Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00348

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00348

Urteil

der 4. Kammer

vom 14. März 2024

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

A,

vertreten durch RA Dr. B,

Beschwerdeführer,

gegen

Volksschulamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Zulassung

als DaZ-Lehrperson,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A

(geboren 1970) nahm im Jahr 2014 das Bachelorstudium "Quereinstieg

Primarstufe" an der Pädagogischen Hochschule der Fachhochschule

Nordwestschweiz (PH FHNW) auf. Mit Verfügungen vom 1. Juli 2015 und vom

30. Januar 2017 liess ihn das Volksschulamt des Kantons Zürich (VSA)

jeweils befristet als Primarlehrperson im Schulkreis C zu. Die Zulassungen

waren verbunden mit der Auflage, spätestens bis Ende Schuljahr 2018/2019 den

berufsintegrierten Studienteil des Studiengangs "Quest Primarstufe"

an der Pädagogischen Hochschule in Liestal zu absolvieren, ansonsten eine

weitere Anstellung ohne Lehrdiplom, auch als Vikar, nicht möglich sei. Auf

Gesuch der Schulleitung der Kreisschulbehörde C vom 24. März 2017 hin

genehmigte das VSA A ausserdem die Zulassung für den Unterricht in Deutsch als

Zweitsprache (DaZ) bis zum Ende des Schuljahrs 2018/2019.

B. Weil A

Wiederholungsprüfungen in zwei Pflichtmodulen nicht bestanden und die maximale

Studiendauer überschritten hatte, wurde er im Mai 2021 vom Bachelorstudiengang

Primarstufe an der PH FHNW ausgeschlossen. Zuvor hatte er im Juli 2020 an

der Pädagogischen Hochschule Graubünden den Weiterbildungsabschluss

"Certificate of Advanced Studies [CAS] PHGR in DaZ" erworben.

C. Am

13. September 2022 ersuchte A das VSA um unbefristete Zulassung als

DaZ-Lehrperson. Mit Verfügung vom 21. Dezember 2022 lehnte das VSA dieses

Gesuch ab und ordnete an, dass A wegen des fehlenden Lehrdiploms nicht zum

Erteilen von DaZ-Aufnahmeunterricht zugelassen werde und sein Einsatz als

DaZ-Lehrperson in der Gemeinde D zum nächstmöglichen Zeitpunkt hin beendet

werden müsse.

Erwägungen

II.

Den dagegen erhobenen Rekurs von A wies die

Bildungsdirektion mit Verfügung vom 16. Mai 2023 ab

(Dispositiv-Ziff. I), auferlegte dem Genannten die Kosten des Verfahrens

in Höhe von Fr. 541.- (Dispositiv-Ziff. II) und sprach in

Dispositiv-Ziff. III keine Parteientschädigung zu.

III.

Am 21. Juni 2023 führte A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge seien die

Verfügung des VSA vom 21. Dezember 2022 und jene der Bildungsdirektion vom

16.

Mai 2023 aufzuheben und sei er unbefristet zu einer Tätigkeit als

DaZ-Lehrperson zuzulassen, eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an das

VSA zurückzuweisen, subeventualiter ihm eine bis mindestens zum 31. Juli

2025.

befristete Zulassung als DaZ-Lehrperson zu erteilen.

Die Bildungsdirektion verzichtete am 30. Juni 2023

auf Vernehmlassung. Das VSA beantragte mit Beschwerdeantwort vom 18. Juli

2023.

die Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Vorinstanz

über Anordnungen des Beschwerdegegners betreffend die Zulassung einer Person

zum Schuldienst zuständig (vgl. §§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

1.2

Der hier

umstrittenen Frage, ob der Beschwerdeführer als DaZ-Lehrperson zuzulassen ist,

kommt kein Streitwert zu, weshalb die Kammer für die Behandlung der Streitsache

zuständig ist (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 e

contrario VRG).

2.

