Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00560

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2023.00560

Urteil

der 3. Kammer

vom 2. Oktober 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Moritz Seiler, Ersatzrichter

Adrian Mattle, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.

In Sachen

1. Verein A,

Beschwerdeführende 2–32

alle vertreten durch RA B und/oder RA C,

Beschwerdeführende,

gegen

1. Gemeinderat Zürich,

2. Baudirektion des Kantons Zürich,

3. Stadt Zürich,

1 und 3 vertreten durch lic. iur. D,

4. Genossenschaft E,

5. F AG,

6. G AG,

7. H AG,

8. O AG,

9. I-Foundation,

4–9 vertreten

durch J AG,

diese vertreten durch RA K,

und/oder RA L und/oder RA M,

Beschwerdegegnerschaft,

betreffend privaten

Gestaltungsplan,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Im Jahr 2015 schrieb der Stadtrat der Stadt Zürich einen

selektiven Investoren-Studienauftrag aus, um privaten Investoren den Weg zu

ebnen, auf dem Areal "Hardturm" ein neues Fussballstadion zu

entwickeln. Aus dem Studienauftrag ging das Projekt "Ensemble" als

Sieger hervor. Das Projekt setzt sich aus drei Teilen zusammen, nämlich aus

einem Fussballstadion, einer genossenschaftlichen Wohnsiedlung und zwei Wohn-

und Geschäftshochhäusern.

Das Siegerprojekt wurde zum Richtprojekt weiterentwickelt

und diente als Grundlage für den privaten Gestaltungsplan "Areal

Hardturm – Stadion", welcher von der J AG im Auftrag der Genossenschaft E,

der F AG, der N AG, der H AG, der O AG und der Anlagestiftung P

ausgearbeitet wurde. Der Gestaltungsplan "Areal

Hardturm – Stadion" besteht aus den Gestaltungsplanvorschriften

(Art. 1–56) und einem zugehörigen Plan im Massstab 1:1000. Er umfasst das

Grundstück Kat.-Nr. 01, welches im Eigentum der Stadt Zürich steht und im

Baurecht an die Investoren abgegeben werden soll. Der Gestaltungsplan ist

unterteilt in die Teilgebiete A (gemeinnütziges Wohngebäude), B

(Fussballstadion mit Umgebung) und C (maximal zwei Wohn- und

Geschäftshochhäuser mit einer maximalen Gebäudehöhe von 140 m). Mit dem

Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion" würden

verschiedene im Zusammenhang mit früheren, letztlich nicht umgesetzten

Projekten erlassene Akte aufgehoben, namentlich die Sonderbauvorschriften "Fussballstadion

Zürich" (Art. 81a der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich [BZO],

die Vorschriften zum privaten Gestaltungsplan "Stadion Zürich" vom

4. Juni 2003 und der Gemeinderatsbeschluss Nr. 4077 vom 26. Juni

2013 betreffend die Sonderbauvorschriften "Areal Hardturm, Stadion und

Wohnungsbau". Mit Beschluss Nr. 1786 vom 23. Oktober 2019

stimmte der Gemeinderat der Stadt Zürich dem privaten Gestaltungsplan

"Areal Hardturm – Stadion" zu.

Nachdem gegen den Gemeinderatsbeschluss das Referendum

ergriffen worden war, wurde die Vorlage in der kommunalen Volksabstimmung vom

27. September 2020 angenommen. Die im Zusammenhang mit der Volksabstimmung

erhobenen Stimmrechtsrekurse blieben ohne Erfolg (vgl. VGr, 22. Juli 2021,

VB.2021.00382; 22. Juli 2021, VB.2021.00473; BGr, 17. Juni 2022,

1C_468/2021; 17. Juni 2022, 1C_473/2021).

Die Baudirektion des Kantons Zürich genehmigte den

Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion" am

26. August 2022. Der Zustimmungsbeschluss des Gemeinderats und der

Genehmigungsbeschluss der Baudirektion wurden am 5. Oktober 2022 im

kantonalen Amtsblatt publiziert (Meldungsnummer RP-ZH02-0000001547).

Erwägungen

II.

