Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00346

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00346

Urteil

der 4. Kammer

vom 30. August 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Sekundarschule B, Schulverwaltung,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Arealverbot

(Nichteintreten),

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Schreiben vom 26. Mai 2023 erteilte die Sekundarschulpflege B

A "mit sofortiger Wirkung und bis auf ausdrücklichen Widerruf ein Verbot

für das gesamte Areal der Sekundarschule B" aufgrund verschiedener

"Meldungen von Mitarbeitenden [...] zu groben Belästigungen". Das

Verbot bedeute, dass A das Areal weder betreten noch überqueren dürfe, auch

nicht für kurze Besuche. Ausnahmen gälten anlässlich bzw. zur Ermöglichung der

in der Regel zweimal jährlich stattfindenden Schulgemeindeversammlung sowie zur

Benutzung der öffentlichen Fussgängerwege, sofern diese über das Schulareal

führten.

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierte A am 5. Juni 2023 beim

Bezirksrat Dielsdorf und beantragte, die Sekundarschulgemeinde B sei

anzuweisen, die Sache neu zu beurteilen, da die angefochtene Anordnung sowohl

in formeller wie auch in materieller Hinsicht mangelhaft sei.

Mit Schreiben vom 12. Juni 2023 teilte der Bezirksrat

Dielsdorf A hierauf mit, dass die Sekundarschulpflege B mit der Ausfällung

des Arealverbots das Hausrecht der Sekundarschule B wahrgenommen habe,

weshalb dagegen grundsätzlich der Zivilweg beschritten werden müsse und kein

Rekurs beim Bezirksrat erhoben werden könne. Soweit die Eingabe vom

5.

Juni 2023 als Aufsichtsbeschwerde entgegengenommen werden könne, wurde

dieser sodann keine Folge gegeben, weil das Arealverbot nicht gegen klares

öffentliches Recht verstosse.

III.

Am 20. Juni 2023 erhob A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte, das ihm gegenüber ausgesprochene Arealverbot

sei als unzulässig zu erklären und aufzuheben.

Der Bezirksrat Dielsdorf verzichtete am 27. Juni 2023

auf Vernehmlassung und die Sekundarschule B am 4. Juli 2023 auf

Beschwerdebeantwortung.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen

Rekursentscheide eines Bezirksrats etwa betreffend Anordnungen einer

Schulpflege zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

1.2

Nimmt eine Vorinstanz einen Rekurs nicht an die Hand,

ist die formell unterlegene rekurrierende Person legitimiert, sich auf dem

Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid zu wehren (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich

etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58).

Soweit sich die Beschwerde gegen die Mitteilung der Vorinstanz richtet, das

strittige Arealverbot könne bei ihr nicht angefochten werden (dazu sogleich

E. 2.1), ist die Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers daher zu

bejahen.

1.3

Da auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

Die Vorinstanz trat auf den Rekurs des Beschwerdeführers

(sinngemäss) nicht ein, weil die Frage der Rechtmässigkeit des strittigen

Arealverbots nach dem Privatrecht und damit nicht durch den Bezirksrat als

Verwaltungsrechtspflegebehörde zu beurteilen sei.

3.

3.1

Nach

§ 1 VRG werden öffentlich-rechtliche Angelegenheiten von den

Verwaltungsbehörden und vom Verwaltungsgericht entschieden; privatrechtliche

Ansprüche sind demgegenüber vor den Zivilgerichten geltend zu machen.

3.2

Ob eine

streitige Zivilsache oder eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit vorliegt,

beurteilt sich nach der Rechtsnatur des Streitgegenstands. Für die Abgrenzung

von Privat- und öffentlichem Recht hat die Lehre mehrere Theorien (z.B.

Interessen-, Funktions-, Subordinationstheorie) mit unterschiedlichen

Abgrenzungskriterien entwickelt (BGE 138 I 274 E. 1.2 mit Hinweisen,

auch zum Folgenden; siehe ferner Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 1

N. 14; OGr, 20. Juni 2016, LF150056, E. 11). Das Bundesgericht

nimmt die Abgrenzung gestützt auf verschiedene Methoden (Methodenpluralismus)

vor, wobei keiner a priori ein Vorrang zukommt. Vielmehr prüft es in jedem

Einzelfall, welches Abgrenzungskriterium den konkreten Gegebenheiten am besten

gerecht wird (Plüss, § 1 N. 16; siehe zum Ganzen auch VGr,

7.

August 2020, VK.2020.00001, E. 1.4 mit Hinweisen).

