Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00472

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2023.00472

Urteil

der 3. Kammer

vom 11. Oktober 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,

Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

In Sachen

1. A AG,

vertreten durch RA B,

2. Zürcher

Heimatschutz ZVH, vertreten durch RA Prof. Dr. C und/oder

Dr. iur D,

Beschwerdeführende,

gegen

1. Stadt

Uster, vertreten durch RA E,

2. Baudirektion

Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerinnen,

betreffend Gestaltungsplan

Wiederaufnahme von VB.2019.584 und VB.2019.593,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Gemeinderat Uster beschloss am 4. September 2017

die Festsetzung des öffentlichen Gestaltungsplans "Park am Aabach"

sowie die damit zusammenhängende Teilrevision der Richt- und Nutzungsplanung.

Ferner beantragte er der Baudirektion des Kantons Zürich die Gewässerraumfestlegung

nach Art. 41a der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998

(GSchV, SR 814.201). Mit Verfügung vom 10. Oktober 2018 genehmigte

die Baudirektion den Gestaltungsplan teilweise. Zuvor hatte sie mit Verfügungen

vom 26. März 2018 die Teilrevision der kommunalen Richt- und

Nutzungsplanung genehmigt und mit Verfügung vom 28. September 2018 den

Gewässerraum entlang des Aabachs festgelegt. Am 9. November 2018 wurden

diese Entscheide im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert.

Erwägungen

II.

Daraufhin erhoben einerseits die A AG und

andererseits der Zürcher Heimatschutz ZVH Rekurs beim Baurekursgericht und

beantragten im Wesentlichen die Aufhebung der genannten Entscheide. Mit

Entscheid vom 10. Juli 2019 wies das Baurekursgericht die vereinigten

Rekurse ab, soweit es auf darauf eintrat.

III.

Mit Beschwerde vom 11. September 2019 beantragte die

A AG dem Verwaltungsgericht Folgendes:

" 1. Es sei der

Entscheid des Baurekursgerichts (BRGE III Nr. 0093/2019 und 0094/2019) vom

10.07.2019

vollumfänglich aufzuheben.

2.

Es

sei in der Folge

2.1

der Festsetzungsbeschluss der Baudirektion Nr. 1728/17 vom

10.10.2018

hinsichtlich des Öffentlichen Gestaltungsplans 'Park am Aabach',

Uster, Teilrevision Richt- und Nutzungsplanung im Gestaltungsplangebiet,

Bekanntmachung der kommunalen Festsetzung und der teilweisen Nichtgenehmigung

der Baudirektion vollumfänglich aufzuheben;

2.2

der Beschluss der Baudirektion des Kantons Zürich Nr. 526

vom 28.09.2018 hinsichtlich der Festlegung des Gewässerraums im Zusammenhang

mit dem Gestaltungsplanverfahren 'Park am Aabach', Uster, Bekanntmachung der

kantonalen Festlegung vollumfänglich aufzuheben;

2.3

und der vom Stadtrat Uster am 04.09.2017 festgesetzte,

'Öffentliche Gestaltungsplan Park am Aabach' sowie die Teilrevision Richt- und

Nutzungsplanung im Gestaltungsplangebiet nicht zu genehmigen

3.

Unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen (inkl. 7.7 % MWST) zulasten der

Vorinstanz und der Beschwerdegegner."

Am 12. September 2019 erhob auch der Zürcher

Heimatschutz Beschwerde und beantragte, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten der Stadt Uster und der Baudirektion seien der Entscheid des

Baurekursgerichts vom 10. Juli 2019, der Festsetzungsbeschluss der

Baudirektion vom 10. Oktober 2018 und die kommunale Festsetzung des

öffentlichen Gestaltungsplans "Park am Aabach" vom 4. September

2017.

