Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00350

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00350

Urteil

der 4. Kammer

vom 29. Februar 2024

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Volksschulamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Zulassung

als schulische Heilpädagogin,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A (geboren 1976) wurde Anfang Mai 2018 befristet bis

zum Ende des Schuljahrs 2020/2021 als Förderlehrperson in der Schulgemeinde C zugelassen,

dies unter der Auflage, dass sie bis spätestens zum Ende des Schuljahrs

2020/2021 das Modul P03 "Förderdiagnostik und -planung" an der Interkantonalen

Hochschule für Heilpädagogik (HfH) absolviert und sich für den Studiengang

Sonderpädagogik mit Vertiefungsrichtung Schulische Heilpädagogik angemeldet

haben müsse.

Anfang März 2021 gab das Volksschulamt des Kantons Zürich

(VSA) einem Gesuch der Kreisschulpflege C um Verlängerung der befristeten

Bewilligung von A für einen Einsatz als Förderlehrperson insofern statt, als

sie die befristete Zulassung bis zum Ende des Schuljahrs 2021/2022 verlängerte.

Die betreffende Verfügung war abermals mit der Auflage bzw. dem Hinweis

verbunden, dass eine weitere Tätigkeit als Förderlehrperson nach Ablauf dieser

Frist nur möglich sei, wenn A ein Masterstudium in Sonderpädagogik mit Vertiefungsrichtung

Schulische Heilpädagogik aufnehme.

B. Mit

Schreiben vom 2. Juni 2021 ersuchte A das VSA um unbefristete Zulassung

als Förderlehrperson für die Integrative Förderung im Kanton Zürich, da sie

"über eine gleichwertige Ausbildung verfüge". Das VSA forderte sie in

der Folge auf, der Schweizerischen Konferenz der Erziehungsdirektoren (EDK)

ihre Ausbildungsunterlagen zur Prüfung einzureichen. A nahm dieses Schreiben

"als Einladung, ein verbessertes Gesuch einzureichen", und beantragte

dem VSA am 5. Januar 2022 erneut, sie "basierend auf dem Master of

Arts 'Inklusive Pädagogik und Kommunikation / Wirksamer Umgang mit

Heterogenität' am Institut Unterstrass in Kooperation mit der Universität

Hildesheim in Verbindung mit den Ausbildungen 'Specialist in gifted education'

(ECHA), Universität Nijmegen und DAS Supervision, Coaching und Mediation, ZHAW

sowie diverse Weiterbildungsmodule […] als schulische Heilpädagogin im Kanton

Zürich zuzulassen".

Mit Verfügung vom 9. März 2022 sistierte das VSA das

Verfahren bis zum Einreichen eines Entscheids der EDK. Am 17. Mai 2022 bat

es A um "Rückmeldung zum Stand des Gesuchs um Anerkennung des Lehrdiploms

[…] bei der EDK" und Dokumentation der dort eingereichten Unterlagen,

worauf die Angeschriebene der EDK am 23. Mai 2022 "sämtliche

Diplome" zur Prüfung übermittelte.

Am 30. Mai 2022 teilte die EDK A mit, dass sie zwar

über eine EDK-Anerkennung als Primarlehrperson verfüge, für eine Tätigkeit im

Bereich der Schulischen Heilpädagogik jedoch "ein Lehramtsstudium (zweite

Staatsprüfung für das Lehramt an Sonderschulen) vorausgesetzt" werde. Wenn

sie diese Voraussetzung nicht erfüllen sollte, bestehe die Möglichkeit, sich in

der Schweiz an eine Hochschule zu wenden mit dem Ziel, in das Masterstudium für

Schulische Heilpädagogik einzusteigen. Die Hochschule würde auch abklären,

welche der von ihr bereits erbrachten Leistungen an das Studium angerechnet

werden.

C. Mit

Verfügung vom 27. Juni 2022 hob das VSA die Sistierung des Verfahrens auf

und wies das Gesuch von A um einzelfallweise Anerkennung und Zulassung als

Förderlehrperson ab.

