Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00380

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2023.00380

Urteil

der 3. Kammer

vom 11. Oktober 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser,

Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

1.

Strassenverkehrsamt

des Kantons Zürich,

Bereich Administrativmassnahmen,

2.

Regierungsrat

des Kantons Zürich,

Rekursabteilung

Beschwerdegegner,

betreffend Rechtsverweigerung,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A ist

mit dem Taxiwesen in der Stadt Zürich unzufrieden. Seiner Ansicht nach bedeutet

die Vielzahl von Anbietern, die nicht dieselben berufsmässigen Anforderungen

wie die Stadtzürcher Taxifahrer erfüllten (namentlich die Firma Uber,

Landtaxis, Privatautos), ein grosses Sicherheitsproblem; die Situation sei

inakzeptabel und gefährlich. Dass die Stadt Zürich dies toleriere, stelle

einerseits eine Verletzung ihrer Kontroll- und Aufsichtspflichten und

andererseits eine Diskriminierung der Stadtzürcher Taxifahrer dar.

In diesem Sinn beklagte sich A im Jahr 2019 bei der

Präsidentin der Stadt Zürich. Daraufhin legte die Vorsteherin des

Sicherheitsdepartements der Stadt Zürich A schriftlich dar, dass die Aufsichts-

und Kontrollaufgaben durchaus wahrgenommen und die rechtlichen Vorgaben in

Bezug auf das Taxiwesen eingehalten würden. In der Folge erhob A

Rechtsverweigerungsbeschwerde beim Verwaltungsgericht, welches auf diese mit

Verfügung VB.2019.00533 vom 28. August 2019 (nicht publiziert) mangels

Zuständigkeit nicht eintrat. Das Statthalteramt Zürich sei für die Beurteilung

der gerügten Rechtsverweigerung zuständig.

Ebenso beklagte sich A im Jahr 2019 bei der damaligen

Präsidentin des Regierungsrats des Kantons Zürich, welche ihm als Direktorin

der Volkswirtschaftsdirektion schriftlich antwortete, für den berufsmässigen

Personentransport seien die Gemeinden zuständig, während der Kanton in diesem

Bereich über keine Kompetenzen verfüge. Mit Verfügung VB.2019.00534 vom

28. August 2019 (nicht publiziert) trat das Verwaltungsgericht auch auf

die dagegen von A erhobene Rechtsverweigerungsbeschwerde nicht ein. Der

Regierungsrat und nicht das Verwaltungsgericht sei für deren Beurteilung

zuständig.

B. In der Folge rekurrierte A mit Schreiben vom 7. September 2019 sowohl beim

Statthalteramt Zürich als auch beim Regierungsrat gegen die Antwortschreiben der Vorsteherin des

Sicherheitsdepartements bzw. der Direktorin der

Volkswirtschaftsdirektion und rügte eine

Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung seitens der Stadt Zürich bzw. der

Volkswirtschaftsdirektion.

Mit Eingaben vom 1. November 2019 informierte A das

Statthalteramt und den Regierungsrat darüber, dass an seiner Stelle und mit

seinem Einverständnis der Verband B in das Verfahren eingetreten sei.

Am 30. November 2019 erhob der Verband B beim

Verwaltungsgericht sowohl gegen den Regierungsrat als auch gegen das

Statthalteramt Rechtsverweigerungs- bzw. Rechtsverzögerungsbeschwerde. Mit

Verfügungen VB.2019.00814 vom 20. März 2020 und VB.2019.00815 vom

20. März 2020 (beide nicht publiziert) trat das Verwaltungsgericht auf die

Beschwerden jeweils nicht ein. Der in den Rekursverfahren erklärte

Parteiwechsel sei unzulässig, weshalb der Verband B nicht

beschwerdelegitimiert sei.

Auf die gegen die Verfügungen des Verwaltungsgerichts vom

20. März 2020 vom Verband B erhobene Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten trat das Bundesgericht mit Urteil

2C_370/2020 vom 19. Mai 2020 nicht ein.