aufzuheben. Mit Präsidialverfügung vom 19. September 2019 vereinigte

das Verwaltungsgericht die beiden unter den Geschäftsnummern VB.2019.00584 und

VB.2019.00593 angelegten Beschwerdeverfahren und führte diese unter der

erstgenannten Nummer weiter. In seiner Vernehmlassung vom 7. Oktober 2019

beantragte das Baurekursgericht die Abweisung der Rechtsmittel. Denselben

Antrag stellte die Baudirektion am 18. Oktober 2019. Die Stadt Uster

beantragte mit Beschwerdeantwort vom 21. Oktober 2019, die Beschwerden

seien unter Kosten- und Entschädigungsfolgen der Beschwerdeführenden

abzuweisen. In den folgenden Eingaben hielten die Parteien an ihren Anträgen

fest. Mit Urteil vom 3. Dezember 2020 wies das Verwaltungsgericht die

Beschwerden ab. Die Gerichtskosten auferlegte es der A AG und dem Zürcher

Heimatschutz je zur Hälfte. Sodann verpflichtete es die A AG und den

Zürcher Heimatschutz, der Stadt Uster eine Parteientschädigung von je

Fr. 2'000.- (total Fr. 4'000.-, einschliesslich Mehrwertsteuer) zu

bezahlen.

IV.

Daraufhin

gelangte die A AG mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

vom 28. Januar 2021 an das Bundesgericht und beantragte, das Urteil des

Verwaltungsgerichts vom 3. Dezember 2020 sei aufzuheben; eventualiter sei

die Angelegenheit zur ergänzenden Abklärung und Prüfung an das

Verwaltungsgericht zurückzuweisen. Mit Urteil 1C_58/2021 vom 27. Juli 2023

hiess das Bundesgericht die Beschwerde gut, soweit es darauf eintrat, hob das

Urteil vom 3. Dezember 2020 im Sinn der Erwägungen auf und wies die Sache

zur Fortsetzung des Verfahrens an das Verwaltungsgericht zurück.

Verfahrenskosten erhob das Bundesgericht keine, verpflichtete jedoch die Stadt

Uster, die A AG für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 4'000.-

zu entschädigen.

V.

Am 13. September 2023 reichte die Stadt Uster dem

Verwaltungsgericht unaufgefordert eine Eingabe ein, womit sie beantragte, das

Verfahren sei zur Einholung des vom Bundesgericht verlangten Gutachtens der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK;

vgl. hinten E. 2.2) an die Stadt Uster zurückzuweisen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Im

Anschluss an einen Rückweisungsentscheid des Bundesgerichts wird das kantonale

Verfahren in dem Zustand wiederaufgenommen, in welchem es sich unmittelbar vor

dem Erlass des aufgehobenen Entscheids befunden hat. Für die erneute

Beurteilung durch die kantonalen Instanzen sind die Erwägungen des

Bundesgerichts verbindlich. Dies gilt sowohl für Punkte, für die keine

Rückweisung erfolgt und die damit "definitiv" entschieden sind, als

auch für die Erwägungen, welche die Rückweisung umschreiben (VGr,

7.

Februar 2019, VR.2018.00001, E. 1.2; Johanna Dormann, Basler

Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz [BGG], 3. A., 2018, Art. 107

N. 18).

1.2

Aufgrund

des bundesgerichtlichen Rückweisungsentscheids vom 27. Juli 2023 sind die

mit Präsidialverfügung vom 19. September 2019 (vorn III.) vereinigten

Beschwerdeverfahren VB.2019.00584 und VB.2019.00593 als Verfahren VB.2023.00472

wiederaufzunehmen.

2.

2.1

Das

Bundesgericht erwog im Urteil vom 27. Juli 2023, es sei fraglich, ob noch

der gesamte, 43'280 m2 grosse Gestaltungsplanperimeter im Streit

liege. Dieser umfasse unter anderem die der Stadt Uster gehörenden

Liegenschaften "Dorfbad" (Kat.-Nr. B6316) und "Villa am

Aabach" (Kat.-Nr. B6321), weitere städtische und private Grundstücke

sowie einen Teil der Gewässerparzellen Aabach des Kantons Zürich. Der Aabach

fliesse von Osten nach Westen in künftig mäandrierendem Lauf. An dessen

Gewässerraum stiessen im Westen die Baufelder A und B (südlich des Aabachs)