In der vorliegenden Konstellation drängt sich für die

Beantwortung der Zulässigkeit eines Rekurses im Sinn von §§ 19 ff.

VRG in erster Linie die Funktionstheorie auf. Danach gehört eine Norm zum

öffentlichen Recht, wenn das von ihr gesteuerte Verwaltungshandeln unmittelbar

der Besorgung von Verwaltungsaufgaben dient, es sei denn, das einschlägige

Gesetz unterstelle dieses Handeln dem Zivilrecht (vgl. BGE 138 I 274

E. 1.2). Insofern als öffentliche Sachen dem Gemeinwesen zur Erfüllung

seiner Aufgaben dienen, kann dabei auch die Art der öffentlichen Sache einen

Einfluss auf die Qualifikation der mit der Sache im Zusammenhang stehenden Rechtsverhältnisse

haben (zum Ganzen VGr, 7. August 2020, VK.2020.00001, E. 3.2 mit

Hinweisen).

3.3

Rechtsprechung

und Lehre unterscheiden innerhalb der öffentlichen Sachen im weiteren Sinn

zwischen dem Finanzvermögen, welches nur mittelbar der Erfüllung von Verwaltungsaufgaben

dient, und den öffentlichen Sachen im engeren Sinn. Letztere unterteilen sich

in Verwaltungsvermögen und öffentliche Sachen im Gemeingebrauch. Beide dienen

unmittelbar durch ihren Gebrauchswert der Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Sie

unterscheiden sich vor allem durch ihren Benutzerkreis: Öffentliche Sachen im

Gemeingebrauch stehen im Rahmen ihrer Zweckbestimmung allen Privaten zur

Benutzung offen. Verwaltungsvermögen dient dagegen einem beschränkten

Benutzerkreis unmittelbar durch seinen Gebrauchswert für die Besorgung

öffentlicher Aufgaben und umfasst die von Verwaltungsträgerinnen und -trägern

zur Besorgung öffentlicher Aufgaben genutzten sogenannten Verwaltungssachen

sowie die Anstaltssachen, die einem bestimmten privaten Benutzerkreis offenstehen

(zum Ganzen BGE 138 I 274 E. 2.3.2; VGr, 7. August 2020,

VK.2020.00001, E. 3.2, und 6. März 2014, VB.2013.00391,

E. 4.1 f.; André Werner Moser, Der öffentliche Grund und seine

Benützung, Diss. 2010, Bern 2011, S. 57 f.; Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,

Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 2205 ff.).

3.4

Während

das Finanzvermögen im Aussenverhältnis (Verhältnis Staat-Private) grundsätzlich

dem Privatrecht untersteht, finden auf die öffentlichen Sachen im engeren Sinn,

das heisst auf das Verwaltungsvermögen und die öffentlichen Sachen im

Gemeingebrauch, nach der im Bund und in den Kantonen massgeblichen

dualistischen Theorie sowohl öffentliches wie privates Recht Anwendung. Das

Privatrecht bestimmt namentlich Begriff und Inhalt des Eigentums und der

dinglichen und obligatorischen Rechte an öffentlichen Sachen im engeren Sinn

sowie die Formen der Begründung und Übertragung dieser Rechte. Demgegenüber

richten sich die Verfügungsmacht und Zweckbestimmung im Allgemeinen nach den

Vorschriften des öffentlichen Rechts; dieses regelt insbesondere die konkreten

Nutzungsmöglichkeiten, den Schutz der öffentlichen Sache im engeren Sinn vor

Beschädigungen sowie die Abgaben für bestimmte Arten der Benutzung (zum Ganzen

Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 2240 und N. 2246).

Die Benutzung von Verwaltungsvermögen und das Verhältnis

zwischen Staat und Benutzerinnen bzw. Benutzern sind daher im Allgemeinen

öffentlich-rechtlich geregelt; das Entgelt für die Benutzung stellt eine

öffentliche Abgabe dar. Ausnahmen bestehen vor allem bei öffentlichen

Anstalten, wenn das öffentliche Recht das Benutzungsverhältnis dem Privatrecht unterstellt,

sowie bei der einzelfallbezogenen ausserordentlichen und der Sondernutzung von

Verwaltungsvermögen (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 2249).

Bei öffentlichen Sachen im Gemeingebrauch untersteht das

Verhältnis zwischen der Trägerin bzw. dem Träger der Herrschaft und den Benutzerinnen

bzw. Benutzern demgegenüber immer dem öffentlichen Recht

(Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 2250; ferner BGr, 18. Juli 2011,

6B_116/2011, E. 3.3 mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Das Gemeinwesen

muss folglich zwingend auf öffentlich-rechtlichem Weg vorgehen, wenn es den

Gemeingebrauch eines Grundstücks einschränken oder aufheben will.