C. Mit Verfügung vom 10. Dezember 2020 wies das

Statthalteramt den Rekurs vom 7. September 2019 ab. Der Verband B

gelangte daraufhin abermals an das Verwaltungsgericht, welches auf die

Beschwerde mit Verfügung VB.2021.00067 vom 9. Juli 2021 (nicht publiziert)

nicht eintrat. Auf die anschliessend vom Verband B erhobene

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten trat das Bundesgericht

seinerseits mit Urteil 2C_641/2021 vom 31. August 2021 nicht ein.

Erwägungen

II.

Mit als "Rechtsverweigerungsbeschwerde gegen das

Strassenverkehrsamt Zürich Sicherheitsdirektion (B1)" betitelter Eingabe

vom 3. Juli 2023 gelangte A ein weiteres Mal an das Verwaltungsgericht und

stellte folgende Anträge:

" 1. Es sei durch das Strassenverkehrsamt Zürich

Sicherheitsdirektion eine rekursfähige Verfügung – wie beantragt in

Beilage 1 – auszustellen (Beilage 1).

2.

In Superprovisorischer Massnahme ist die richterliche

Tätigkeit des Strassenverkehrsamtes Zürich Sicherheitsdirektion zu verbieten

bis diese vorliegende Angelegenheit abgeschlossen ist.

3.

Die Verfahren gegen Carmen Walker-Späh (Regierungsrat

Kanton Zürich, Beilage 2) und das vorliegende Verfahren (Beilage 1)

sind zu einem einzigen Verfahren zusammenzuschliessen weil ein sehr enger

sachlicher Zusammenhang besteht."

Der Beschwerde vom 3. Juli 2023 beigelegt war ein

Schreiben des Strassenverkehrsamts des Kantons Zürich vom 21. April 2023,

womit dieses A bestätigte, dessen Eingabe vom 15. April 2023 erhalten zu

haben. Wie in den Schreiben vom 3. Januar 2023 und 30. März 2023

dargelegt worden sei, lehne es "eine Wiedererwägung" ab. Weitere

Eingaben von A in dieser Sache würden ab sofort nicht mehr beantwortet. Der

Beschwerde ebenfalls beigelegt war ein Schreiben des Regierungsrats

(Staatskanzlei) vom 9. März 2023, womit dieser bei A nachfragte, ob er

weiterhin ein Interesse an der Behandlung des Rekurses habe, nachdem seit der

Einreichung desselben nun dreieinhalb Jahre vergangen seien. Falls A auf eine

materielle Beurteilung verzichte, könne das Verfahren kostenlos abgeschrieben

werden. Andernfalls bzw. bei Unterliegen sei mit Verfahrenskosten von ungefähr

Fr. 1'800.- zu rechnen. Ohne seinen Gegenbericht innert 20 Tagen

werde davon ausgegangen, dass A kein aktuelles Interesse an der Behandlung des

Rekurses mehr habe. Mit – vom Verwaltungsgericht bei der Staatskanzlei

beigezogenem – Schreiben vom 17. März 2023 antwortete A im Namen des Verbands B

daraufhin der Staatskanzlei, weiterhin ein Interesse an der materiellen

Beurteilung des Rekurses zu haben.

Mit Präsidialverfügung vom 11. Juli 2023 trat das

Verwaltungsgericht auf das Gesuch von A um Erlass superprovisorischer

Massnahmen nicht ein, während es das Gesuch um Verfahrensvereinigung

abwies. Sodann eröffnete es den Schriftenwechsel und forderte zur Einreichung

der Akten auf. Mit Eingabe vom 3. August 2023 verzichtete die

Staatskanzlei auf Beschwerdevernehmlassung unter dem Hinweis, dass "in

dieser Sache" zurzeit der Antrag zuhanden des Regierungsrats ausgearbeitet

werde. Das Strassenverkehrsamt reichte innert Frist weder eine

Beschwerdeantwort noch Akten ein. Auf telefonische Nachfrage des

Verwaltungsgerichts erklärte es, die Präsidialverfügung vom 11. Juli 2023

nicht erhalten zu haben und über keine Akten zu verfügen. A liess sich innert

Frist nicht zu den act. … vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Der

Rechtsweg für die Rechtsverzögerungs- bzw. Rechtsverweigerungsbeschwerde folgt

jenem, der auch gegen die aus Sicht der beschwerdeführenden Person verzögerte

oder verweigerte Anordnung zur Verfügung stünde (VGr, 1. September 2022,

VB.2022.00144, E. 1.1). Soweit der Beschwerdeführer eine

Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung seitens des Beschwerdegegners 2

rügt, ist das Verwaltungsgericht gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit

§ 19 Abs. 1 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG, LS 175.2) für die Beurteilung der Beschwerde

zuständig.