Gegen die Beschlüsse des Gemeinderats und der Baudirektion

erhoben der Verein A und 53 natürliche Personen gemeinsam Rekurs an

das Baurekursgericht des Kantons Zürich. Dieses führte im Beisein der Parteien

einen Augenschein durch. Mit Entscheid vom 18. August 2023 trat das

Baurekursgericht auf den Rekurs nicht ein, soweit er von acht Personen erhoben

worden war, die nicht nachgewiesen hätten, dass sie an der angegebenen Adresse

in einem auf Dauer angelegten Mietverhältnis wohnten oder Eigentümerstellung

hätten. Im Übrigen wies es den Rekurs ab.

III.

Gegen den Entscheid des Baurekursgerichts erhoben der Verein A

und 31 natürliche Personen am 22. September 2023 gemeinsam Beschwerde

an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten, der angefochtene Entscheid des

Baurekursgerichts, der Beschluss des Gemeinderats vom 23. Oktober 2019 und

der Beschluss der Baudirektion vom 26. August 2022 seien aufzuheben.

Eventuell sei die Angelegenheit zur Neuentscheidung an das Baurekursgericht

zurückzuweisen. Es seien die gesetzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen

anzuordnen.

Das Baurekursgericht beantragte ohne weitere Bemerkungen

die Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion reichte einen Mitbericht des

Amts für Raumentwicklung des Kantons Zürich (ARE) ein und beantragte

Beschwerdeabweisung. Der Gemeinderat und die Stadt Zürich reichten eine

gemeinsame Vernehmlassung ein und beantragten, die Beschwerde sei unter Kosten-

und Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdeführenden abzuweisen, soweit

darauf einzutreten sei. Die Genossenschaft E, die F AG, die N AG,

die H AG, die O AG und die Anlagestiftung P reichten gemeinsam

ebenfalls eine Vernehmlassung ein. Sie beantragten, die Beschwerde sei

vollumfänglich abzuweisen, die Verfahrenskosten seien den Beschwerdeführenden

aufzuerlegen und diese seien zu verpflichten, ihnen eine angemessene

Umtriebsentschädigung zu zahlen. Die Verfahrensbeteiligten hielten im weiteren

Schriftenwechsel an ihren Anträgen fest. Mit Schreiben vom 8. Mai 2024

teilte der Vertreter der N AG dem Verwaltungsgericht mit, dass die

genannte Gesellschaft am 30. April 2024 von der G AG übernommen

worden ist.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde

zuständig.

1.2

Als

Eigentümerinnen und Eigentümer oder dauerhafte Mieterinnen und Mieter von

Grundstücken, die in der Nachbarschaft des Gestaltungsplanperimeters liegen,

sind die Beschwerdeführenden 2–32 nach § 49 in Verbindung mit

§ 21 Abs. 1 VRG zur Beschwerde legitimiert (vgl. auch § 338a des

Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG; LS 700.1]). Mit

Blick auf die Dimensionen und die Art der mit dem Gestaltungsplan ermöglichten

Bauten sind auch diejenigen Beschwerdeführenden unmittelbar betroffen, die in

erweiterter Nachbarschaft etwas weiter weg vom Gestaltungsplanperimeter wohnen.

1.3

Private

Vereinigungen, die als juristische Personen konstituiert sind, sind

beschwerdelegitimiert, soweit sie nach den Statuten die entsprechenden

Interessen zu wahren haben und die Mehrheit oder zumindest eine Grosszahl der

Mitglieder ihrerseits beschwerdeberechtigt wären (sogenannte egoistische

Verbandsbeschwerde; vgl. BGE 148 I 160 E. 1.4.2; BGE 146 I 62

E. 2.3; VGr, 2. März 2023, AN.2022.00007, E. 1.4.1; Martin

Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],

§ 21 N. 93 ff.).

Der Beschwerdeführer 1 ist als Verein

beschwerdelegitimiert, weil er mit der Beschwerde persönliche Interessen seiner

Mitglieder wahrt, welche in seinen Statuten festgehalten werden und zu deren

Geltendmachung die einzelnen Mitglieder befugt wären.

