Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00489

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2023.00489

Urteil

der 3. Kammer

vom 19. Dezember 2024

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter

Daniel Schweikert, Gerichtsschreiberin

Cyrielle Söllner Tropeano.

In Sachen

Stadt Zürich,

vertreten durch den

Gemeinderat,

dieser vertreten

durch RA I,

Beschwerdeführerin,

gegen

Pensionskasse A,

vertreten durch RA J,

Beschwerdegegnerin,

und

1. Baudirektion Kanton Zürich,

2. K-Gesellschaft,

vertreten durch RA L,

Mitbeteiligte,

betreffend

kommunale Nutzungsplanung,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Gemeinderat der Stadt Zürich beschloss am 24. November

2021, Art. 4 der Bau- und Zonenordnung (BZO) gemäss Planbeilagen vom 17. Mai

2021 mit einem Absatz 14 wie folgt zu ergänzen:

" Im

Gebiet Brunaupark/Uetlihof müssen städtebaulich und architektonisch besonders gut

gestaltete und nachhaltige Überbauungen sichergestellt werden, die sich in die Umgebung

einpassen. Dabei nehmen der Landschaftsschutz und die differenzierte bauliche

Verdichtung einen hohen Stellenwert ein. Der Gestaltungsplan soll zudem eine

schrittweise, sozial verträgliche Erneuerung ermöglichen und Vorgaben über

Mindestanteile preisgünstiger Wohnungen machen."

Die Baudirektion des Kantons Zürich genehmigte diesen

Beschluss mit Verfügung vom 3. Oktober 2022.

Erwägungen

II.

Die Pensionskasse A erhob am 11. November 2022 Rekurs an das

Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte, der Festsetzungsbeschluss

des Gemeinderats der Stadt Zürich vom 24. November 2021 und die

Genehmigungsverfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 3. Oktober

2022.

seien aufzuheben.

Mit Entscheid vom 23. Juni 2023 hiess das

Baurekursgericht den Rekurs gut und hob die angefochtenen Entscheide auf.

III.

Mit Beschwerde vom 28. August 2023 an das

Verwaltungsgericht beantragte die Stadt Zürich, der Rekursentscheid sei

aufzuheben und der Beschluss des Gemeinderats der Stadt Zürich vom 24. November

2021.

sowie die Genehmigungsverfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 3. Oktober

2022.

seien zu bestätigen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen für das

Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zulasten der Pensionskasse A.

Das Baurekursgericht beantragte mit Eingabe vom 15. September

2023.

ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion

des Kantons Zürich verzichtete mit Eingabe vom 22. September 2023

ausdrücklich auf Antragsstellung. Die Pensionskasse A beantragte die

Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der

Beschwerdeführerin. Die Mitbeteiligte 2 verzichtete stillschweigend auf

Vernehmlassung.

In den weiteren, bis zuletzt am 29. April 2024

eingereichten Rechtsschriften hielten die Stadt Zürich und die Pensionskasse A

an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 und § 19 Abs. 1 lit. a

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)

für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Gemäss § 49

in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG ist eine Gemeinde

rechtsmittellegitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien rügt, die ihr

die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Die Beschwerdeführerin beruft sich

auf eine Verletzung der Gemeindeautonomie im Sinne ihrer Planungsautonomie,

weshalb ihre Legitimation zur Beschwerdeerhebung zu bejahen ist (BGE 136 I 265 E. 1.3). Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und im

konkreten Fall verletzt wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der

materiellen Beurteilung der Beschwerde (BGE 135 I 43 E. 1.2 mit

Hinweisen).

1.3

Weil auch

die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

2.1

Gemäss §§ 45 ff.

des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1)

kommt den Gemeinden bei der Nutzungsplanung Autonomie zu (BGE 136 I 265

E. 2.2 mit Hinweisen). Das Baurekursgericht überprüft kommunale

Nutzungspläne auf alle Mängel, insbesondere auch auf Zweckmässigkeit und

Angemessenheit hin (§ 20 Abs. 1 VRG). Damit wird Art. 33 Abs. 3

lit. b des Raumplanungsgesetzes

vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) Nachachtung verschafft, der

eine volle Überprüfung von Nutzungsplänen durch mindestens eine kantonale

Beschwerdebehörde verlangt. Allerdings ist auch im Anwendungsbereich von Art. 33

Abs. 3 lit. b RPG die der Gemeinde bei der Festsetzung der Bau- und

Zonenordnung zustehende Planungsautonomie zu beachten (VGr, 6. Oktober

2016, VB.2016.00211, E. 2). Entsprechend muss sich das Baurekursgericht

bei der Überprüfung von kommunalen Nutzungsplänen eine gewisse Zurückhaltung

auferlegen (VGr, 14. November 2019, VB.2019.00017, E. 8.3). Ihm

bleibt versagt, anstelle der kommunalen planerischen Anordnung eine

gleichermassen vertretbare Lösung zu setzen. Ein Einschreiten der Rekursinstanz

ist jedoch nicht erst dann verlangt, wenn die Würdigung der Gemeinde

schlechthin unhaltbar oder willkürlich ist; es genügt, wenn sich diese als

unangemessen oder rechtswidrig erweist (VGr, 21. September 2015,

VB.2014.00480, E. 2.3 f. mit Hinweisen; BGr, 2. Mai 2016, 1C_34/2016, E. 3.3).

