). Ferner wurde

davon Vormerk genommen, "dass das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich

mit rechtskräftigem Urteil vom 25. April 2019 (VB.2018.00482) im Übrigen

die von A erhobene Beschwerde abgewiesen hat und damit die SEB dem am

2. April 2015 gestellten Informationszugangsgesuch von A, abgesehen von

den vernichteten Informationen im Sinne von Ziff. 1 dieses Dispositivs,

vollständig entsprochen haben" (Dispositivziffer 2).

C. Ein von

A hiergegen erhobenes Neubeurteilungsbegehren vom 22. November 2019 wies

der Stadtrat von Zürich mit Beschluss vom 11. Dezember 2019 ohne

Kostenfolgen ab.

Erwägungen

II.

Mit Rekurs vom 25. Januar 2020 gelangte A hiergegen an

den Bezirksrat Zürich. Dieser trat mit Beschluss vom 20. April 2023 unter

Kostenfolge zulasten von A nicht auf den Rekurs ein.

III.

A. Mit

Eingabe vom 5. Juni 2023 erhob A mit den folgenden Anträgen Beschwerde beim

Verwaltungsgericht:

"1. Es sei festzustellen und im

Urteilsdispositiv festzuhalten, dass die Vorinstanz gegen das

Beschleunigungsgebot verstossen hat.

2.

Der Bezirksrat sei anzuweisen, auf den Rekurs einzutreten.

3.

Eventualiter: Die SEB (städtische Verwaltungseinheit Soziale

Einrichtungen und Betriebe) sei anzuweisen, eine neue Verfügung zu erlassen.

4.

Subeventualiter: Der Stadtrat sei anzuweisen, die Verfügung der

SEB durch eine (vollständige und richtige) Anordnung des Stadtrates zu

ersetzen.

5.

Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der

Gegenpartei."

B. Die

Beschwerdeschrift umfasste ferner ein sinngemässes Gesuch um unentgeltliche

Rechtspflege. Innert der dafür angesetzten Frist reichte A mit Eingabe vom 13.

Juli 2023 Unterlagen zu seinen finanziellen Verhältnissen nach.

C. Der

Bezirksrat verwies mit Eingabe vom 24. Juli 2023 auf die Begründung des

angefochtenen Beschlusses und verzichtete im Übrigen auf Vernehmlassung. Auch

die Stadt Zürich verzichtete mit Eingabe vom 24. August 2023 auf

Beschwerdeantwort. Die Akten des vorinstanzlichen Verfahrens (GE.2020.5) wurden

beigezogen, weshalb der mit Eingabe des Beschwerdeführers vom 2. September 2023

ergänzend gestellte Antrag auf Beizug selbiger als gegenstandslos zu betrachten

ist.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Zum

Entscheid berufen ist die Kammer (§ 38 Abs. 1 VRG).

1.2

Der

Beschwerdeführer, der mit seiner Beschwerde sinngemäss die Aufhebung des

angefochtenen Beschlusses und Rückweisung an die Vorinstanz zur materiellen

Beurteilung beantragt, ist legitimiert, sich hierdurch gegen den

vorinstanzlichen Nichteintretensentscheid zur Wehr zu setzen (§ 49 in

Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; Martin Bertschi, in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a

N. 58). Ebenso ist der Beschwerdeführer als Partei des Rekursverfahrens

legitimiert, beim Verwaltungsgericht die Feststellung einer Verletzung des

Beschleunigungsgebots durch die Vorinstanz zu beantragen (vgl. Kaspar Plüss,

Kommentar VRG, § 4a N. 30 f.). Nachdem auch die weiteren Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die

Vorinstanz erwog zur Begründung ihres Nichteintretensentscheids, aus dem

Rekursantrag müsse ersichtlich sein, inwiefern nach Meinung des Rekurrenten das

Dispositiv der angefochtenen Verfügung abzuändern sei, sofern nicht deren

gänzliche Aufhebung verlangt werde. Der Beschwerdeführer zeige mit seinen

Rechtsbegehren nicht auf, in welcher Weise das Dispositiv des angefochtenen

Entscheids zu korrigieren sei. Er stelle primär einen Rückweisungsantrag;

eventualiter stelle er diverse Anträge zur Frage, in welcher Weise die

Beschwerdegegnerin einen neuen Entscheid zu erwägen hätte. Somit fehle

es einerseits an einem genügenden Rechtsbegehren. Weiter verneinte die

Vorinstanz ein schutzwürdiges Interesse des Beschwerdeführers, die Erwägungen

der angefochtenen Verfügung angepasst zu erhalten.

