Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00532

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00532

Urteil

der 4. Kammer

vom 7. Dezember 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch,

Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.

In Sachen

1. B,

2. C,

beide vertreten

durch RA D,

Beschwerdeführende,

gegen

Schulpflege Opfikon,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Schulhauszuteilung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A, die 2017 geborene Tochter von B und C,

besuchte im Schuljahr 2022/2023 den Kindergarten Lilienthal in der politischen

Gemeinde Opfikon. Mit Schreiben vom 27. Januar 2023 ersuchten B und C die

Schulverwaltung der Gemeinde Opfikon um Zuteilung ihrer Tochter A in eine erste

Klasse im neu gebauten Schulhaus Glattpark.

Im Februar 2023 informierte die Schule

Opfikon die in der Gemeinde wohnhaften Eltern und Erziehungsberechtigten

schulpflichtiger Kinder unter anderem darüber, dass "[d]ie

Kindergartenkinder aus dem 2. Kindergarten ABZ, Wright-Place und Lilienthal

[…] ab August 2023 in die 1. Klasse der Schule Glattpark wechseln"

würden, nur um kurz darauf auf den "kommunizierte[n]

Zuteilungsgrundsatz" zurückzukommen und die Angeschriebenen zu einem

Informationsanlass am 11. April 2023 einzuladen, "um allenfalls

individuelle Lösungen" für die anstehenden Schulzuteilungen zu finden. Am

9. April 2023 erneuerten B und C ihr im Januar 2023 gestelltes

Zuteilungsbegehren.

Mit E-Mail vom 1. Juni 2023 teilte die Leitung der Schule

Lättenwiesen der Gemeinde Opfikon B und C

mit, dass ihre Tochter auf Beginn des Schuljahrs 2023/2024 eine 1. Klasse

in dem genannten Schulhaus besuchen werde. Mit Verfügung vom 26. Juni 2023

bestätigte der Präsident der Schulpflege Opfikon den – letztlich per

Losentscheid zustande gekommenen – Zuteilungsentscheid der Schule Opfikon

"aus schulorganisatorischen Gründen".

Erwägungen

II.

Gegen diesen Entscheid rekurrierten B und C

beim Bezirksrat Bülach, der das Rechtsmittel mit Beschluss vom 9. August

2023.

abwies (Dispositiv-Ziff. I) und einem allfälligen Rechtsmittel gegen

diesen Beschluss die aufschiebende Wirkung entzog (Dispositiv-Ziff. V).

Die Kosten des Rekursverfahrens in Höhe von Fr. 696.60 auferlegte der

Bezirksrat im Betrag von Fr. 557.30 der Schulpflege Opfikon und im Betrag

von Fr. 139.30 B und C (Dispositiv-Ziff. II); er verpflichtete die

Schulpflege Opfikon ausserdem in Dispositiv-Ziff. III, den Genannten eine

Parteientschädigung von Fr. 800.- inklusive Mehrwertsteuer auszurichten.

III.

Am 14. September 2023 liessen B

und C Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter

Entschädigungsfolge sei festzustellen, dass der bezirksrätliche Beschluss vom

9.

August 2023 die Umteilung von A ins Schulhaus Lättenwiesen zu Unrecht

schützte, weil sie widerrechtlich erfolgt sei, eventualiter sei

Dispositiv-Ziff. III des bezirksrätlichen Beschlusses vom 9. August

2023.

aufzuheben und ihnen eine Parteientschädigung von Fr. 5'332.27 zuzusprechen

bzw. subeventualiter der Bezirksrat Bülach anzuweisen, die Festsetzung der

Parteientschädigung in rechtskonformer Weise vorzunehmen.