Erwägungen

II.

Den dagegen erhobenen Rekurs von A wies die

Bildungsdirektion mit Verfügung vom 15. Mai 2023 ab

(Dispositiv-Ziff. I), auferlegte der Genannten die Rekurskosten in Höhe

von Fr. 751.- (Dispositiv-Ziff. II) und sprach in

Dispositiv-Ziff. III keine Parteientschädigung zu.

III.

A führte am 22. Juni 2023 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantrage Folgendes:

"1. Die Verfügung […]

vom 15. Mai 2023 der Bildungsdirektion über die Abweisung des Rekurses vom

22.

Juli 2022 sei aufzuheben und die Beschwerdeführerin sei gemäss

§ 29 Abs. 4 VSM [Verordnung über die sonderpädagogischen Massnahmen

vom 11. Juli 2007 {LS 412.103}] als schulische Heilpädagogin

zuzulassen;

2.

Eventualiter sei die

angefochtene Verfügung aufzuheben und es sei die Sache mit verbindlichen

Weisungen betreffend die Anwendung von § 29 Abs. 4 VSM an den

Beschwerdegegner zurückzuweisen;

3.

Subeventualiter sei die

angefochtene Verfügung aufzuheben und es sei der Beschwerdeführerin gemäss

§ 29 Abs. 5 VSM die Zulassung zu einem Teilbereich zu erteilen;

4.

Subsubeventualiter sei

die angefochtene Verfügung aufzuheben und es sei die Sache mit verbindlichen

Weisungen betreffend die Anwendung von § 29 Abs. 5 VSM an den

Beschwerdegegner zurückzuweisen;

5.

Alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolge zulasten des Beschwerdegegners."

Die Bildungsdirektion erklärte am

14.

Juli 2023 Verzicht auf Vernehmlassung. Das Volksschulamt beantragte

mit Beschwerdeantwort vom 18. Juli 2023 die Abweisung der Beschwerde und

verwies zur Begründung auf den Rekursentscheid vom 15. Mai 2023 und ihre

Eingaben im Rekursverfahren.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der

Vorinstanz über Anordnungen des Beschwerdegegners etwa betreffend die Zulassung

einer Person zum Schuldienst zuständig (vgl. §§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

1.2

Der hier umstrittenen Frage, ob die Beschwerdeführerin als Förderlehrperson

zuzulassen ist, kommt kein Streitwert zu, weshalb die Kammer für die Behandlung

der Streitsache zuständig ist (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit

§ 38b Abs. 1 e contrario VRG).

2.

2.1

Gemäss

§ 29 Abs. 1 VSM in Verbindung mit § 33 Abs. 2 des

Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (LS 412.100) müssen

Förderlehrpersonen für die Zulassung zum Schuldienst über ein von der EDK anerkanntes Hochschuldiplom in Sonderpädagogik mit

Vertiefungsrichtung Schulische Heilpädagogik verfügen.

Im Einzelfall kann der Beschwerdegegner gleichwertige

Ausbildungen oder berufsspezifische Aus- und

Weiterbildungen in Kombination mit Berufserfahrung als genügende Ausbildung

anerkennen (§ 29 Abs. 4 VSM). Gestützt auf § 29 Abs. 5 VSM kann er zudem im Einzelfall einer Person die Zulassung zu einer

Unterrichtstätigkeit in einem Teilbereich (zum Beispiel als Förderlehrperson

auf der Kindergartenstufe oder als Lehrperson an einer heilpädagogischen

Sonderschule) erteilen, sofern sie die für diese Tätigkeit notwendigen

Voraussetzungen erfüllt (Satz 1); die Zulassung kann mit Auflagen und

Bedingungen verbunden (Satz 2) oder unter den in § 29 Abs. 6 VSM

genannten Voraussetzungen auch lediglich befristet erteilt werden (vgl. ABl

2009.

2651 ff., 2652 f.).

