Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00386

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00386

Urteil

der 4. Kammer

vom 9. November 2023

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiber

David Henseler.

In Sachen

A, vertreten durch RA B und/oder RA C,

Beschwerdeführerin,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Vorsorgliche

Einstellung im Amt,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A wurde vom Regierungsrat des Kantons Zürich mit Beschluss

vom 6. Mai 2020 auf Beginn des Schuljahrs 2020/21 für eine vierjährige

Amtszeit als Rektorin der Technischen Berufsschule Zürich (TBZ) gewählt.

Ab Sommer 2021 gelangten Personalverbände sowie

Einzelpersonen an das Mittelschul- und Berufsbildungsamt (MBA) und berichteten

über Missstände, für die die Rektorin verantwortlich sei. Ebenso gelangten

Einzelpersonen an das MBA, die ebenfalls über Missstände berichteten, diese

aber in der Haltung eines Teils der Lehrerschaft verorteten. In der Folge

wurden verschiedene Gespräche geführt und fand offenbar auch eine Mediation

statt, ohne dass sich die Situation beruhigte.

Mit Schreiben vom 31. März 2023 beauftragte die

Bildungsdirektion Rechtsanwalt Michael Budliger mit der Durchführung einer

Administrativuntersuchung bezüglich der Konflikte an der TBZ.

Der Regierungsrat stellte A mit Beschluss vom 31. Mai

2023 im Amt ein (Dispositiv-Ziff. I), wobei der Lohn weiterhin

ausgerichtet und über eine Rückforderung spätestens mit dem Entscheid über die

Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses entschieden werde (Dispositiv-Ziff. II),

und ermächtigte die Bildungsdirektion, die Stellvertretung der Rektorin während

der Einstellung im Amt zu regeln (Dispositiv-Ziff. III).

Erwägungen

II.

A erhob gegen diesen Beschluss am 5. Juli 2023

Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, es sei festzustellen, dass

Dispositiv-Ziff. I und III des Beschlusses vom 31. Mai 2023 nichtig

seien und sie das Amt als Rektorin der TBZ mit sofortiger Wirkung wieder

ausüben dürfe, eventualiter sei die Rechtswidrigkeit von Dispositiv-Ziff. I

und III des Beschlusses vom 31. Mai 2023 festzustellen und ihr eine

Entschädigung von sechs Monatslöhnen zuzusprechen; zudem ersuchte sie um

Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung.

Mit Stellungnahme vom 20. Juli 2023 beantragte die

Bildungsdirektion namens des Regierungsrats, das Gesuch um Anordnung der

aufschiebenden Wirkung sei abzuweisen. Hierzu äusserte sich A am 3. August

2023.

Mit Verfügung vom 7. August 2023 wies der Vorsitzende das Gesuch um

Anordnung der aufschiebenden Wirkung ab.

Mit Beschwerdeantwort vom 9. August 2023 beantragte

die Bildungsdirektion die Abweisung der Beschwerde. A mit Stellungnahmen vom 31. August

und 26. September 2023 sowie die Bildungsdirektion mit Stellungnahme vom

20.

September 2023 hielten je an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Beschlüsse des Regierungsrats in

personalrechtlichen Angelegenheiten nach §§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig.

1.2

Der

Hauptantrag auf Nichtigerklärung bzw. sinngemäss auf Aufhebung der Einstellung

im Amt hat keinen Streitwert, hingegen verlangt die Beschwerdeführerin mit

ihrem Eventualantrag eine Entschädigung von sechs Monatslöhnen. Damit hat das

Verfahren einen Streitwert von rund Fr. …

1.3

Nach § 49

in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer

durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse

an deren Aufhebung oder Änderung hat. Allein der Verzicht auf Arbeitsleistung

durch den Arbeitgeber bei gleichzeitiger Lohnfortzahlung – sei dies im Rahmen

einer Freistellung oder einer Einstellung im Amt – begründet kein derartiges

schutzwürdiges Interesse. Anders verhält es sich hingegen, wenn die

Angestellten ein spezifisches Interesse daran haben, ihre berufliche Tätigkeit

weiterhin ausüben zu können (namentlich wenn dies für die Erhaltung der Berufsfähigkeit