Die Schule Opfikon verzichtete am 20. September 2023 (implizit) auf

Beschwerdebeantwortung und der Bezirksrat Bülach am 11. Oktober 2023

ausdrücklich auf Vernehmlassung.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden

gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats betreffend Anordnungen einer Schulpflege nach

§ 75 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG,

LS 412.100) und §§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

1.2

1.2.1

Während die Beschwerdeführenden vor Vorinstanz noch um Zuteilung ihrer

Tochter A in eine Klasse im Schulhaus Glattpark ersucht hatten, lautet ihr

Hauptantrag im verwaltungsgerichtlichen Verfahren neu – im Sinn eines

"Minus" (BGE 142 I 155 E. 4.4.2) – nur noch auf Feststellung der

Widerrechtlichkeit des streitgegenständlichen Zuteilungsentscheids. Die Eltern

erklären die Einschränkung des Streitgegenstands damit, dass ihre Tochter das

Schuljahr 2023/2024 bereits im Schulhaus Lättenwiesen habe beginnen müssen,

weshalb eine Gutheissung des Begehrens um Umteilung keinen praktischen Nutzen

mehr hätte bzw. eine Umteilung während des laufenden Schuljahrs und die damit

einhergehenden Konsequenzen mit dem Kindeswohl nicht vereinbar wären.

Fraglich und im Folgenden zu prüfen ist, ob ein solches

Feststellungsbegehren erhoben werden bzw. darauf eingetreten werden darf.

1.2.2

Feststellungsbegehren setzen ein spezifisches schutzwürdiges

(Feststellungs-)Interesse voraus. Es sind grundsätzlich die gleichen Kriterien

wie für die Rekurs- bzw. Beschwerdelegitimation ([§ 49 in Verbindung mit]

§ 21 Abs. 1 VRG) massgebend, das heisst, die gesuchstellende Person

muss einen eigenen, persönlichen praktischen Nutzen an der Feststellung dartun

können. Der praktische Nutzen besteht in der Regel darin, dass mit der

Feststellungsverfügung nachteilige Dispositionen vermieden werden sollen (vgl.

auch BGE 141 II 14 E. 4.4). Es muss eine gewisse Wahrscheinlichkeit

dargelegt werden, dass die ins Auge gefasste Disposition, deren Rechtsfolgen zu

klären sind, auch getätigt wird. Mit Feststellungsbegehren können

Privatpersonen aber auch das Ziel verfolgen, aus prozessökonomischen Gründen

eine Grundsatzfrage vorweg klären zu lassen. Das Feststellungsinteresse muss

dabei in aller Regel direkt und aktuell sein, es sei denn, es gehe um eine

Grundsatzfrage, welche sonst nie geklärt werden könnte (zum Ganzen Jürg

Bosshart/Martin Bertschi, in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19

N. 24; Beatrice Weber-Dürler/Pandora Kunz-Notter, in: Christoph

Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über

das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2. A., Zürich/St. Gallen 2018,

Art. 25 N. 15, 19 und 23 f.; Isabelle Häner, in: Bernhard

Waldmann/Patrick L. Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar zum Bundesgesetz

über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 3. A., Zürich 2023, Art. 25

N. 16).

Daneben gelten spezifische Kriterien für die Schutzwürdigkeit des

Feststellungsinteresses und damit die Zulässigkeit der Feststellungsverfügung.

So besteht in der Regel kein schutzwürdiges Feststellungsinteresse, wenn die

gesuchstellende Person das mit dem Feststellungsbegehren bezweckte Ziel auch

mit einem Leistungs- oder Gestaltungsbegehren erreichen könnte (vgl. BGE 135 III 378 E. 2.2, 123 III 49 E. 1a; VGr, 24. August 2023, VB.2022.00461, E. 1.2, und

30.

März 2023, VB.2022.00741, E. 1.2). Das Feststellungsbegehren

ist aber nicht schlechthin als subsidiär zu betrachten. Vielmehr kann sich

ausnahmsweise auch bei Möglichkeit eines Leistungs- oder Gestaltungsbegehrens

ein selbständiges Interesse an einer gerichtlichen Feststellung ergeben (vgl. BGE 135 III 378 E. 2.2; BGr,

23.

Februar 2021, 4A_279/2020, E. 2.1 mit Hinweisen).

