Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00360

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00360

Urteil

der 4. Kammer

vom 25. Januar 2024

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin

Meret Lüdi.

In Sachen

Stadt Wädenswil, vertreten durch den Stadtrat

Wädenswil,

dieser vertreten durch RA A,

Beschwerdeführerin,

gegen

B, vertreten durch C,

Beschwerdegegner,

betreffend Lohnnachzahlung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

B war seit dem 1. Dezember

1997 als Geschäftsführer des Alterszentrums Frohmatt für die Stadt Wädenswil

tätig.

Im Jahr 2021 eröffnete die

Staatsanwaltschaft Zürich-Sihl ein Strafverfahren gegen B wegen des Verdachts, B

habe Vermögensdelikte zu Lasten einer Familienausgleichskasse begangen. Im

Rahmen dieses Strafverfahrens wurden auch die Arbeitsräume von B im

Alterszentrum Frohmatt durchsucht und dort sichergestellte Akten beschlagnahmt;

davon nahm die Stadt Wädenswil am 17. Juni 2021 Kenntnis. Am 21. Juni

2021 stellte die zuständige Stadträtin B per sofort im Amt ein und ordnete an,

dass die Lohnzahlung umgehend eingestellt werde; der Stadtrat Wädenswil

bestätigte diese Anordnungen mit Beschluss vom gleichen Tag.

Nachdem eine Untersuchung der

Geschäftsführungstätigkeit von B im Alterszentrum Frohmatt erhebliche

Unregelmässigkeiten ergeben hatte, beschloss der Stadtrat Wädenswil am 6. September

2021, das Arbeitsverhältnis mit B fristlos aufzulösen (Dispositiv-Ziff. 1),

den Lohn für die Zeit vom 21. Juni 2021 bis zum Empfang der fristlosen

Kündigung nicht nachzuzahlen (Dispositiv-Ziff. 2), für den Fall, dass sich

die Einstellung der Lohnzahlung als unzulässig erweisen sollte, allfällige

Forderungen von B mit Forderungen der Stadt Wädenswil aus Schadenersatz zu

verrechnen (Dispositiv-Ziff. 3) sowie allfällige weitere Lohnguthaben von B

ebenfalls mit Forderungen der Stadt Wädenswil aus Schadenersatz zu verrechnen

(Dispositiv-Ziff. 4).

Erwägungen

II.

B rekurrierte sowohl gegen die am 21. Juni 2021

angeordnete Einstellung der Lohnzahlung als auch gegen die Dispositiv-Ziffern 2

bis 4 des Beschlusses vom 6. September 2021. Nachdem er die Verfahren

zuvor vereinigt hatte, schrieb der Bezirksrat Horgen den Rekurs gegen den

Beschluss vom 21. Juni 2021 als gegenstandslos geworden ab (Dispositiv-Ziff. 1),

hiess den Rekurs gegen den Beschluss vom 6. September 2021 teilweise gut,

hob Dispositiv-Ziffer 4 auf und ersetzte Dispositiv-Ziffern 2 und 3

durch folgende Anordnungen:

"2. Der

Lohn von B für die Zeit vom 21. Juni 2021 bis zum Empfang des vorliegenden

Beschlusses wird einstweilen nicht nachbezahlt und bis zum Abschluss des gegen B

geführten Strafverfahrens zurückbehalten.

3.

Die

Lohnforderung gemäss vorstehender Ziffer sowie allfällige weitere

Lohnguthaben von B werden mit dem im Rahmen des genannten Strafverfahrens zu

beziffernden Schadenersatzanspruchs der Stadt gegenüber B verrechnet. Ein

allfälliger Mehrbetrag wird B im Anschluss ausbezahlt."

Im Übrigen wies er den

Rekurs ab.

III.

Die Stadt Wädenswil führte dagegen am 26. Juni 2023

Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge

sei der Rekursentscheid aufzuheben "und die Beschwerdeführerin von der

Bezahlung von irgendwelchen Lohnguthaben an den Beschwerdegegner definitiv zu

entbinden". Der Bezirksrat Horgen schloss mit Vernehmlassung vom 14. Juli

2023.

auf Abweisung der Beschwerde. B beantragte am 31. Juli 2023, die

Beschwerde sei unter Entschädigungsfolge abzuweisen.

Das Bezirksgericht Zürich sprach B mit Urteil vom 16. August

2023.

der mehrfachen Veruntreuung, der mehrfachen Urkundenfälschung und der

mehrfachen qualifizierten ungetreuen Geschäftsbesorgung schuldig und bestrafte

ihn mit 36 Monaten Freiheitsstrafe; zudem wurde B unter anderem verpflichtet,

der Stadt Wädenswil Schadenersatz im Betrag von Fr. 197'136.60 zu

bezahlen.

Die Stadt Wädenswil gab dem Verwaltungsgericht am 29. August

2023.