Namentlich darf die Rekursbehörde korrigierend eingreifen, wenn sich die

kommunale Lösung aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist,

sie den wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung widerspricht oder

wenn sie offensichtlich unangemessen ist (VGr, 24. Oktober 2019,

VB.2018.00564, E. 1.4; Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich

etc. 2014 [Kommentar VRG], § 20 N. 77 ff.). Respektiert

die Rekursinstanz die erhebliche Entscheidungsfreiheit der kommunalen Behörde

nicht, so liegt eine Rechtsverletzung vor (Donatsch, § 50 N. 37). Die

Rüge, die Vorinstanz habe die Planungsautonomie der Beschwerdeführerin

verletzt, ist somit gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG im Beschwerdeverfahren zulässig und im Folgenden zu prüfen.

2.2

Die von

der Gemeinde zu erlassende Bau- und Zonenordnung regelt die Überbaubarkeit und

die Nutzweise der Grundstücke, soweit diese nicht abschliessend durch

eidgenössisches oder kantonales Recht bestimmt sind (vgl. § 45 und

§ 46 Abs. 1 PBG). In diesem Rahmen erfolgt die Unterteilung des

Gebiets in Nutzungszonen durch einen Zonenplan (§ 46 Abs. 4 PBG).

Innerhalb des Siedlungsgebiets sind Bauzonen auszuscheiden (§ 47 PBG);

dabei sind Zonen unterschiedlicher Ausnützung, Bauweise und/oder Nutzweise, wie

z. B. Wohnzonen,

vorzusehen (vgl. dazu § 48 Abs. 1 und Abs. 2 lit. d PBG).

Besteht ein wesentliches öffentliches Interesse, beispielsweise des Ortsbild-

und Landschaftsschutzes, des Aussichtsschutzes, des Immissionsschutzes oder ein

solches an einer differenzierten baulichen Verdichtung, kann mit der

Zonenzuweisung festgelegt werden, dass für bestimmte Teilbereiche ein

Gestaltungsplan aufgestellt werden muss (§ 48 Abs. 3 PBG).

2.3

Mit

Gestaltungsplänen werden gemäss § 83 PBG für bestimmt umgrenzte Gebiete

Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung der

Bauten bindend festgelegt, wobei von den Bestimmungen über die Regelbauweise

und die kantonalen Mindestabstände abgewichen werden darf (Abs. 1). Für

die Projektierung ist ein angemessener Spielraum zu belassen (Abs. 2). Der

Gestaltungsplan hat auch die Erschliessung sowie die gemeinschaftlichen

Ausrüstungen und Ausstattungen zu ordnen, soweit sie nicht schon durch einen

Quartierplan geregelt sind; er kann Festlegungen über die weitere

Umgebungsgestaltung enthalten (Abs. 3). Erfordern die Umstände

(insbesondere in weitgehend überbauten Gebieten) keine umfassende Regelung,

kann sich der Inhalt eines Gestaltungsplans auf einzelne Anordnungen

beschränken (Abs. 4).

2.4

Die

Festlegung einer Gestaltungsplanpflicht führt mit dem Gestaltungsplan als

Sondernutzungsplan eine zusätzliche Stufe zwischen baulicher Grundordnung und

Baubewilligung ein. Wenn § 48 Abs. 3 PBG bzw. damit übereinstimmend

§ 84 Abs. 1 PBG ein "wesentliches" öffentliches Interesse

an einer solchen zusätzlichen planerischen Grundlage voraussetzt, so ist damit

ein qualifiziertes öffentliches Interesse gemeint, das einer Gemeinde die

Festsetzung eines öffentlichen Gestaltungsplans gerade erlaubt (Robert

Wolf/Erich Kull, Das revidierte Planungs- und Baugesetz des Kantons Zürich,

VLP-Schriftenfolge Nr. 58, Bern 1992, N. 46; vgl. auch Stephan

Eschmann, Der Gestaltungsplan nach zürcherischem Recht, Zürich 1985,

S. 97 ff.). Zwar wird der Gemeinde in § 48 Abs. 3 PBG mit

dem unbestimmten Rechtsbegriff des wesentlichen öffentlichen Interesses ein

erheblicher Beurteilungs- und Ermessensspielraum eingeräumt, den sie im Rahmen

ihrer kommunalen Planungsautonomie ausschöpfen darf. Dies setzt aber voraus, dass

sie im Streitfall ein ausreichendes Interesse konkret darzulegen vermag. Dafür

reicht es nicht, dass eine Gestaltungsplanpflicht planerisch und städtebaulich

sinnvoll ist; sie muss auch einer Verhältnismässigkeitsprüfung unter dem

Blickwinkel der Eigentumsgarantie der betroffenen Grundeigentümer standhalten

(VGr, 30. April 2021, VB.2019.00681, E. 2, in BEZ 2021 Nr. 12;

bestätigt mit BGr, 8. Juni 2022, 1C_348/2021).

3.

3.1

Die von

der Beschwerdeführerin festgesetzte Gestaltungsplanpflicht beschlägt allein die

beiden in der fünfgeschossigen Wohnzone W5 gelegenen, aneinander angrenzenden

Grundstücke Kat.-Nr. 01 im Umfang von 55'763 m2

(nachfolgend: "Uetlihof"; minimaler Wohnanteil 0 %) und Kat.-Nr. 02

im Umfang von 39'488 m2 (nachfolgend: "Brunaupark";

minimaler Wohnanteil 60 %). Beide Grundstücke sind bereits überbaut. Nicht

vom Gestaltungsplanperimeter umfasst wird das dritte im Gebiet M in der

Wohnzone W5 gelegene Grundstück Kat.-Nr. 03, welches unmittelbar östlich

an den Brunaupark angrenzt. Die Mitbeteiligte 2 ist Eigentümerin des

Uetlihofs. Sie hegt keine Neubauabsichten und beteiligt sich nicht am Rechtsmittelverfahren

(einleitend E. III). Die Beschwerdegegnerin als Eigentümerin des

Brunauparks plant hingegen einen (wie bereits der Bestand als Arealüberbauung

konzipierten) Ersatzneubau. Diesbezüglich wurde die Aufhebung einer ersten

Baubewilligung vom 10. März 2020 aus lärmschutzrechtlichen Gründen

mittlerweile letztinstanzlich bestätigt (BGr, 11. Juni 2024, 1C_697/2021).