1.4

Da die

übrigen Prozessvoraussetzungen ebenfalls erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

2.1

Die

Beschwerdeführenden beantragen die Durchführung eines Augenscheins. Die

Anordnung eines Augenscheins steht im Ermessen der zuständigen Behörde. Eine

entsprechende Pflicht besteht nur, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf

andere Weise nicht abgeklärt werden können (BGr, 23. Dezember 2019,

1C_582/2018, E. 2.4). Ein Augenschein ist insbesondere dann geboten, wenn

die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und anzunehmen ist, die Parteien

vermöchten aufgrund ihrer Darlegungen an Ort und Stelle Wesentliches zur

Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen. Es ist

zulässig, dass eine Rechtsmittelinstanz auf einen eigenen Augenschein

verzichtet, wenn sich der massgebliche Sachverhalt aus dem vorinstanzlichen

Augenschein bzw. aus den übrigen Verfahrensakten mit ausreichender Deutlichkeit

ergibt (VGr, 8. Mai 2024, VB.2023.00287, E. 2.1).

Die Vorinstanz führte am 27. Juni 2023 im Beisein der

Parteien einen Augenschein durch. Der wesentliche Sachverhalt für die

Beurteilung der Beschwerde ergibt sich mit ausreichender Deutlichkeit aus den

vorliegenden Akten. Auf einen weiteren Augenschein kann deshalb verzichtet

werden.

2.2

Die

Beschwerdeführenden bringen vor, es gebe "dem Vernehmen nach" eine

Aussage des Stadtrats gegenüber der Beschwerdegegnerin 6, wonach im

Teilgebiet C nicht höher als 80 m gebaut werden dürfe. Die

Beschwerdeführenden beantragen, die Beschwerdegegnerinnen 3 und 6

seien aufzufordern, das entsprechende Dokument vorzulegen.

Die Beschwerdegegnerin 3 bestreitet die Existenz

einer solchen Aussage und entsprechender Dokumente. Die

Beschwerdegegnerinnen 4–9 erklären, eine entsprechende Aussage sei ihnen

nicht bekannt.

Es bestehen keine Hinweise darauf, dass der Stadtrat

gegenüber der Beschwerdegegnerin 6 eine Aussage gemacht hat, wonach im

Teilgebiet C nicht höher als 80 m gebaut werden dürfe, oder dass ein

entsprechendes Dokument existiert. Der Antrag der Beschwerdeführenden ist

abzuweisen.

2.3

Auf die

Erhebung weiterer Beweise kann verzichtet werden, weil sich der wesentliche

Sachverhalt für die Beurteilung der Beschwerde mit ausreichender Deutlichkeit

aus den vorliegenden Akten ergibt und sich die Beurteilung durch weitere

Beweiserhebungen nicht mehr ändern wird.

3.

Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Vorinstanz

habe in mehrfacher Hinsicht ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt.

Damit rügen sie sinngemäss eine Verletzung von Art. 29 Abs. 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101).

3.1

Gemäss

Art. 29 Abs. 2 BV haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör

und dabei insbesondere Anspruch auf Äusserung zur Sache vor Fällung des

Entscheids, auf Abnahme ihrer erheblichen, rechtzeitig und formrichtig

angebotenen Beweise und auf Mitwirkung an der Erhebung von Beweisen oder

zumindest auf Stellungnahme zum Beweisergebnis (BGE 148 II 73

E. 7.3.1; BGE 145 I 167 E. 4.1; vgl. auch BGE 149 I 91

E. 3.2). Der Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt zudem, dass die

Behörde die Vorbringen der vom Entscheid in ihrer Rechtsstellung betroffenen

Person auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt.

Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei

ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten

einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich

widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte

beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die betroffene

Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller

Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinn

müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die

Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 148 III 30 E. 3.1; VGr, 13. Juni 2024, VB.2023.00256, E. 5.2). Des

Weiteren kann die Entscheidinstanz ohne Verletzung des rechtlichen Gehörs auf

die Abnahme angebotener Beweise verzichten, wenn sie aufgrund der vorhandenen

Akten ihre Überzeugung bilden konnte und ohne Willkür annehmen durfte, ihre Beurteilung

werde auch durch weitere Beweiserhebungen nicht mehr geändert (antizipierte

Beweiswürdigung; vgl. BGE 147 IV 534 E. 2.5.1; BGE 145 I 167

E. 4.1; BGE 144 II 427 E. 3.1.3; VGr, 21. März 2024,

VB.2023.00529, E. 2.2).

3.2

Die

Beschwerdeführenden machen geltend, sie hätten vor der Vorinstanz verschiedene

Beweisanträge gestellt, welche nicht behandelt worden seien. Sie hätten

namentlich beantragt, von der Beschwerdegegnerin 3 einen Kaufvertrag

herauszuverlangen, vorschriftsgemässe Schattendiagramme einzufordern, ein

Gutachten zur Beeinträchtigung von Schutzobjekten einzuholen, die Naturwerte im

Planungsareal zu erheben bzw. von Grün Stadt Zürich eine Artenliste anzufordern

und ein Gutachten über das Vorkommen verschiedener Tierarten bzw.