2.1

Gemäss

§ 29a Abs. 1 der Verordnung über die sonderpädagogischen Massnahmen

vom 11. Juli 2007 (VSM, LS 412.103) benötigen Lehrpersonen, die

Aufnahmeunterricht erteilen, an Aufnahmeklassen oder an Aufnahmeklassen Asyl

unterrichten, ein von der EDK anerkanntes Lehrdiplom als Regelklassenlehrperson

(lit. a) und den Abschluss eines zertifizierten Lehrganges in DaZ für die

Volksschule (lit. b).

Eine gleich lautende Regelung

befand sich bis zum 31. Dezember 2021 in § 29 VSM (Abs. 2 [OS 65,

17]). Diese Bestimmung regelte neben der Zulassung zum DaZ-Unterricht auch die

Ausbildung für andere Lehrtätigkeiten im Rahmen der Sonderschulung. Abs. 5

(heute Abs. 4) sah sodann vor, dass der Beschwerdegegner im Einzelfall

gleichwertige Ausbildungen oder berufsspezifische Aus- und Weiterbildungen in

Kombination mit Berufserfahrung als genügende Ausbildung anerkennen könne. Der

Beschwerdegegner konnte ausserdem gestützt auf Abs. 7 (heute Abs. 6) einer

Person eine befristete Zulassung zu einer Unterrichtstätigkeit erteilen, sofern

sie eine abgeschlossene Grundausbildung (lit. a) und eine Anmeldung zur

notwendigen Zusatzausbildung oder deren Absolvierung (lit. b) aufwies. Diese

Ausnahmebestimmungen finden sich im nunmehr anwendbaren § 29a VSM nicht

mehr. Sie sollen nach dem Beschwerdegegner aber (sinngemäss) analog zur

Anwendung kommen und es ihm ermöglichen, einer Person auch ohne vollständige

Erfüllung der Ausbildungsanforderungen im Einzelfall die (befristete) Zulassung

als Lehrperson für den Aufnahmeunterricht oder den Unterricht in

Aufnahmeklassen zu erteilen.

2.2

Der

Beschwerdeführer verfügt unstreitig nicht über ein von der EDK anerkanntes

Lehrdiplom als Regelklassenlehrperson. Er hält jedoch dafür, dass seine

Situation derart aussergewöhnlich sei, dass es sich rechtfertige, ihm dennoch eine

unbefristete Zulassung als DaZ-Lehrperson zu erteilen. Er stamme ursprünglich

aus Albanien und sei mit 27 Jahren in die Schweiz gekommen. Bei Aufnahme seines

Studiums an der PH FHNW sei er bereits 44 Jahre alt und Familienvater

gewesen. Ab dem Schuljahr 2014/2015 habe er neben seiner Ausbildung mit einem

Pensum von zuerst 64 % bzw. 84 % als Klassenlehrperson gearbeitet.

Seit dem Schuljahr 2020/2021 unterrichte er als Fachlehrperson DaZ. Trotz

dieser Mehrfachbelastung hätte er im Frühling 2020 nur noch eine einzige

Prüfung (Fachwissenschaft Deutsch) und eine schriftliche Arbeit (Fachdidaktik

Bildnerisches und Technisches Gestalten) (erfolgreich) absolvieren müssen zur

Erlangung des Lehrdiploms. Auch in diesen beiden Fächern habe er alle übrigen

Studienleistungen bereits erfolgreich erbracht und die erforderlichen

ECTS-Punkte erhalten. Für die noch ausstehende Prüfung bzw. schriftliche Arbeit

hätten mithin keine zusätzlichen ECTS-Punkte mehr erteilt werden können. Er

verfüge vielmehr schon längst über die für den Studienabschluss erforderlichen

180.

ECTS-Punkte. Vor diesem Hintergrund sowie in Anbetracht seiner

mehrjährigen Berufserfahrung sei er für den DaZ-Unterricht mindestens so

qualifiziert wie eine Lehrperson mit Lehrdiplom.

2.3

Der

Beschwerdegegner und die Vorinstanz prüften vor diesem Hintergrund sinngemäss, ob

der Beschwerdeführer in analoger Anwendung von § 29 Abs. 4 VSM

einzelfallweise als DaZ-Lehrperson anzuerkennen sei.

