Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00485

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00485

Urteil

der 4. Kammer

vom 12. Oktober 2023

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin

Selina Sigerist.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinderat Dübendorf, vertreten durch RA B und/oder RA C,

Beschwerdegegner,

betreffend Ungültigerklärung

der Volksinitiative "12 Jahre sind genug! Initiative zur Beschränkung der

Amtszeit für gewählte Behördenmitglieder",

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Am 9. Januar 2023 wurde beim Stadtrat der Stadt

Dübendorf die Volksinitiative "12 Jahre sind genug! Initiative zur

Beschränkung der Amtszeit für gewählte Behördenmitglieder" eingereicht.

Der Initiativtext lautet:

"Die Gemeindeordnung der Stadt Dübendorf wird wie

folgt ergänzt:

Art. 7 Urnenwahlen; (neu) Absatz 2

Die Amtszeit von gewählten

Behördenmitgliedern ist auf drei Amtsdauern, maximal 12 Jahre,

beschränkt."

Am 2. März 2023 beschloss der Stadtrat, dem

Gemeinderat der Stadt Dübendorf die Ungültigerklärung der Volksinitiative zu

beantragen, da sie gegen übergeordnetes Recht verstosse. Der Gemeinderat

erklärte die Volksinitiative daraufhin am 8. Mai 2023 für ungültig.

Erwägungen

II.

Gegen diesen Beschluss erhob A am 17. Mai 2023 Rekurs

beim Bezirksrat Uster. Dieser wies den Rekurs mit Beschluss vom 17. August

2023.

ab.

III.

Am 28. August 2023 erhob A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der Beschlüsse des Bezirksrats

sowie des Gemeinderats. Weiter beantragte er, der Gemeinderat habe ohne Bericht

und Antrag des Stadtrats zur materiellen Beratung der Volksinitiative zu

schreiten, einen Beschluss zu fassen und die Volksabstimmung anzuordnen.

Der Bezirksrat verzichtete am 31. August 2023 auf

eine Stellungnahme; der Gemeinderat beantragte mit Beschwerdeantwort vom

4.

September 2023, die Beschwerde sei unter Entschädigungsfolge

abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats in

Stimmrechtssachen zuständig (§ 161 Abs. 1 des Gesetzes über die

politischen Rechte vom 1. September 2003 [GPR, LS 161] in Verbindung

mit §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

[VRG, LS 175.2]). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Gemäss

Art. 86 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar

2005.

(KV, LS 101) regelt das Gesetz die Volksrechte in der Gemeinde, wobei

es insbesondere ein Initiativrecht, ein Referendumsrecht und ein Anfragerecht

vorsieht. In Parlamentsgemeinden können Einzel- und Volksinitiativen

eingereicht werden über Gegenstände, die dem obligatorischen oder fakultativen

Referendum unterstehen (§ 147 Abs. 2 GPR). Möglich ist die kommunale

Initiative sowohl in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs als auch der allgemeinen

Anregung (§ 148 Abs. 1 GPR in Verbindung mit Art. 25 Abs. 1

KV). Für die Frage der Gültigkeit einer kommunalen Initiative verweist § 148 Abs. 2 GPR auf Art. 28 Abs. 1 KV und § 121 Abs. 2 GPR.

Danach ist eine Initiative gültig, wenn sie die Einheit der Materie wahrt,

nicht gegen übergeordnetes Recht verstösst und nicht offensichtlich

undurchführbar ist.

2.2

Die

Volksinitiative "12 Jahre sind genug! Initiative zur Beschränkung der

Amtszeit für gewählte Behördenmitglieder" hat die Form eines

ausgearbeiteten Entwurfs. Sie wahrt die Einheit der Materie und ist

durchführbar. Strittig ist, ob sie mit übergeordnetem Recht vereinbar ist. Der

Beschwerdegegner ist der Ansicht, das kantonale Recht lasse eine Einschränkung

des passiven Wahlrechts durch Einführung einer Amtszeitbeschränkung auf

Gemeindeebene nicht zu. Der Beschwerdeführer macht demgegenüber geltend, es sei

nicht ersichtlich, inwiefern die Einführung einer Amtszeitbeschränkung in der

Gemeindeordnung gegen übergeordnetes Recht verstossen solle.

3.

3.1

Die Einführung

einer Amtszeitbeschränkung für Mitglieder von Gemeindebehörden bewirkte eine

Einschränkung der Wählbarkeit beziehungsweise des passiven Wahlrechts. Weder

die Kantonsverfassung noch das Gesetz über die politischen Rechte oder das

Gemeindegesetz äussern sich ausdrücklich zur Zulässigkeit von

Amtszeitbeschränkungen.

3.2

Gemäss Art. 40

Abs. 1 Satz 1 KV kann in den Kantonsrat, den Regierungsrat, die

obersten kantonalen Gerichte und den Ständerat gewählt werden, wer in

kantonalen Angelegenheiten stimmberechtigt ist. Wer in die übrigen Behörden –

wie etwa Gemeindebehörden – gewählt werden kann, bestimmt das Gesetz (Art. 40

Abs. 1 Satz 2 KV). Die Amtsdauer für Behördenmitglieder beträgt

gemäss Art. 41 Abs. 1 KV vier Jahre.

Das Gesetz über die politischen Rechte regelt den Inhalt

der politischen Rechte und Pflichten auf der Ebene des Kantons, der Bezirke und

der Gemeinden sowie die Voraussetzungen und das Verfahren ihrer Ausübung (§ 1 Abs. 1 GPR). Vorbehalten bleiben die Bestimmungen des Gemeindegesetzes vom

20.