Schutzmöglichkeiten für diese einzuholen. Indem die Vorinstanz diese Anträge

nicht behandelt habe, habe sie ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt.

Bei dem von den Beschwerdeführenden erwähnten Kauf scheint

ein Erwerb von Grundstücken beim Hardturm-Areal durch die

Beschwerdegegnerin 3 im Jahr 2010 angesprochen zu sein. Dass das

Grundstück des umstrittenen Gestaltungsplans im Eigentum der

Beschwerdegegnerin 3 steht, geht aus dem angefochtenen Entscheid hervor

und ist nicht umstritten. Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid die

Geschichte des Hardturm-Areals und die Geschehnisse seit dem Abriss des alten

Stadions (ab 2008) zusammengefasst und unter anderem erklärt, es seien seit der

Jahrtausendwende nacheinander verschiedene Projekte für einen Neubau des

Stadions verfolgt worden, welche aus verschiedenen, im jetzigen Verfahren nicht

zu vertiefenden Gründen gescheitert oder aufgegeben worden seien. Das mit dem

vorliegend umstrittenen Gestaltungsplan verbundene Projekt wurde erst im Jahr

2015.

initiiert. Aus den Erwägungen der Vorinstanz kann geschlossen werden, dass

sie sich aus der Edition eines Kaufvertrags aus dem Jahr 2010 für das

vorliegende Verfahren keine entscheidwesentlichen Erkenntnisse versprach.

Sodann hat sich die Vorinstanz mit der Rüge der Beeinträchtigung der

Nachbarschaft durch Schattenwurf und mit den Rügen betreffend Denkmal-,

Ortsbild- sowie Naturschutz ausführlich auseinandergesetzt. Sie hat auf die zu

diesen Themen in den Akten liegenden Berichte, Pläne und Diagramme hingewiesen.

Aus den entsprechenden Erwägungen kann geschlossen werden, dass sich die

Vorinstanz aus den von den Beschwerdeführenden beantragten zusätzlichen Diagrammen

und Gutachten keine entscheidwesentlichen Erkenntnisse versprach.

Die Akten zum vorliegend umstrittenen Gestaltungsplan sind

umfangreich und ergiebig. Die Vorinstanz durfte ohne Verletzung des rechtlichen

Gehörs auf die Abnahme weiterer Beweise verzichten, weil sie aufgrund der

vorhandenen Akten ihre Überzeugung bilden konnte und ohne Rechtsverletzung

annehmen durfte, ihre Beurteilung werde durch weitere Beweiserhebungen nicht

mehr geändert. Dass sich die Vorinstanz aus weiteren Beweiserhebungen keine

entscheidwesentlichen Erkenntnisse versprach, geht aus dem angefochtenen

Entscheid ausreichend hervor, auch wenn die Vorinstanz dies nicht ausdrücklich

erwähnte.

3.3

Die

Beschwerdeführenden machen geltend, die Vorinstanz habe sich nicht mit allen

von ihnen erhobenen Einwänden auseinandergesetzt.

Indessen ist der vorinstanzliche Entscheid sorgfältig

begründet und hat sich die Vorinstanz mit den beschwerdeführerischen Einwänden

ausreichend befasst, sodass sich die Beschwerdeführenden über die Tragweite des

Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache weiterziehen

konnten. Damit genügt der vorinstanzliche Entscheid der aus Art. 29

Abs. 2 BV fliessenden Pflicht zur Begründung des Entscheids.

3.4

Die

Beschwerdeführenden bringen weiter vor, sie seien im vorinstanzlichen Verfahren

nicht darüber informiert worden, ob die Vorinstanz von den

Beschwerdegegnerinnen 2 und 3 die (vollständigen) Akten der

Gestaltungsplanung beigezogen habe. Dies stelle eine Verletzung ihres Anspruchs

auf rechtliches Gehör dar.

Wie den von der Vorinstanz eingereichten Akten entnommen

werden kann, lud die Vorinstanz mit Präsidialverfügung vom 18. November

2022.

die Rekursgegnerinnen und Rekursgegner – unter anderem den Gemeinderat,

die Stadt Zürich und die Baudirektion – zur Vernehmlassung zum Rekurs ein.