1.2.3

Wie eingangs ausgeführt, wehrten sich die Beschwerdeführenden hier zunächst

mit einem Gestaltungsbegehren gegen den strittigen Zuteilungsentscheid, bevor

sie dieses vor Verwaltungsgericht in ein Feststellungsbegehren

"umwandelten". Die Beschwerdeführenden verzichteten mithin freiwillig

darauf, an ihrem Gestaltungsbegehren festzuhalten, was auf ein fehlendes

Feststellungsinteresse hindeutet. Der Verzicht auf das ursprüngliche

Gestaltungsbegehren ist jedoch darauf zurückzuführen, dass die Vorinstanz

dieses zuvor kurz vor Beginn des neuen Schuljahrs abgewiesen und einer

Beschwerde gegen diesen Beschluss die aufschiebende Wirkung entzogen hatte. Die

Beschwerdeführenden wollten mit der Anpassung ihres Beschwerdeantrags

vermeiden, dass ihre Tochter nach der Eingewöhnung am neuen Schulort, dem sie

zugewiesen wurde, das Schulhaus unter Umständen gleich wieder wechseln bzw.

ihre Schullaufbahn unter dem drohenden Eindruck eines baldigen Schulwechsels

beginnen müsse. Dieses Anliegen vermag den Beschwerdeführenden mit Blick auf

das Kindeswohl ausnahmsweise ein selbständiges Interesse an der beantragten

Feststellung der Widerrechtlichkeit der Zuteilung ihrer Tochter A zum Schulhaus

Lättenwiesen zu verschaffen.

Das Feststellungsinteresse ist mit der Hinnahme der angefochtenen

Zuteilung auch nicht einfach dahingefallen. Die Beschwerdeführenden bringen in

diesem Zusammenhang zu Recht vor, dass A und deren jüngere Schwester

voraussichtlich noch während Jahren in Opfikon beschult werden, sodass sich die

eigentliche Kernfrage, die Frage der Zulässigkeit einer Schulzuteilung per Los,

grundsätzlich jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen

könnte, ohne dass es den Eltern möglich wäre, den Instanzenzug vor Beginn des

neuen Schuljahrs auszuschöpfen. Wohl stellte bereits die Vorinstanz in den

Erwägungen ihres Entscheids fest, dass die Vorgehensweise der

Beschwerdegegnerin bei der Zuteilung der Kinder aus dem Glattpark in die Schule

Lättenwiesen als nicht mit den formellen rechtlichen Vorgaben im Einklang

stehend erscheine, was sowohl das Ignorieren der Zuschriften der

Beschwerdeführenden als auch den behaupteten und unbestritten gebliebenen

Losentscheid bei der Zuteilung ihrer Tochter zum Schulhaus Lättenwiesen

betreffe. Die Begründung des Rekursentscheids ist ansonsten jedoch

widersprüchlich und da der Zuteilungsentscheid der Beschwerdegegnerin im

Ergebnis geschützt wird, ist nicht auszuschliessen, dass diese künftig bei

einer Schulzuteilung nochmals gleich vorgehen wird. Es handelt sich bei der

Frage nach der Zulässigkeit von Losentscheiden bei der Schulzuteilung zudem um

eine solche von grundsätzlicher Bedeutung, deren richterliche Beantwortung im

öffentlichen Interesse liegt.

1.3

Damit ist

auf das Feststellungsbegehren der Beschwerdeführenden einzutreten.

2.

2.1

Für

Entscheide über die Zuteilung zu den Schulen innerhalb der Schulgemeinde bzw.

des Schulkreises ist im Kanton Zürich die Schulpflege zuständig (§ 42

Abs. 3 Ziff. 6 VSG). Bei der Zuweisung der Schülerinnen und Schüler

zu Schulen und Klassen besteht ein gewisser Ermessensspielraum, wobei das

Ermessen pflichtgemäss auszuüben ist und sich an den in § 25 Abs. 1

der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 (VSV, LS 412.101)

statuierten Kriterien zu orientieren hat: einerseits Länge und Gefährlichkeit

des Schulwegs und anderseits eine ausgewogene Zusammensetzung der

Kindergruppen, wobei insbesondere die Leistungsfähigkeit und die soziale und

sprachliche Herkunft der Schülerinnen und Schüler sowie die Verteilung der

Geschlechter berücksichtigt werden.