notwendig ist), oder wenn die Einstellung im Amt bzw. Freistellung eine

Persönlichkeitsverletzung bewirken kann; Letzteres ist insbesondere dann der

Fall, wenn das berufliche oder persönliche Umfeld der Betroffenen aus den

Umständen schliessen könnte, die Arbeitnehmerin werde eines strafbaren

Verhaltens oder anderweitiger grober Pflichtverletzungen verdächtigt (zum

Ganzen VGr, 12. Januar 2011, PB.2010.00005, E. 1.4; RB 2003 Nr. 23).

Angesichts der exponierten Position, welche die

Beschwerdeführerin als Rektorin einer Berufsfachschule bekleidet, und nachdem

der Konflikt an der TBZ wiederholt in den Medien thematisiert worden ist, ist

offenkundig, dass die Einstellung im Amt das Recht der Beschwerdeführerin auf

Schutz ihrer Persönlichkeit betrifft. Sie hat damit ein schutzwürdiges

Interesse an der Überprüfung der Rechtmässigkeit dieser Massnahme.

1.4

Weil auch

die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

2.1

Die

Beschwerdeführerin will im Hauptantrag festgestellt haben, dass die Einstellung

im Amt nichtig sei, und sie ihr Amt mit sofortiger Wirkung wieder ausüben

dürfe. Sie begründet die behauptete Nichtigkeit indes einzig mit formellen und

materiellen Mängeln, die offenkundig nicht geeignet sind, eine Nichtigkeit der

Ausgangsverfügung zu bewirken.

2.2

Im Antrag

auf Feststellung der Nichtigkeit mitenthalten ist der – weniger weitgehende –

Antrag auf Aufhebung der Einstellung im Amt, was ebenfalls bewirken würde, dass

die Beschwerdeführerin ihr Amt sofort wieder ausüben dürfte.

Hält das Verwaltungsgericht eine Kündigung, eine

Einstellung im Amt oder eine vorzeitige Entlassung für nicht gerechtfertigt,

stellt es dies gemäss § 63 Abs. 3 in Verbindung mit § 27a Abs. 1 VRG fest und bestimmt von Amtes wegen die Entschädigung. Aus dieser Bestimmung

folgt, dass das Verwaltungsgericht eine Kündigung sowie eine vorzeitige

Entlassung grundsätzlich nicht aufheben, sondern nur eine Entschädigung

zusprechen kann. Der Regierungsrat begründete dies in der Weisung damit, dass

das Vertrauensverhältnis zwischen Arbeitgebenden und Arbeitnehmenden in diesen

Fällen oft derart stark beeinträchtigt sei, "dass eine Aufhebung der

angefochtenen Anordnung (und damit eine Weiterbeschäftigung der Arbeitnehmerin

oder des Arbeitnehmers) nicht sinnvoll wäre" (Weisung des Regierungsrats

zum Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts vom 29. April

2009, ABl 2009, 801 ff., 886 f.). Damit übersieht er jedoch, dass es

Fälle wie den vorliegenden gibt, bei denen die Einstellung im Amt nicht im Zusammenhang

mit einer (beabsichtigten) Beendigung des Arbeitsverhältnisses steht, mithin

die Weiterbeschäftigung nicht in Frage gestellt ist (vgl. auch Weisung des

Regierungsrats zum Gesetz über das Dienstverhältnis des Staatspersonals

(Personalgesetz) vom 22. Mai 1996, ABl 1996, 1105 ff., 1159, wo die

Einstellung im Amt ebenfalls in den Kontext eines laufenden

Kündigungsverfahrens gestellt wird: "[…] z.B. wenn es nicht zu

verantworten ist, die Zeit bis zu einer Entlassung aus wichtigen Gründen

tatenlos abzuwarten, wenn mit derselben infolge bestimmter

Verfahrensvorschriften etc. zugewartet werden muss"). Dass der Gesetzgeber

die Einschränkung der Entscheidbefugnisse auch für die vorliegende

Konstellation gelten lassen wollte, erscheint daher fraglich, braucht jedoch

nicht abschliessend geprüft zu werden.