2.2

Die

Beschwerdeführerin verfügt unbestrittenermassen nicht über einen anerkannten

Ausbildungsabschluss im Sinn von § 29 Abs. 1 VSM. Sie macht jedoch

geltend, Aus- und Weiterbildungen mit insgesamt 127 ECTS-Punkten,

spezifisch in den Themenkreisen Pädagogik und Kommunikation, absolviert zu

haben, die die Vorinstanz zu Unrecht nicht auf ihre inhaltliche

Gleichwertigkeit im Sinn von § 29 Abs. 4 VSM überprüft habe. Der

Umstand, dass sie als Klassenlehrperson und als Lehrperson einer Schülerin mit

dem Asperger-Syndrom relevante Berufserfahrung vorweisen könne, sei ebenfalls

unberücksichtigt geblieben und die Voraussetzungen von § 29 Abs. 5 VSM habe die Vorinstanz gar nicht erst geprüft.

Im Folgenden ist deshalb zu prüfen, ob die Vorinstanzen zu

Recht eine einzelfallweise Anerkennung abgelehnt haben. Dabei ist zu beachten,

dass ihnen bei der Anwendung von § 29 Abs. 4 f. VSM ein gewisser

Ermessens- bzw. Beurteilungsspielraum zukommt und das Verwaltungsgericht die

Ermessensausübung der Vorinstanz bzw. der erstinstanzlich verfügenden Behörde

nicht frei überprüfen darf. So lassen sich mit verwaltungsgerichtlicher

Beschwerde einzig Rechtsverletzungen (einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüber-

und -unterschreitungen) sowie die unrichtige und ungenügende Feststellung des

Sachverhalts rügen (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20

Abs. 1 lit. a und lit. b VRG; vgl. Marco Donatsch, in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 50 N. 25 ff.).

Ob ein unangemessener Entscheid vorliegt, kann das Gericht hingegen

grundsätzlich – und so auch hier – nicht überprüfen (§ 50 Abs. 2 VRG).

2.3

Die

Beschwerdeführerin verfügt über ein EDK-anerkanntes Lehrdiplom und ist seit

1999.

als Primarlehrerin tätig. Seit 2005 unterrichtet sie (auch) im Kanton

Zürich, wobei sie ab dem Schuljahr 2018/2019 mit einer befristeten Zulassung im

Sinn von § 29 Abs. 6 VSM als IF-Förderlehrperson mit einem Pensum von

35–60 % in C tätig war. Sie weist folgende Zusatzqualifikationen auf:

-

Master of Arts bzw. Master of Advanced Studies (MAS) in "Inklusiver

Pädagogik und Kommunikation" der Universität Hildesheim und des Instituts

Unterstrass der Pädagogischen Hochschule Zürich;

-

ECHA (European Council for High Ability)-Diplom "Specialist in

Gifted Education" der Universität Nijmegen;

-

Diploma of Advanced Studies (DAS) in "Supervision, Coaching und

Mediation" der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften (ZHAW);

-

Besuch des Moduls P03 "Förderdiagnostik und -planung" der HfH;

-

Besuch des Onlinekurses "ADHS" der HfH;

-

Besuch des Onlinekurses "Neurowissenschaften und Heilpädagogik"

der HfH;

-

Besuch der Veranstaltung "WISC-V Qualifizierung" der Hogrefe

Academy.

Bei sämtlichen dieser von der Beschwerdeführerin besuchten

Lehrgänge, so namentlich auch beim MAS in "Inklusiver Pädagogik und

Kommunikation" handelt es sich um berufsbegleitende (postgraduale)

Weiterbildungen, die sich (je für sich betrachtet) schon wegen der

angesprochenen Zielgruppe, ihrer Zielsetzung und der für einen Abschluss zu

erbringenden Arbeitsleistung von zwischen 1 und 60 ECTS-Punkten nicht mit

dem konsekutiven Masterstudium in Schulischer Heilpädagogik vergleichen lassen.

Letzteres hat das Erlangen der Berufsbefähigung als Schulische Heilpädagogin

bzw. Schulischer Heilpädagoge zum Ziel, schliesst als universitäres Studium auf

Masterstufe an ein Bachelorstudium an und umfasst 90 ECTS-Punkte (vgl.

