Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00463

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2023.00463

Urteil

der 3. Kammer

vom 27. Februar 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Silvio

Forster.

In Sachen

A,

vertreten durch RA C,

Beschwerdeführer,

gegen

Bauvorsteherin der Gemeinde B,

Beschwerdegegnerin,

und

Baudirektion des Kantons Zürich,

Mitbeteiligte,

betreffend Aufforderung

zur Einreichung von ergänzenden Unterlagen,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Mit

Beschluss vom 25. Mai 2020 verweigerte der Gemeinderat B A die

nachträgliche Baubewilligung für das Erstellen einer Baumschule (mit Pflanzen

in Töpfen) und eines Zauns auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 in B und

verlangte die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands innert sechs Monaten

ab Rechtskraft des Beschlusses. Dieser Entscheid erging im koordinierten

Verfahren mit der gleichzeitig eröffneten Verfügung der Baudirektion des

Kantons Zürich vom 10. Januar 2020. Die betroffene Parzelle liegt in der

Landwirtschaftszone. A erhob gegen diese Verfügungen Rekurs ans

Baurekursgericht. Dieses hielt in seinem Entscheid vom 18. Dezember 2020

fest, dass die Ausarbeitung eines Betriebskonzepts nötig sei, welches A nicht

rechtsgenüglich eingereicht habe. Seine eingereichten Unterlagen hätten

lediglich eine Beschreibung des bestehenden Zustands, eine Erklärung hierfür

sowie vage Ideen für die Zukunft enthalten. Dagegen hätten sämtliche Angaben

zum rekurrentischen Betrieb gefehlt. Das eingereichte

"Betriebskonzept" habe daher keine genügende Grundlage gebildet, um

die Zonenkonformität oder allfällige Ausnahmebewilligungen zu prüfen. Die Sache

wurde in teilweiser Gutheissung des Rechtsmittels an die Baudirektion des

Kantons Zürich zur weiteren Abklärung zurückgewiesen.

B. In der

Folge forderte die Bauvorsteherin der Gemeinde B A mit Verfügung vom

3. November 2022 letztmalig auf, innert 30 Tagen nach Rechtskraft der

Verfügung ein detailliertes Betriebskonzept im Sinn des

Baurekursgerichtsentscheids vom 18. Dezember 2020 einzureichen oder den

rechtmässigen Zustand wiederherzustellen (Dispositivziffer 1). Verstreiche

diese Frist erneut, ohne dass die Bedingungen oder Auflagen erfüllt seien,

werde das Ersatzvornahmeverfahren eingeleitet und die Bauherrschaft zur Zahlung

eines Bardepositums in Höhe von Fr. 1'000.- verpflichtet (Dispositivziffer 2).

Bei erneuter Missachtung bzw. ungenutztem Verstreichen der Frist gemäss

Dispositivziffer 1 sei die Bauherrschaft beim Statthalteramt zu verzeigen.

Die Bauherrschaft sei vorgängig zur Gewährung des rechtlichen Gehörs mittels

separaten Schreibens die Gelegenheit zu geben, sich innert Frist von

10 Tagen zu äussern, weshalb der/den Aufforderung/en keine Folge geleistet

worden sei (Dispositivziffer 3). Die Kosten von Fr. 250.- wurden A

auferlegt; zahlbar innert 30 Tagen (Dispositivziffer 4).

Erwägungen

II.

Gegen die Verfügung der Bauvorsteherin B vom

3.

November 2022 liess A mit Eingabe vom 7. Dezember 2022 Rekurs ans

Baurekursgericht erheben. Er beantragte die Aufhebung der angefochtenen

Verfügung unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Mit Entscheid vom

9.

Juni 2023 wies das Baurekursgericht den Rekurs ab (Dispositivziffer I).

Es auferlegte die Verfahrenskosten von Fr. 3'755.- A (Dispositivziffer II).

Es wurden keine Parteientschädigungen zugesprochen (Dispositivziffer III).

III.