Eine Nachbarbeschwerde gegen eine zweite, von der Vorinstanz noch bestätigte

Baubewilligung vom 23. August 2022 hiess das Verwaltungsgericht mit

Entscheid vom 21. Dezember 2023 gut (VGr, 21. Dezember 2023,

VB.2023.00209). Hiergegen gelangte die Beschwerdegegnerin an das Bundesgericht,

wo das Verfahren derzeit hängig ist (BGr, 1C_235/2024).

3.2

Der

Rechtsstreit im vorliegenden nutzungsplanerischen Verfahren betrifft namentlich

die Frage, ob die Beschwerdeführerin ein wesentliches öffentliches Interesse im

Sinne von § 48 Abs. 3 PBG für die Einführung einer

Gestaltungsplanpflicht betreffend die Grundstücke Uetlihof und Brunaupark

geltend machen kann.

3.3

Das

Baurekursgericht hat die von der Beschwerdeführerin angeführten öffentlichen

Interessen für eine Gestaltungsplanpflicht im Hinblick auf den Massstab von

§ 48 Abs. 3 PBG als ungenügend gewürdigt. Der zweiten Baubewilligung

für den Ersatzneubau des Brunauparks liege ein Bauprojekt zugrunde, das in

einem äusserst aufwendigen Verfahren und in enger Zusammenarbeit mit mehreren

Fachstellen der Beschwerdeführerin ausgearbeitet worden sei. Das zweite

Bauprojekt trage folgenden, zur Begründung der Gestaltungsplanpflicht

behaupteten öffentlichen Interessen bereits vollumfänglich Rechnung: Denkmal-

und Ortsbildschutz, Sicherung einer hohen

städtebaulichen Qualität und Sicherstellung einer differenzierten baulichen

Verdichtung, Berücksichtigung der Lage am Rand des Siedlungsgebiets, Natur- und

Landschaftsschutz sowie Lärmschutz. Es sei nicht ersichtlich, welche

zusätzlichen Verbesserungen mit einem Gestaltungsplan – verglichen mit dem

zweiten Bauprojekt – in Bezug auf diese öffentlichen Interessen noch erreichbar

wären. Das von der Beschwerdeführerin überdies bzw. neu geltend gemachte

Interesse an der Schaffung von preisgünstigem Wohnraum würde hingegen als

einziges einen Unterschied zum zweiten Bauprojekt schaffen, da bei diesem kein

entsprechender Mindestanteil preisgünstiger Wohnungen vorgesehen sei. Bei

diesem Interesse dürfte es sich daher auch um das für die Einführung der

strittigen Gestaltungsplanpflicht massgebliche Motiv handeln. Indessen würde

mit diesem Vorgehen in unzulässiger Weise die noch nicht in Kraft stehende

kommunale Umsetzung von § 49b PBG vorweggenommen. Gemäss diesem Artikel

können bei Zonenänderungen, Sonderbauvorschriften oder Gestaltungsplänen, die

zu erhöhten Ausnützungsmöglichkeiten führen, Mindestanteile an preisgünstigem

Wohnraum festgelegt werden. Im Übrigen zeige sich gerade aufgrund der

kommunalen Umsetzung, mit welcher unter bestimmten Voraussetzungen ein

entsprechender Mindestanteil bei Arealüberbauungen vorgesehen wäre, dass auch

diesem Aspekt dereinst im Rahmen der regulären Bestimmungen betreffend

Arealüberbauung Rechnung getragen werden könne, ohne dass es insoweit einer

spezifischen Vorgabe in einem Gestaltungsplan bedürfe. Überdies wäre es,

nachdem alle anderen ins Feld geführten öffentlichen Interessen unbegründet

seien, von vornherein nicht angängig, allein gestützt auf das Interesse an preisgünstigem

Wohnraum – selbst wenn dieses entgegen dem Ausgeführten als wesentliches

öffentliches Interesse zu qualifizieren wäre – eine Gestaltungsplanpflicht

festzusetzen.

Hinzu komme, dass sich die Festsetzung einer

Gestaltungsplanpflicht auch als unverhältnismässig erweise. Nicht nur fehle

nach dem Ausgeführten bereits ein erhebliches öffentliches Interesse an deren

nutzungsplanerischer Festsetzung. Darüber hinaus erweise sich diese auch als

der Beschwerdegegnerin nicht zumutbar und stelle einen unzulässigen Eingriff in

die Eigentumsgarantie dar. Schliesslich verstosse die Festsetzung einer

Gestaltungsplanpflicht vorliegend auch gegen den Grundsatz der

Planbeständigkeit.

4.