Nach Art. 29a der Bundesverfassung vom 18. April

1999.

(BV, SR 101) hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf

Beurteilung durch eine richterliche Behörde, wobei Bund und Kantone die

richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen durch Gesetz ausschliessen können.

Der Ausschluss einer richterlichen Beurteilung kommt nach dem klaren Wortlaut

nur in Ausnahmefällen in Betracht, etwa bei Entscheiden mit vorwiegend

politischem Charakter (Art. 86 Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes vom

17.

Juni 2005 [BGG, SR 173.110]; vgl. hierzu BGE 149 I 146 E. 3.3,

147.

I 333 E. 1.6, 144 I 181 E. 5.2 f.). Hier bewirkte eine

wortgetreue Anwendung von § 27a Abs. 1 VRG, dass das

Verwaltungsgericht eine Einstellung im Amt auch im ungekündigten

Anstellungsverhältnis nicht aufheben, sondern nur deren Rechtswidrigkeit

feststellen könnte. Das vereitelte den Anspruch der Arbeitnehmerin auf

Beseitigung einer Massnahme, die ihr Recht auf Schutz der Persönlichkeit

verletzt, obwohl diese Verletzung weiterhin andauert. Damit verstiesse eine

wortgetreue Anwendung von § 27a Abs. 1 VRG jedenfalls in der

vorliegenden Konstellation den Anspruch auf wirksamen gerichtlichen

Rechtsschutz nach Art. 29a BV.

In verfassungskonformer Auslegung ist die Einschränkung

der Entscheidbefugnisse nach § 63 Abs. 3 in Verbindung mit § 27a Abs. 1 VRG auf die vorliegende Konstellation deshalb nicht anwendbar und

kann das Verwaltungsgericht eine rechtswidrige Einstellung im Amt aufheben. Im

Dispositiv

Folgenden ist demnach zu prüfen, ob die Einstellung im Amt aufgrund der

behaupteten Mängel rechtswidrig und deshalb aufzuheben ist.

3.

3.1 Gemäss § 29 Abs. 1 Ingress und lit. c des Personalgesetzes vom 27. September

1998 (PG, LS 177.10) kann die Anstellungs- oder Aufsichtsbehörde

Angestellte jederzeit vorsorglich im Amt einstellen, wenn zwingende öffentliche

Interessen oder eine Administrativuntersuchung dies erfordern. Die Einstellung

im Amt ist jedoch auch nach Eröffnung einer Administrativuntersuchung nicht

voraussetzungslos zulässig. Vielmehr sind stets das

Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) und das Willkürverbot

(Art. 9 BV) zu beachten. Der Arbeitgeber hat dabei im Rahmen der ihn

treffenden Fürsorgepflicht (§ 39 PG) den berechtigten Interessen der

angestellten Person hinreichend Rechnung zu tragen und darf eine Einstellung im

Amt nur anordnen, wenn das öffentliche Interesse an der vorübergehenden

Entfernung der Betroffenen vom Arbeitsplatz die entgegenstehenden privaten

Interessen überwiegt (vgl. VGr, 22. September 2010, PB.2010.00013, E. 6.4).

Handelt es sich – wie bei der Beschwerdeführerin – um eine Angestellte, die im

Fokus der Öffentlichkeit steht, ist zudem der mit der Einstellung im Amt

verbundenen Aussenwirkung und der damit einhergehenden Gefahr einer

öffentlichen Vorverurteilung Rechnung zu tragen.

3.2 Die

streitgegenständliche Einstellung im Amt betrifft die Beschwerdeführerin in

ihrer Funktion als Rektorin einer Berufsschule.