2.2

Der

Beschwerdeführer bringt hiergegen vor, die (kassatorischen) Anträge in seiner

Rekursschrift seien hinreichend klar, beinhalte doch die von ihm beantragte

Rückweisung zur Neubeurteilung eine Aufhebung des Stadtratsbeschlusses. Aus dem

Rekurs an den Bezirksrat gehe rechtsgenüglich hervor, dass er einen neuen

Entscheid des Stadtrats verlange, in dem die vernichteten Akten/Personendaten

ohne unsachliche und falsche Tatsachenbehauptungen genannt würden.

2.3

In seiner

Rekursschrift monierte der Beschwerdeführer im Wesentlichen, die

Beschwerdegegnerin sei mit Erlass der streitgegenständlichen Verfügung der SEB

vom 16. Oktober 2019 ihren Verpflichtungen gemäss Urteil des

Verwaltungsgerichts vom 25. April 2019 (VB.2018.00482) nicht

vollumfänglich nachgekommen. Dies, weil darin nicht hinreichend detailliert auf

sämtliche amtsnotorischen Daten Bezug genommen werde, welche die

Beschwerdegegnerin vernichtet habe und zu denen ihm folglich kein Zugang

gewährt werden könne. So seien beispielsweise nicht nur seine Angaben zu seinem

(beruflichen) Ziel, sondern auch der Weg dorthin erfragt worden (und von der

Löschung betroffen). Ferner beanstandete er verschiedene Formulierungen in der

streitgegenständlichen Verfügung als zu wenig konkret. Vor diesem Hintergrund

verlangte der Beschwerdeführer, die Sache sei "zur neuen Beurteilung an

den Stadtrat zurückzuweisen", nachdem dessen Begründung vorgeschoben sei

und er bzw. das verfügende Departement genau wüssten, welche Daten bearbeitet

resp. vernichtet worden seien. Die SEB sei anzuweisen, "eine neue

Verfügung zu erlassen, aus der unmissverständlich hervorgeht, zu welchen Daten

mir infolge einer Vernichtung nach dem 15. April 2015 […] kein Zugang mehr

gewährt werden kann". Dabei seien die einzelnen Daten in der Verfügung

ganz konkret zu nennen. Beispielsweise sei darin festzuhalten, dass die

(schriftliche) Selbsteinschätzung die Kriterien "Pünktlichkeit",

"Zusammenarbeit", "Lernbereitschaft",

"Belastbarkeit" und "Gesundheit" betroffen habe. Evtl. sei

die angefochtene Verfügung durch eine (vollständige und richtige) Verfügung des

Stadtrats zu ersetzen. In diesem Sinn werde eventualiter beantragt, die Sache

sei zur Neubeurteilung an den Stadtrat zurückzuweisen und der Stadtrat sei anzuweisen,

in seinem neuen Entscheid unmissverständlich darzulegen, welche Daten

vernichtet wurden und auf unsachliche Äusserungen und/oder reine

Parteibehauptungen, welche letztlich bloss auf Urteilskritik hinauslaufen

würden, zu verzichten.

2.4

Zum Rekurs

ist berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges

Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (§ 21 VRG). Das hiermit

umschriebene Legitimationserfordernis der sog. materiellen Beschwer setzt

mitunter voraus, dass eine Gutheissung der Rechtsmittelanträge der

rekurrierenden Person einen praktischen Nutzen eintragen würde bzw. den

ideellen, materiellen oder anderweitigen Nachteil eines negativen Entscheids

abwenden würde (vgl. Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 21 N. 15).