Kenntnis vom Strafurteil und reichte am 5. sowie 21. September 2023

unaufgefordert weitere Dokumente zu den Akten.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats über kommunale

Anordnungen betreffend personalrechtliche Ansprüche nach §§ 41 ff.

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig.

Die Beschwerdeführerin ist

in ihrer Funktion als Arbeitgeberin in vermögensrechtlichen Angelegenheiten

praxisgemäss zur Beschwerde gegen einen die Ausgangsverfügung abändernden

Rekursentscheid legitimiert (VGr, 17. März 2022, VB.2021.00843, E. 1.3

mit Hinweis).

Soweit die

Beschwerdeführerin mit ihrem Antrag, sie sei "von der Bezahlung von

irgendwelchen Lohnguthaben an den Beschwerdegegner definitiv zu entbinden"

nicht nur einen Entscheid über den Lohnanspruch während der Einstellung im Amt,

sondern auch über andere finanzielle Ansprüche des Beschwerdegegners aus dem

Anstellungsverhältnis bewirken will, liegt dieser Antrag ausserhalb des

Streitgegenstands und ist darauf deshalb nicht einzutreten.

Weil die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist

im Übrigen auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Strittig ist vorliegend die Lohnzahlung für die Dauer der

Einstellung im Amt, das heisst vom 21. Juni bis zum 8. September

2021.

Der Streitwert beträgt damit rund Fr. 38'000.-, weshalb die

Angelegenheit in die Zuständigkeit der Kammer fällt (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1 lit. c VRG).

3.

3.1

Gemäss § 53

Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1)

untersteht das Arbeitsverhältnis der Angestellten von Gemeinden dem

öffentlichen Recht. Soweit die Gemeinden keine eigenen Regelungen erlassen,

gilt sinngemäss das kantonale Personalrecht (§ 53 Abs. 2 GG).

Die Stadt Wädenswil hat mit dem Personal- und

Besoldungsstatut vom 11. Juni 2001 (PBS) eigene personalrechtliche

Bestimmungen erlassen. Gemäss Art. 16 PBS können Angestellte jederzeit

vorsorglich im Amt eingestellt werden, unter anderem wenn wegen eines

Verbrechens oder Vergehens ein Strafverfahren eingeleitet worden ist (lit. b).

Art. 16 PBS entspricht inhaltlich § 29 Abs. 1 des (kantonalen)

Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10). Eine analoge

Bestimmung zu § 29 Abs. 2 PG, wonach die Anstellungsbehörde auch über

Weiterausrichtung, Kürzung und Entzug des Lohns entscheide und über eine Nach-

oder Rückzahlung spätestens mit dem Entscheid über die Fortsetzung des

Arbeitsverhältnisses zu befinden sei, fehlt demgegenüber im Personal- und

Besoldungsstatut. Die Vorinstanz kommt in Auseinandersetzung mit der

Entstehungs- und Entwicklungsgeschichte des Personal- und Besoldungsstatuts

aber zum Schluss, dass § 29 Abs. 2 PG auf Anstellungsverhältnisse der

Stadt Wädenswil sinngemäss zur Anwendung komme. Auf diese Erwägungen, die der

Beschwerdegegner nicht in Frage stellt, kann vorab verwiesen werden. Im Übrigen

ergibt sich – wie sich sogleich zeigt – schon aus der Natur der Einstellung im

Amt, dass es eines Entscheids über den Lohnanspruch während der Dauer der

Einstellung bedarf.

3.2

Die

Vorinstanz kommt weiter sinngemäss zum Schluss, der Beschwerdegegner habe auch

während der Einstellung im Amt einen Lohnanspruch, den man ihm nicht entziehen

könne. Die Einstellung im Amt sei vielmehr "in Fällen wie dem vorliegenden

gerade darauf ausgerichtet, einen im Rahmen eines Strafverfahrens zu

ermittelnden Schadenersatzanspruch des Gemeinwesens zu sichern" (E. 4.4).

Die Einstellung im Amt ist

ein Instrument des öffentlichen Personalrechts, das keine Entsprechung im

privaten Arbeitsrecht findet. Namentlich handelt es sich nicht um einen

Anwendungsfall eines Verzichts auf Arbeitsleistung durch Freistellung, sondern

vielmehr um eine vorsorgliche Massnahme zum Schutz öffentlicher Interessen. Sie

ermöglicht der Anstellungsbehörde, das Anstellungsverhältnis einstweilen zu

suspendieren, wenn der Schutz öffentlicher Interessen dies gebietet. Dies ist

etwa dann der Fall, wenn nicht zu verantworten ist, die Zeit bis zu einer

allfälligen (fristlosen) Entlassung aus wichtigen Gründen tatenlos abzuwarten,

die Entlassung aus rechtlichen Gründen aber nicht umgehend erfolgen kann (vgl.