Angesichts des klaren Wortlauts von § 29a VSM und mit

Blick auf den Grundsatz, dass Ausnahmeregelungen einer gesetzlichen Grundlage bedürfen,

erscheint fraglich, ob hier überhaupt Raum für einen solchen Analogieschluss

bestand. Wie es sich damit verhält, kann jedoch offenbleiben.

2.4

2.4.1

Bei der

Anwendung von § 29 Abs. 4 VSM kommt dem Beschwerdegegner (und der

Vorinstanz) ein gewisser Ermessens- bzw. Beurteilungsspielraum zu. Das

Verwaltungsgericht kann diese Ermessensausübung nicht frei überprüfen, denn mit

verwaltungsgerichtlicher Beschwerde lassen sich einzig Rechtsverletzungen

(einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüber und -unterschreitungen)

sowie die unrichtige und ungenügende Feststellung des Sachverhalts rügen

(§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und

lit. b VRG; vgl. Marco Donatsch, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 50 N. 25 ff.). Ob ein

unangemessener Entscheid vorliegt, kann das Gericht hingegen grundsätzlich –

und so auch hier – nicht überprüfen (§ 50 Abs. 2 VRG).

2.4.2

Der Beschwerdegegner und die Vorinstanz lehnten eine einzelfallweise

Anerkennung des Beschwerdeführers als DaZ-Lehrperson im Sinn von § 29 Abs. 4 VSM ab, weil (auch) solches nach dem Willen des Verordnungsgebers den Besitz

eines von der EDK anerkannten Lehrdiploms als Regelklassenlehrperson

voraussetzte.

Wie der Blick in die Materialien zeigt, verzichtete der

Verordnungsgeber anlässlich der per 1. Februar 2010 in Kraft getretenen

Revision von § 29 VSM bewusst darauf, die Zulassung als Lehrperson in

Einschulungs- und Kleinklassen, als Förderlehrperson oder als Lehrperson im

Bereich der Sonderschulung von einem EDK-anerkannten Regelklassenlehrdiplom

abhängig zu machen (vgl. auch § 29 Abs. 1 VSM). Bezüglich der

Anerkennung von Lehrpersonen, die Aufnahmeunterricht erteilen oder an

Aufnahmeklassen unterrichten, hielt er dagegen fest, dass diese "weiterhin

ein von der EDK anerkanntes Lehrdiplom als Regelklassenlehrperson"

benötigten; "[d]er Abschluss eines zertifizierten Lehrganges in Deutsch

als Zweitsprache für die Volksschule genügt nicht für die Anerkennung". Zu

dem auf beide Kategorien von Lehrpersonen anwendbaren Abs. 5 von

a§ 29 VSM wiederum erwog der Verordnungsgeber, dass "[a]ndere

gleichwertige Ausbildungen und Berufserfahrung […] im Einzelfall anerkannt

werden" könnten. Die Anerkennung könne mit anderen Worten erfolgen,

"wenn eine EDK-anerkannte Regelklassenlehrperson berufsspezifische Aus-

und Weiterbildungen in Kombination mit Berufserfahrung vorweisen kann.

Berufserfahrung allein kann nicht mehr zu einer Anerkennung führen" (zum

Ganzen ABl 2009 2651 ff.).

