Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00478

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00478

Urteil

der 4. Kammer

vom 9. Oktober 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In

Sachen

A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Schulpflege der Stadt Winterthur,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Anordnung

einer integrierten Sonderschulung (aufschiebende Wirkung),

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Der 2009 geborene B trat auf Beginn des

Schuljahrs 2022/2023 in die 1. Sek B der Sekundarschule C der

Stadt Winterthur ein. Nach einer vorübergehenden Wegweisung vom Unterricht vom

5. bis zum 16. Dezember 2022 wegen Verhaltensauffälligkeiten wurde

der Jugendliche ab Anfang Januar 2023 von einer schulischen Heilpädagogin

einzeln unterrichtet und zur schulpsychologischen Abklärung angemeldet.

Per 5. Juni 2023 wurde B auf Gesuch seiner Mutter, A,

in die Sekundarschule D (quer-)versetzt. Am 7. Juli 2023 lag der Bericht

des zuständigen Schulpsychologischen Diensts der Stadt Winterthur (SPD) vor,

der für das Schuljahr 2023/2024 eine Sonderschulung von B empfahl und als

sonderpädagogische Massnahmen eine Heilpädagogische Unterstützung in Kombination

mit einer Klassenassistenz. Gestützt auf diese Empfehlung ordnete der Ausschuss

Sonderpädagogik der Schulpflege der Stadt Winterthur mit Verfügung vom 11. Juli

2023 für die Zeit vom 1. August 2023 bis zum 31. Juli 2024

integrierte Sonderschulung von B in der Verantwortung der Regelschule (ISR) an.

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierte A am 27. Juli 2023 beim

Bezirksrat Winterthur und verlangte, dass keine "Zwangsmassnahmen"

gegenüber ihrem Sohn (mehr) anzuordnen seien.

Mit Präsidialverfügung vom 11. August 2023 entzog der

Bezirksrat Winterthur dem Rechtsmittel die aufschiebende Wirkung.

III.

Am 25. August 2023 erhob A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und erklärte, mit dem Entscheid des Bezirksrats Winterthur

betreffend den Entzug der aufschiebenden Wirkung nicht einverstanden zu sein. Letzterer

verwies mit Eingabe vom 29. August 2023 auf die Begründung der

Präsidialverfügung und verzichtete im Übrigen auf Vernehmlassung. Die

Schulpflege Winterthur beantragte mit Beschwerdeantwort vom 8. September

2023, unter Entschädigungsfolge sei auf die Beschwerde nicht einzutreten bzw.

diese – eventualiter – vollumfänglich abzuweisen. Hierzu äusserte sich A nicht.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Der

Entscheid über den Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses der

Beschwerdeführerin stellt einen Zwischenentscheid dar (vgl. VGr,

24.

November 2011, VB.2011.00637, E. 1.2). Gegen einen solchen ist

die Beschwerde regelmässig nur zulässig, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden

Nachteil bewirken könnte (§ 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG sowie Art. 93 Abs. 1 lit. a des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]; BGr, 18. März

2013, 1C_656/2012, E. 1.2; vgl. zur selbständigen Anfechtbarkeit von

Zwischenentscheiden auch Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 19a N. 44 ff.). Der mögliche Nachteil

ist zu substanziieren, wenn er nicht in die Augen springt (Bertschi, § 19a

N. 47).

1.2

Die Beschwerdeführerin

bringt diesbezüglich lediglich vor, dass ihr Sohn Ruhe brauche vor (weiteren)

staatlichen Massnahmen, damit er sich auf die Schule konzentrieren könne. Es

erscheint fraglich, ob damit ein dem Entzug der aufschiebenden Wirkung des

Rekurses vom 27. Juli 2023 geschuldeter nicht wiedergutzumachender Nachteil

im vorgenannten Sinn substanziiert dargetan ist. So hat der Sohn der

Beschwerdeführerin infolge des Entzugs der aufschiebenden Wirkung des Rekurses

während des Rekursverfahrens die gleiche Klasse zu besuchen und die gleichen

Lernziele zu erreichen, wie wenn die Wirksamkeit der strittigen Massnahme(n)

aufgeschoben würde. Der Unterschied besteht lediglich darin, dass B im

Regelunterricht stundenweise Unterstützung von Fachpersonen erhält. Dadurch

soll ihm das Lernen und die Stressbewältigung gerade erleichtert und kein

hemmender Zwang auf ihn ausgeübt werden.