2.2

Die

Verfügung des Präsidenten der Beschwerdegegnerin vom 26. Juni 2023 ist

äusserst knapp begründet. Zur Zuteilung der Tochter der Beschwerdeführenden zum

Schulhaus Lättenwiesen wird darin lediglich angegeben, dass die Schule

Glattpark nicht alle Kinder aufzunehmen vermöge. Der Schulweg in die Schule

Lättenwiesen sei sodann einfach zu bewältigen und es gingen auch noch andere

Kinder aus dem Glattpark dorthin zur Schule. Den – insofern unbestritten

gebliebenen – Angaben des Präsidenten des Elternforums Glattpark zufolge hatte

der Leiter Bildung der Stadt Opfikon ihm gegenüber zu den Zuteilungen von

Kindern in die neue Schuleinheit Glattpark im Rahmen eines Gesprächs am

20.

April 2023 ergänzend ausgeführt, dass es keine Eltern aus dem

Glattpark gegeben habe, die sich auf ihren Aufruf hin freiwillig für eine

Zuteilung ihres Kindes zum Schulhaus Lättenwiesen gemeldet hätten.

Zwischenzeitlich sei die Zuteilung erfolgt. Es sei darauf geachtet worden, dass

kein Kind aus dem Glattpark der Schuleinheit Lättenwiesen zugeteilt worden sei,

das bereits ältere Geschwister in der Schuleinheit Oberhausen (neu: Glattpark)

habe. Von den verbleibenden Kindern mit vergleichsweise kurzem Schulweg ins

Schulhaus Lättenwiesen seien knapp 20 Kinder aus dem Glattpark per Losentscheid

der Schuleinheit Lättenwiesen zugeteilt worden.

Dieses Vorgehen beanstanden die Beschwerdeführenden zu Recht. Die

Zuteilung von Schülerinnen und Schülern zu einem bestimmten Schulhaus mittels

Losentscheids ist zwar nicht per se unzulässig. Gemäss § 25 VSV hat die

Schulpflege bei ihrem Zuteilungsentscheid jedoch die dort genannten sowie

allenfalls weitere (sachliche) Zuteilungskriterien zu beachten und sie –

entsprechend dem Rechtsgleichheitsgebot – in ausgewogener Weise auf alle schulpflichtigen

Kinder anzuwenden. Das Losverfahren wird vom Verordnungsgeber nicht als

alternatives Zuteilungsverfahren genannt. Es kann daher in diesem Zusammenhang

nur dann (ausnahmsweise) zur Anwendung kommen, wenn bei mehreren Kindern

sämtliche der in § 25 VSV erwähnten und auch die nicht erwähnten, konkret

infrage kommenden Kriterien gleichermassen (nicht) erfüllt sind und damit für

den Zuteilungsentscheid nichts mehr hergeben, das heisst, wenn mehrere Kinder

nach Festlegung der massgeblichen Zuteilungskriterien und deren Anwendung auf

den konkreten Einzelfall gleichermassen für die Zuteilung zu einem bestimmten

Schulhaus mit begrenzter Kapazität infrage kommen (vgl. BGr, 27. Februar

2002, 2P.267/2001, E. 2b, wo die Losbildung nicht nach sachgerechten

Kriterien erfolgte; siehe auch BGE 143 III 425 E. 4.5, wonach der

Losentscheid ein Mittel sei, um dem Grundsatz der Anspruchsgleichheit zum

Durchbruch zu verhelfen). In solchen Situationen kann ein vermeintlich

sachlicher Zuteilungsentscheid etwas Willkürliches haben. Dem wirkt eine

Losziehung entgegen, wobei das Verfahren für den Losentscheid jeweils auch so

zu gestalten ist, dass ein nicht beeinflusstes Zufallsergebnis herbeigeführt wird,

und zudem im Einzelfall sorgfältig zu dokumentieren ist, weshalb das

Losverfahren gewählt wurde und welche Kriterien bei der Losbildung

berücksichtigt wurden.

