Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00504

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00504

Urteil

der 4. Kammer

vom 12. Oktober 2023

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto

Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco

Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.

In Sachen

A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Gemeinderat Fällanden,

Beschwerdegegner,

betreffend Unterbringungsplätze

für Flüchtlinge,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Gemeinderat Fällanden bewilligte am 6. April

2023 einen Kredit über Fr. 1'250'000.- als gebundene Ausgabe für die

Anschaffung von Wohncontainern zur Unterbringung von insgesamt 64 Asylsuchenden.

Am 30. Mai 2023 genehmigte er für dasselbe Projekt einen Zusatzkredit über

Fr. 300'000.-, ebenfalls als gebundene Ausgabe.

Erwägungen

II.

Gegen beide Beschlüsse erhob A – nebst anderen je separat

– Stimmrechtsrekurs beim Bezirksrat Uster. Mit Beschluss vom 17. August

2023.

wies der Bezirksrat Uster die Rekurse in den zuvor vereinigten Verfahren

ab (Dispositiv-Ziff. II), verzichtete auf die Erhebung von

Verfahrenskosten (Dispositiv-Ziff. IV) und entzog einer allfälligen

Beschwerde in Dispositiv-Ziff. VI die aufschiebende Wirkung.

III.

Am 4. September 2023 führte A Beschwerde beim Verwaltungsgericht

und beantragte, die Beschlüsse des Gemeinderats Fällanden vom 6. April

2023.

und vom 30. Mai 2023 seien aufzuheben; in prozessualer Hinsicht

ersuchte sie zudem um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der

Beschwerde sowie darum, den "Gemeinderat Fällanden im Sinne einer

vorsorglichen Massnahme anzuweisen, die aufschiebende Wirkung zu wahren und

somit sämtliche diesbezüglich bereits erteilte Aufträge bis zum rechtskräftigen

Abschluss des Verfahrens zurückzuziehen und bis dahin keine neuen Aufträge zu

erteilen".

Mit

Präsidialverfügung vom 5. September 2023 stellte das Verwaltungsgericht

die aufschiebende Wirkung der Beschwerde wieder her. Der Bezirksrat Uster

verzichtete am 8. September 2023 auf eine Vernehmlassung. Der Gemeinderat

Fällanden schloss mit Beschwerdeantwort vom 12. September 2023 auf

Abweisung der Beschwerde und ersuchte um Entzug der aufschiebenden Wirkung.

Dieses Gesuch wies der Vorsitzende am 13. September 2023 ab.

Mit Replik vom 18. September

2023.

und Duplik vom 25. September 2023 hielten sowohl die Beschwerdeführerin

als auch der Gemeinderat Fällanden an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats

über einen Stimmrechtsrekurs nach §§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig.

1.2

Die

Beschwerdeführerin ist in der Gemeinde Fällanden stimmberechtigt. Sie bringt

sinngemäss vor, der Beschwerdegegner habe seine Finanzkompetenzen

überschritten, indem er mit den angefochtenen Beschlüssen vom 6. April

2023.

und vom 30. Mai 2023 Ausgaben in Höhe von insgesamt Fr. 1'550'000.-

als gebunden qualifizierte und sie dadurch der Mitsprache der

Gemeindeversammlung entzog (vgl. Art. 16 Ziff. 4 in Verbindung mit

Art. 28 Abs. 2 Ziff. 2 der Gemeindeordnung der politischen

Gemeinde Fällanden vom 13. Juni 2021 [GO, SR 100.1]). Ein

Kreditbeschluss der Gemeindeversammlung würde sodann dem fakultativen

Referendum unterstehen (Art. 10 Abs. 1 GO). Damit macht die

Beschwerdeführerin eine Verletzung ihrer politischen Rechte geltend und ist sie

gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21a Abs. 1 lit. a VRG

zur Beschwerde legitimiert (vgl. VGr, 12. Januar 2023, VB.2022.00699,

E. 1.2, und 24. September 2020, VB.2020.00538, E. 1

Abs. 2).

1.3

Weil auch

die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

2.1

Streitig

ist, ob der Kredit über Fr. 1'250'000.- und der Zusatzkredit über

Fr. 300'000.- für die Anschaffung, die Errichtung und den Ausbau von 16 Wohncontainern

zur Unterbringung von Asylsuchenden als gebundene Ausgaben zu qualifizieren

sind und die betreffenden (Kredit-)Bewilligungen damit in die Zuständigkeit des

Beschwerdegegners fallen.

