Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00379

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00379

Urteil

des Einzelrichters

vom 20. November 2023

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Marco Donatsch,

Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

A,

vertreten durch B und C,

diese vertreten durch D,

Beschwerdeführerin,

gegen

Gemeinde E,

vertreten durch

Schulpflege E,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Hortbeitrag,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A (geboren 2014) wurde ab

Beginn des Schuljahrs 2021/2022 an zwei Nachmittagen und einem Mittag pro

Woche im Hort/Mittagstisch der Gemeinde E betreut. Mit Verfügung vom

5. Januar 2022 wies die Schule E das Mädchen per 6. Januar 2022 bis

zum Vorliegen eines negativen PCR-Testergebnisses, längstens bis zum

24. Januar 2022, "von der Schule bzw. vom Unterricht und von der

Schulischen Betreuung" weg. Hierauf nahmen Eltern von A, C und D, ihre

Tochter von der Schule und teilten der Schulverwaltung E am 26. Januar 2022

mit, dass sie den Hortplatz von A nicht mehr benötigten, jedoch mit der

reglementarisch vorgesehenen zweimonatigen Kündigungsfrist nicht einverstanden

seien.

Mit Schreiben vom

28. Januar 2022 gelangte A, gesetzlich vertreten durch ihre Eltern, an die

Schulpflege E, erklärte "nochmals [...] die fristlose Kündigung" des

Hortvertrags und erhob Einsprache gegen die bereits erfolgte und die zukünftige

Rechnungsstellung für die ab Januar 2022 geschuldeten Hortbeiträge. Mit

Beschluss vom 7. März 2022 wies die Schulpflege E die Einsprache ab und

hielt fest, dass die Hortbeiträge bis und mit Kalendermonat März 2022

geschuldet seien.

Erwägungen

II.

Dagegen liess A am

10./11. April 2022 Rekurs beim Bezirksrat Horgen erheben und in der

Hauptsache die Aufhebung des Einspracheentscheids vom 7. März 2022 sowie

der "Verfügungen betreffend Hortbeiträge [...] für die Monate Januar bis

und mit März 2022" verlangen.

Mit Beschluss vom 28. April 2022 trat der Bezirksrat

Horgen auf den Rekurs von A nicht ein, weil sie von dem angefochtenen Beschluss

nicht beschwert sei, auferlegte ihr die Kosten des Rekursverfahrens in Höhe von

Fr. 562.90 und verweigerte ihr eine Parteientschädigung. Diesen Beschluss

hob das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 14. September 2022 auf und wies

die Angelegenheit zur materiellen Beurteilung an den Bezirksrat Horgen zurück

(VGr, 14. September 2022, VB.2022.00263).

In der Folge wies der Bezirksrat Horgen den Rekurs vom

10.

April 2022 mit Beschluss vom 1. Juni 2023 ab

(Dispositiv-Ziff. I), auferlegte die Verfahrenskosten in Höhe von

Fr. 937.50 A (Dispositiv-Ziff. II) und richtete dieser in

Dispositiv-Ziff. III keine Entschädigungen aus.

III.

A liess am 5. Juli 2023 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der

Beschluss des Bezirksrats Horgen vom 1. Juni 2023 und seien die

Verfügungen der Gemeinde E betreffend Hortbeiträge für die Monate Januar 2022

bis und mit März 2022 "(Rechnungen Nr. […] Januar, Nr. […]

Februar sowie Nr. […] März)" ersatzlos aufzuheben, eventualiter sei

in Gutheissung der Beschwerde festzustellen, dass sie der Gemeinde für die

Monate Januar 2022 bis und mit März 2022 keine Hort- und/oder sonstige

Betreuungsbeiträge schulde; in prozessualer Hinsicht ersuchte A ausserdem um

Durchführung einer publikumsöffentlichen Verhandlung.

Der Bezirksrat Horgen schloss mit Vernehmlassung vom

14.