April 2015 (LS 131.1) über die politischen Rechte und Pflichten

in der Gemeinde (§ 1 Abs. 2 GPR). Gemäss Art. 22 KV und § 3 Abs. 1 GPR verfügt über die politischen Rechte, wer Schweizer Bürgerin

oder Bürger ist, das achtzehnte Altersjahr zurückgelegt hat, im betreffenden

Gemeinwesen politischen Wohnsitz hat und von der Ausübung der politischen

Rechte auf Bundesebene nicht ausgeschlossen ist. Dabei bleiben abweichende

Bestimmungen über die Wählbarkeit gemäss § 3 Abs. 3 GPR vorbehalten.

3.3

Nach

Ansicht des Beschwerdegegners müssten abweichende Bestimmungen über die

Wählbarkeit im Sinn von § 3 Abs. 3 GPR in einem kantonalen Gesetz

vorgesehen sein. Eine Einschränkung des passiven Wahlrechts durch eine

Bestimmung in einem Gemeindeerlass, die im kantonalen Gesetzesrecht nicht

vorgesehen sei, sei nicht zulässig.

Demgegenüber ist der Beschwerdeführer der Ansicht, auch

die Gemeindeordnung könne abweichende Bestimmungen über die Wählbarkeit auf

Gemeindeebene enthalten.

3.4

Das Stimm-

und Wahlrecht in den Gemeinden ist im Kanton Zürich weitgehend durch die

Kantonsverfassung und das Gesetz über die politischen Rechte geregelt. Die

Gemeinden geniessen auf dem Gebiet des Stimm- und Wahlrechts keine

beziehungsweise nur wenig Autonomie (vgl. BGE 103 Ia 487 E. 2, 113 Ia 212 E. 3a;

Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich,

5.

Auflage, Zürich 2019, N. 2318 und 2666). Der Regierungsrat hielt

in seiner Weisung zum Gesetz über die politischen Rechte sinngemäss fest,

abweichende Bestimmungen über die Wählbarkeit im Sinn von § 3 Abs. 3 GPR müssten in einem Gesetz vorgesehen sein (ABl 2002 1507 ff., 1563). Die

Gemeindeordnung ist zwar ebenfalls ein Gesetz im formellen Sinn (vgl. Pierre

Tschannen/Markus Müller/Markus Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A.,

Bern 2022, Rz. 288 und 328). Verweist der kantonale Gesetzgeber auf

gesetzliche Bestimmungen, meint er damit aber grundsätzlich Erlasse gleicher

oder höherer Stufe. Daher ist davon auszugehen, dass der Regierungsrat

lediglich auf kantonale Gesetze Bezug nahm. Eine Einschränkung der Wählbarkeit

durch eine Bestimmung in der Gemeindeordnung sollte folglich gemäss der Weisung

nicht zulässig sein.

Zum gleichen Schluss führt eine systematische Auslegung:

Im Gesetz über die politischen Rechte finden sich verschiedene Bestimmungen,

die eine abweichende Regelung der politischen Rechte durch die Gemeindeordnung

zulassen (so etwa § 23 Abs. 3, § 29 Abs. 3, § 40 Abs. 1

lit. b und c, § 43 Abs. 2, § 49 Abs. 2 und § 84a Abs. 3 GPR). In Bezug auf das passive Wahlrecht sieht das Gesetz über die politischen

Rechte die Möglichkeit einer abweichenden Regelung in der Gemeindeordnung nur

bezüglich der Wohnsitzpflicht sowie zusätzlicher Unvereinbarkeitsgründe

ausdrücklich vor (§ 23 Abs. 3 und § 29 Abs. 3 GPR). Demgegenüber

räumt weder das Gesetz über die politischen Rechte noch ein anderes kantonales

Gesetz den Gemeinden ausdrücklich die Möglichkeit ein, eine

Amtszeitbeschränkung einzuführen. Daraus ist zu schliessen, dass der kantonale

Gesetzgeber den Gemeinden hinsichtlich dieser Frage keine Entscheidungsfreiheit

einräumen wollte. Die kantonale Regelung der Amtsdauer sowie des passiven

Wahlrechts erweist sich insofern als abschliessend. Die in der kommunalen

Volksinitiative vorgesehene Amtszeitbeschränkung ist daher nicht mit dem

übergeordneten kantonalen Recht vereinbar.

Dieses Ergebnis deckt sich auch mit der in der Lehre

vertretenen Auffassung, dass es den Gemeinden im Kanton Zürich nicht zusteht,

eine Amtszeitbeschränkung auf Gemeindeebene einzuführen (Theo Loretan/Peter

Saile, Amtszeitbeschränkung für Zürcher Gemeindeexekutiven, in: Markus

Rüssli/Julia Hänni/Reto Häggi Furrer [Hrsg.], Staats- und Verwaltungsrecht auf

vier Ebenen, Festschrift für Tobias Jaag, Zürich etc. 2012, S. 103 ff.;

Jaag/Rüssli, N. 2318 und 2666).

4.

Nach dem Gesagten erklärte der Gemeinderat die

Volksinitiative zu Recht für ungültig. Somit ist die Beschwerde abzuweisen.

5.

Die

Gerichtskosten sind auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG). Dem in seinem amtlichen

Wirkungskreis tätigen Beschwerdegegner ist praxisgemäss keine

Parteientschädigung zuzusprechen (VGr, 22. Juni 2023, VB.2022.00754, E. 7

– 29. April 2021, VB.2020.00882, E. 7 – 28. April 2020,

VB.2020.00132, E. 2; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 2'095.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung

beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Uster.