4.

4.1

Bei dem

Areal, das zu betreten dem Beschwerdeführer mit der Ausgangsverfügung bis auf

Weiteres untersagt wird, handelt es sich offenbar um die Schulgebäude mitsamt

Schulhof bzw. Pausenplatz der Sekundarschule B. Die über das Gelände

führenden öffentlichen Fuss(gänger)wege sind explizit vom Verbot ausgenommen.

Im Gegensatz zu öffentlichen Strassen bzw. Wegen sind

Schulhäuser nicht als öffentliche Sachen im Gemeingebrauch zu qualifizieren,

sondern als Verwaltungsvermögen (Moser, S. 196). Dies gilt auch für die

diesen Gebäuden vorgelagerten Plätze, selbst wenn sie nur unmerklich vom

öffentlichen Grund abgegrenzt sind und der Zutritt der Allgemeinheit

grundsätzlich toleriert oder jedenfalls nicht erkennbar untersagt wird. Das

bloss tatsächliche Offenstehen solcher (Vor-)Plätze zur Benutzung durch die

Allgemeinheit bzw. ein rein faktisches Hinnehmen der Benutzung seitens des

Gemeinwesens genügt mithin nicht, um sie als öffentliche Sachen im

Gemeingebrauch zu qualifizieren; vielmehr bleiben "Schulgrundstücke"

meist insgesamt, das heisst unter Einschluss der darauf gelegenen Plätze und

Vorplätze im Verwaltungsvermögen (zum Ganzen Moser, S. 156).

4.2

Die

bestimmungsgemässe Nutzung von Schulgebäuden inklusive Umschwung (in erster

Linie) durch die Schülerinnen und Schüler sowie die Lehrpersonen wird als

ordentliche Nutzung bezeichnet; sie entspricht dem schlichten Gemeingebrauch

bei den öffentlichen Sachen im Gemeingebrauch. Soweit eine Sache im

Verwaltungs- oder Anstaltsgebrauch dagegen nicht bzw. nicht ausschliesslich für

diesen bestimmungsgemässen Gebrauch benötigt wird, kann sie – je nach der Art

der Sache – unter Umständen auch vorübergehend für andere Zwecke zur Verfügung

gestellt werden. So können die Sportplätze einer öffentlichen Sportanlage zu

den Randstunden auch der Allgemeinheit zur Benutzung überlassen werden oder die

Pausenplätze ausserhalb der Schulstunden als Spielplätze genutzt werden. Dabei

handelt es sich (analog zum gesteigerten Gemeingebrauch) um eine sog.

ausserordentliche Nutzung von Verwaltungsvermögen. Bei frei zugänglichen

(Vor-)Plätzen auf Grundstücken im Verwaltungsvermögen kann diese Art der

Pausenbenutzung bewilligungsfrei und unentgeltlich möglich sein.

Zuständig für die Regelung der Modalitäten der

ausserordentlichen Nutzung solcher Plätze ist im Allgemeinen nicht das mit der

Ausübung der Hoheit über die öffentlichen Strassen und Plätze betraute Organ

des Gemeinwesens, sondern jene Verwaltungsträgerin bzw. jener

Verwaltungsträger, der bzw. dem die Herrschaft über das fragliche Grundstück im

Verwaltungsvermögen zukommt. Sie bzw. er bestimmt insbesondere, ob eine

ausserordentliche Nutzung überhaupt zugelassen wird, und legt beispielsweise in

einem öffentlich-rechtlichen Benutzungserlass die Modalitäten der Benutzung

fest. Denkbar ist auch, dass das zuständige Gemeinwesen richterliche Verbote

auf dem Weg des strafrechtlichen Besitzesschutzes (sog. richterliches,

gerichtliches oder allgemeines Verbot) erwirkt, um bestimmte, unerwünschte Benutzungsarten

von vorneherein zu untersagen (zum Ganzen Moser, S. 156 f. und

S. 201; ferner BGE 138 I 274 E. 1.4).

4.3

Soweit

ersichtlich, hat die Beschwerdegegnerin hier lediglich eine (knappe)

Hausordnung für die Schülerinnen und Schüler der Sekundarschule B erlassen,

weitergehende Regelungen etwa betreffend die Benutzung der Schulanlage durch

Dritte fehlen. Dass sie von dem ihr grundsätzlich zustehenden Recht Gebrauch

gemacht hätte, ein allgemeines Betretungsverbot auf dem Weg des Besitzesschutzes

durch den zuständigen (Zivil-)Richter anordnen zu lassen, ist ebenfalls nicht

ersichtlich (vgl. dazu auch Moser, S. 162 ff.). Aufgrund der

(knappen) Begründung der Ausgangsverfügung ist vielmehr davon auszugehen, dass

die Beschwerdegegnerin das Betreten des Schulareals (ausserhalb der

öffentlichen Fusswege) durch die Allgemeinheit, so auch den Beschwerdeführer,

in der Vergangenheit voraussetzungslos duldete.