Juli 2023 auf Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde E verzichtete am

25.

Juli 2023 auf Beschwerdebeantwortung, dies "unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin". Mit Schreiben vom

27.

Juli 2023 liess A ihr Gesuch um Durchführung einer mündlichen

Verhandlung zurückziehen.

Der Einzelrichter erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats

etwa betreffend die Gebühren für schulergänzende Betreuungsangebote und die

Kündigung damit zusammenhängender Vertragsverhältnisse zuständig

(§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG,

LS 175.2]).

Da die übrigen Prozessvoraussetzungen ebenfalls erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Der Streitwert der vorliegenden

Angelegenheit beläuft sich auf rund Fr. 950.-, womit die Streitwertgrenze

von § 38b Abs. 1 lit. c VRG nicht erreicht wird. Entgegen der Beschwerdeführerin

kommt der Frage, ob die Beschwerdeführerin bzw. ihre Eltern den Vertrag mit der

Beschwerdegegnerin fristlos auflösen konnte(n), auch keine grundsätzliche

Bedeutung zu, weshalb die Entscheidung darüber dem Einzelrichter zukommt (§ 38b Abs. 2 VRG e

contrario).

2.

2.1

Gestützt

auf Art. 4 der – per 26. Juni 2021 aufgehobenen – Verordnung über

Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie vom

19.

Juni 2020 bzw. Art. 10 der – per 17. Februar 2022

aufgehobenen – Verordnung gleichen Namens vom 23. Juni 2021 (SR 818.101.26;

AS 2020 2213 und AS 2021 379) erstellte die Beschwerdegegnerin ein

Corona-Schutzkonzept für ihre Schulen (COVID-19-Schutzkonzept der Schule E).

Dieses sah insbesondere vor, dass "bei erhöhtem Infektionsgeschehen"

von der Schulpflege, der Leitung Bildung, dem schulärztlichen Dienst oder dem

Contact-Tracing, befristete Massnahmen wie eine Maskentragpflicht angeordnet

werden können.

Ab dem 1. Dezember 2021 verpflichtete das kantonale

Recht die Schulträger explizit zur Aufnahme einer entsprechenden Massnahme in

ihre Schutzkonzepte (§ 1 Abs. 2 lit. e der per 15. April

2022.

aufgehobenen Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der

Covid-19-Epidemie im Bildungsbereich vom 22. September 2021 [V Covid-19

Bildungsbereich, LS 818.14]). Vom 3. Januar bis am 22. Februar

2022.

galt zudem – weitergehend – eine allgemeine Maskentragpflicht für die

Schülerinnen und Schüler ab der 1. Klasse der Primarstufe und mussten

Personen mit einem ärztlich bescheinigten Maskentragdispens am wöchentlichen

repetitiven Testen in der Schule teilnehmen bzw. einen Test vorweisen (§ 2

Abs. 1 und Abs. 3 V Covid-19 Bildungsbereich).

2.2

Mit Schreiben

vom 13. Dezember 2021 teilte die Schule E den Eltern ihrer Schülerinnen

bzw. Schüler vor diesem Hintergrund mit, dass bei ihnen für den Zeitraum vom

3.

Januar bis am 24. Januar 2022 eine allgemeine Maskentragpflicht

gelte und sich Kinder, die über einen Maskentragdispens verfügten, wöchentlich

testen lassen müssten. Da die Beschwerdeführerin zur Kategorie der

letztgenannten Kinder zählte und zudem bislang auch nicht am freiwilligen

repetitiven Testen in der Schule teilgenommen hatte, informierte die

Schulleitung sie bzw. ihre Eltern am 17. Dezember 2021 ergänzend, dass sie

verpflichtet sei bzw. seien, das Testen (alternativ) selber zu organisieren.

Ein Antigentest jeweils zu Wochenbeginn sei ausreichend. Falls sie eine Testung

generell ablehnte(n), dürfe die Beschwerdeführerin die Schule bis am

24.