HfH, Studienbroschüre Master SHP, Stand: Oktober 2023, abrufbar unter <https://www.hfh.ch>).

Wie sich den Akten entnehmen lässt, hat es die EDK denn auch abgelehnt, die

Ausbildung(en) der Beschwerdeführerin als einem Master in Schulischer

Heilpädagogik gleichwertig anzuerkennen, weil sie ihr nicht die (uneingeschränkte)

Befähigung für den auszuübenden Beruf vermittelten. Entgegen der Beschwerde

stellt es deshalb keine Ermessensverletzung dar, wenn die Vorinstanzen eine

Zulassung der Beschwerdeführerin als Förderlehrperson gestützt auf § 29 Abs. 4 Variante 1 VSM ablehnten.

Was sodann die Möglichkeit anbelangt, berufsspezifische

Aus- und Weiterbildungen in Kombination mit Berufserfahrung als genügende

Ausbildung anzuerkennen (§ 29 Abs. 4 Variante 2 VSM), ist es

jedenfalls nicht rechtsverletzend, wenn die Vorinstanz argumentiert, dass für

eine Anerkennung Berufserfahrung als Förderlehrperson vorausgesetzt werde (vgl.

VGr, 16. Dezember 2018, VB.2018.00621, E. 2.3), und nach einer

umfassenden Würdigung des Curriculums der Beschwerdeführerin zum Schluss

gelangt, diese vermöge keine genügende berufsspezifische(n) Aus- und

Weiterbildung(en) in Kombination mit Berufserfahrung vorzuweisen. Wie die

Vorinstanz in diesem Zusammenhang zu Recht erwägt, ist die Beschwerdeführerin

erst seit Sommer 2018 als Förderlehrperson tätig und dies auch nur gestützt auf

eine Ausnahmebewilligung nach § 29 Abs. 6 VSM, die mit der Auflage

verbunden ist bzw. war, das Hochschuldiplom in Sonderpädagogik mit

Vertiefungsrichtung Schulische Heilpädagogik zu erwerben. Die vorstehend

aufgezählten, von der Beschwerdeführerin absolvierten Weiterbildungen richteten

sich sodann nicht (nur) an Lehrpersonen im Bereich Sonderpädagogik, sondern in

erster Linie an Personen, die in diesem Bereich beratend tätig sind und/oder

Studierende bzw. Lehrpersonen oder Verwaltungsangestellte coachen. Dies

spiegelt sich auch in den Lehrinhalten, die sich insofern von denjenigen an der

HfH im Masterstudiengang Schulische Heilpädagogik unterscheiden. So bezweckt

der 30 ECTS-Punkte umfassende DAS in "Supervision, Coaching,

Mediation" laut Studienbeschrieb die Vermittlung praxisbezogener

systematischer, lösungsfokussierter, hypnosystemischer und achtsamer Grundlagen

für die berufliche Tätigkeit "als Supervisorinnen und Supervisors und

Coachinnen und Coachs" und soll der 60 ECTS-Punkte umfassende

Lehrgang MAS in "Inklusiver Pädagogik und Kommunikation" die

Teilnehmenden gemäss Diploma Supplement zu "Tätigkeiten in Bereichen der Diagnose,

Beratung, Durchführung und Evaluation von Steuerungs- und Innovationsprozessen

in Organisationen" befähigen. Die 250 Stunden praktische und 250 Stunden

theoretische Ausbildung umfassende Weiterbildung zum ''Specialist in Gifted

Education'' wiederum vermittelte den Teilnehmenden hauptsächlich Kenntnisse im

Bereich der Begabungs- und Begabtenförderung, welcher im Masterstudium der

Schulischen Heilpädagogik lediglich in einem 5 ECTS-Punkte umfassenden

Wahlpflichtmodul behandelt wird. Den übrigen vier besuchten Veranstaltungen und

Modulen ("Förderdiagnostik und -planung", "ADHS", "Neurowissenschaften

und Heilpädagogik", "WISC-V Qualifizierung") ist mit der

Vorinstanz von vornherein keine massgebliche Bedeutung bei der vorliegenden

Betrachtung beizumessen.