4.1

4.1.1

Betreffend das von der Beschwerdeführerin für die Einführung einer

Gestaltungsplanpflicht als erstes angeführte Interesse des Denkmal- und

Ortsbildschutzes ist zunächst mit der Vorinstanz festzuhalten, dass im

Perimeter der geplanten Gestaltungsplanpflicht keine inventarisierten oder

unter Denkmalschutz gestellten Objekte vorhanden sind. Abgesehen von der

nördlich an den Perimeter angrenzenden, inventarisierten Wohnsiedlung "D"

sind überhaupt keine denkmalschutzrechtlichen Besonderheiten zu verzeichnen.

Die beiden Grundstücke befinden sich auch weder im Bundesinventar der

schützenswerten Ortsbilder noch im kommunalen Inventar der Denkmalpflege und

Gartendenkmalpflege. Das eher peripher gelegene Gestaltungsplangebiet ist im

Übrigen namentlich von Groberschliessungsstrassen (E-Strasse; F-Strasse) sowie

Grundstücken in Freihalte- und Erholungszonen (genutzt etwa als

Familiengartenareal [Kat.-Nr. 04]) sowie in einer Zone für öffentliche

Bauten (G [Kat.-Nr. 05]) umgeben. Die beschwerdeführerische Argumentation

läuft bei Lichte betrachtet letztlich darauf hinaus, dass sich für jedes

beliebige Grundstück auf dem Gemeindegebiet eine Gestaltungsplanpflicht

rechtfertigen liesse, sobald dieses Grundstück an ein mit einem Inventar- oder

Denkmalschutzobjekt überstelltes Grundstück angrenzt. Angesichts der Vielzahl von

Inventar- und Denkmalschutzobjekten auf dem Gemeindegebiet könnte die

Nutzungsplanung nach dieser Auffassung sondernutzungsplanerisch in nicht

unerheblichem Ausmass unterlaufen werden (zur stufengerechten Planungspflicht

siehe nachfolgend E. 4.7.4).

4.1.2

Der inventarisierten Wohnsiedlung "D" kann sodann mit dem

Instrumentarium der Nutzungsplanung und des Baubewilligungsverfahrens in

denkmalschutzrechtlicher Hinsicht hinreichend Rechnung getragen werden. Das

(nicht rechtskräftige) Urteil des Verwaltungsgerichts vom 21. Dezember

2023.

betreffend das zweite Bauvorhaben dokumentiert dies, indem es den

eingereichten Umgebungsplan – gerade mit Blick auch auf den Grenzbereich zum

Schutzobjekt – als zu wenig aussagekräftig respektive den Umfang der

nebenbestimmungsweise verlangten Änderungen als zu massiv und daher als mit den

Anforderungen an die Umgebungsplanung im Rahmen einer Arealüberbauung nicht

vereinbar erachtet (VGr, 21. Dezember 2023, VB.2023.00209, E. 6.2).

Damit wird offensichtlich, dass die Arealüberbauungsvorschriften

"streng" genug sind, um den Bedürfnissen des angrenzenden

Inventarobjekts Rechnung zu tragen. Dass bei der Projektierung von

Ersatzneubauten auf einem fast 40'000 m2 grossen Grundstück wie

demjenigen der Beschwerdegegnerin auf die Privilegien einer Arealüberbauung (§ 71 PBG in Verbindung mit Art. 8 BZO) allenfalls auch verzichtet werden könnte

und auch Ersatzneubauten nach den Vorschriften der Regelüberbauung denkbar

seien, in welchem Fall der strengere Umgebungsschutz gemäss den

Arealüberbauungsvorschriften nicht greifen würde, darf mit der Auffassung der

Beschwerdegegnerin bereits aus wirtschaftlichen Überlegungen als unrealistisch

bezeichnet werden. Dies, weil im Fall einer Arealüberbauung eine massiv höhere

Ausnützung realisiert werden kann. Für das (noch) grössere Grundstück Uetlihof

gilt dies umso mehr. Grundstücke dieser Grössenordnung auf dem Gemeindegebiet

der Stadt Zürich werden von privaten Bauherrschaften nachvollziehbarerweise

praktisch ausschliesslich unter Inanspruchnahme der Möglichkeiten der

Arealüberbauungsweise beplant und bebaut. Damit kommen stets die Bestimmungen

von § 71 PBG in Verbindung mit Art. 8 BZO zur Anwendung, welche in

Bezug auf die Anforderungen an die Umgebungsgestaltung strenger sind als die

Vorschrift von § 238 Abs. 2 PBG. Ein "Rückfall" auf den

grobmaschigeren Schutzmechanismus von § 238 Abs. 2 PBG ist daher

selbst dann kaum vorstellbar, wenn die verwaltungsgerichtliche Aufhebung der

Baubewilligung für das zweite Bauvorhaben durch das Bundesgericht bestätigt

würde. Dies gilt auch mit Blick auf die erheblichen Planungsaufwände, welche

die Beschwerdegegnerin für den geplanten Ersatzneubau in Gestalt einer Arealüberbauung

seit mittlerweile dem Jahr 2017 getätigt hat und derer sie im Falle des wie

erwähnt unrealistischen Umschwenkens auf die Planung einer Überbauung nach den

Vorschriften der Regelüberbauung gänzlich verlustig ginge. Welche weiteren

Verbesserungen in Bezug auf den Umgebungsschutz nur mit den Mitteln eines

Gestaltungsplans zu bewältigen wären, zeigt die Beschwerdeführerin im Übrigen

auch im Vergleich mit der Vorschrift von § 238 Abs. 2 PBG nicht

konkret auf. Dass es möglich wäre, im Rahmen eines Gestaltungsplans im

Vergleich mit § 238 Abs. 2 PBG erhöhte Gestaltungsanforderungen

festzulegen und "weitere differenzierte und auf die konkreten Verhältnisse

bezogene Festlegungen hinsichtlich Gestaltung und Einordnung" zu treffen

oder Regelungen festzulegen, die über den "reinen" Umgebungsschutz

gemäss § 238 Abs. 2 PBG hinausgehen, ist zutreffend, beschreibt aber

letztlich nur mit allgemeinen Formulierungen das Wesen eines Gestaltungsplans.