Januar 2022 nicht (ohne Maske) besuchen.

Mit Verfügung vom 5. Januar 2022 wurde die

Beschwerdeführerin androhungsgemäss bis zum Vorliegen eines negativen

Covid-19-Testergebnisses bzw. längstens bis am 24. Januar 2022 vom

obligatorischen Unterricht und von den schulergänzenden Betreuungsstrukturen

weggewiesen, worauf ihre Eltern am 26. Januar 2022 "den

Hortplatz" kündigten. Am 28. Januar 2022 erklärten sie – vertreten

durch ihren Rechtsvertreter – "nochmals sorgfaltshalber die fristlose

Kündigung" des Betreuungsverhältnisses, da sie die bei Vertragsschluss

unvorhergesehene Covid-Testpflicht als Voraussetzung eines Hortbesuchs zur

sofortigen Kündigung des Hortvertrags aus wichtigem Grund berechtige und

"so oder anders eine analoge Anwendung auftragsrechtlicher Grundsätze,

namentlich Art. 404 OR [Obligationenrecht vom 30. März 1911,

SR 220], auch ohne besonderen Grund zur jederzeitigen Kündigung des

öffentlich-rechtlichen Hortvertrags berechtigen müsste".

3.

3.1

Wie das

Verwaltungsgericht bereits im ersten Rechtsgang erwogen hat, sind die Gemeinden

im Kanton Zürich zur Bereitstellung eines schulergänzenden Betreuungsangebots verpflichtet

(vgl. § 30a Abs. 2 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005

[LS 412.100] in Verbindung mit § 32a Abs. 1 der

Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 [LS 412.101]), und ist das Verhältnis

zwischen der Beschwerdegegnerin, die selbst eine Einrichtung der

schulergänzenden Betreuung betreibt, und den von diesem Angebot Gebrauch

machenden Kindern bzw. deren Eltern als öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis

zu qualifizieren (VGr, 14. September 2022, VB.2022.00263, E. 2.4

mit Hinweis).

Die Organisation, das Verfahren und die Zusammenarbeit zwischen

der Schule E und den Eltern bzw. Erziehungsberechtigten finden sich

entsprechend in einem kommunalen Erlass, dem Reglement Schulergänzende

Betreuung der Schule E vom 18. Juni 2012 (Hortreglement) geregelt. Danach

steht die Schulergänzende Betreuung allen Kindern im Kindergarten- und

Primarschulalter offen; ein Recht auf Aufnahme besteht nicht (Ziff. 6.1

Hortreglement). Die Kündigung eines bestehenden Betreuungsverhältnisses hat

immer schriftlich unter Einhaltung einer Kündigungsfrist von zwei Monaten per

Ende eines Monats bzw. bei Kündigungen per Ende Schuljahr spätestens bis

31.

Mai zu erfolgen. Bei ordnungsgemäss gemeldetem Wegzug entfällt die

Kündigungsfrist (zum Ganzen Ziff. 6.3 Hortreglement). Bei Unfall und

Krankheit werden die Betreuungskosten bei Vorliegen eines ärztlichen Zeugnisses

ab dem sechsten, aufeinanderfolgenden, ausfallenden Betreuungstag erlassen

(Ziff. 6.4 Hortreglement). Stört ein Kind durch sein Verhalten den Betrieb

oder hält es sich nicht an die Richtlinien der schulergänzenden Betreuung,

nimmt die Hortleitung Kontakt mit den Eltern bzw. Erziehungsberechtigten auf;

kann keine Lösung gefunden werden, kann ein Ausschluss vorgenommen werden.

Ungenügende Kooperationsbereitschaft der Eltern, Zahlungsverzug und

Nichteinhalten der vertraglichen Verpflichtungen können ebenfalls zum

Ausschluss des Kindes aus dem Hort/Mittagstisch führen (zum Ganzen

Ziff. 6.5 Hortreglement).