2.4

Nicht

gefolgt werden kann der Beschwerdeführerin schliesslich, wenn sie im Weiteren

beanstandet, die Voraussetzung, das Studium zur Schulischen Heilpädagogin

aufzunehmen und abzuschliessen, um zu einem Teilbereich nach § 29 Abs. 5 VSM zugelassen zu werden, sei geradezu widersinnig, weil die

Zulassung zu einem Teilbereich dann sachlich gerechtfertigt sei, wenn zwar die

Ausbildung nicht in dem Umfang vorhanden sei, wie es für eine Berufszulassung

vorausgesetzt werde, indes in einem Teilbereich aufgrund der Berufserfahrung

und des spezifischen Ausbildungs- oder Weiterbildungshintergrunds eine

Zulassung möglich sei. Der von der Beschwerdeführerin angesprochene Sachverhalt

ist von § 29 Abs. 4 Variante 2 VSM erfasst. Mit der auf

§ 29 Abs. 5 VSM gestützten Zulassung soll dagegen – wie im Fall der

Beschwerdeführerin geschehen – dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit Rechnung

getragen werden. Die Beschwerdeführerin profitierte hier denn auch über mehrere

Schuljahre hinweg davon, dass ihr der Beschwerdegegner eine Zulassung als

Förderlehrperson erteilte, obschon sie die Voraussetzungen hierfür nach seinem

Dafürhalten nicht erfüllte. Nachdem die Beschwerdeführerin der mit der

Ausnahmebewilligung verbundenen Auflage bis heute nicht nachkam, ist nicht zu

beanstanden, wenn der Beschwerdegegner diese androhungsgemäss nicht weiter

verlängerte. Namentlich ist in der Nichtverlängerung kein Verstoss gegen Treu

und Glauben zu erblicken.

3.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

4.

Im vorliegenden Verfahren sind keine personalrechtlichen

Fragen zwischen der Beschwerdeführerin als Arbeitnehmerin und ihrer derzeitigen

Arbeitgeberin umstritten; es geht darin einzig um die – von einem konkreten

Arbeitsverhältnis losgelöste – Zulassung der Beschwerdeführerin als

Förderlehrperson in der Volksschule durch den Beschwerdegegner. Unter diesen

Umständen ist nicht von einer personalrechtlichen Streitigkeit im Sinn von

§ 65a Abs. 3 Satz 1 VRG auszugehen, weshalb Gerichtskosten zu

erheben sind (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 65a N. 23 in Verbindung

mit § 13 N. 85).

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65 Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung bleibt ihr

verwehrt (§ 17 Abs. 2 VRG).

5.

Zur

Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:

Gemäss Art. 83 lit. t des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni

2005.

(BGG, SR 173.110) ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten unzulässig gegen Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und

anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der

Weiterbildung und der Berufsausübung. Vom Ausschlussgrund von Art. 83

lit. t BGG werden sämtliche Entscheide erfasst, die sich auf eine Bewertung

der intellektuellen oder physischen Fähigkeiten oder die Eignung einer

Kandidatin oder eines Kandidaten beziehen (BGr, 26. Februar 2021,

2D_5/2019, E. 1.3). Soweit indessen nicht die Bewertung der

intellektuellen oder physischen Fähigkeiten, sondern organisatorische bzw.

verfahrensrechtliche Gesichtspunkte Gegenstand des Verfahrens bilden, wird dies

vom Ausschlussgrund nicht erfasst und steht die Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG zur

Verfügung (vgl. BGr, 26. Februar 2021, 2D_5/2019, E. 1.3 und

19.

Mai 2011, 2D_7/2011, E. 1.2). Ansonsten kann die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG ergriffen werden.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 2'070.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde

erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim

Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Bildungsdirektion.