Gleichzeitig forderte die Vorinstanz den Gemeinderat zur obligatorischen

Vorlage der Akten bzw. der vollständigen Planungsunterlagen auf. Die übrigen

Rekursgegnerinnen und Rekursgegner – darunter die Stadt Zürich und die

Baudirektion – lud die Vorinstanz ebenfalls zur Aktenvorlage ein. Die

Präsidialverfügung vom 18. November 2022 wurde auch den

Beschwerdeführenden zugestellt. Am 15. Dezember 2022 reichte die

Baudirektion ihre Rekursantwort und einen Mitbericht des kantonalen Amts für

Raumentwicklung ein. Der Rekursantwort bzw. dem Mitbericht beigelegt waren

verschiedene Unterlagen, was aus einem Aktenverzeichnis hervorging. Am

20.

Dezember 2022 reichten der Gemeinderat und die Stadt Zürich gemeinsam

eine Rekursantwort ein. Der Rekursantwort beigelegt waren zahlreiche

Unterlagen, darunter das vollständige Planungsdossier, was ebenfalls aus einem

Aktenverzeichnis hervorging. Am 23. Dezember 2022 stellte die Vorinstanz

den Beschwerdeführenden die genannten und die weiter eingegangenen

Rekursantworten mit Frist zur Stellungnahme zu.

Damit hat die Vorinstanz die Beschwerdeführenden korrekt

über den Beizug der vollständigen Akten des Gestaltungsplanverfahrens

informiert. Wenn – was nicht ersichtlich ist – diesbezüglich etwas

unklar geblieben wäre, hätten die Beschwerdeführenden ein Akteneinsichtsgesuch

stellen können. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführenden

im Zusammenhang mit dem Beizug der Vorakten ist nicht zu sehen.

4.

Die Beschwerdeführenden machen geltend, das mit dem

Beschluss des Beschwerdegegners 1 vom 23. Oktober 2019 und der

Genehmigung der Beschwerdegegnerin 2 vom 26. August 2022

abgeschlossene Gestaltungsplanverfahren sei in verschiedener Hinsicht formell

fehlerhaft durchgeführt worden. Die Vorinstanz habe Verfahrensfehler zu Unrecht

verneint.

4.1

Der im

Auftrag der Beschwerdegegnerschaft 4–9 ausgearbeitete Gestaltungsplan lag

vom 16. September 2017 bis zum 20. November 2017 öffentlich auf.

Während der Auflage gingen insgesamt 60 Einwendungen ein. Nach der

öffentlichen Auflage wurde der Gestaltungsplan zudem der

Beschwerdegegnerin 2 zur Vorprüfung eingereicht. Die Vorprüfung ergab,

dass die Genehmigung unter Beachtung verschiedener Hinweise zur Anpassung der

Vorlage in Aussicht gestellt werden könne. Mit dem Planungsbericht vom

4.

März 2019 wurde der Beschwerdegegnerin 2 Bericht über die Planung

erstattet. Zu den während der öffentlichen Auflage erhobenen Einwendungen wurde

der Bericht zu den Einwendungen vom 5. April 2019 verfasst. Am

23.

Oktober 2019 fällte der Gemeinderat den Festsetzungsbeschluss.

4.2

Die

Beschwerdeführenden machen geltend, die kantonalrechtliche Regelung, wonach im

Rahmen der Gestaltungsplanung zwar ein (allgemeines) Mitwirkungsverfahren, aber

kein Einsprache- oder Einwendungsrecht für von der Planung betroffene Personen

bestehe, verstosse gegen Art. 29 Abs. 2 BV und sei damit

bundesrechtswidrig. Ausserdem bringen die Beschwerdeführenden vor, ein

Mitwirkungsverfahren sei zwar durchgeführt worden, aber nur pro forma. Die

städtischen Behörden hätten sich mit den Mitwirkungseingaben nicht ernsthaft

auseinandergesetzt und die Mitwirkungseingaben hätten keine Folgen für die

Planung gehabt.

Der Kanton Zürich kennt für die Nutzungsplanung

– wozu auch der Gestaltungsplan zählt (vgl. §§ 83 ff.