Gegen den Entscheid des Baurekursgerichts vom 9. Juni

2023.

liess A mit Schreiben vom 16. August 2023 Beschwerde ans

Verwaltungsgericht erheben. Er liess beantragen, die vorinstanzlichen

Entscheide seien unter Kosten- und Entschädigungsfolgen aufzuheben (Anträge 1,

3.

und 4). Zudem seien die Vernehmlassungen der Beschwerdegegnerin sowie der

Mitbeteiligten umgehend zur Stellungnahme zuzustellen (Antrag 2). Weiter

liess er beantragen, es sei im Bestreitungsfall ein Augenschein durchzuführen.

Mit Schreiben vom 12. September 2023 teilte der Gemeinderat B seinen

Verzicht auf eine Beschwerdeantwort mit und beantragte die Abweisung der

Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Mit Eingabe vom

14.

September 2023 verzichtete die Baudirektion des Kantons Zürich auf

eine Stellungnahme. Das Baurekursgericht beantragte am 15. September 2023

die Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 i. V. m. § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für

die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Nach § 41

Abs. 3 i. V. m. § 19a Abs. 1 VRG

sind Anordnungen anfechtbar, welche das Verfahren abschliessen (sog.

Endentscheide). Die Anfechtbarkeit von Teil-, Vor- und Zwischenentscheiden

richtet sich laut § 41 Abs. 3 i. V. m.

§ 19a Abs. 2 VRG sinngemäss nach Art. 91–93 des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110). Vor- und

Zwischenentscheide sind alle Entscheide, die das Verfahren nicht abschliessen

und daher weder End- noch Teilentscheid sind; sie können formell- und

materiellrechtlicher Natur sein (BGE 141 III 395 E. 2.2; 138 V 106

E. 1.1). Sie stellen daher nur einen Schritt auf dem Weg zum Endentscheid

dar. Zwischenverfügungen sind akzessorisch zu einem Hauptverfahren; sie können

nur vor oder während eines Hauptverfahrens erlassen werden und nur für die

Dauer desselben Bestand haben bzw. unter der Bedingung, dass ein solches

eingeleitet wird. Sie fallen mit dem Entscheid in der Hauptsache dahin (BGE 139 V 42 E. 2.3).

1.2

Nach

Ansicht des Baurekursgerichts handelt es sich bei den Anordnungen der

Beschwerdegegnerin um eine verfahrensleitende Zwischenverfügung. Nach

Anschauung des Beschwerdeführers handelt es sich sinngemäss um einen

Endentscheid, geht er doch davon aus, dass die Beschwerdegegnerin die

Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands verfügt habe.

1.3

Dispositivziffer 1

der Ausgangsverfügung kann sinnvollerweise nur so verstanden werden, dass die

Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands dem Beschwerdeführer freigestellt

wurde, sodass bei einem freiwilligen Rückbau kein detailliertes Betriebskonzept

erforderlich wäre. Obwohl der Wortlaut der Verfügung die beiden Aufforderungen

– Vorlegen eines Betriebskonzepts bzw. Wiederherstellung des rechtmässigen

Zustands – unpräzise mit einem "oder" anordnet, kann die Auslegung

des Beschwerdeführers bei objektiver Betrachtung nicht zutreffen. Wie das

Baurekursgericht erwogen hat, dient das eingeforderte Betriebskonzept gerade

dazu, die nachträgliche Bewilligungsfähigkeit der streitigen Bauten und Anlagen

zu prüfen. Sollte keine nachträgliche Baubewilligung möglich sein, ist die

Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands nach § 341 des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) anzuordnen. Es wäre

daher widersprüchlich, neben der Aufforderung zur Einreichung des

Betriebskonzepts sogleich die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands

anzuordnen (vgl. zum Ganzen auch VGr, 29. August 2019, VB.2019.00245,

E. 4). Dementsprechend sind auch die Dispositivziffern 2 (Einleitung

der Ersatzvornahme) und 3 (Verzeigung) der kommunalen Verfügung auszulegen,

welche sich auf die Einreichung des Betriebskonzepts beziehen und nicht auf die

(freiwillige) Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands.

