Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00487

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00487

Urteil

der 4. Kammer

vom 12. Oktober 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Selina Sigerist.

In Sachen

1. A,

2. B,

Beschwerdeführende,

gegen

Schulpflege der Stadt Winterthur,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Schulzuteilung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die Schulpflege der Stadt Winterthur teilte A und B mit

Schreiben vom 2. Juni 2023 mit, dass deren 2017 geborene Tochter C für das

Schuljahr 2023/2024 einer 1. Primarklasse im Schulhaus D zugeteilt worden

sei. Am 5. Juni 2023 ersuchte A die Schulpflege um die Umteilung von C in

das Schulhaus E beziehungsweise um Zustellung eines begründeten Entscheids.

Daraufhin erliess die Schulpflege am 19. Juni 2023 eine begründete

Verfügung und bestätigte die Zuteilung von C in das Schulhaus D.

Erwägungen

II.

Gegen diese Verfügung rekurrierten A und B am

28.

Juni 2023 an den Bezirksrat Winterthur. Mit Verfügung vom

7.

August 2023 wies die Präsidentin des Bezirksrats Winterthur den Rekurs

ab, auferlegte die Verfahrenskosten A und B, verkürzte die Beschwerdefrist auf

zehn Tage und entzog einem allfälligen Rechtsmittel die aufschiebende Wirkung.

III.

Am 28. August 2023 erhoben A und B Beschwerde beim

Verwaltungsgericht. Sie beantragten sinngemäss die Aufhebung des

Rekursentscheids und die Zuteilung von C in das Schulhaus E.

Der Bezirksrat und die Schulpflege beantragten am

31.

August 2023 bzw. am 11. September 2023 die Abweisung der

Beschwerde.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen einer

Schulpflege nach § 75 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005

(VSG, LS 412.100) und §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Die angefochtene Verfügung

wurde am 11. August 2023 versandt und den Beschwerdeführenden am

18.

August 2023 zugestellt. Die zehntägige Beschwerdefrist ist gewahrt. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Aus

dem Anspruch auf ein faires Verfahren gemäss Art. 29 Abs. 1 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) fliesst ein Anspruch der

Verfahrensbeteiligten auf richtige und vollständige Zusammensetzung der

entscheidenden Verwaltungsbehörde (Bernhard Waldmann, Basler Kommentar, 2015,

Art. 29 BV N. 34; Gerold Steinmann/Benjamin Schindler/Damian Wyss,

St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung, 2023, Art. 29 N. 46).

Dispositiv

Eine Behörde, die in einer Besetzung entscheidet, welche den gesetzlichen

Vorschriften nicht entspricht, begeht eine formelle Rechtsverweigerung und

verletzt damit den Anspruch auf ein gerechtes Verfahren (Kaspar Plüss, in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtpflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 5 N. 10). Der aus

der Verfassung abgeleitete Anspruch auf richtige Zusammensetzung der Behörde

ist formeller Natur; seine Verletzung führt ungeachtet der Erfolgsaussichten

der Beschwerde in der Sache selber zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids (BGE 142 I 172 [Pra 107/2018 Nr. 3] E. 3.2; VGr, 30. September 2015,

VB.2015.00523, E. 3.1; vgl. auch VGr, 16. Juli 2021, VB.2021.00014

und VB.2021.00015, E. 2).

2.2 Vorliegend

hat statt des Bezirksrats als Kollegialbehörde dessen Präsidentin allein den

Sachentscheid gefällt. Zur Begründung führte sie aus, die nächste ordentliche

Sitzung des Bezirksrats finde erst am 25. August 2023 statt, die Schule

beginne hingegen bereits am 21. August 2023. Da der Entscheid dringend

sei, liege die Zuständigkeit gestützt auf § 75 Abs. 1 VSG in

Verbindung mit § 41 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April

2015 (LS 131.1, GG) und § 4 des Bezirksverwaltungsgesetzes vom

10. März 1985 (LS 173.1, BezVG) bei ihr.

2.3 Der Bezirksrat Winterthur besteht nach

§ 9 Abs. 1 BezVG aus fünf ordentlichen Mitgliedern und zwei

Ersatzmitgliedern. Gemäss § 75 Abs. 1 Satz 1 VSG können

Anordnungen der Schulpflege beim Bezirksrat angefochten werden; dessen Präsidentin

oder Präsident wird in dieser Bestimmung nicht erwähnt. Auch die Bestimmungen

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes sehen keine Kompetenz der Präsidentin oder

des Präsidenten von als Kollegialbehörde organisierten Rekursinstanzen vor, in

bestimmten Fällen Sachentscheide zu fällen.

2.4 Gemäss § 4 BezVG konstituieren sich die Bezirksbehörden selbst und gelten für die

Konstituierung und die Geschäftsordnung die §§ 6, 38–44, 46 und 52 des

Gemeindegesetzes sinngemäss. Dieser Verweis im Bezirksverwaltungsgesetz ist nach

dem Willen des Gesetzgebers so zu verstehen, dass die genannten Bestimmungen des

Gemeindegesetzes nur dann angewendet werden sollen, wenn dies Sinn ergibt (vgl. Prot. KR 1983-1987, S. 3616 f., 67. Sitzung).