Ist eine solche ausserordentliche Nutzung des Schulareals

vorgesehen bzw. findet eine solche regelmässig statt, so hat die Erteilung wie

auch die Beschränkung von Nutzungsberechtigungen nach pflichtgemässem Ermessen,

rechtsgleich und willkürfrei zu erfolgen (vgl. Moser, S. 201). Dies

spricht dafür, dass die Entscheidung, einer bestimmten Drittperson von heute

auf morgen (bis auf Weiteres) ein Arealverbot zu erteilen, als

öffentlich-rechtlich einzustufen ist und sich nicht auf einen privatrechtlichen

Unterlassungsanspruch bei Besitzesstörung (vgl. Art. 926 ff. des

Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 [SR 210]) stützt.

4.4

Im

vorliegenden Fall kommt hinzu, dass die Anordnung des streitgegenständlichen

Verbots gegenüber dem Beschwerdeführer nicht (auch) zu fiskalischen Zwecken

oder im Rahmen eines bestehenden privatrechtlichen Schuldverhältnisses

erfolgte, sondern zum Zweck der Sicherstellung des geordneten und

störungsfreien Schulbetriebs, begründet die Beschwerdegegnerin das Verbot doch

damit, dass der Beschwerdeführer verschiedene Lehrpersonen grob belästigt habe.

Das heisst, das Verbot dient unmittelbar der Erfüllung einer öffentlichen

Aufgabe, nämlich der Gewährleistung der bestimmungsgemässen Nutzung des

Schulareals durch die Beschwerdegegnerin bzw. die Schülerschaft und die

Lehrpersonen des Schulhauses B.

In solchen Fällen wird praxisgemäss davon ausgegangen,

dass das Zutritts- bzw. Arealverbot eine öffentlich-rechtliche Intervention des

Gemeinwesens darstellt und verfügt wurde (vgl. auch BGE 138 I 274

E. 1.4; VGr, 23. August 2012, VB.2012.00430, E. 1, und

28.

Oktober 2010, VB.2010.00455, E. 1.1, wo das Verwaltungsgericht

jeweils auf Beschwerden gegen Hausverbote in Pflegezentren ohne Begründung

eingetreten ist bzw. von einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit im Sinn von

§ 1 VRG ausging).

4.5

Insgesamt

ergibt sich, dass es sich bei der vorliegenden Streitsache um eine Angelegenheit

des öffentlichen Rechts handelt.

Dispositiv

Demnach hätte die Vorinstanz die Eingabe des

Beschwerdeführers vom 5. Juni 2023 als Rekurs entgegennehmen müssen. Der

die Zuständigkeit verneinende Rekursentscheid vom 12. Juni 2023 ist

aufzuheben. Da die Vorinstanz weder die übrigen Eintretensvoraussetzungen

geprüft noch eine materielle Beurteilung vorgenommen hat, ist die Angelegenheit

an sie zurückzuweisen (vgl. § 64 Abs. 1 VRG).

5.

Nachdem die Rückweisung auf einen Verfahrensfehler der

Vorinstanz zurückzuführen ist, auf den die Parteien keinen Einfluss hatten,

rechtfertigt es sich, die Verfahrenskosten der Vorinstanz aufzuerlegen

(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 2

VRG; Plüss, § 13 N. 59 mit Hinweisen).

6.

Beim vorliegenden Entscheid handelt es sich um einen

Zwischenentscheid über die Zuständigkeit, gegen den nach Art. 92

Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,

SR 173.110) die Beschwerde zulässig ist; eine spätere Anfechtung mit dem

Endentscheid ist nicht mehr zulässig (Art. 92 Abs. 2 BGG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Nichteintretensentscheid des

Bezirksrats Dielsdorf vom 12. Juni 2023 wird aufgehoben und die

Angelegenheit an den Bezirksrat Dielsdorf zurückgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 1'570.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Bezirksrat Dielsdorf auferlegt.

4. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen, von der

Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

5. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Dielsdorf.