Die konkrete Notwendigkeit eines solchen wird damit vorliegend nicht begründet

und ist mit der Auffassung der Vorinstanz auch nicht ersichtlich.

4.1.3

Der Begriff Ortsbildschutz umfasst sodann konkrete Ortskerne, Quartiere,

Strassen und Plätze (§ 203 Abs. 1 lit. c 1. Teil PBG). Indem die

Beschwerdeführerin insoweit zusammenfassend konstatiert, mit der

Gestaltungsplanpflicht und dem festzusetzenden Gestaltungsplan würde für das

ganze von der Gestaltungsplanpflicht betroffene Gebiet eine Grundlage für eine

der "konkreten, anspruchsvollen städtebaulichen Situation optimal

angepasste Bebauung geschaffen", erschöpft sich auch ihre diesbezügliche

Argumentation letztlich in Leerformeln. Die Beschwerdeführerin zeigt nicht auf,

aufgrund welcher konkreten Besonderheiten dem massgeblichen Ortsbild mit dem

normalen rechtlichen Instrumentarium (Nutzungsplanung; Baubewilligung) nicht

hinreichend begegnet werden können sollte. Es ist entgegen der Beschwerdeführerin

auch nicht Aufgabe der Vorinstanz, die – von der Beschwerdeführerin gerade

nicht dargelegte – Notwendigkeit eines Gestaltungsplans zu entkräften. Dies

liefe entgegen dem vorstehend Ausgeführten (E. 2.4 am Ende) auf eine Art

Beweislastumkehr hinaus. "Beweispflichtig" ist die Notwendigkeit

einer Gestaltungsplanpflicht und nicht der Verzicht auf eine solche.

4.1.4

Zusammenfassend ist mit der Auffassung der Beschwerdegegnerin auch und

gerade im Lichte des Entscheids VB.2023.00209 vom 21. Dezember 2023 nicht

auszumachen, weshalb das nutzungsplanerische und baubewilligungsrechtliche

Instrumentarium nicht ausreichen sollte, um die denkmal- und

ortsbildschutzrechtliche Situation im Gestaltungsplanperimeter und unmittelbar

an diesen angrenzend zu erfassen. Für das Grundstück Uetlihof kann angesichts

der weitgehend identischen räumlichen Ausgangslage nichts anderes gelten.

Mitunter ändert sich am Gesagten auch mit Blick auf den gesamten

Gestaltungsplanperimeter im Sinne einer Gesamtbetrachtung nichts.

4.2

Mit Blick

auf die öffentlichen Interessen an der Sicherung einer

hohen städtebaulichen Qualität, der Sicherstellung einer differenzierten

baulichen Verdichtung, der Berücksichtigung der Lage am Rand des

Siedlungsgebiets sowie des Natur- und Landschaftsschutzes drängt sich mit

der Auffassung der Vorinstanz keine andere Würdigung auf. Daran ändert eine vom

zweiten Bauvorhaben losgelöste Betrachtungsweise wiederum nichts. Jedes

allfällige weitere Bauvorhaben einer privaten Bauherrschaft würde wie erwähnt

mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit erneut als Arealüberbauung

geplant bzw. realisiert. Damit griffe zum Schutz der erwähnten öffentlichen

Interessen (erneut) das Instrumentarium gemäss § 71 Abs. 2 PBG. Die

private Beschwerdegegnerin hat im Rekursverfahren detailliert aufgezeigt, dass

sie das (zweite) Bauvorhaben in einem äusserst aufwendigen Verfahren und in

enger Zusammenarbeit mit dem Amt für Städtebau und Denkmalpflege der

Beschwerdeführerin geplant und weiterentwickelt hat. Es wurde ein

Studienauftrag mit vier renommierten Architekturbüros durchgeführt. Dabei

wurden hohe Anforderungen an die städtebauliche Qualität und die

Freiraumgestaltung vorgegeben. Insbesondere die spezielle Lage mit einerseits

städtischem Anschluss und andererseits Übergang in die offene Grünzone der H

wurde dabei ausdrücklich betont. Es ist nicht auszumachen, weshalb ein

allfälliges drittes Bauvorhaben nach Massgabe der Arealüberbauungsvorschriften

nicht mit der gleichen Sorgfalt und Intensität angegangen werden sollte.

Ohnehin wäre im Falle eines dritten Bauvorhabens auch insoweit bereits aus

wirtschaftlichen Gründen zu erwarten, dass auf den bereits weit

fortgeschrittenen Planungen aufgebaut würde, soweit sich diese mit Blick auf

die erwähnten öffentlichen Interessen – auch und gerade im Lichte des

Entscheids VB.2023.00209 vom 21. Dezember 2023 – weiterhin als zutreffend

erweisen. Die planerischen und gestalterischen Entwicklungsprozesse bzw.