Gemäss § 10 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zum

Bundesgesetz über die Berufsbildung vom 14. Januar 2008 (EG BBG,

LS 413.31) führt der Kanton Berufsfachschulen. Über die Errichtung oder

Aufhebung kantonaler Schulen entscheidet der Kantonsrat (§ 10 Abs. 2 EG BBG).

Die kantonalen Schulen werden von ihren Organen im Rahmen

der Rechtsordnung selbständig geleitet (§ 10 Abs. 4 EG BBG). Oberstes

Organ der kantonalen Berufsfachschulen ist die Schulkommission, welche die

Aufsicht über die Berufsfachschule wahrnimmt (§ 11 Abs. 1 EG BBG).

Für die pädagogische, personelle, finanzielle und administrative Führung der

Schule ist die Schulleitung verantwortlich, die die Schule auch nach aussen

vertritt (§ 12 Abs. 1 EG BBG).

Die Berufsfachschulen sind

damit als unselbständige Anstalten zu qualifizieren, die mit weitgehender

Autonomie ausgestattet sind. Sie stehen zwar hinsichtlich der Durchführung der

beruflichen Grundbildung unter der Aufsicht der Bildungsdirektion (§ 4 Abs. 2 lit. a EG BBG; vgl. auch § 3 der Verordnung zum EG BBG vom 8. Juli

2009 [LS 413.311]), sind hingegen im Übrigen in dem Sinn autonom, als die

primäre Aufsicht – namentlich hinsichtlich organisatorischer und damit auch

personalrechtlicher Fragen – bei der Schulkommission liegt; eine

Aufsichtskompetenz kommt darüber hinaus dem Regierungsrat in seiner Funktion

als oberstes Aufsichtsorgan zu (§ 8 des Gesetzes über die Organisation des

Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005

[LS 172.1]).

4.

Der Einstellung im Amt liegt folgender Sachverhalt

zugrunde:

Die Beschwerdeführerin trat das Amt als Rektorin der TBZ

am 1. September 2020 an. Ab Juni 2021 wurde – aus einem Kreis

unzufriedener Lehrpersonen – wiederholt Kritik an der Beschwerdeführerin an das

MBA herangetragen und es fanden offenbar Sitzungen von Mitarbeitenden des MBA

mit Vertretern von Personalverbänden statt. Der Präsident der Schulkommission

der TBZ sowie die Beschwerdeführerin wurden darüber am 25. Juni 2021 an

einem als "Aussprache" betitelten Gespräch informiert. In diesem

Rahmen erläuterten der Kommissionspräsident und die Rektorin, dass die

angesprochenen Konflikte primär eine Abteilung beträfen und es sich im

Wesentlichen um einzelne Vorfälle handle; die Beschwerdeführerin erklärte

zudem, sie empfinde die Situation als sehr belastend und das Vorgehen der

Lehrpersonen bzw. Personalverbände als Mobbing, und bat um Unterstützung. In

der Folge gingen weitere Beschwerden beim MBA bzw. bei der Bildungsdirektion

ein. Im Frühling 2022 wurde unter externer Leitung eine Mediation durchgeführt,

die indes zu keiner Beruhigung führte. Im Herbst 2022 gingen weitere, in den

Akten anonymisierte, aber offenbar aus dem Umfeld der Lehrerschaft der

Abteilung Automobiltechnik stammende Beschwerden bei der Bildungsdirektion ein.

Am 7. Oktober 2022 gelangte der Ombudsmann des

Kantons Zürich an die Vorsteherin der Bildungsdirektion und informierte diese

darüber, dass sich rund 70 Lehrpersonen der TBZ an ihn gewandt und ihn auf eine

"dramatische Situation" aufmerksam gemacht hätten, "welche auf

den hierarchischen Top-Down Führungsstil mit ausgeprägter Machtdemonstration

und Einschüchterung der seit rund zwei Jahren amtierenden Rektorin […]

zurückzuführen sei"; aufgrund der Informationen, die ihm von Lehrpersonen

und Ausbildungsstätten vorlägen, "verdichten sich die Anzeichen, dass die

Ursache dieser grossen Unruhe im Umfeld oder gar der Person der Rektorin zu

suchen ist". Er erachte deshalb "einen 'runden Tisch' als

zielführend".