2.5

In der

streitgegenständlichen Verfügung erwog der Direktor der SEB zusammengefasst,

der Beschwerdeführer sei bereits mit Schreiben vom 28. Juli 2015 darauf

hingewiesen worden, dass Informationen, die wegen nicht erfolgter Aufbewahrung

nicht mehr vorhanden seien, nicht eingesehen resp. herausgegeben werden

könnten. Die nicht aufbewahrten Informationen seien in zwei Gruppen umschrieben

worden: Die erste Gruppe umfasse die von den Teilnehmenden zu Beginn der

Basisbeschäftigung eingeholten schriftlichen Angaben, namentlich solche zu den

Wünschen, Zielen und Erwartungen, eine Selbsteinschätzung der Kompetenzen und

PC-Kenntnisse sowie Angaben zu Gesundheit und bereits bekannten Terminen. Die

Angaben zur gesundheitlichen Situation und zu Terminen würden jeweils ins

"EFAS" übertragen; diejenigen bezüglich Zielen, Erwartungen und

Selbsteinschätzungen würden der Gesprächsvorbereitung dienen und in die

Integrationsempfehlung miteinfliessen. Dasselbe gelte für den vorbereiteten

Gesprächsleitfaden. Im Erstgespräch würden alle Teilnehmenden darauf

hingewiesen, dass die genannten Informationen jeweils anderweitig erfasst bzw.

als Grundlage für das Gespräch und die Integrationsempfehlung genutzt würden

und daher nicht aufbewahrt, sondern vernichtet würden. Dasselbe gelte für die

zweite Gruppe, worunter die von den Teilnehmenden der Basisbeschäftigung

erstellten Lösungen zu Aufgaben im Bürobereich, namentlich solcher betreffend

die Arbeit mit verschiedenen Office-Anwendungen, fielen. Beiden Gruppen von

Informationen sei gemein, dass diese zumindest mittelbar Eingang in die

Integrationsempfehlung fänden und nach erfolgter Erfassung und Auswertung für

die weitere Aktenführung nicht mehr relevant seien. Eine weitere Aufbewahrung

sei nicht erforderlich und daher unverhältnismässig.

2.6

Unter

Berücksichtigung dieser Umschreibung der nicht aufbewahrten Informationen wurde

mit Dispositivziffer 1 der strittigen Verfügung, wonach dem

Informationszugangsbegehren des Beschwerdeführers nicht vollständig entsprochen

werden könne, da die SEB einen Teil der verlangten Informationen,

"namentlich Schriftliche Angaben […] bezüglich Wünsche, Ziele, Selbsteinschätzung,

Gesundheit und Termine, Notizen gemäss Gesprächsleitfaden […] sowie die

erstellten Lösungen zu Aufgaben in verschiedenen Software-Anwendungen"

bereits vernichtet bzw. gelöscht hätten, dem Anspruch des Beschwerdeführers auf

förmliche Behandlung seines Informationszugangsbegehrens im nicht gewährten

Umfang vollumfänglich Rechnung getragen. Unter Berücksichtigung der in

Dispositivziffer 2 enthaltenen sinngemässen Vormerkung, wonach dem

Informationszugangsgesuch vom 2. April 2015 im Übrigen bereits vollständig

entsprochen worden sei, ergibt sich aus der Verfügung unmissverständlich, dass

die vom Beschwerdeführer verlangten Informationen, mit Ausnahme derjenigen, die

bereits an ihn herausgegeben wurden, nicht mehr vorhanden sind. Inwiefern der

Beschwerdeführer aus der im Ergebnis verlangten (noch) konkreteren Bezeichnung

der gelöschten Informationen im Dispositiv der Verfügung einen praktischen

Nutzen ziehen sollte, ist weder dargetan noch ersichtlich. Erst recht nicht

gilt dies, soweit sich seine Anträge lediglich auf angeblich tatsachenwidrige

Feststellungen in den Erwägungen der strittigen Verfügung und nicht auf deren

Dispositiv beziehen. Somit ist ein schutzwürdiges Interesse des

Beschwerdeführers an der im Rekursverfahren sinngemäss beantragten Aufhebung

des angefochtenen Stadtratsbeschlusses und der zugrundeliegenden Verfügung zur

Neubeurteilung im Sinn seiner Vorbringen zu verneinen.