Erkenntnisse würden nicht verloren gehen. Entgegen der Beschwerdeführerin ist

es im Übrigen mitnichten so, dass § 71 PBG einzig erhöhte ästhetische

Anforderungen stellt und eine Bauherrschaft "bei Arealüberbauungen in der

Platzierung und der architektonischen Gestaltung der Baute und deren Umschwung

weitgehend frei" bleibt. Die im Rahmen des Studienauftrags erarbeiteten

Projekte wurden vom Baukollegium der Stadt Zürich unter Mitwirkung von

Vertretern mehrerer Fachstellen der Beschwerdeführerin selbstredend (auch) etwa

eingehend hinsichtlich der Lage und Stellung der Baukörper überprüft. Bei einem

allfälligen dritten Bauvorhaben wäre nichts anderes zu erwarten.

Insgesamt gelingt es der

Beschwerdeführerin auch mit Blick auf die öffentlichen Interessen an der

Sicherung einer hohen städtebaulichen Qualität, der Sicherstellung einer

differenzierten baulichen Verdichtung, der Berücksichtigung der Lage am Rand

des Siedlungsgebiets sowie des Natur- und Landschaftsschutzes nicht, die

Notwendigkeit einer Gestaltungsplanungspflicht – etwa mittels entsprechend

konkreter Einträge aus den kantonalen oder regionalen Richtplänen – zu belegen.

Die entsprechenden Ausführungen der Beschwerdeführerin verbleiben im Ungefähren

und erschöpfen sich letztlich in allgemeinen Erläuterungen darüber, weshalb

eine Sondernutzungsplanung zur optimalen Verwirklichung etwelcher öffentlicher

Interessen sinnvoll sei.

4.3

Auch mit

Blick auf den Lärmschutz ergibt sich kein anderes Bild. Die Beschwerdeführerin

hält insoweit nur dafür, dass im Rahmen einer Sondernutzungsplanung "auch

andersgeartete, unter Umständen bessere Lösungen" denkbar wären als beim

zweiten Bauprojekt. Damit wird aber mit keinem Wort begründet, weshalb in

lärmschutzrechtlicher Hinsicht eine Sondernutzungsplanung vonnöten sein sollte.

Bemerkungsweise wird die effektive Einhaltung der Immissionsgrenzwerte gemäss

der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) auch

bei vorgelagerter Sondernutzungsplanung erst im Rahmen eines konkreten

Bauprojekts geprüft (vgl. Michael Steiner/Thomas Wipf in: Christoph Fritzsche

et al. [Hrsg.], Zürcher Planungs- und Baurecht, 7. A., Wädenswil 2024, S. 203).

Diese Prüfung fällt aber nicht strenger oder weniger streng aus, je nachdem, ob

dem bundeslärmschutzrechtlich zu überprüfenden Bauvorhaben auf kantonaler Ebene

noch eine zusätzliche Planungsebene vorgelagert ist. Eine solche ist daher mit

Bezug auf den Lärmschutz schon rein sachlogisch kaum begründbar; das Argument

scheint vorgeschoben. Mit dem zweiten Bauvorhaben hat die private

Beschwerdegegnerin zudem aufgezeigt, dass die lärmschutzrechtlichen

Herausforderungen ohne (unzulässige; BGr, 11. Juni 2024, 1C_697/2021)

Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 31 Abs. 2 LSV zu bewältigen

sind. Das lärmschutzrechtliche Lösungspotenzial eines normalen

Baubewilligungsverfahrens wird in Bezug auf die fraglichen Grundstücke

jedenfalls auch bei einer vom zweiten Bauvorhaben losgelösten Betrachtungsweise

nicht überanstrengt.

4.4

4.4.1

Mit der Auffassung der Vorinstanz sowie im Verein mit dem vorstehend

Ausgeführten dürfte es sich beim geltend gemachten Interesse an der Schaffung

von preisgünstigem Wohnraum um das für die strittige Gestaltungsplanpflicht

massgebliche Motiv handeln. Die geltende Rechtslage, sprich die

(weitgehend) am 1. November 2018 in Kraft gesetzte BZO 2016, gemäss

welcher die Grundstücke Brunaupark und Uetlihof wie erwähnt in der

fünfgeschossigen Wohnzone W5 liegen, kennt keine solchen Vorschriften. Am 1. November

2019.

traten § 49b PBG und die Verordnung über den preisgünstigen Wohnraum

vom 11. Juli 2018 (PWV; LS 700.8) in Kraft. Diese Verordnung regelt

für preisgünstigen Wohnraum unter anderem die Grundsätze für die Festlegung von

Mindestanteilen in der Bau- und Zonenordnung (§ 1 lit. a PWV). In der

Stadt Zürich sind Bestrebungen zur Umsetzung von § 49b PBG im Gange. Mit

Weisung vom 14. Juli 2022 beantragte der Stadtrat dem Gemeinderat die

Ergänzung von Art. 8 BZO betreffend Arealüberbauung im Sinne der Umsetzung

von § 49b PBG. Gemäss Medienmitteilung vom 1. November 2023 zog der

Stadtrat den Antrag indes wieder zurück. Im Rahmen der Beratung habe sich

gezeigt, dass eine Anpassung des Art. 8 BZO bezüglich Arealüberbauungen

aufgrund einer Vielzahl von zu berücksichtigenden Themen einer umfassenderen

Gesamtsicht bedürfe. Die Umsetzung werde daher im Rahmen einer zukünftigen

BZO-Revision stattfinden

(www.stadt-zuerich.ch/hbd/de/index/ueber_das_departement/medien/medienmitteilungen/2023/november/231101a.html;

besucht am 14. November 2024).