1.4

Zusammenfassend

handelt es sich bei der angefochtenen Verfügung um einen verfahrensleitenden

Zwischenentscheid. So dient die Anordnung der Beschwerdegegnerin der Erstellung

des Sachverhalts, um das nachträgliche Baubewilligungsverfahren voranzutreiben.

Diese Verfügung und der angefochtene Rekursentscheid schliessen das vorliegende

Verfahren nicht ab.

2.

2.1

Ein

Zwischenentscheid, der weder die Zuständigkeit noch den Ausstand betrifft, ist

gestützt auf § 41 Abs. 3 VRG i. V. m.

§ 19a Abs. 2 VRG i. V. m. Art. 93

Abs. 1 lit. a und b BGG nur anfechtbar, wenn er einen nicht

wiedergutzumachenden Nachteil bewirken könnte oder wenn die Gutheissung der

Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden

Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen

würde. Diese Voraussetzungen werden im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur

sinngemäss angewendet, was namentlich erlaubt, zugunsten der Anfechtbarkeit von

der restriktiven Praxis des Bundesgerichts abzuweichen (VGr, 10. Mai 2024,

VB.2024.00099, E. 2.1; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a N. 58).

Demgegenüber steht die Beschwerde unmittelbar gegen selbständig eröffnete

Zwischenentscheide über die Zuständigkeit offen; diese Entscheide können später

nicht mehr angefochten werden (§ 41 Abs. 3 VRG i. V. m. § 19a Abs. 2 VRG i. V. m. Art. 92 Abs. 1 und 2 BGG).

2.2

Der

Beschwerdeführer macht geltend, dass die Beschwerdegegnerin nicht für den

Erlass der streitigen Verfügung zuständig gewesen sei. Insoweit das

Baurekursgericht bei der Rekursabweisung diese kommunale Zuständigkeit

geschützt hat, stellt dies einen anfechtbaren Zwischenentscheid dar.

2.3

Was die

weiteren Rügen gegen die streitige Anordnung betrifft, wurde kein nicht wiedergutzumachender

Nachteil dargetan und ein solcher ist auch nicht ersichtlich (vgl. für

Beweismassnahmen Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 48; BGE 134 III 188 E. 2.3). Ausserdem lässt sich bei einer Gutheissung des Rechtsmittels

kein Endentscheid herbeiführen, denn das nachträgliche Baubewilligungsverfahren

bliebe auch in einem solchen Fall hängig. Ferner reichen die blosse

Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens oder andere finanzielle Einbussen

nicht, um einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil anzunehmen, sofern sie kein

erhebliches Gewicht aufweisen (Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 51;

vgl. VGr, 5. Mai 2022, VB.2022.00025, E. 1.4.2). Soweit die Kosten

der kommunalen Verfügung von Fr. 250.- angefochten sind (vorne

Ziff. I.B), ist nicht ersichtlich, dass dies den Beschwerdeführer

finanziell empfindlich treffen würde, womit auch diesbezüglich kein nicht

wiedergutzumachender Nachteil vorliegt. Das lediglich in Aussicht gestellte Bardepositum

verursacht jedenfalls derzeit keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil. Damit

ist die Anfechtbarkeit der Zwischenverfügung insoweit erst im Rahmen eines

Endentscheides gegeben.

3.

Zusammenfassend ist auf die Beschwerde betreffend die

Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin einzutreten, da auch die übrigen

Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind. Im Übrigen ist auf die Beschwerde

nicht einzutreten.

4.

4.1

Der

Beschwerdeführer macht geltend, dass für einen Sachentscheid bei Bewilligungen

ausserhalb der Bauzonen die kantonale Behörde nach Art. 25 Abs. 2 des

Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) zuständig sei

und nicht die Bauvorsteherin der Gemeinde. Zudem falle die Anordnung zur

Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands gemäss Art. 25 des

Organisationsreglements 2022–2026 des Gemeinderats B vom 18. Juli

2022.