In der Folge kam es

offenbar auch zu Konflikten zwischen Mitarbeitenden des MBA und dem

Schulkommissionspräsidenten, welche insbesondere Zuständigkeitsfragen zum

Gegenstand hatten.

Am 23. November 2022

gelangte der Zürcher Verband der Lehrkräfte in der Berufsbildung ZLB an die

Vorsteherin der Bildungsdirektion und verlangte die Durchführung einer

Administrativuntersuchung. Ende 2022 und Anfang 2023 fanden verschiedene

Gespräche von Mitarbeitenden des MBA mit Personen aus der TBZ statt, deren

Namen in den Akten nicht ersichtlich sind.

Im Frühjahr 2023 wurde der

Konflikt wiederholt in Medienberichten thematisiert, wobei dies überwiegend aus

Sicht der Kritiker der Beschwerdeführerin geschah.

Am 3. März 2023 fand

eine als "Aussprache" bezeichnete Besprechung verschiedener

Mitarbeitender der Bildungsdirektion mit der Beschwerdeführerin statt; der

Präsident der Schulkommission hatte sich zuvor geweigert, an einem Gespräch

ohne die Beschwerdeführerin teilzunehmen und war zum Gespräch mit der

Beschwerdeführerin nicht eingeladen worden.

Im März 2023 gelangten

verschiedene Berufsverbände an die Bildungsdirektion und verlangten Massnahmen,

weil an sie herangetragen worden sei, dass die Zustände an der TBZ untragbar

seien.

Am 31. März 2023

beauftragte eine Mitarbeiterin der Bildungsdirektion in deren Namen

Rechtsanwalt Michael Budliger mit der Durchführung einer

Administrativuntersuchung.

Mit Schreiben vom 14. April

2023 zeigte die gleiche Mitarbeiterin der Bildungsdirektion dem inzwischen

mandatierten Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin an, dass die Vorsteherin

der Bildungsdirektion beabsichtige, dem Regierungsrat die streitgegenständliche

Einstellung im Amt zu beantragen. Nachdem die Beschwerdeführerin hierzu am 10. Mai

2023 Stellung genommen hatte, beschloss der Regierungsrat am 31. Mai 2023,

die Beschwerdeführerin im Amt einzustellen.

5.

Das dem Regierungsrat für den streitgegenständlichen

Beschluss vorgelegte Aktendossier bestand – inklusive eines Exemplars der

Schulordnung – aus nur 12 Aktenstücken (wobei ein Aktenstück aus den 16

Beilagen der Stellungnahme der Beschwerdeführerin bestand). Dabei handelt es

sich im Wesentlichen um die Schreiben von Berufsverbänden und die Korrespondenz

im Zusammenhang mit der Gewährung des rechtlichen Gehörs.

Nach § 7 VRG untersucht die zuständige

Verwaltungsbehörde – hier der Regierungsrat – den Sachverhalt von Amtes wegen (Abs. 1);

das Ergebnis ihrer Untersuchung würdigt sie frei (Abs. 4).