3.2

Die

Bestimmungen des Bundeszivilrechts gelangen auf Verträge öffentlich-rechtlicher

Natur grundsätzlich nur dann (als ergänzendes öffentliches Recht) zur

Anwendung, wenn das massgebliche Verwaltungsrecht keine (vollständige) Regelung

vorsieht, das heisst

lückenhaft ist (vgl. BGE 122 I 328 E. 1a).

Hiervon ist vorliegend bezüglich der strittigen Frage der

Kündbarkeit bzw. der Kündigung des Betreuungsverhältnisses zwischen der

Beschwerdegegnerin und der Beschwerdeführerin respektive deren Eltern nicht

auszugehen, findet sich dazu doch mit Ziff. 6.3 Hortreglement eine

explizite Regelung im kommunalen Recht. Es besteht daher kein Raum für eine

ergänzende Anwendung von Art. 404 OR, wonach ein Auftragsverhältnis von

jeder Partei jederzeit widerrufen oder gekündigt werden kann, ohne dass dafür

besondere Gründe vorliegen müssen.

Entgegen der Beschwerdeführerin lässt sich denn auch nicht

sagen, dass sich Ziff. 6.3 Hortreglement hinsichtlich der darin

vorgesehenen zweimonatigen Kündigungsfrist als bundesrechtwidrig erwiese und

aus diesem Grund auf die Kündigungsvorschrift in Art. 404 OR

zurückgegriffen werden müsste. So erstreckt sich der Anspruch auf rechtsgleiche

Behandlung nur auf das gleiche Gemeinwesen und ist darin, dass ein

Betreuungsverhältnis mit einer privaten Hortbetreiberin bzw. einem privaten

Hortbetreiber allenfalls leichter aufgelöst werden kann als das zwischen den

Parteien bestehende, kein Verstoss gegen Art. 8 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 (BV, SR 101) zu erblicken. Ziff. 6.3

Hortreglement verstösst sodann auch nicht gegen das Wettbewerbsrecht. Soweit

der Bereich der schulergänzenden Betreuung überhaupt den von der

Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang angerufenen Wettbewerbsregeln

unterliegt (siehe dazu BGE 129 II 497 E. 5.4.9) und sich jene im

vorliegenden Verfahren darauf zu berufen vermag, kann nicht die Rede davon

sein, dass die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin bei Vertragsschluss

unangemessene Kündigungsbedingungen aufgezwungen bzw. sie ihre Marktstellung

als öffentlich-rechtliche Akteurin benutzt hätte, um ein erhebliches

ungerechtfertigtes Missverhältnis zwischen ihren vertraglichen Rechten und den

vertraglichen Pflichten der Beschwerdeführerin zu begründen. So erscheint die

in Ziff. 6.3 Hortreglement vorgesehene Regelung bei genauerer Betrachtung

sogar günstiger für die private Vertragspartei als Art. 404 OR, erlaubte

diese Bestimmung doch auch der Hortbetreiberin, das Betreuungsverhältnis

jederzeit ohne die Angabe wichtiger Gründe fristlos aufzulösen, was regelmässig

namentlich dem Kindeswohl zuwiderlaufen dürfte. Für den häufigsten bzw.

wichtigsten Fall, in dem eine vorzeitige Kündigung aus Sicht der privaten

Vertragspartei angezeigt erscheinen kann, den Wegzug, räumt das Hortreglement

dieser zudem ein einseitiges Kündigungsrecht ein. Bei längerer Krankheit oder

Unfall sieht es die Möglichkeit eines Erlasses der Betreuungskosten vor.

Anzumerken bleibt schliesslich, dass jedenfalls von Teilen

der privatrechtlichen Lehre und Rechtsprechung die Auffassung vertreten wird,

dass Art. 404 OR auf (privatrechtliche) Krippen- und damit wohl auch auf

Hortverträge keine zwingende Anwendung findet und die Vereinbarung einer

Kündigungsfrist auf einen bestimmten Kündigungstermin hin zulässig ist (vgl. Arnold

F. Rusch/Michael Hochstrasser, Verträge mit Kinderkrippen, in: Jusletter 22. Oktober

2007, Rz. 42 ff.).