(im Folgenden: Organisationsreglement B) in die Zuständigkeit des

Gemeinderats. Darüber hinaus sei die Beschwerdegegnerin auch nicht zum Erlass

von verfahrensleitenden Anordnungen befugt.

4.2

Wie

bereits dargelegt, ist die Verfügung der Beschwerdegegnerin dahingehend

auszulegen, dass es sich um einen verfahrensleitenden Zwischenentscheid handelt

und nicht um einen das Verfahren abschliessenden Sachentscheid (vorne

E. 1). Die Argumente des Beschwerdeführers, wonach für die Anordnung der

Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands die kommunale Bauvorsteherin nicht

zuständig sei, gehen daher fehl. Wie das Baurekursgericht weiter unter Hinweis

auf § 9 und § 11 Abs. 3 der Bauverfahrensverordnung vom

3.

Dezember 1997 (BVV; LS 700.6) erwogen hat, ist auch im

koordinierten Baubewilligungsverfahren die Gemeinde dafür zuständig, die

Gesuchstellenden zur Einreichung ergänzender Unterlagen aufzufordern. Was die

kommunale Zuständigkeitsordnung betrifft, hat das Baurekursgericht sodann

ausgeführt, dass Art. 25 des Organisationsreglements B nicht zur

Anwendung gelange, da es sich weder um einen baurechtlichen Entscheid im

Anzeige- noch um einen baurechtlichen Entscheid im ordentlichen Verfahren

handle. Vielmehr sei Art. 9 des Organisationsreglements B massgebend,

zumal es sich um eine erforderliche Verfügung im der Bauvorsteherin gemäss

Art. 24 des Organisationsreglements B unterstellten Bereich

"Baurecht / Baupolizei / Baukontrolle" handle. Es kann auf die

zutreffenden Erwägungen des Baurekursgerichts verwiesen werden, wonach die

Beschwerdegegnerin zum Erlass der prozessleitenden Verfügung zuständig war

(§ 70 i. V. m. § 28 Abs. 1 VRG). Die Beschwerde erweist sich diesbezüglich als unbegründet.

5.

Insgesamt ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf

einzutreten ist.

6.

6.1

Da der

Beschwerdeführer unterliegt, sind ihm die Kosten des Beschwerdeverfahrens

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 i. V. m.

§ 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2 VRG ist ihm ausgangsgemäss nicht zuzusprechen.

6.2

Die

Beschwerdegegnerin beantragt ebenfalls eine Parteientschädigung. Den

Gemeinwesen bzw. Behörden ist gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG gemäss ständiger Rechtsprechung lediglich in Ausnahmefällen, insbesondere

bei ausserordentlichen Bemühungen, eine solche zuzusprechen. Die

Entschädigungsberechtigung entfällt in der Regel, weil das Erheben und

Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört,

der Aufwand für das Rechtsmittelverfahren jenen nicht wesentlich übersteigt,

den das Gemeinwesen im Rahmen des nichtstreitigen Verfahrens ohnehin erbringen

musste, und die Behörden meist einen Wissensvorsprung aufweisen (VGr,

14.

März 2024, AN.2022.00008, E. 6 mit Hinweisen). Ein Ausnahmefall

liegt nicht vor, weshalb der Beschwerdegegnerin keine Parteientschädigung

zuzusprechen ist.

7.

Zwischenentscheide sind nach Art. 93 Abs. 1 BGG

vor Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht

wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die

Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit

einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Soweit es sich beim vorliegenden

Urteil um einen Zwischenentscheid über die Zuständigkeit handelt, ist nach

Art. 92 Abs. 1 BGG die Beschwerde zulässig; eine spätere

Anfechtung mit dem Endentscheid ist nicht mehr möglich (Art. 92

Abs. 2 BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 105.-- Zustellkosten,

Fr. 2'305.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Baurekursgericht;

c) das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).