Die Frage der Anfechtbarkeit des strittigen

Zwischenentscheids kann allerdings letztlich offenbleiben, weil sich – wie sich

sogleich zeigt – der darin verfügte Entzug der aufschiebenden Wirkung als

rechtmässig erweist.

2.

Dem Lauf der Rekursfrist und der Einreichung des Rekurses

kommt von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zu (§ 25 Abs. 1 VRG).

Aus besonderen Gründen kann die auf­schiebende Wirkung entzogen werden

(§ 25 Abs. 3 VRG). Das Gesetz nennt diese Gründe nicht; weil die

aufschiebende Wirkung den gesetzlichen Regelfall darstellt und dem Inter­esse,

ein umstrittenes Rechtsverhältnis in der Schwebe zu halten, aus Gründen der

Rechts­sicherheit erhebliche Bedeutung zukommt, soll der Entzug jedoch die

Ausnahme darstellen. Für die sofortige Wirksamkeit der umstrittenen Anordnung

müssen deshalb qualifizierte und überzeugende Gründe sprechen, ohne dass aber

ganz ausserordentliche Umstände verlangt wären. Weil bei einem Entzug der aufschiebenden

Wirkung die Anordnung rechtswirksam wird, bevor die Rekursinstanz deren

Rechtmässigkeit geprüft hat, ist erforderlich, dass ein schwerer Nachteil

droht, falls die aufschiebende Wirkung nicht entzogen würde. Dieser Nachteil

kann etwa in einer unmittelbaren und schweren Bedrohung hochwertiger Güter des

Einzelnen oder des Staats bestehen (zum Ganzen Regina Kiener, Kommentar VRG,

§ 25 N. 26 f.; BGE 129 II 286 E. 3.2 mit Hinweisen).

Wird das Vorliegen besonderer Gründe bejaht, ist in einem

zweiten Schritt zu prüfen, ob sich der Entzug bzw. die Wiederherstellung der aufschiebenden

Wirkung als verhältnis­mässig erweist. Hierzu sind in erster Linie alle sich

gegenüberstehenden Interessen abzu­-wägen. Zusätzlich können die

Prozessaussichten miterwogen werden, sofern sie klar zu Tage treten (Kiener,

§ 25 N. 28).

3.

Die Vorinstanz begründet den Entzug der aufschiebenden

Wirkung des Rekurses im Wesentlichen damit, dass die (weitere) Beschulung von B

in der Regelklasse nur möglich sei, wenn die strittigen sonderpädagogischen

Massnahmen "in Kraft" seien. Ohne die intensive Begleitung durch eine

Klassenassistenz sowie heil- und sozialpädagogische Unterstützung im Unterricht

müsse seine Beschulung bis zum Abschluss des Rekursverfahrens ausgesetzt

werden. Dies sei nicht mit seinem grundrechtlich geschützten Anspruch auf

Grundschulunterricht zu vereinbaren. Durch die fehlende Beschulung würde B

wichtigen Lernstoff verpassen und ihm würde eine Tagesstruktur fehlen. Somit

entstehe ein schwerer Nachteil für seine weitere Schullaufbahn.

4.

4.1

Für das

Schulwesen sind die Kantone zuständig (Art. 62 Abs. 1 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]). Sie sorgen für

einen ausreichenden, an öffentlichen Schulen unentgeltlichen

Grundschulunterricht, der obligatorisch ist und allen Kindern offensteht

(Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 BV).

Für behinderte Kinder bzw.

solche mit besonderen Bildungsbedürfnissen ist es im Rahmen des ausreichenden

Grundschulunterrichts regelmässig erforderlich, einen höheren Aufwand zu

betreiben, um die ihrer Behinderung bzw.

Beeinträchtigung geschuldeten Nachteile auszugleichen und eine möglichst

weitgehende gesellschaftliche Chancengleichheit herzu­stellen (BGE 141 I 9

E. 4.2.2 mit Hinweisen). Die Kantone sind vor diesem Hintergrund gehalten,

Bestimmungen über sonderpädagogische Massnahmen und Sonderschulen aufzustellen

(Art. 62 Abs. 3 BV und Art. 20 Abs. 2 des Behindertengleichstellungsgesetzes

vom 13. Dezember 2002 [BehiG, SR 151.3]).

4.2

Der Kanton

Zürich konkretisiert diesen Auftrag mit den §§ 33 ff. des Volksschulgesetzes

vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100). Gemäss § 33 Abs. 1 Satz 1

VSG unterstützen sonderpädagogische Massnahmen schulpflichtige Schülerinnen und

Schüler mit besonderen pädagogischen Bedürfnissen (§ 33 Abs. 1

Satz 1 VSG). Derartige Bedürfnisse bestehen, sofern die schulische

Förderung in der Regelklasse allein nicht erbracht werden kann (§ 2

Abs. 1 der Verordnung über die sonderpädagogischen Massnahmen vom

11.