4.4.2

Dem Aspekt preisgünstigen Wohnens kann und soll damit in der Stadt Zürich

in Umsetzung von § 49b PBG erklärtermassen Rechnung getragen werden, und

zwar nach Massgabe einer umfassenden Gesamtsicht. Weshalb es bei dieser

Ausgangslage einer speziellen Vorschrift in der BZO bedarf, welche die

Umsetzung von § 49b PBG betreffend zwei ausgewählte Grundstücke quasi

sondernutzungsplanerisch-vorauseilend zu überholen beabsichtigt, lässt sich

planungsrechtlich nicht plausibel begründen. Wiederum im Ungefähren verbleibt

auch hier die beschwerdeführerische Argumentation, wonach mit einem

Gestaltungsplan das Ziel der Schaffung von preisgünstigem Wohnraum zweckmässig

umgesetzt werden könne und dabei abweichende und spezifischere Festlegungen

möglich wären als mit der Anwendung einer revidierten BZO-Bestimmung. Die Notwendigkeit

einer Sondernutzungsplanung lässt sich damit nicht erklären respektive läuft

eine solche Ansicht – erneut – auf das allgemeine Argumentarium hinaus, dass

sich mit einer Sondernutzungsplanung letztlich jedwelche öffentlichen

Interessen besser verwirklichen liessen als gemäss der Grundnutzungsordnung

(vgl. hierzu bereits E. 4.2 am Ende). Mit der vom Stadtrat Zürich zu Recht

erkannten Notwendigkeit einer umfassenderen Gesamtsicht – auch und gerade in

Bezug auf die stufengerechte Planungspflicht (siehe hierzu sogleich E. 4.7.4)

– hat eine solche Vorgehensweise wenig gemein. Zutreffend ist schliesslich die

vorinstanzliche Ansicht, dass es, nachdem sich sämtliche weiteren ins Feld

geführten Interessen als unbegründet herausgestellt haben, von vornherein nicht

angängig wäre, allein gestützt auf das Interesse betreffend preisgünstigen

Wohnraum eine Gestaltungsplanpflicht festzulegen.

4.5

Zusammengefasst

sind keine hinreichenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 48 Abs. 3 PBG für die Festsetzung einer Gestaltungsplanpflicht auf den

Grundstücken Uetlihof und Brunaupark dargetan.

4.6

Mangels

hinreichender öffentlicher Interessen an der Festsetzung einer

Gestaltungsplanpflicht erübrigt sich die Prüfung, ob diese mit der

Eigentumsgarantie bei den betroffenen Grundstücken vereinbar und damit

verhältnismässig wäre. Bemerkungsweise stellt der Einschub einer weiteren

Planungsstufe zwischen Rahmennutzungsplan und Baubewilligung einen

empfindlichen Eingriff in die Baufreiheit dar (VGr, 30. April 2021,

VB.2019.00681, E. 4.3). Beiden Grundstücken würde ihre derzeit vorhandene

Baureife entzogen. Der Eingriff in die Eigentumsgarantie wöge beim Grundstück

Brunaupark angesichts des weit fortgeschrittenen Planungsstadiums für einen

Ersatzneubau nach Massgabe der Grundnutzungsordnung (noch) schwerer als im Fall

des Grundstücks Uetlihof, dessen Eigentümer derzeit keine

Neuüberbauungsabsichten hegt. Bei dieser Ausgangslage stiegen die Anforderungen

an die Zumutbarkeit des Eigentumseingriffs respektive an die Wesentlichkeit des

öffentlichen Interesses im Sinne von § 48 Abs. 3 PBG jedenfalls in

Bezug auf das Grundstück der Beschwerdegegnerin grundsätzlich (noch) weiter an.

Auf die entsprechenden Erwägungen der Vorinstanz, weshalb vorliegend auch das

Verhältnismässigkeitsprinzip verletzt wäre, kann in Anwendung von § 70 in

Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG ergänzend verwiesen

werden.

4.7

4.7.1

Die Vorinstanz erachtet die Festsetzung einer Gestaltungsplanpflicht für

die beiden Grundstücke überdies auch deshalb als unzulässig, weil der Grundsatz

der Planbeständigkeit verletzt werde. Die der Einführung der

Gestaltungsplanpflicht zugrunde liegende Motion GR 2019/90 vom 13. März

2019.

sei sehr kurz nach Inkrafttreten der BZO 2016 (1. November 2018)

eingereicht worden. Die für Eigentümerschaften und Bauherrschaften elementare

Planungssicherheit werde missachtet, wenn das Gemeinwesen so kurze Zeit nach

erfolgter Revision der Nutzungsplanung abweichende nutzungsplanerische

Festlegungen treffe, mit welchen seitens der Parteien nicht habe gerechnet

werden müssen, nachdem offensichtlich anlässlich der BZO-Revision 2016 noch

keine Veranlassung zur Einführung der strittigen Gestaltungsplanpflicht

bestanden habe. Diese sei lediglich durch die Bauabsichten der

Beschwerdegegnerin ausgelöst worden. Ein solches Vorgehen des Planungsträgers

sei mit dem Grundsatz der Planbeständigkeit nicht zu vereinbaren. Die

Festsetzung der strittigen Gestaltungsplanpflicht erfolge in Missachtung von Art. 21

Abs. 2 RPG, was schon bei isolierter Betrachtung zur Gutheissung des

Rechtmittels führen müsse.

4.7.2

Gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG werden Nutzungspläne überprüft und

nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben.