1.2

Nicht

zuständig ist das Verwaltungsgericht demgegenüber, soweit der Beschwerdeführer

eine Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung seitens des

Beschwerdegegners 1 rügt. Gegen das unrechtmässige Verweigern oder

Verzögern einer anfechtbaren Anordnung durch das Strassenverkehrsamt kann bzw.

muss zunächst Rekurs bei der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich erhoben

werden (§ 19 Abs. 1 lit. b VRG, § 19b Abs. 2 lit. b

Ziff. 1 VRG). Insofern ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.

Der Vollständigkeit halber ist in diesem Zusammenhang

festzuhalten, dass die Präsidialverfügung vom 11. Juli 2023 dem

Beschwerdegegner 1 sehr wohl, nämlich am 12. Juli 2023, per interne

Gerichtsurkunde zugestellt wurde. Sodann erscheint aufgrund des vom

Beschwerdeführer eingereichten Schreibens vom 21. April 2023 zweifelhaft,

dass der Beschwerdegegner 1 über keinerlei Akten betreffend die vom

Beschwerdeführer gerügte Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung verfügen

soll. Da in diesem Zusammenhang jedoch ohnehin mangels Zuständigkeit auf die

Beschwerde nicht einzutreten ist, erübrigten sich weitere Abklärungen hierzu.

2.

2.1

Unter dem Vorbehalt von Treu und Glauben

ist die Beschwerde gegen das unrechtmässige Verzögern oder Verweigern einer

Anordnung an keine Frist gebunden. Teile der Lehre zum Bundesverwaltungsrecht

gehen aber davon aus, dass vor der Rechtsmittelerhebung eine Mahnung an die

säumige Behörde zu richten ist. Auch nach der Rechtsprechung des

Verwaltungsgerichts erscheint eine solche Mahnung oder zumindest eine

Erkundigung nach dem Stand des Verfahrens als in der Regel zweckmässig und

zumutbar, weshalb der Verzicht darauf im Beschwerdeverfahren bei der

Kostenverteilung sowie in einem allfälligen Staatshaftungsverfahren

berücksichtigt werden kann. Als Eintretensvoraussetzung von Rekurs und

Beschwerde wegen Rechtsverzögerung bzw. Rechtsverweigerung wird eine Mahnung oder

mindestens eine Erkundigung vom Verwaltungsgericht aber nicht aufgefasst (VGr,

27.

Dezember 2021, VR.2021.00004, E. 1.3; Jürg Bosshart/Martin

Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19

N. 48).

2.2

Vorliegend

ergibt sich weder aus den Akten noch macht der Beschwerdeführer geltend, dass

er den Beschwerdegegner 2 um

Auskunft über den Stand des Verfahrens bzw. den ausstehenden Rekursentscheid

gebeten oder ihn insofern gar gemahnt hätte. Dies gilt es bei der

Kostenverteilung des vorliegenden Verfahrens zulasten des Beschwerdeführers zu beachten

(hinten E. 4).

3.

3.1

Die Parteien haben in Verfahren vor

Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf Beurteilung innert angemessener

Frist (Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999

[BV, SR 101]; vgl. auch § 4a VRG). Der Zeitraum, der für die

Beurteilung der Verfahrensdauer relevant ist, beginnt in Verwaltungssachen

entweder mit der Einreichung eines entsprechenden Gesuchs bei der zuständigen

Behörde oder mit der Rechtshängigkeit der Anfechtung einer Verfügung. Die

Grenze der zulässigen Verfahrensdauer ist unter Berücksichtigung der

spezifischen Umstände des Einzelfalls festzulegen. Dabei wird vorab auf den

Umfang und die Schwierigkeit des Falls, die Wichtigkeit der Angelegenheit für

die Betroffenen, das Verhalten derselben und der Behörden sowie die für die

Sache spezifischen Entscheidungsabläufe abgestellt. Kein relevantes Kriterium

sind dagegen die Gründe einer von den Behörden zu verantwortenden übermässigen

Verzögerung. Namentlich rechtfertigen strukturelle oder organisatorische Mängel

sowie chronische Überlastung keine Verfahrensverzögerungen (BGE 144 II 486 E. 3.2;

135.