Juli 2007 [VSM, LS 412.103]). Dies ist nicht nur dann der Fall,

wenn bei der betroffenen Schülerin bzw. dem betroffenen Schüler eine

Behinderung vorliegt, sondern auch bei Leistungsschwächen oder auffälligen Verhaltensweisen

(§ 2 Abs. 2 VSM).

Sonderpädagogische Massnahmen sind Integrative Förderung,

Therapie, Aufnahmeunterricht, Besondere Klassen und Sonderschulung (§ 34 Abs. 1 VSG). Letztere ist die Bildung von Kindern, die in Regel- oder

Kleinklassen nicht angemessen gefördert werden können (§ 34 Abs. 6 VSG). Sie findet in Sonderschulen, als Integrierte Sonderschulung oder als Einzelunterricht

statt (§ 36 Abs. 1 Satz 2 VSG und § 20 VSM). Bei der

Integrierten Sonderschulung werden die Schülerinnen und Schüler administrativ

einer Sonder- oder Regelschule zugeteilt (§ 36a Abs. 1 lit. c

und lit. d VSG). Im zweiten Fall erfolgt die Zuteilung an jene Schule,

welche die betroffene Schülerin oder der betroffene Schüler bisher besuchte

oder ohne Sonderschulbedürftigkeit besuchen würde (§ 22 Abs. 1 VSM).

4.3

Die Wahl

der Form der Sonderschulung wird unter Berücksichtigung der besonderen

Bildungsbedürfnisse des betroffenen Kinds sowie der übrigen Umstände getroffen

(§ 36 Abs. 3 Satz 1 VSG), wobei der Integrierten Sonderschulung,

bei welcher der Unterricht zumindest teilweise in der Regelklasse stattfindet,

grundsätzlich der Vorrang gegenüber der separierten Sonderschulung einzuräumen

ist (vgl. Art. 8 Abs. 2 BV und Art. 20 Abs. 2 BehiG sowie

§ 33 Abs. 1 Satz 2 VSG; BGE 141 I 9 E. 5.3.1 ff.;

BGr, 25. Januar 2023, 2C_346/2022, E. 3.2.5 f. mit Hinweisen).

Im Einzelfall sind hauptsächlich das Wohl und die

individuellen Bedürfnisse des betroffenen Kinds zu berücksichtigen (vgl. auch

§ 39 Abs. 1 Satz 2 VSG; Art. 3 Abs. 1 des

Übereinkommens vom 20. November 1989 über die Rechte des Kinds

[SR 0.107]). Sie definieren die "richtige" Lösung, von der nur

abgewichen werden soll, wenn und soweit ein überwiegendes öffentliches Interesse

besteht (zum Ganzen BGE 141 I 9 E. 5.3.4).

4.4

Im Fall

von B geht aus den Akten hervor, dass dieser seit der dritten Klasse (2018)

wiederholt von der Schule weggewiesen und im Einzelsetting beschult wurde, weil

er sich respektlos gegenüber Mitschülerinnen und Mitschülern sowie Lehrpersonen

verhalten und impulsive Ausbrüche gehabt habe. Seine Zuweisung zu einem

ISR-Setting im letzten Jahr der Primarstufe (2021) brachte – gemäss dem Bericht

des SPD vom 7. Juli 2023 – zwar eine vorübergehende Entspannung. Mit dem

Übertritt in die Oberstufe hätten sich "die bekannten Schwierigkeiten"

allerdings erneut verstärkt, sodass B im Dezember 2022 abermals von der Schule

habe weggewiesen werden müssen. Nach seiner Rückkehr ordnete die

Beschwerdegegnerin für ihn bis zu den Frühlingsferien 2023 Einzelunterricht an,

dem B aber zunehmend fernblieb. Dies veranlasste die Schulleiterin der

Sekundarschule C Mitte März 2023 zur Erstattung einer Meldung

"Kindesschutz" (Gefährdungsmeldung) an die Kindes- und

Erwachsenenschutzbehörde. Das Problem des Schulabsentismus besteht offenbar

auch nach der auf Anfang Juni 2023 erfolgten Querversetzung von B in die

Sekundarschule D fort. Bis zu den Sommerferien verzeichnete besagte Schule

jedenfalls 17 unentschuldigte Absenzen. Ausserdem wird seitens der Lehrpersonen

beanstandet, dass B wiederholt Schulmaterial nicht dabeihatte, im Unterricht

nicht mitmachte und anderweitig negativ in der Klasse auffiel bzw. gegen die

Regeln des schulischen Zusammenlebens verstiess. Die Beschwerdeführerin

berichtete im Rahmen ihres Rekurses zudem, dass ihr Sohn im Mai 2023 wieder

damit angefangen habe, seine Kleider und Haare zu (zer)schneiden

"etc.", was er auch früher schon getan habe "bei Druck und

Stress".