sowie C und D (nördlich des Aabachs). Weiter nördlich und östlich davon befinde

sich eine ausgedehnte Parkanlage, sowie, weiter nördlich, die Baufelder E und F

(am Dorfbad) sowie die Kinderkrippe (Parzelle Kat.-Nr. B6630). Vor

Bundesgericht bestreite die Beschwerdeführerin im Wesentlichen nur noch die

Vereinbarkeit der auf Parzelle Kat.-Nr. B2925, zwischen Aabach und

Brauereistrasse, festgelegten Baubereiche A und B mit den Schutzzielen des

Bundesinventars der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler

Bedeutung (ISOS) sowie die Erschliessung an der Brauereistrasse. Die Erwägungen

des Verwaltungsgerichts zur Villa am Aabach, dem Dorfbad, der Kinderkrippe und

den an diese Objekte angrenzenden Baubereiche (C–F) würden nicht beanstandet;

auch die mit dem Gestaltungsplan koordinierte Festsetzung des Gewässerraums des

Aabachs werde nicht mehr thematisiert. Insofern fehle es jedenfalls an einer

rechtsgenügenden Beschwerdebegründung. Im Folgenden sei daher einzig auf die

Baubereiche A und B einzugehen (E. 1.3).

Weiter erwog das

Bundesgericht, zwar sei die Nutzungsplanung Sache der Kantone. Dies schliesse

indessen nicht aus, gewisse nutzungsplanerische Festsetzungen, welche sich

unmittelbar auf Bundesrecht stützten, als Bundesaufgabe im Sinn von

Art. 78 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV,

SR 101) und Art. 2 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den

Natur- und Heimatschutz (NHG, SR 451) zu qualifizieren (E. 4.3).

Wie schon das

Verwaltungsgericht ausgeführt habe, handle es sich auch um eine Bundesaufgabe,

wenn ein Vorhaben auf eine gewässerrechtliche Ausnahmebewilligung nach

Art. 19 Abs. 2 des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991

(GSchG, SR 814.20) angewiesen sei, weil es (entgegen Art. 31

Abs. 1 lit. a und Ziff. 211 Abs. 2 Satz 1 Anh. 4

GSchV) unterhalb des mittleren Grundwasserspiegels in einem

Gewässerschutzbereich Au erstellt werden solle. Die Behörde könne

Ausnahmen bewilligen, soweit die Durchflusskapazität des Grundwassers gegenüber

dem unbeeinflussten Zustand um höchstens 10 % vermindert werde

(Ziff. 211 Abs. 2 Satz 2 Anh. 4 GSchV). In BGE 145 II 176 habe

das Bundesgericht das Vorliegen einer Bundesaufgabe bei einem privaten Quartierplan

in einem ISOS- und BLN-Gebiet, der die Erstellung eines Untergeschosses bis

unter den Grundwasserspiegel im Grundwasserschutzbereich Au

zugelassen habe, bejaht. Es habe es als unwesentlich erachtet, dass die

Bauherrschaft theoretisch die Möglichkeit habe, das Projekt noch so abzuändern,

dass der Grundwasserspiegel nicht unterschritten werde: Der Quartierplan

verpflichte sie zwar nicht, die darin vorgesehenen Möglichkeiten maximal zu

nutzen; die Bauherrschaft müsse aber darauf vertrauen können, die

Nutzungsmöglichkeiten des Quartierplans ausschöpfen zu dürfen. Diese Erwägungen

– so das Bundesgericht im Urteil vom 27. Juli 2023 weiter – liessen sich auch auf den vorliegenden Gestaltungsplan

übertragen. Dessen Perimeter befinde sich vollständig im Gewässerschutzbereich

Au, mit einem mittleren Grundwasserspiegel nur ca. 2 m

unter der Terrainoberfläche. Schon der Planungsbericht gehe davon aus, dass

Ausnahmebewilligungen gemäss Ziff. 211 Anh. 4 GSchV für die Bauten

erforderlich sein würden. Für die direkt am Aabach liegenden Baubereiche würden

sogar Mindestfundamenttiefen vorgegeben, um im Fall eines Versagens des

Uferschutzes ein Unterspülen der Gebäude zu verhindern. Zwar sei der

Detaillierungsgrad des streitigen Gestaltungsplans geringer als derjenige des

privaten Quartierplans in BGE 145 II 176, der ein konkretes Projekt auf einem

einzigen Grundstück betroffen und Teile der Baubewilligung vorweggenommen habe.