2.4.3

Gelangen der Beschwerdegegner und die Vorinstanz vor diesem Hintergrund zum

Schluss, dass sich die Voraussetzung der berufsspezifischen Aus- und

Weiterbildung in Kombination mit Berufserfahrung in Fällen wie dem vorliegenden

auf die Zusatzausbildung im DaZ-Bereich beziehen müsse und nur Personen mit

einem anerkannten Lehrdiplom als Regelklassenlehrperson einzelfallweise zum

DaZ-Unterricht zugelassen werden könnten, ist dieser Schluss im Rahmen der

verwaltungsgerichtlichen Überprüfungsbefugnis nicht zu kritisieren. Daran

vermag auch der Hinweis des Beschwerdeführers auf das verwaltungsgerichtliche

Urteil im Verfahren VB.2016.00792 (VGr, 12. Juli 2017, VB.2016.00792,

E. 3.2.2) nichts zu ändern. In dem betreffenden Entscheid ging es um die

Zulassung einer Person als Lehrperson im Bereich der Sonderschulung, für die es

– wie aufgezeigt – von vornherein keines (Regelklassen-)Lehrdiploms bedarf. Das

Verwaltungsgericht wies in der vorstehend zitierten Erwägung zudem ebenfalls

auf den (insofern) klaren Willen des Verordnungsgebers hin, nur Personen mit

einem anerkannten Regelklassenlehrdiplom gestützt auf a§ 29 Abs. 5 VSM zum Unterricht zuzulassen, was in jenem Fall dazu führte, dass die

nachgesuchte einzelfallweise Zulassung schon am Fehlen eines solchen Diploms

scheiterte.

2.4.4

Nicht als rechtsverletzend erscheint schliesslich auch, dass der

Beschwerdegegner den Beschwerdeführer nicht zumindest befristet bis Ende Juli

2025.

zu einer Tätigkeit als DaZ-Lehrperson zuliess. Der Beschwerdeführer wurde

ab dem Schuljahr 2015/2016 wiederholt befristet als Primarlehrperson bzw.

Lehrperson für den DaZ-Unterricht zugelassen, dies jeweils unter der Auflage,

die begonnene Lehrerausbildung abzuschliessen. Mit dem definitiven Ausschluss

vom Studium im August 2021 kann er diese Auflage nicht mehr erfüllen und damit

den Zweck der in § 29 Abs. 6 VSM geregelten weiteren

Ausnahmebestimmung, das Ermöglichen einer Lehrtätigkeit während einer

erforderlichen Zusatzausbildung, nicht mehr erreichen (siehe auch § 29 Abs. 7 VSM, wonach die befristete Zulassung gemäss Abs. 6 die Dauer

bis zum ordentlichen Abschluss der Zusatzausbildung nicht überschreiten darf).

Die private Situation des Beschwerdeführers rechtfertigte

kein (weitergehendes) Abweichen von den Zulassungsvoraussetzungen.

3.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

4.

Im vorliegenden Verfahren sind keine personalrechtlichen

Fragen umstritten; es geht darin einzig um die – von einem konkreten

Arbeitsverhältnis losgelöste – Zulassung des Beschwerdeführers als

DaZ-Lehrperson durch den Beschwerdegegner. Unter diesen Umständen ist nicht von

einer personalrechtlichen Streitigkeit im Sinn von § 65a Abs. 3

Satz 1 VRG auszugehen, weshalb Gerichtskosten zu erheben sind (Kaspar

Plüss, Kommentar VRG, § 65a N. 23 in Verbindung mit § 13

N. 85).

Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine

Parteientschädigung bleibt ihm verwehrt (§ 17 Abs. 2 VRG).

5.

Zur

Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:

Gemäss Art. 83 lit. t des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni

2005.

(BGG, SR 173.110) ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten unzulässig gegen Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und

anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der

Weiterbildung und der Berufsausübung. Vom Ausschlussgrund von Art. 83

lit. t BGG werden sämtliche Entscheide erfasst, die sich auf eine Bewertung

der intellektuellen oder physischen Fähigkeiten oder die Eignung einer

Kandidatin oder eines Kandidaten beziehen (BGr, 26. Februar 2021,

2D_5/2019, E. 1.3). Soweit indessen nicht die Bewertung der

intellektuellen oder physischen Fähigkeiten, sondern organisatorische bzw.

verfahrensrechtliche Gesichtspunkte Gegenstand des Verfahrens bilden, wird dies

vom Ausschlussgrund nicht erfasst und steht die Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG zur

Verfügung (vgl. BGr, 26. Februar 2021, 2D_5/2019, E. 1.3 und

19.

Mai 2011, 2D_7/2011, E. 1.2). Ansonsten kann die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG ergriffen werden.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 2'070.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde

erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim

Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Bildungsdirektion.