PBG) – ein Mitwirkungsverfahren (§ 7 Abs. 2–4 PBG in Verbindung

mit Art. 4 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979

[RPG; SR 700]). Die Pläne sind vor der Festsetzung öffentlich aufzulegen

(§ 7 Abs. 2 Satz 1 PBG). Innert 60 Tagen nach der

Bekanntmachung kann sich jedermann bei der die Auflage verfügenden Instanz zum

Planinhalt äussern (§ 7 Abs. 2 Satz 2 PBG). Über die nicht

berücksichtigten Einwendungen wird gesamthaft bei der Planfestsetzung

entschieden (§ 7 Abs. 3 PBG). Hernach stehen die Pläne und die

Stellungnahme zu den nicht berücksichtigten Einwendungen zur Einsichtnahme

offen (§ 7 Abs. 4 PBG).

Von der öffentlichen Auflage und Mitwirkung im Verfahren

der Nutzungsplanung nach § 7 Abs. 2–4 PBG zu unterscheiden ist der

Anspruch auf rechtliches Gehör der Verfahrensparteien (VGr, 4. September

2014, VB.2013.00722, E. 7.1 und 7.4). Im Raumplanungsrecht werden

individueller Rechtsschutz und damit die Gewährung des rechtlichen Gehörs in

Art. 33 RPG abschliessend konkretisiert: Nutzungspläne werden öffentlich

aufgelegt (Abs. 1). Das kantonale Recht sieht wenigstens ein Rechtsmittel

vor (Abs. 2) und gewährleistet volle Überprüfung durch wenigstens eine

Beschwerdebehörde (Abs. 3 lit. b). Damit erhalten die Legitimierten

(Abs. 3 lit. a) Gelegenheit, im Beschwerdeverfahren mit ihren

Anliegen zu den sie tangierenden Planänderungen gehört zu werden. Zwar ist es

den Kantonen unbenommen, Planentwürfe nicht nur im Sinn der Mitwirkungsauflage,

sondern auch zur Eröffnung eines dem individuellen Rechtsschutz dienenden

Einspracheverfahrens für die direkt Betroffenen aufzulegen, stellt doch das

Bundesrecht in Wahrung der kantonalen Hoheit nur Mindestvorschriften zur

Gewährleistung des Rechtsschutzes auf. Der in Art. 33 RPG konkretisierte

Gehörsanspruch verlangt jedoch nur, dass sich entweder die kommunale oder die

kantonale Behörde im Einsprache-, Genehmigungs- oder Beschwerdeverfahren mit

den formgerecht und innert Frist erhobenen Einwendungen materiell befassen

muss. Verlangt wird in Art. 33 RPG lediglich die Auflage der

Nutzungspläne, nicht aber auch der Planentwürfe. Diesem Anspruch genügt ein

Verfahren, das die öffentliche Auflage des Nutzungsplanes erst nach dessen

Festsetzung durch das zuständige Organ zur Einleitung des

Rechtsmittelverfahrens anordnet. Dabei ist in Kauf zu nehmen, dass sich die

Betroffenen je nach Ausgestaltung des kantonalen Verfahrens erst gegenüber der

Rechtsmittelinstanz erstmalig rechtlich zur Wehr setzen können und nicht schon

gegenüber der Planungsbehörde. Damit geht einher, dass die Rechtsmittelinstanz,

die zwar über eine umfassende Sachverhalts- und Rechtskontrolle verfügt, das

Planermessen der Planungsbehörde respektiert. Insoweit mag der Standard der

Gehörsgewährung im Beschwerdeverfahren jenem der Gehörsgewährung im

Einspracheverfahren nicht vollumfänglich entsprechen. Dennoch ist der Anspruch

auf rechtliches Gehör gewahrt (zum Ganzen: BGE 135 II 186 E. 5.3 mit

Hinweisen; BGr, 25. März 2024, 1C_522/2022, E. 5.3; vgl. VGr,

4.

September 2014, VB.2013.00722, E. 7.2).

Das Mitwirkungsverfahren nach § 7 Abs. 2–4 PBG

wurde unbestrittenerweise durchgeführt. Zu den während der öffentlichen Auflage

erhobenen Einwendungen wurde im Bericht zu den Einwendungen vom 5. April

2019.

ausführlich Stellung genommen. Einzelnen Einwendungen wurde entsprochen.