Hier folgt daraus zwar nicht, dass der Regierungsrat

selbst die Sachverhaltsabklärungen hätte vornehmen müssen; es ist insofern

nicht zu beanstanden, wenn er seinen Entscheid auf Sachverhaltsabklärungen der

Bildungsdirektion abstützt. Hingegen hätte er die Beweiswürdigung selbst

vornehmen müssen, was voraussetzt, dass er über sämtliche entscheidwesentlichen

Aktenstücke verfügt. Das ist nicht der Fall, denn das dem Regierungsrat

vorgelegte Aktendossier war offenkundig unvollständig, was sich nur schon daran

zeigt, dass sich der im angefochtenen Beschluss geschilderte Sachverhalt aus

den dem Regierungsrat vorgelegten Aktenstücken gar nicht ergibt. Diese bestehen

neben der Korrespondenz zum rechtlichen Gehör nämlich einzig aus den Schreiben

der verschiedenen Berufsverbände, bei welchen es sich um Schilderungen

unbeteiligter Dritter handelt, die auf Hörensagen beruhen. Diese sind nicht

geeignet, den Sachverhalt objektiv zu erstellen. Dass dem Regierungsrat kein

strukturiertes Aktendossier vorlag, zeigt sich auch daran, dass der

Beschwerdeführerin im Rahmen des rechtlichen Gehörs kein solches vorgelegt

werden konnte; vielmehr wurde sie auf "Dokumente und Informationen"

verwiesen, die sich bereits in ihrem Besitz befänden bzw. die sie im Rahmen

eines Informationszugangsgesuchs erhalten habe. Insgesamt beruht der

angefochtene Beschluss damit auf einer unzureichenden Aktenlage und ist schon

aus diesem Grund aufzuheben.

6.

Die Einstellung im Amt erweist sich im Übrigen auch aus

nachfolgenden Gründen als rechtswidrig.

6.1 Die

Einstellung im Amt der Beschwerdeführerin wird im Wesentlichen mit dem

bestehenden Konflikt an der TBZ sowie der (damals) laufenden

Administrativuntersuchung begründet. Die Administrativuntersuchung diente indes

gerade dazu, die Ursache des Konflikts zwischen einem Teil der Lehrerschaft und

der Schulleitung zu erforschen. Indem der Beschwerdegegner die

Beschwerdeführerin im Amt einstellte, ähnliche personalrechtliche Massnahmen

gegenüber weiteren am Konflikt beteiligten Personen hingegen nicht ersichtlich

sind, nahm er eine – öffentliche – Vorverurteilung der Beschwerdeführerin in

Kauf. Dass zuvor mildere Mittel ernsthaft geprüft worden wären, ist nicht

ersichtlich.

6.2 Im

angefochtenen Beschluss wird in diesem Zusammenhang zwar angeführt, "eine Abteilungsleitung"

habe entgegen entsprechender Weisung eine Lehrperson befragen wollen. Soweit

daraus abgeleitet werden wollte, mildere Massnahmen hätten sich als untauglich

erwiesen, ist dem entgegenzuhalten, dass mit "Abteilungsleitung"

offenkundig nicht die Beschwerdeführerin gemeint sein kann und der fragliche

Vorgang auch in den im Beschwerdeverfahren nachgereichten Akten nicht

dokumentiert ist. Es kommt hinzu, dass die fragliche "Weisung" nur in

einem Informationsschreiben einer Mitarbeiterin der Bildungsdirektion betreffend

Administrativuntersuchung enthalten und darüber hinaus derart allgemein

formuliert ist, dass unklar bleibt, welche konkreten Tätigkeiten untersagt bzw.

weiterhin erlaubt sein sollen. Auch ist nicht ersichtlich, woraus die

Mitarbeiterin der Bildungsdirektion eine derartige Weisungskompetenz ableitet,

läge die Zuständigkeit dafür doch bei der Schulkommission als oberstem Organ

der TBZ oder beim Regierungsrat als dessen Aufsichtsbehörde. Schliesslich wies

die Beschwerdeführerin im Beschwerdeverfahren darauf hin, dass die

Abteilungsleitung diese Gesprächseinladung noch vor der Eröffnung der

Administrativuntersuchung ausgesprochen hatte.

Inwiefern die Beschwerdeführerin sodann mit der E-Mail vom

2. April 2023, in der sie einzig den Aushang der Bildungsdirektion

betreffend Administrativuntersuchung ankündigte und ihre Zustimmung dazu

ausdrückte, die Treuepflicht verletzt haben sollte – wie ihr der

Beschwerdegegner sinngemäss vorwirft –, ist nicht ersichtlich.