Antrag und Weisung des Regierungsrats zum Gesetz über das Dienstverhältnis des

Staatspersonals [Personalgesetz] vom 22. Mai 1996, ABl. 1996 1107 ff.,

1159, 1177). Damit wird den Besonderheiten des öffentlichen

Anstellungsverhältnisses Rechnung getragen. So ist es dem

öffentlich-rechtlichen Arbeitgeber etwa in Fällen wie dem vorliegenden aufgrund

der Unschuldsvermutung (Art. 32 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April

1999.

[SR 101]) sowie mit Blick auf den Untersuchungsgrundsatz (§ 7 Abs. 1 VRG; vgl. zum Untersuchungsgrundsatz bei der Auflösung eines

öffentlich-rechtlichen Anstellungsverhältnisses etwa VGr, 21. September

2022, VB.2022.00120, E. 2.4 und 4.3) verwehrt,

das Anstellungsverhältnis allein wegen des Verdachts einer strafbaren Handlung

(fristlos) aufzulösen. Die Einstellung der Lohnzahlung bezweckt in diesen

Fällen, die finanziellen Interessen des Gemeinwesens zu wahren (vgl. hierzu

auch VGr BE, 11. März 2008, VGE 23240, BVR 2008 S. 433 ff., E. 3).

Bestätigen sich aufgrund der Untersuchung bzw. eines Strafverfahrens die

Verdachtsmomente, widerspräche es dem öffentlichen Interesse, wenn das

Gemeinwesen den Lohn für die Dauer der Einstellung im Amt bezahlen müsste,

obwohl der oder die Angestellte schuldhaft Umstände herbeigeführt hat, die eine

Suspendierung der Amtstätigkeit notwendig machten.

Nach dem Gesagten ist der

vorinstanzliche Schluss, die Einstellung der Lohnzahlung könne einzig der

Sicherstellung von Schadenersatzansprüchen der Beschwerdeführerin dienen,

rechtsverletzend.

4.

4.1

Weil das

Anstellungsverhältnis inzwischen rechtskräftig beendet ist, hat die Vorinstanz

das Verfahren betreffend vorsorgliche Einstellung der Lohnfortzahlung als

gegenstandslos geworden abgeschrieben, was unangefochten blieb. Strittig ist

damit nur noch, ob die Beschwerdeführerin die Lohnzahlung für die Dauer der

Einstellung im Amt definitiv verweigern durfte. Dabei ist zu prüfen, ob

einerseits die Einstellung im Amt zu Recht erfolgte und anderseits die

nachfolgende Untersuchung ergab, dass eine Weiterbeschäftigung tatsächlich dem

öffentlichen Interesse widersprach und die fraglichen Umstände durch den Beschwerdegegner

schuldhaft verursacht wurden.

4.2

Vorliegend

war die Einstellung im Amt begründet, nachdem gegen den Beschwerdegegner ein

Strafverfahren wegen Vermögensdelikten in erheblicher Höhe zu Lasten einer

Familienausgleichskasse eröffnet worden war und der Stadtrat befürchten musste,

dass auch das Vermögen der Stadt Wädenswil geschädigt worden sein könnte.

Sodann ergab die nachfolgende Untersuchung, dass der Beschwerdegegner

wiederholt Leistungen, die er privat bezogen hatte, der Rechnung des

Alterszentrums Frohmatt belasten liess sowie liquide Mittel des Alterszentrums

mit einem vorgetäuschten Darlehen vorübergehend dazu verwendet hatte,

Vermögensdelikte bei der Familienausgleichskasse zu verdecken. Im

Strafverfahren wurde denn auch festgestellt, dass der Beschwerdegegner die

Stadt Wädenswil im Betrag von Fr. 197'136.60 geschädigt hat. Wären diese

Umstände der Beschwerdeführerin bereits im Zeitpunkt der Einstellung im Amt

bekannt gewesen, hätte dies zweifellos eine fristlose Kündigung gerechtfertigt.

Damit widerspräche es dem öffentlichen Interesse, wenn die Stadt Wädenswil dem

Beschwerdegegner für die Dauer der Einstellung im Amt Lohn bezahlen müsste.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit

darauf einzutreten ist. Dispositiv-Ziff. II und V des Beschlusses des

Bezirksrats Horgen sind aufzuheben und der Rekurs ist vollständig abzuweisen.

6.

Weil der Streitwert mehr als Fr. 30'000.- beträgt,

ist das Verfahren kostenpflichtig (§ 65a Abs. 3 e contrario

VRG). Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen

und ist ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG). Der in ihrem amtlichen Wirkungskreis tätig gewordenen Beschwerdeführerin

ist praxisgemäss ebenfalls keine Parteientschädigung zuzusprechen (VGr, 22. November

2023, VB.2023.00224, E. 8.2 mit Hinweis).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Dispositiv-Ziff. II

und V des Beschlusses des Bezirksrats Horgen vom 17. Mai 2023 werden

aufgehoben und der Rekurs vom 27. September 2021 wird vollständig

abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 3'570.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen

ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Horgen.