Eine Verletzung von Verfahrensvorschriften im Zusammenhang mit dem

Mitwirkungsverfahren ist nicht ersichtlich. Der Umstand, dass vielen

Einwendungen nicht entsprochen wurde, ändert daran nichts. Gegen die Festsetzung

des Gestaltungsplans rechtlich zur Wehr setzen konnten sich die

Beschwerdeführenden der kantonalgesetzlichen Regelung entsprechend zwar erst

nach der Genehmigung des Gestaltungsplans durch die Beschwerdegegnerin 2.

Dies ist mit Blick auf Art. 33 RPG, Art. 29 Abs. 2 BV und die

hiervor zitierte bundesgerichtliche Rechtsprechung jedoch nicht zu beanstanden.

Die Einwände der Beschwerdeführenden, es handle sich vorliegend um einen

"projektbezogenen Gestaltungsplan" und der Rekurs an das Baurekursgericht

sei mit hohen Kosten verbunden gewesen, ändern daran nichts.

4.3

Die

Beschwerdeführenden machen geltend, der Vorprüfungsbericht der

Beschwerdegegnerin 2 sei zu Unrecht nicht veröffentlicht bzw. nicht

öffentlich aufgelegt worden. Sie erblicken darin eine Verletzung ihres

Anspruchs auf rechtliches Gehör.

Nach § 87a Abs. 1 PBG können Bau- und

Zonenordnungen, Sonderbauvorschriften und Gestaltungspläne vor ihrer

Festsetzung der zuständigen Direktion zur Vorprüfung eingereicht werden. Die

Direktion ist bei der Genehmigung an den Vorprüfungsbericht gebunden (§ 89 Abs. 2 PBG). Der vorliegend umstrittene Gestaltungsplan wurde der

Beschwerdegegnerin 2 zur Vorprüfung eingereicht. Wie dem Planungsbericht

vom 4. März 2019 entnommen werden kann, wurden die von der

Beschwerdegegnerin 2 vorgebrachten Hinweise und Auflagen geprüft und der

Gestaltungsplan entsprechend überarbeitet. Die Veröffentlichung der Ergebnisse

der Vorprüfung ist gesetzlich nicht vorgesehen. Sie ist auch mit Blick auf den

Anspruch auf rechtliches Gehör nicht zwingend (siehe auch E. 4.2 hiervor).

Hingegen ist gemäss § 5 Abs. 3 PBG der Genehmigungsentscheid zusammen

mit dem Gestaltungsplan zu veröffentlichen und aufzulegen, was unbestritten

geschehen ist.

Eine Verletzung von Verfahrensvorschriften im Zusammenhang

mit der Vorprüfung des Gestaltungsplans durch die Beschwerdegegnerin 2 ist

nicht auszumachen.

4.4

Die

Beschwerdeführenden kritisieren, dass der umstrittene Gestaltungsplan nach der

Vorprüfung durch die Beschwerdegegnerin 2 überarbeitet worden sei. Dies

widerspreche der Vorschrift, wonach die Gemeindeexekutive verpflichtet sei,

einen privaten Gestaltungsplan ohne Änderung an die Gemeindelegislative

weiterzuleiten.

Richtig ist, dass die kommunalen Behörden an einem

privaten Gestaltungsplan gegen den Willen oder ohne Zustimmung der Urheberin

oder des Urhebers des Plans keine Änderungen vornehmen können (vgl. BGr,

4.

Mai 2005, 1P.820/2005, E. 3). Richtig ist auch, dass nach der

Praxis der Vorinstanz die Gemeindeexekutive einen privaten Gestaltungsplan, der

von der Gemeindelegislative beschlossen werden muss, nicht zur Überarbeitung an

die Urheberin oder den Urheber zurückweisen kann, wenn die Urheberin oder der

Urheber darauf besteht, dass der Plan der Gemeindelegislative unverändert zur

Genehmigung vorgelegt wird (BEZ 2000 Nr. 59). Davon zu unterscheiden ist

die vorliegende Situation, in welcher die Beschwerdegegnerin 2 im Rahmen

der Vorprüfung nach § 87a Abs. 1 PBG Hinweise macht bzw. Auflagen

formuliert. Selbstverständlich ist es zulässig, dass die private Urheberschaft

diesfalls den Gestaltungsplan noch überarbeitet, bevor er den Beschluss- und

Genehmigungsbehörden vorgelegt wird.