Es mag sein, dass die

Beschwerdegegnerin vorliegend von einem Fall der Gleichwertigkeit im vorstehend

geschilderten Sinn ausging bei denjenigen 20 Kindern, über deren Schulzuteilung

letztlich per Los entschieden wurde. Die Äusserungen ihres Leiters Bildung

gegenüber dem Präsidenten des Elternforums wie auch ihre eigenen Ausführungen

in diesem Verfahren legen allerdings nahe, dass die Beschwerdegegnerin die

Zuteilungskriterien nicht korrekt angewandt und bei der Losbildung lediglich

die Länge des Schulwegs und den Schulort allfälliger älterer Geschwister, nicht

aber etwa die Schulsituation allfälliger jüngerer Geschwister berücksichtigt

hat. Jedenfalls lässt sich den Akten nicht entnehmen, dass nebst den beiden

genannten noch weitere Zuteilungskriterien Beachtung gefunden hätten, und ging

die Beschwerdegegnerin unstreitig nicht auf die von den Beschwerdeführenden

genannten weiteren Gründe für die von ihnen gewünschte Schulzuteilung ein. Im

konkreten Fall ist darin, dass die Beschwerdegegnerin die Tochter der Beschwerdeführenden

per Losentscheid einer Schule zuteilte, daher eine rechtsfehlerhafte Ermessensausübung zu erblicken.

2.3

Die

Vorinstanz erwägt in ihrem Entscheid zwar ebenfalls in diese Richtung gehend,

dass "rechtlichen Differenzierungen nach Losentscheid" regelmässig

ein sachgerechtes Kriterium fehle bzw. dass der strittige Zuteilungsentscheid

nicht hinreichend begründet sei. Statt als Konsequenz aus dieser Feststellung

auf eine Gutheissung des Rekurses zu erkennen, gelangt sie dann jedoch – ohne

nachvollziehbare Begründung und ohne selbst über nähere Angaben zu den für eine

Schulzuteilung massgeblichen Zuteilungskriterien (§ 25 Abs. 1 VSV) zu

verfügen – zum Schluss, dass der Zuteilungsentscheid "im Resultat"

nicht unhaltbar bzw. nicht willkürlich oder rechtswidrig sei, weil die

strittige Zuteilung im Ermessen der Beschwerdegegnerin gewesen wäre, wenn sie

ihr Ermessen ausgeübt und A ermessensweise statt per Losentscheid zugewiesen

hätte.

Die Vorinstanz beschränkte sich bei der Überprüfung der strittigen

Schulzuteilung mithin zu Unrecht auf eine Willkürprüfung.

3.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde

gutzuheissen und antragsgemäss festzustellen, dass der bezirksrätliche

Beschluss vom 9. August 2023 die Umteilung von A ins Schulhaus

Lättenwiesen zu Unrecht schützte, weil sie widerrechtlich erfolgte.

4.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs-

und des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen ([§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit] § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Desgleichen ist diese zu verpflichten, den Beschwerdeführenden eine

Parteienschädigung (inklusive Mehrwertsteuer) für das Rekurs- und das

Beschwerdeverfahren zu bezahlen. Geschuldet ist lediglich eine angemessene

Entschädigung (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 63).

5.

Zur Rechtsmittelbelehrung des

nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Die Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist gegen Entscheide über das Ergebnis

von Prüfungen und anderen Fähigkeitsausweisen, namentlich auf dem Gebiet der

Schule, ausgeschlossen (Art. 83 lit. t des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG,

SR 173.110]). Nicht von Art. 83 lit. t BGG erfasst werden

demgegenüber Streitigkeiten aus dem Bereich von Ausbildung und Schule, die in

keinem unmittelbaren Zusammenhang mit einer Fähigkeitsbewertung stehen. Davon

ist vorliegend auszugehen, weshalb den Parteien die Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. BGG

offensteht.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Es wird festgestellt, dass der Rekursentscheid

vom 9. August 2023 die Umteilung von A ins Schulhaus Lättenwiesen zu

Unrecht schützte, weil sie widerrechtlich erfolgte.

In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Rekursentscheids vom 9. August

2023.

werden die Kosten des Rekursverfahrens der Beschwerdegegnerin auferlegt.

Dispositiv-Ziff. III des Rekursentscheids vom 9. August 2023 wird

aufgehoben.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 2'070.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden für das Rekurs-

und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt

Fr. 3'500.- zu bezahlen.

5.

Gegen

diese Verfügung kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist

binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Bülach.