Immerhin aber würden die Baubereiche und damit die horizontale und vertikale

Ausdehnung der Gebäude detailliert festgelegt. Mit dem Verwaltungsgericht sei

davon auszugehen, dass die Rechtmässigkeit dieser Baubereiche schon auf Stufe

Gestaltungsplan und nicht erst in einem nachfolgenden Baubewilligungsverfahren

überprüft werden müsse: Die akzessorische Überprüfung des Gestaltungsplans sei

im Baubewilligungsverfahren in der Regel ausgeschlossen und die Bauherrschaft

habe grundsätzlich das Recht, die ihr durch die Gestaltungsplanung

zugestandenen Baumöglichkeiten auszuschöpfen. Wäre die Vereinbarkeit mit dem

ISOS erst im Baubewilligungsverfahren (wegen der dannzumal einzuholenden

gewässerrechtlichen Ausnahmebewilligung) zu prüfen, bestünde das Risiko, dass

sich wichtige Teile des Gestaltungsplans nachträglich als nicht

bewilligungsfähig und damit nicht realisierbar erwiesen. Dies wiederspräche dem

Grundsatz der Beständigkeit und der Verbindlichkeit des Gestaltungsplans

(E. 4.5).

Die Baubereiche A und B in

der U-Zo I, unmittelbar angrenzend an das ebenfalls geschützte

Brauereiensemble, stünden im Widerspruch zum Schutzziel des ISOS, die

bestehenden Freiflächen zu erhalten, und könnten daher zu einer schweren

Beeinträchtigung führen. Daran ändere auch der Umstand nichts, dass schon die

Grundordnung eine Überbauung der Parzelle Kat.-Nr. B2925 zulasse. Die

geltende Bau- und Zonenordnung sei bald 25 Jahre alt und habe daher die

vorliegend streitigen Festsetzungen des ISOS nicht berücksichtigen können. Sie

enthalte im Übrigen lediglich eine Zonenzuweisung, ohne bereits spezielle

Baubereiche für die Parzelle Kat.-Nr. B2925 festzulegen. Der streitige

Gestaltungsplan solle diese Grundordnung nicht bloss verfeinern, sondern

ersetzen und die Voraussetzungen für eine qualitative Entwicklung des Quartiers

schaffen. In dieser Situation müsse die Vereinbarkeit der im Gestaltungsplan

neu geplanten Baubereiche mit dem ISOS überprüft werden (E. 4.6).

Nach dem Gesagten seien die

Voraussetzungen von Art. 7 Abs. 2 NHG erfüllt, mithin sei zwingend

ein Gutachten der ENHK einzuholen, bevor über die Beschwerde gegen den

Gestaltungsplan entschieden werde. Die Sache sei daher an das Verwaltungsgericht

zurückzuweisen. Dieses habe die Möglichkeit, selbst das Gutachten einzuholen

und anschliessend über die Sache neu zu entscheiden oder sie weiter, an eine

der Vorinstanzen, zurückzuweisen (E. 4.7).

2.2

Gestützt

auf § 7 Abs. 1 VRG könnte das Verwaltungsgericht das vom

Bundesgericht verlangte Gutachten der ENHK selber einholen und danach die

Vereinbarkeit der im Gestaltungsplan neu geplanten Baubereiche mit dem ISOS

überprüfen. Über den Wortlaut von § 64 Abs. 1 VRG hinaus ist es dem Verwaltungsgericht indes ebenso möglich, die

Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz oder auch an die

erstinstanzliche anordnende Behörde zurückweisen (sogenannte Sprungrückweisung;

Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 64 N. 4), was es praxisgemäss insbesondere

dann tut, wenn – wie vorliegend – der Sachverhalt

ungenügend festgestellt wurde. So lag – wie die Stadt Uster in ihrer Eingabe

vom 13. September 2023 zu Recht ausführt – im Zeitpunkt der Ausarbeitung

und Festsetzung des Gestaltungsplans "Park am Aabach" noch

kein Gutachten der ENHK vor und konnten damit deren Einschätzungen noch nicht

berücksichtigt werden. Es ist deshalb angezeigt, die

Sache unmittelbar an die Stadt Uster zurückzuweisen.