2.2

Ausgaben

gelten gemäss § 103 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April

2015.

(GG, LS 131.1) als gebunden, wenn die Gemeinde durch einen

Rechtssatz, durch einen Entscheid eines Gerichts oder einer Aufsichtsbehörde

oder durch einen früheren Beschluss der zuständigen Organe oder Behörde zu

ihrer Vornahme verpflichtet ist und ihr sachlich, zeitlich und örtlich kein

erheblicher Entscheidungsspielraum bleibt. Diese Regelung entspricht im

Wesentlichen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu gebundenen Ausgaben

(vgl. BGE 141 I 130 E. 4.1; BGr, 23. August 2017, 1C_17/2017,

E. 4.2).

Bei der Auslegung von § 103 GG ist zu beachten, dass

Art. 86 Abs. 2 lit. a der Verfassung des Kantons Zürich vom

27.

Februar 2005 (LS 101) für die Gemeinden ein obligatorisches

Finanzreferendum vorsieht und damit die Mitsprache der Stimmberechtigten bei

Ausgabenbeschlüssen hoch gewichtet. Weil die Qualifikation eines Kredits als

gebundene Ausgabe zugleich einen Miteinbezug der Stimmberechtigten

ausschliesst, drängt sich Zurückhaltung bei der Annahme einer gebundenen

Ausgabe auf (zum Ganzen VGr, 12. Januar 2023, VB.2022.00699, E. 3.2

mit Hinweisen; so im Ergebnis auch Markus Rüssli, in: Tobias Jaag/Markus

Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich

etc. 2017, § 103 GG N. 27).

Auch nach der Praxis des Bundesgerichts kann denn auch, selbst

in Fällen, in denen das "Ob" einer Ausgabe weitgehend vorgegeben ist,

das "Wie" (politisch) wichtig genug sein, um die Mitsprache des

Volkes zu rechtfertigen (BGE 125 I 87 E. 3b und E. 4c/bb; BGr,

3.

März 2010, 1C_493/2009, E. 6.2 mit Hinweisen; zum Ganzen auch VGr,

12.

Januar 2023, VB.2022.00699, E. 3.4 mit Hinweisen). So steht in

Gemeinden oft der Sachentscheid über das "Wie" der Staatstätigkeit im

Vordergrund; auch bei Aufgaben, deren Notwendigkeit unbestritten ist, kann ein

erhebliches Bedürfnis nach Mitentscheidung über die Ausführungsmodalitäten

bestehen. Die Stimmberechtigten sollen nicht nur dort mitsprechen dürfen, wo

der Entscheid von der Ausgabenhöhe her dazu wichtig genug ist, sondern im

Hinblick auf die offenstehenden Wahlmöglichkeiten oder Alternativen auch dort,

wo die Mitsprache der Bevölkerung zu finanziell geringerer Belastung oder zu

einem weniger umstrittenen Projekt in beispielsweise städtebaulicher,

lärmmässiger oder verkehrspolizeilicher Hinsicht führen kann. Die Behörde darf

die Wahlmöglichkeit und damit das Referendum nicht dadurch ausschalten, dass

sie von vornherein die zweckmässigste und wirtschaftlich günstigste Variante

wählt, welche sich innert nützlicher Frist durch keine andere Lösung ersetzen

lässt (zum Ganzen BGE 115 Ia 139 E. 3b mit Hinweisen; siehe ferner

BGE 95 I 213 E. 4b; Rüssli, § 103 GG N. 24).

2.3

Nach

§ 6 der – gestützt auf §§ 5a f. des Sozialhilfegesetzes vom

14.

Juni 1981 (LS 851.1) erlassenen – Asylfürsorgeverordnung vom

25.

Mai 2005 (AfV, LS 851.13) sorgt der Kanton während einer ersten

Phase für die Leistungen gemäss § 2 AfV an die ihm durch den Bund neu

zugewiesenen Asylsuchenden (Abs. 1); danach weist er die Asylsuchenden den

einzelnen Gemeinden zu (Abs. 2). Das kantonale Sozialamt nimmt die

Zuweisung vor (§ 7 Abs. 1 Satz 1 AfV) anhand einer von der

Sicherheitsdirektion festgelegten Quote (§ 8 AfV). Es handelt sich um eine

Aufnahmequote in Prozenten der Bevölkerungszahl der Gemeinden (§ 8 AfV).