2.7

Nach dem

Gesagten ist die Vorinstanz im Ergebnis zu Recht nicht auf den Rekurs des

Beschwerdeführers eingetreten, weshalb die Beschwerde in dieser Hinsicht

abzuweisen ist. Ob die Vorinstanz in überspitzten Formalismus verfiel, indem

sie ohne vorgängige Ansetzung einer Nachfrist zur Verbesserung der aus ihrer

Sicht ungenügenden Rekursanträge einen Nichteintretensentscheid fällte (vgl.

§ 23 Abs. 2 VRG), kann bei diesem Resultat offenbleiben.

2.8

Festzuhalten

ist ergänzend, dass selbst bei Bejahung eines schutzwürdigen Interesses keine

Rechtsgrundlage ersichtlich ist, gestützt auf welche der Beschwerdeführer einen

Anspruch darauf erheben könnte, die teilweise Abweisung seines

Informationszugangsbegehrens durch den Beschwerdegegner unter Verwendung einer

bestimmten Wortwahl bzw. unter Auflistung der nicht herausgegebenen, da nicht

mehr vorhandenen, Informationen in einem bestimmten Detaillierungsgrad

formuliert zu erhalten. Sein Rekurs wäre deshalb jedenfalls auf materieller

Ebene abzuweisen gewesen.

3.

3.1

Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts-

und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf

Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV; SR 101]; vgl. § 4a VRG). Die Grenze der zulässigen

Verfahrensdauer ist unter Berücksichtigung der spezifischen Umstände des

Einzelfalls festzulegen. Dabei wird vorab auf den Umfang und die Schwierigkeit

des Falls, die Wichtigkeit der Angelegenheit für die Betroffenen, das Verhalten

derselben und der Behörden sowie die für die Sache spezifischen

Entscheidungsabläufe abgestellt (BGE 135 I 265 E. 4.4; 130 I 312

E. 5.2; VGr, 25. April 2019, VB.2018.00482, E. 2.2; Gerold Steinmann/Benjamin Schindler/Damian Wyss in:

Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St.

Galler Kommentar, 4. A., Zürich etc. 2023, Art. 29 Rz. 35 mit

Hinweisen; vgl. René Wiederkehr/Kaspar Plüss, Praxis des öffentlichen

Verfahrensrechts, 4. A., Bern 2020, Rz. 135–140).

Gemäss § 27c Abs. 1 VRG haben verwaltungsinterne Rekursinstanzen (wozu auch die Bezirksbehörden

gezählt werden, vgl. Alain Griffel, Kommentar VRG, § 27c N. 10) innert 60 Tagen

seit Abschluss der Sachverhaltsermittlung zu entscheiden; dieser wird den

Parteien angezeigt. Dabei handelt es sich indes um eine blosse Ordnungsfrist.

Deren Überschreiten stellt nicht automatisch eine Rechtsverzögerung dar,

vielmehr kommt es auf die Umstände des Einzelfalls an (Griffel, § 27c N. 19).

3.2

Hat eine

Behörde zwar einen Entscheid gefällt, jedoch nicht innert angemessener Frist,

so kann bei der übergeordneten Instanz ein Begehren auf Feststellung der

Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV gestellt werden. Das

legitimationsbegründende Rechtsschutzinteresse besteht diesfalls darin, dass

die Feststellung einer Verletzung des Beschleunigungsgebots der rechtsuchenden

Person Genugtuung verschafft und überdies im Rahmen der Kostenverteilung zu

berücksichtigen ist (vgl. Plüss, § 4a N. 30 f.; BGE 129 V 411 E. 1.3; BGr,

25.

Mai 2012, 1C_439/2011, E. 2.1).

3.3

Das

Rekursverfahren war nach ungenutztem Ablauf der Replikfrist seit dem

28.