Der Planungshorizont für Bauzonen beträgt grundsätzlich 15 Jahre (Art. 15

Abs. 1 RPG). Ob eine Plananpassung aufgrund veränderter Verhältnisse

gerechtfertigt ist, beurteilt sich aufgrund einer Interessenabwägung. Dabei ist

auf der einen Seite die Notwendigkeit einer gewissen Stabilität

nutzungsplanerischer Festlegungen zu beachten, auf der anderen Seite das

Interesse, die Pläne an eingetretene Veränderungen anzupassen. Zu

berücksichtigen sind insbesondere die bisherige Geltungsdauer des

Nutzungsplans, das Ausmass seiner Realisierung und Konkretisierung, das Gewicht

des Änderungsgrunds, der Umfang der beabsichtigten Planänderung und das

öffentliche Interesse daran. Ein Nutzungsplan kann allerdings seinen Zweck nur

erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist (vgl. BGE 148 II 417

E. 3.2 mit weiteren Verweisen).

4.7.3

Was die Beschwerdeführerin gegen die vorinstanzlichen Erwägungen vorbringt,

überzeugt nicht. Dass sich die BZO-Teilrevision 2016 nicht mit

Gestaltungsplänen oder der Festsetzung von Gestaltungsplanpflichten befasste,

mithin nicht mit Sondernutzungsplanung als solcher, liegt bei der

Revision einer Nutzungsplanung in der Natur der Sache. Bemerkungsweise war das

Ziel, preisgünstigen Wohnraum zu schaffen, im Rahmen der BZO-Teilrevision

durchaus Gegenstand der öffentlichen Diskussion. Ein entsprechender

Programmartikel, der in der Fassung der öffentlichen Auflage noch vorhanden war

(Art. 4b), wurde indes mangels in Aussicht gestellter

Genehmigungsfähigkeit durch die Genehmigungsbehörde – nur, aber immerhin – auf

Richtplanstufe verankert. Dies, indem der regionale Richtplan den

behördenverbindlichen Auftrag formuliert, einen kommunalen Siedlungsrichtplan

zu erlassen, der die zusätzlichen Verdichtungspotenziale unter Nachweis

verschiedener Voraussetzungen – u. a. der angemessenen Schaffung preisgünstigen Wohnraums –

aufzeigt (vgl. Teilrevision der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich [BZO

2014], Erläuterungsbericht nach Art. 47 RPV vom 1. Oktober 2014, S. 38 f.).

Im Lichte dieser Umstände zeugt eine Motion betreffend eine Gestaltungsplanpflicht

mit derselben Stossrichtung für ausgewählte Grundstücke nur wenige Monate nach

(weitgehendem) Inkrafttreten der BZO-Teilrevision 2016 jedenfalls nicht von

einer planungsrechtlichen Gesamtsicht. Dass mit der Teilrevision 2016 keine

Umzonung der Grundstücke Uetlihof und Brunaupark erfolgte, ändert hieran

nichts.

4.7.4

Die Vorgehensweise der Beschwerdeführerin erscheint denn auch mit Blick auf

Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 ff. RPG sowie Art. 3 der

Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) fragwürdig.

Die Nutzungsplanung hat grundsätzlich das ganze Planungsgebiet vollständig zu

erfassen und soll aus einer Gesamtsicht heraus erfolgen (siehe schon oben E. 4.4.2);

dies unter umfassender Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen

Interessen und Gesichtspunkte. Die zugrunde liegende Nutzungsplanung ist

vorliegend wie erwähnt am 1. November 2018 in Kraft getreten. Der Text der

nur gerade viereinhalb Monate danach eingereichten Motion GR 2019/90 vom 13. März

2019.

nimmt sodann explizit auf die seit dem Jahr 2017 laufende Planung des

Ersatzneubaus der Beschwerdegegnerin Bezug. Mithin wurde die hier umstrittene

Gestaltungsplanpflicht offenkundig durch dieses in Planung befindliche

Bauvorhaben ausgelöst. Wenn die Beschwerdeführerin einwendet, es sei auf dem

Gemeindegebiet der Stadt Zürich üblich, dass Gestaltungsplanverfahren wie auch

die Festsetzung von Gestaltungsplanpflichten regelmässig unabhängig von

laufenden BZO-Revisionen erfolgten, ist dem entgegenzuhalten, dass ein (allzu) unkoordinierter

Erlass von Sondernutzungsplänen für Teile des Gemeindegebiets – oder wie

vorliegend gar für ausgewählte Grundstücke – in ein Spannungsverhältnis mit der

Planungspflicht gemäss Art. 2 Abs. 1 RPG geraten kann. Es ist

jedenfalls zu vermeiden, dass die in der vorgelagerten Planung festgelegten

grundlegenden Optionen durch die sukzessive Verabschiedung von punktuellen

Sondernutzungsplänen umgangen werden, die oftmals eher partikularen Interessen

folgen (vgl. BGr, 29. April 2014, 1C_800/2013, E. 2.2.1). Eine solche

Vorgehensweise müsste mit Blick auf den raumplanungsrechtlichen Gesamtblick gut

– und je jünger die zugrunde liegende Nutzungsplanung ist, umso besser –

begründet sein, woran es vorliegend nach dem vorstehend Ausgeführten mangelt.

4.7.5

Zusammenfassend hat die Vorinstanz einen (zusätzlichen) Verstoss gegen Art. 21

Abs. 2 RPG zu Recht bejaht.

5.

Nach dem Ausgeführten ist die Beschwerde

abzuweisen.

6.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und ist der Beschwerdegegnerin zulasten der Beschwerdeführerin eine

angemessene Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 7'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 540.-- Zustellkosten,

Fr. 7'540.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine

Parteientschädigung von Fr. 4'000.- (inklusive Mehrwertsteuer) zu

bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien und die Mitbeteiligten;

b) das Baurekursgericht;

c) das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).