Auf Anfang Juni 2023 hin wurde diese Quote vor dem Hintergrund der

anhaltenden Zuwanderung von Geflüchteten aus der Ukraine sowie auch ansonsten steigender

Asylgesuche von 0,9 % auf 1,3 % erhöht (Medienmitteilung vom

6.

März 2023 "Kanton und Gemeinden bewältigen Asyl-Aufgabe

gemeinsam", abrufbar unter <www.zh.ch > News>), nachdem sie

erst vergangenes Jahr von 0,5 % auf 0,9 % erhöht worden war

(Medienmitteilung vom 8. April 2022 "Kanton erhöht

Asyl-Aufnahmequote", abrufbar unter <www.zh.ch > News>; zum

Ganzen VGr, 27. Juni 2023, VB.2023.00285, E. 3.3).

Mit der Zuweisung der Asylsuchenden geht die Zuständigkeit

für die Erbringung der Leistungen an diese gemäss § 2 AfV an die Gemeinden

über (§ 6 Abs. 2 Satz 2 AfV), das heisst insbesondere die

Zuständigkeit zur Unterbringung der zugewiesenen Asylsuchenden (§ 2 Abs. 1 lit. a AfV). Insofern besteht für die Gemeinde Fällanden aktuell

grundsätzlich eine Pflicht zur Suche und Bereitstellung bzw. Errichtung von

Wohnraum für 123 Asylsuchende (1,3 % x 9'447 [Bevölkerungsstand 2022;

siehe dazu die Medienmitteilung des Beschwerdegegners vom 24. Januar 2023

"Fällanden wächst weiterhin", abrufbar unter <www.faellanden.ch

> Aktuell>]) bzw. für 48 zusätzliche Asylsuchende (123 [neue Quote]

– 75 [effektive Anzahl Personen]), womit das "Ob" weitgehend durch

Rechtssatz präjudiziert ist.

2.4

Was das

"Wie" anbelangt, ist indes mit der Beschwerdeführerin davon

auszugehen, dass – wie bei der Erstellung von Neubauten üblich (vgl. Rüssli,

§ 103 GG N. 16) – insbesondere in sachlicher und örtlicher Hinsicht

ein erheblicher Spielraum besteht. Dies zeigt nur schon der Umstand, dass sich

die Vorinstanz auf über zehn Seiten zur Frage möglicher Alternativen zur

gewählten "Containerlösung" äussert und die verschiedenen

Lösungsvarianten Thema einer Informationsveranstaltung der Gemeinde bildeten.

Der Kanton macht den Gemeinden denn auch keinerlei

Vorgaben dahingehend, wo bzw. wie sie die ihnen zugewiesenen Asylsuchenden

unterzubringen haben. Anlässlich der jüngsten Erhöhung der Aufnahmequote empfahl er ihnen – in der vorzitierten

Medienmitteilung vom 6. März 2023 – diesbezüglich lediglich, sie

sollten auf Kollektivstrukturen, insbesondere Zivilschutzanlagen, zurückgreifen

und bei der Beschaffung grösserer Infrastrukturen möglichst mit anderen

Gemeinden zusammenarbeiten. Die Gemeinde Fällanden brachte die ihr zugewiesenen

Asylsuchenden bislang vorübergehend in der alten Zwicky-Fabrik, bei

Privatpersonen sowie in Mietwohnungen oder gemeindeeigenen Wohnungen unter. Im

Hinblick auf die Erhöhung der Aufnahmequote prüfte sie zudem eigenen Angaben

zufolge verschiedene weitere Optionen, so namentlich die Unterbringung in

anderen Gemeindeinfrastrukturen (Gemeindezentrum Fällanden, altes Schulhaus,

Gemeindesaal, Feuerwehrgebäude, Pfadihütte und Zivilschutzanlagen

[Ortskommandoposten unter dem Schulhaus Bommern in Pfaffhausen und

Bereitstellungsanlage unter dem Schulhaus Buchwis]). Ebenfalls geprüft wurden

alternative Standorte für die Errichtung der geplanten Wohncontainersiedlung

(Parzelle Bachwis Kat. Nr. 3339 neben der Kläranlage, Parzelle

Parkplatz Kat. Nr. 4992 vor der Zwicky-Fabrik und Parzelle Parkplatz

Kat. Nr. 5040 vor altem Schulhaus).