§ 41 Abs. 1 GG sieht vor, dass die Präsidentin

oder der Präsident einer Behörde an deren Stelle entscheiden kann, wenn dringende

Angelegenheiten nicht rechtzeitig in der Behörde entschieden werden können. Dabei

ist § 41 Abs. 1 GG auf Exekutivbehörden ausgerichtet und betrifft den

Bezirksrat nur, wenn er in seiner Rolle als Aufsichtsbehörde tätig wird. Wird

der Bezirksrat als Rechtsmittelbehörde tätig, hat sich die Präsidentin oder der

Präsident an die Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes zu halten

(Benjamin Schindler/Raphael Widmer, in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio

Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, § 41

N. 7). Folglich findet § 41 Abs. 1 GG in Rechtsmittelverfahren

vor Bezirksrat keine Anwendung.

2.5 Im Übrigen

hätte C auch durch den Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses oder

durch Anordnung einer vorsorglichen Massnahme rechtzeitig auf den Schulbeginn

einem bestimmten Schulhaus zugeteilt werden können. Hierzu wäre die Präsidentin

des Bezirksrats gestützt auf § 6 VRG legitimiert gewesen. Es bestand somit

keine besondere Dringlichkeit, einen materiellen Endentscheid zu fällen (vgl. VGr, 30. September 2015,

VB.2015.00523, E. 3.2).

Zudem dürfte dem Bezirksrat bekannt sein, dass Entscheide

über Rekurse betreffend Schulhauszuteilungen regelmässig in der

Sommerferienzeit zu behandeln sind. Ab Eingang am 28. Juni 2023 wusste der

Bezirksrat, dass die Beschwerdeführenden Rekurs gegen die Schulhauszuteilung von

C erhoben hatten. Die Replik der Beschwerdeführenden im Rekursverfahren ging am

13. Juli 2023 beim Bezirksrat ein; die Schulpflege liess sich daraufhin

nicht mehr vernehmen. Unter diesen Umständen wäre es dem Bezirksrat durchaus

möglich gewesen, noch vor dem Schulbeginn als Kollegialbehörde einen Entscheid

zu fällen. Er hat sich so zu organisieren, dass auch während der Sommerferien

ein rascher Entscheid in Wahrung des Anspruchs auf richtige und vollständige

Zusammensetzung der entscheidenden Behörde möglich ist, zumal er zu diesem

Zweck auch Ersatzmitglieder beiziehen kann.

2.6 Der

Bezirksrat hat nach dem Gesagten nicht in richtiger Zusammensetzung über den

Rekurs entschieden. Dies stellt eine formelle Rechtsverweigerung dar. Aus

diesem Grund ist der Rekursentscheid aufzuheben und die Angelegenheit zur

Durchführung eines korrekten Verfahrens an den Bezirksrat zurückzuweisen. Eine

materielle Prüfung des Rekursentscheids kann bei dieser Sachlage unterbleiben. Die

Beschwerde ist in diesem Sinn teilweise gutzuheissen.

3.

Mit der Aufhebung des Rekursentscheids wird das

Rekursverfahren in den Zustand vor diesem Entscheid zurückversetzt, was

insbesondere zur Folge hat, dass die von der Schulpflege nicht entzogene

aufschiebende Wirkung des Rekurses wieder auflebt (vgl. VGr, 30. September 2015, VB.2015.00523,

E. 3.3). Dies hätte zur Folge, dass C keinem Schulhaus zugeteilt

wäre, was einen schwerwiegenden Nachteil für sie bedeuten würde. Entsprechend

ist eine vorsorgliche Schulzuteilung vorzunehmen.

C besucht bereits seit Schulbeginn am 21. August 2023

das Schulhaus D. Aufgrund einer summarischen Prüfung der Sachlage erscheint eine

Fortführung der Beschulung im Schulhaus D während des weiteren Verfahrens sachgerecht.

C ist daher im Sinn einer vorsorglichen Massnahme für die Dauer des weiteren

Verfahrens dem Schulhaus D zuzuteilen.

4.

Da die (teilweise) Gutheissung der Beschwerde auf einen

Verfahrensfehler der Vorinstanz zurückzuführen ist, auf den keine der Parteien

einen Einfluss hatte, sind die Gerichtskosten der Vorinstanz aufzuerlegen

(§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG; Plüss, § 13 N. 59 mit

Hinweisen).

5.

Zur

Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Verfügungsdispositivs ist Folgendes zu

erläutern:

Letztinstanzliche

kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide zu qualifizieren

(BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Gegen selbständig eröffnete Vor- und

Zwischenentscheide kann das Bundesgericht nach Art. 93 Abs. 1 des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur

angerufen werden, wenn ein nicht wiedergutzumachender Nachteil drohte oder wenn

die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen könnte

und so einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde. Soweit der vorliegende Entscheid als

selbständig eröffneter Vor- und Zwischenentscheid über die Zuständigkeit zu

qualifizieren ist, ist die Beschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 92

BGG hingegen zulässig; diesfalls kann der Entscheid später nicht mehr

angefochten werden.

Weiter ist auf

Art. 98 BGG hinzuweisen, wonach mit der Beschwerde gegen Entscheide über

vorsorgliche Massnahmen nur die Verletzung verfassungsmässiger Rechte gerügt

werden kann.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die Verfügung der Präsidentin des

Bezirksrats Winterthur vom 7. August 2023 wird aufgehoben und die

Angelegenheit zur Behandlung in richtiger Zusammensetzung an den Bezirksrat

Winterthur zurückgewiesen.

2. Für

die Dauer des Verfahrens wird C dem Schulhaus D zugeteilt.

3. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 1'595.-- Total der Kosten.

4. Die

Gerichtskosten werden dem Bezirksrat Winterthur auferlegt.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist

innert 30 Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Winterthur.