3.3

Dauerschuldverhältnisse

können nach der herrschenden Lehre und Rechtsprechung angepasst bzw. (fristlos)

aufgelöst werden, wenn infolge einer – im Zeitpunkt des Vertragsschlusses –

unvorhersehbaren und unvermeidbaren grundlegenden und ausserordentlichen

Veränderung der Umstände eine gravierende Störung der Äquivalenz von Leistung

und Gegenleistung eintritt, sodass ein Beharren der einen Partei auf ihren

Vertragsanspruch geradezu eine wucherische Ausbeutung des Missverhältnisses und

damit einen offenbaren Rechtsmissbrauch darstellt, der nach Treu und Glauben

keinen Rechtsschutz findet. Diese Regel gilt auch für öffentlich-rechtliche

Verträge, wobei – anders als im Privatrecht – die Vertragsverhältnisse in der

Regel aufgrund einer umfassenden Interessenabwägung neu bestimmt werden (zum

Ganzen BGr, 24. März 2014, 2C_825/2013, E. 6.1 mit Hinweisen; ferner

VGr, 25. August 2010, VB.2010.00255, E. 4.1 mit Hinweisen; Esther

Zysset, Nachträgliche staatliche Einwirkung auf den verwaltungsrechtlichen

Vertrag mit Privaten. Eine Untersuchung im Dreieck: Rechtsänderung –

Eigentumsgarantie – Vertrauensschutz, Basel 2020, S. 199 ff.).

Die Voraussetzungen für eine Anwendung der sogenannten

clausula rebus sic stantibus sind hier jedoch nicht erfüllt. Namentlich führte

die sich Anfang Januar 2022 unmittelbar aus § 2 Abs. 1 und

Abs. 3 V Covid-19 Bildungsbereich ergebende Verpflichtung der

Beschwerdeführerin, sich wöchentlich auf das Corona-Virus testen zu lassen,

nicht zu einer unbilligen Verschiebung des Verhältnisses von Leistung und

Gegenleistung. Ein PCR-Spucktest, wie ihn die Beschwerdeführerin in der Schule E

jede Woche unentgeltlich hätte absolvieren können, stellt zwar einen Eingriff

in die persönliche Freiheit des Mädchens dar (Art. 10 Abs. 2 BV; BGE 149 I 191 E. 5.1), jedoch keinen schwerwiegenden (vgl. BGE 149 I 191 E. 7.7.1;

BGr, 13. September 2023, 2C_571/2022, E. 1.3.3.1 mit weiteren

Hinweisen). Bei objektiver Betrachtung wäre es der Beschwerdeführerin mithin

zumutbar gewesen, während der Kündigungsfrist von zwei Monaten einmal pro Woche

am wöchentlichen Spucktest ihrer Schule teilzunehmen. Ihr Interesse daran,

dieser Verpflichtung zu entgehen, vermochte aber jedenfalls das öffentliche

Interesse der Beschwerdegegnerin an der Planung der für einen geordneten

Hortbetrieb benötigten Personal-, Raum- sowie der finanziellen Ressourcen nicht

zu überwiegen.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

5.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG) und steht dieser keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Der Entschädigungsantrag der Beschwerdegegnerin ist ebenfalls

abzuweisen, da die Prozessführung keinen besonderen Aufwand verursachte und dem

Gemeinwesen in der vorliegenden Konstellation in der Regel kein Anspruch auf

eine Parteientschädigung zukommt (vgl. Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014, § 17 N. 51 ff.; VGr, 25. November 2021,

VB.2021.00543, E. 9.2).

Demgemäss erkennt der Einzelrichter:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 570.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin

auferlegt.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab

Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Horgen.