2.3

Nach dem

Gesagten sind die Beschwerden teilweise gutzuheissen. Der Entscheid des

Baurekursgerichts vom 10. Juli 2019, die Verfügungen der Baudirektion vom 10. Oktober

2018, 26. März 2018 und 28. September 2018 sowie der Beschluss des

Gemeinderats Uster vom 4. September 2017 sind im Sinn der Erwägungen

aufzuheben und die Sache ist zur Fortsetzung des Verfahrens an die Stadt Uster

zurückzuweisen.

2.4

Die

Beteiligten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens tragen die Kosten in der

Regel entsprechend ihrem Unterliegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG,

teilweise in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Die

(Sprung-)Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang ist in Bezug

auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu behandeln, wenn die

Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr,

28.

April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f. mit Hinweisen; VGr,

1.

Juni 2023, VB.2022.00627, E. 4.2).

Das Bundesgericht trat im Urteil vom 27. Juli 2023

bezüglich eines grossen Teils des Planperimeters auf die Beschwerde der

Beschwerdeführerin 1 zufolge ungenügender Beschwerdebegründung nicht ein.

Dadurch wurde der Streitgegenstand vor Bundesgericht eingeschränkt. Im Hinblick

auf die noch im Streit liegende Parzelle Kat.-Nr. B2925 hat es die

Beschwerde materiell geprüft und gutgeheissen – wenn auch mit einer Begründung,

die örtlich darüber hinaus weist. Im Ergebnis hiess das Bundesgericht die

Beschwerde im Sinn der Erwägungen gut, soweit es darauf eintrat. Im Rahmen des

Streitgegenstands ist die Sache nun an die Stadt Uster zurückzuweisen. Insoweit

sind die Beschwerdeführerin 1 und der im kantonalen Verfahren wieder

einzubeziehende Beschwerdeführer 2 im Ergebnis als obsiegend zu

betrachten. Im Übrigen bleiben jedoch die abweisenden Entscheide des

Baurekursgerichts und des Verwaltungsgerichts bestehen.

In einer Gesamtbetrachtung erscheint keine der Parteien als

überwiegend obsiegend bzw. unterliegend. Es rechtfertigt sich daher, sowohl die

Kosten des Rekursverfahrens als auch die Kosten des Beschwerdeverfahrens den Beschwerdeführenden 1 und 2 und

den Beschwerdegegnerinnen 1 und 2 je zu einem Viertel aufzuerlegen.

Dementsprechend sind weder für das Rekursverfahren noch für das

Beschwerdeverfahren Parteientschädigungen zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

3.

Das vorliegende Urteil ist ein Zwischenentscheid im Sinn

von Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005

(BGG, SR. 173.110) und nur unter dessen einschränkenden Voraussetzungen

anfechtbar.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerdeverfahren VB.2019.00584 und VB.2019.00593 werden als Verfahren

VB.2023.00472 wiederaufgenommen.

2.

Die

Beschwerden werden teilweise gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts

vom 10. Juli 2019, die Verfügungen der Baudirektion vom 10. Oktober

2018, 26. März 2018 und 28. September 2018 sowie der Beschluss des

Gemeinderats Uster vom 4. September 2017 werden im Sinn der Erwägungen

aufgehoben und die Sache wird zur Fortsetzung des Verfahrens an die Stadt Uster

zurückgewiesen.

Die

Kosten des Rekursverfahrens von total Fr. 10'290.- werden den Beschwerdeführenden 1 und 2 und den

Beschwerdegegnerinnen 1 und 2 je zu einem Viertel auferlegt.

3.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 8'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 640.-- Zustellkosten,

Fr. 8'640.-- Total der Kosten.

4.

Die Gerichtskosten werden den

Beschwerdeführenden 1 und 2 und den Beschwerdegegnerinnen 1 und 2 je

zu einem Viertel auferlegt.

5.

Für das

Rekursverfahren und das Beschwerdeverfahren werden keine Parteientschädigungen

zugesprochen.

6.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

7.

Mitteilung an:

a) die Beschwerdeführenden;

b) die Beschwerdegegnerinnen;

c) das Baurekursgericht;

d) das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE);

e) das Bundesamt für Kultur (BAK);

f) das Bundesamt für Umwelt (BAFU).