In diesem Zusammenhang ist auch zu berücksichtigen, dass

der angefochtene Beschluss die vorsorgliche Einstellung im Amt auf § 29 Abs. 1 lit. c PG abstützt. Die Einstellung im Amt steht nicht im Zusammenhang mit

einer (beabsichtigten) Beendigung des Arbeitsverhältnisses der

Beschwerdeführerin (vgl. vorn E. 2.2 Abs. 2). Es muss daher eine

Abgrenzung zu § 29 Abs. 1 lit. a PG erfolgen, wonach die

vorsorgliche Einstellung im Amt erfolgen kann, wenn genügende Hinweise auf das

Vorliegen eines wichtigen Grundes zur Auflösung des Arbeitsverhältnisses

bestehen. Im Zeitpunkt der Anordnung des angefochtenen Beschlusses bestanden

unbestrittenermassen keine solchen – zumal aktenkundig erstellten – Hinweise.

Insoweit könnte allenfalls das Ergebnis der Administrativuntersuchung Anlass

für personalrechtliche Massnahmen gegenüber der Beschwerdeführerin bilden.

Es ist daher in der Sache unhaltbar, wenn der

Beschwerdegegner "zur Sicherstellung des ordentlichen Schulbetriebs"

die Beschwerdeführerin vorsorglich im Amt einstellt, da "eine nachhaltige

Störung des Vertrauensverhältnisses" vorliege und diese aus objektiver

Sicht die Schule nicht mehr "im Sinne des Bildungsauftrags führen"

könne. Wie bereits erwähnt, stützt sich dieser Schluss des Beschwerdegegners

einerseits auf eine unzureichende Aktenlage (vorn E. 5); anderseits wird

damit unter Berufung auf "zwingende öffentliche Interessen" (§ 29 Abs. 1 lit. c PG) lediglich aufgrund ungeprüfter Vorwürfe und einer

Medienberichterstattung die Beschwerdeführerin als Hauptverantwortliche des

Konflikts ausgemacht. Die behauptete Störung des Vertrauensverhältnisses kann

damit nur als schwerwiegendes mangelhaftes Führungsverhalten der

Beschwerdeführerin aufgefasst werden, was sich im Kontext der Vorkommnisse seit

Sommer 2021 nicht rechtfertigen lässt.

6.3 Seit

Sommer 2021 führte das MBA offenbar rege Kommunikation mit Personalverbänden

sowie einzelnen (Lehr-)Personen über organisatorische und personalrechtliche

Vorgänge an der TBZ, obwohl solches in die Zuständigkeit der Schulleitung bzw.

der Schulkommission fiele. In den Akten ist weder eine Überweisung der

Angelegenheit an die zuständige Schulkommission noch deren umgehende

Information dokumentiert. Ebenso wenig ist dokumentiert, dass diejenigen, die

sich an das MBA gewandt hatten, auf die gesetzliche Zuständigkeitsordnung

hingewiesen und an die Schulkommission verwiesen worden wären.

Zwar fand im Juni 2021 eine als "Aussprache"

bezeichnete Besprechung zwischen dem Leiter Berufsfachschulen und Weiterbildung

des MBA und dem Schulkommissionspräsidenten sowie der Beschwerdeführerin statt,

an der wenige konkrete Vorfälle genannt wurden, die Vorwürfe im Übrigen aber

vage blieben. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass das MBA den

vollständigen Inhalt diverser Schreiben gegenüber der Schulkommission

offengelegt hätte; in den Akten befinden sich nur stark geschwärzte Versionen, die

der Beschwerdeführerin erst im Rahmen eines Informationszugangsgesuchs

offengelegt wurden. Anlässlich der gleichen Sitzung äusserte die

Beschwerdeführerin, sie fühle sich von Teilen der Lehrerschaft gemobbt und bat

um Unterstützung. Dass ihr diese in der Folge zuteilgeworden wäre, ist aus den

Akten nicht ersichtlich. Im Gegenteil pflegte das MBA weiterhin rege

Kommunikation mit den Personalverbänden und unzufriedenen Teilen der

Lehrerschaft; zudem entstanden Kompetenzstreitigkeiten mit dem

Schulkommissionspräsidenten.