März 2020 spruchreif. Der angefochtene Beschluss erging am 20. April

2023, mithin rund drei Jahre später. Gemessen an der überschaubaren Komplexität

der aufgeworfenen Fragen kann eine solche Bearbeitungsdauer – auch unter

Berücksichtigung der wenig dringlichen Natur der Streitsache – grundsätzlich nicht

mehr als angemessen betrachtet werden. Dies gilt insbesondere vor dem

Hintergrund, dass der Rekurs des Beschwerdeführers bereits an den

Prozessvoraussetzungen scheiterte und die Vorinstanz daher auf eine materielle

Prüfung verzichten konnte. Zu berücksichtigen ist im vorliegenden Fall aber auch

der notorische Umstand, dass der Beschwerdeführer die Vorinstanz und die

Sozialhilfebehörden der Stadt Zürich seit Jahren mit einer Vielzahl von

Gesuchen um Informationszugang, Erlass von Feststellungsverfügungen sowie

entsprechenden Rechtsmitteln ausserordentlich stark in Anspruch nimmt. Angesichts

der breitflächigen, bisweilen querulatorisch anmutenden Rechtsmittelführung des

Beschwerdeführers (so auch etwa BGr, 8. September 2023, 8C_337/2023;

12.

Dezember 2022, 8C_453/2022 und 8C_454/2022) erscheint es nicht

unangemessen, wenn die ohnehin stark ausgelastete Vorinstanz Geschäften wie dem

vorliegenden, welches weder eine dringliche Angelegenheit betrifft noch von

einem schutzwürdigen Interesse getragen ist, im Rahmen ihrer Bearbeitung der

zweifellos zahlreichen Rekurse des Beschwerdeführers eine geringere Priorität

einräumt. Vor diesem Hintergrund ist eine Verletzung des Beschleunigungsgebots

zu verneinen und auch das entsprechende Feststellungsbegehren des

Beschwerdeführers abzuweisen.

4.

Zu befinden bleibt über die Kosten- und Entschädigungsfolgen

sowie das sinngemässe Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche

Prozessführung.

4.1

Angesichts

der vollumfänglichen Abweisung der Beschwerde sind die Kosten des vorliegenden

Verfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 VRG). Eine

Parteientschädigung steht ihm bei diesem Resultat nicht zu (§ 70 in

Verbindung mit § 17 Abs. 2 VRG; vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 21).

4.2

Privaten,

denen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich

aussichtslos erscheint, ist auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von

Verfahrenskosten und Kostenvorschüssen zu erlassen (§ 16 Abs. 1 VRG).

Mittellos im Sinn von § 16 VRG ist, wer die erforderlichen

Vertretungskosten lediglich bezahlen kann, wenn er jene Mittel heranzieht, die

er für die Deckung des Grundbedarfs für sich und seine Familie benötigt (Kaspar

Plüss, Kommentar VRG, § 16 N. 18). Als aussichtslos sind Begehren anzusehen,

bei deren Aussichten auf Gutheissung derart viel kleiner als jene auf Abweisung

erscheinen, dass sie deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können

(Plüss, § 16 N. 46).

4.3

Es ist

offenkundig, dass das Ansinnen des Beschwerdeführers, die anbegehrte Verfügung

betreffend Abweisung seines Informationszugangsbegehrens zufolge Löschung der

verlangten Informationen in einem bestimmten Detaillierungsgrad oder mit einer

anderen Begründung formuliert zu erhalten, weder auf ein schützenswertes

Interesse noch eine Grundlage im materiellen Recht fusst. Die Führung eines

diesbezüglichen Rechtsmittelverfahrens erscheint objektiv nicht

nachvollziehbar. Infolge offensichtlicher Aussichtslosigkeit der Beschwerde ist

sein Gesuch um unentgeltliche Prozessführung deshalb abzuweisen. Eine Prüfung der

behaupteten Mittellosigkeit kann folglich unterbleiben.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 1'595.-- Total der Kosten.

3.

Das

Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung wird abgewiesen.

4.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

5.

Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

6.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6.

6004.

Luzern, einzureichen.

7.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Zürich.