I 265 E. 4.4; 1. September 2022, VB.2022.00144, E. 2.1; Gerold Steinmann/Benjamin

Schindler/Damian Wyss in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die

schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 4. A., Zürich etc. 2014, Art. 29

N. 33 ff. mit Hinweisen; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte

in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 839 f.; Kaspar Plüss,

Kommentar VRG, § 4a N. 19 f.).

Gemäss § 27c Abs. 1 VRG haben verwaltungsinterne Rekursinstanzen innert 60 Tagen seit

Abschluss der Sachverhaltsermittlung zu entscheiden; dieser wird den Parteien

angezeigt. Dabei handelt es sich indes um eine blosse Ordnungsfrist. Deren

Überschreiten stellt nicht automatisch eine Rechtsverzögerung dar, vielmehr

kommt es auf die Umstände des Einzelfalls an (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 27c

N. 19). Kann eine Rekursinstanz diese Frist nicht einhalten, teilt sie den

Parteien unter Angabe der Gründe mit, wann der Entscheid vorliegt (§ 27c Abs. 2 VRG).

3.2

Das Rekursverfahren betreffend die vom

Beschwerdeführer gerügte Rechtsverweigerung der Volkswirtschaftsdirektion

(vorn I.B.) ist bis dato noch nicht erledigt. Der Beschwerdegegner 2

überschritt damit die Frist von § 27c Abs. 1 VRG deutlich. Gemäss den

von ihm eingereichten Akten erfolgte die letzte Eingabe im Rekursverfahren

bereits am 22. Dezember 2019; weitere Prozesshandlungen unterblieben

seither ebenso wie eine Mitteilung im Sinn von § 27c Abs. 2 VRG.

Gründe, welche die überlange Verfahrensdauer unter Umständen rechtfertigen

könnten, sind weder aus den Akten ersichtlich noch macht der Beschwerdegegner 2

solche im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens geltend. Was den

Beschwerdegegner 2 angeht, erweist sich der Vorwurf der Rechtsverzögerung

somit als berechtigt und ist die Beschwerde gutzuheissen. Der

Beschwerdegegner 2 ist anzuweisen, das Rekursverfahren beförderlich zu

behandeln und innert nützlicher Frist mittels eines anfechtbaren Entscheids zum

Abschluss zu bringen. Gemäss der Staatskanzlei wird zurzeit immerhin der Antrag

zuhanden des Regierungsrats ausgearbeitet.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit

darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang und da es der Beschwerdeführer

unterliess, den säumigen

Beschwerdegegner zu mahnen (vorn E. 2.2), rechtfertigt es sich, die

Verfahrenskosten zu 3⁄4 dem Beschwerdeführer und zu 1⁄4 dem

Beschwerdegegner 2 aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Parteientschädigungen wurden keine beantragt.

5.

Die in § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 2 Satz 1

VRG statuierte Pflicht, wonach das Verwaltungsgericht Eingaben bei eigener

Unzuständigkeit von Amtes wegen der zuständigen

Verwaltungs(rechtspflege)behörde zukommen lassen muss, gilt nur im Fall von

unmittelbar fristgebundenen Eingaben und damit nicht bei

Rechtsverzögerungsbeschwerden oder aufsichtsrechtlichen Rügen (Plüss, § 5 N. 48).

Von einer Weiterleitung der Beschwerde vom 3. Juli 2023 an die

Sicherheitsdirektion (vorn E. 1.2) ist daher abzusehen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Der

Beschwerdegegner 2 wird angewiesen, das Verfahren innert nützlicher Frist

mittels eines anfechtbaren Entscheids zum Abschluss zu bringen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 1'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 105.-- Zustellkosten,

Fr. 1'305.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden zu 3⁄4 dem Beschwerdeführer und zu 1⁄4 dem

Beschwerdegegner 2 auferlegt.

4.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert

30.

Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14, einzureichen.

5.

Mitteilung an:

a) den Beschwerdeführer;

b) die Beschwerdegegnerschaft.