Indem das MBA das stetige Herantragen von Kritik an der

Schulleitung nicht umgehend unterband und die fraglichen Personen an die

Schulkommission verwies, trug es massgeblich zur Eskalation des Konflikts bei.

Es untergrub damit insbesondere die Führungsautorität von Schulkommission und

Schulleitung, weil gegenüber den aufbegehrenden Lehrpersonen der Eindruck

erweckt wurde, man könne über das MBA auf Schulkommission und Schulleitung

einwirken, wenn nicht sogar deren Absetzung erwirken. Dies, obwohl das MBA weder

Anstellungsbehörde ist noch aufsichtsrechtliche Kompetenzen gegenüber

Schulkommission und Schulleitung hat, soweit es um personalrechtliche Vorgänge

geht. Im Verhältnis zur Beschwerdeführerin hat das MBA mit diesem Vorgehen die

den Kanton als Arbeitgeber treffende Fürsorgepflicht verletzt.

Inwiefern das MBA bis zur Administrativuntersuchung je

ernsthaft versucht hätte, den Ursachen des Konflikts auf den Grund zu gehen,

ist aus den Akten nicht ersichtlich. Gestützt auf die dem Verwaltungsgericht

vorgelegten Akten gab es damit im Zeitpunkt des angefochtenen Beschlusses zwar

Anhaltspunkte dafür, dass die Beschwerdeführerin für den Konflikt mitverantwortlich

war. Ebenso wahrscheinlich erschien aber, dass Lehrpersonen gezielt den

Konflikt gesucht hatten, um Veränderungsprozesse an der TBZ zu torpedieren, und

dafür das MBA, den Ombudsmann und die Medien zu instrumentalisieren versuchten.

Nachdem erst die Administrativuntersuchung (viel zu spät) zu einer Klärung der

Vorgänge hätte führen sollen, beruht die Einstellung im Amt auf einer

Vorverurteilung der Beschwerdeführerin basierend auf Vermutungen.

7.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und sind

die Einstellung im Amt der Beschwerdeführerin sowie die Anordnung einer

Stellvertretung aufzuheben.

8.

Weil der Streitwert mehr als Fr. 30'000.- beträgt und

im Übrigen eine Angelegenheit von grosser Tragweite vorliegt (vgl. hierzu VGr,

5. April 2017, VB.2016.00653, E. 4.1), ist das Verfahren

kostenpflichtig (§ 65a Abs. 3 VRG). Ausgangsgemäss sind die

Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Der Beschwerdegegner ist sodann zu verpflichten, der

Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 7'500.- (inklusive

Mehrwertsteuer) auszurichten (§ 17 Abs. 2 VRG).

9.

Zur Rechtsmittelbelehrung im nachfolgenden Dispositiv ist

Folgendes zu erläutern:

Gegen Entscheide auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen

Arbeitsverhältnisse ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni

2005 (BGG, SR 173.110) nur zulässig, wenn es sich um eine

vermögensrechtliche Angelegenheit handelt (Art. 83 lit. g

e contrario BGG). Vermögensrecht­licher Natur sind Streitigkeiten dann,

wenn mit ihnen vordringlich wirtschaftliche Interessen verfolgt werden (Thomas

Häberli, Basler Kommentar, 2018, Art. 83 BGG N. 171). Andernfalls

steht nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff.

BGG offen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I und III des Beschlusses

des Regierungsrats vom 31. Mai 2023 werden aufgehoben.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 7'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 170.-- Zustellkosten,

Fr. 7'670.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine

Parteientschädigung von Fr. 7'500.- zu bezahlen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist

innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an die Parteien.