2.5

Es mag

sein, dass die streitgegenständliche Lösung im Vergleich mit allen anderen als

die beste erscheint. Darum geht es jedoch bei der vorliegenden Betrachtung

nicht. So genügt es für die Bejahung eines massgeblichen

Entscheidungsspielraums des Beschwerdegegners, dass andere ebenfalls geeignete

Lösungen denkbar sind (vgl. VGr, 24. September 2020, VB.2020.00538,

E. 2.3).

Davon, dass keine anderen geeigneten, wenn auch

möglicherweise weniger guten Lösungen infrage kämen, ist hier nicht auszugehen.

Namentlich legen der Beschwerdegegner und die Vorinstanz nicht überzeugend dar,

weshalb die Zwicky-Fabrik, das alte Schulhaus und/oder die Zivilschutzanlagen

der Gemeinde von vornherein nicht für die Unterbringung von Asylsuchenden

infrage kommen bzw. dafür gänzlich ungeeignet sein sollten. Dusch- und

Kochmöglichkeiten etwa müssten auch im Fall der Verwirklichung der gewählten

Lösung geschaffen werden (vorgesehen sind konkret vier Küchen und vier Waschtürme).

Dem Umstand, dass die Installation fester sanitärer Anlagen in den genannten,

bestehenden Bauten zeitaufwändiger ist, liesse sich allenfalls mit der

Anschaffung mobiler Duschen und Toiletten Rechnung tragen, wie sie aktuell auf

dem Kasernenareal in der Stadt Zürich zum Einsatz kommen. Auch die seitens des

Beschwerdegegners geäusserten Bedenken hinsichtlich möglicher Nutzungskonflikte

lassen die streitgegenständliche Containeranlage nicht als die einzige mögliche

Lösung erscheinen, zumal es bei der geplanten Umsetzung selbiger ebenfalls zu

Interessenkonflikten käme. Würde der Entscheid der Gemeindeversammlung bzw. den

Stimmberechtigten zum Entscheid vorgelegt, wäre die erforderliche Güterabwägung

ausserdem demokratisch abgestützt(er).

2.6

Nachdem in

der Gemeinde Fällanden verschiedene – teils mehr, teils weniger geeignete –

Möglichkeiten bestehen, der erhöhten Aufnahmequote bzw. der wachsenden Zahl an

Asylsuchenden zu begegnen, kommt dem Beschwerdegegner ein verhältnismässig

grosser Handlungsspielraum hinsichtlich des "Wie" zu.

An dieser Einschätzung ändert auch die Haltung des

Vorstehers der kantonalen Sicherheitsdirektion nichts, wonach die Planung und

Bereitstellung zusätzlicher Unterbringungsstrukturen im Hinblick auf die

allfällige Aufnahme weiterer Asylsuchender in der aktuellen Situation zwingend

notwendig sei, weshalb der Handlungsspielraum der Gemeinden eingeengt sei und es

sich um gebundene Ausgaben handle. Bei der Aufnahmequote nach § 8 AfV

handelt es sich um ein Planungsinstrument für die Gemeinden. Ihre Erhöhung kann

die Gemeinden nur verpflichten, innert nützlicher Frist zusätzliche

Aufnahmekapazitäten zu schaffen, liegt es doch in der Natur der Sache, dass die

hierfür erforderlichen Unterbringungsplätze nicht von heute auf morgen

bereitgestellt werden können. Sind in diesem Rahmen Ausgaben in einer Höhe

notwendig, die über der Ausgabekompetenz des Gemeinderats (hier bis

Fr. 200'000.-, vgl. Art. 28 Abs. 1 Ziff. 1 GO) liegen, sind bei der Frist

zur Erfüllung der Quote die demokratischen Mitwirkungsrechte zu

berücksichtigen, weshalb die Quotenerhöhung nicht wegen Dringlichkeit eine

gebundene Ausgabe bewirken kann.

3.

Nach dem Gesagten hat der Beschwerdegegner in

den Beschlüssen vom 6. April 2023 und vom 30. Mai 2023 seine Finanzkompetenzen überschritten. Dies führt zur Gutheissung der

Beschwerde.

4.

In Stimmrechtssachen werden den Parteien nach § 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG in der Regel keine Gerichtskosten

auferlegt, weshalb diese auf die Gerichtkasse zu nehmen sind.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Die Beschlüsse des Gemeinderats Fällanden vom

6.

April 2023 und vom 30. Mai 2023 sowie Dispositiv-Ziff. 2 des

Beschlusses des Bezirksrats Uster vom 17. August 2023 werden aufgehoben.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 145.-- Zustellkosten,

Fr. 2'145.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen

ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

5.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Uster.