Gemäss der involvierten Schulpsychologin zeige das

geschilderte Verhalten von B "klar" einen besonderen pädagogischen

Bedarf von diesem in den Bereichen sozial-emotionale Funktionsfähigkeit und

Ausführung der Aktivitäten des täglichen Lebens. Der Sohn der

Beschwerdeführerin brauche im Schulalltag klare Strukturen und verlässliche

Bezugspersonen, die ihm helfen würden, sich in sozialen Situationen angemessen

zu verhalten, Fortschritte im Umgang mit Frustrationen zu machen sowie sich an

Abläufe und Regeln zu halten. Eine Beschulung in der Regelschule könne deshalb

aus schulpsychologischer Sicht nur in Form eines ISR-Settings mit intensiver

Begleitung durch eine Klassenassistenz sowie heil- und sozialpädagogischer

Unterstützung sinnvoll umgesetzt werden.

4.5

Angesichts

der vorstehenden Erkenntnisse namentlich aus dem Bericht des SPD ist nicht zu

beanstanden, wenn die Vorinstanz – bei summarischer Beurteilung der Aktenlage –

davon ausgeht, dass das schulische und persönliche Fortkommen von B und damit

sein Wohl ohne sonderpädagogische Massnahmen in der Regelschule akut gefährdet

wäre. Namentlich erscheint es aktuell nicht im wohlverstandenen Interesse von B,

wenn ihn die Schulverantwortlichen einfach "in Ruhe lassen" und über

seine häufigen Absenzen und sein respektloses Verhalten im Unterricht hinwegsehen,

wie es der Beschwerdeführerin vorschwebt. Damit liegt ein besonderer Grund für

den strittigen Entzug der aufschiebenden Wirkung vor.

Dem (objektiven) Kindeswohl kommt sodann Vorrang vor dem

Erziehungsrecht der Beschwerdeführerin und deren persönlichen Wünschen

hinsichtlich der Ausgestaltung des Grundschulunterrichts ihres Sohns zu

(Art. 11 BV), zumal sich diese ohnehin laufend zu ändern scheinen. So

verlangte die Beschwerdeführerin etwa Ende März 2023 selbst noch, ihr Sohn

sei mithilfe einer Klassenassistenz in die Regelstrukturen zu integrieren.

Die Erfolgsaussichten des Rekurses sind schliesslich, bei

summarischer Beurteilung, nicht positiv zu werten, besonders, da der Versuch

einer Integrierten Sonderschulung von B das letzte Mal (auf Primarstufe) grundsätzlich

erfolgreich verlief.

4.6

Nach dem

Gesagten hält der Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses durch die

Vorinstanz einer Rechtskontrolle stand.

Die Beschwerde ist folglich abzuweisen, soweit darauf

einzutreten ist.

5.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Der in ihrem

amtlichen Wirkungskreis tätigen Beschwerdegegnerin steht praxisgemäss keine Parteientschädigung zu (VGr, 28. Oktober 2021,

VB.2021.00569, E. 7.2 mit Hinweisen; Kaspar Plüss, Kommentar VRG,

§ 17 N. 51).

6.

Da die

vorinstanzliche Verfügung einen Zwischenentscheid darstellt, ist das

vorliegende Urteil ebenfalls ein solcher (Bertschi,

§ 19a N. 32). Das Bundesgericht lässt sich daher im Sinn des

Art. 93 BGG nur anrufen, wenn ein nicht wiedergutzumachender Nachteil

drohte oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid

herbeiführen könnte und so einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für

ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde. Zu ergreifen ist die Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG, nachdem

Streitigkeiten aus dem Bereich von Ausbildung und Schule, die – wie die

vorliegende Streitigkeit – in keinem unmittelbaren Zusammenhang mit einer

Fähigkeitsbewertung stehen, nicht von dem Ausschlussgrund in Art. 83

lit. t BGG erfasst werden.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 1'095.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen

30.

Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung

an:

a) die Parteien;

b) der Bezirksrat Winterthur, unter Beilage der Akten.