4.5

Die

Beschwerdeführenden kritisieren weiter, dass der Beschwerdegegner 1 als

kommunale Beschlussbehörde den Stadtrat Zürich ermächtigt habe, Änderungen am

privaten Gestaltungsplan vorzunehmen. Sie sprechen damit Ziffer 2 des

Beschlusses des Beschwerdegegners 1 vom 23. Oktober 2019 an, wonach

der Stadtrat ermächtigt wird, Änderungen am privaten Gestaltungsplan in eigener

Zuständigkeit vorzunehmen, sofern sich diese als Folge von

Rechtsmittelentscheiden oder im Genehmigungsverfahren als notwendig erweisen.

Mit einer entsprechenden Rüge befasste sich das

Verwaltungsgericht in seinem Urteil zum privaten Gestaltungsplan

"Stadtraum HB" aus dem Jahr 2007 (VGr, 4. Oktober 2007,

VB.2007.00300, E. 6.6). In diesem Urteil führte das Verwaltungsgericht

aus, aus dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit lasse sich ein Anspruch des

Grundeigentümers ableiten, dass untergeordnete Mängel eines privaten

Gestaltungsplans im Rechtsmittelverfahren über einschränkende Nebenbestimmungen

behoben werden. Dass solche Korrekturen nicht mehr vom ursprünglich berufenen

Gemeindeparlament bzw. dem Volk, sondern von der Exekutive vorgenommen würden,

erscheine unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten unbedenklich. Die Zustimmung

zu privaten Gestaltungsplänen bedinge im Wesentlichen ein Abwägen zwischen den

Interessen des Plangebers an einer optimierten Überbauung seines Areals

einerseits und den allenfalls dagegen stehenden öffentlichen Interessen sowie

den privaten Nachbarinteressen andererseits. Bei dieser Ausgangslage werde der

Zustimmungsbeschluss ausschliesslich von denjenigen Kreisen angefochten, welche

zusätzliche Beschränkungen der Baumöglichkeiten anstrebten. Notwendige

Anpassungen lägen daher stets ihm Rahmen der bereits mit dem

Zustimmungsbeschluss eingeräumten Baumöglichkeiten. Unter dem Gesichtspunkt der

Gewaltentrennung liege damit eine mit § 86 PBG vergleichbare Situation

vor. Nach dieser Bestimmung bedürften private Gestaltungspläne der Zustimmung

des für den Erlass der Bau- und Zonenordnung zuständigen Organs. Überschreiten

sie den für Arealüberbauungen im betreffenden Gebiet geltenden Rahmen nicht,

genüge die Zustimmung des Gemeinderates (als Exekutive). Der Grund für diese

Kompetenzverschiebung liege darin, dass der Plan in diesen Fällen gar keine

Überbauungsmöglichkeiten zulasse, die nicht bereits das ordnungsmässig

zuständige Organ mit der Grundordnung eröffnet hätte.

Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid bemerkte,

entspricht die beanstandete Kompetenzdelegation einer verbreiteten Praxis der

Gemeinden bei der Festsetzung von Nutzungsplanungen. Es besteht kein Anlass,

vorliegend von der soeben dargelegten Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts

abzuweichen. Bei den im angefochtenen Beschluss angesprochenen Änderungen am

privaten Gestaltungsplan, die sich als Folge von Rechtsmittelentscheiden oder

im Genehmigungsverfahren unter Umständen als notwendig erweisen könnten,

handelt es sich um untergeordnete Änderungen, die keine integrale Aufhebung des

Gestaltungsplans erfordern würden, sondern gegebenenfalls mit entsprechenden

Nebenbestimmungen umzusetzen wären. In diesem Umfang ist die

Kompetenzdelegation an den Stadtrat zulässig und unter dem Gesichtspunkt der

Gewaltentrennung unbedenklich.

Ohnehin machen die Beschwerdeführenden nicht geltend und

ist nicht zu sehen, dass die gerügte Ziffer 2 des Beschlusses des

Beschwerdegegners 1 vom 23. Oktober 2019 bis zum heutigen Zeitpunkt

praktische Bedeutung erlangt hätte oder noch erlangen könnte. Soweit die

Beschwerdeführenden an der Änderung oder Aufhebung der genannten

Dispositiv-Ziffer überhaupt ein schutzwürdiges Interesse haben, dringen sie mit

ihrer Rüge nicht durch.

4.6

Die

Beschwerdeführenden bringen sodann vor, der Planungsbericht vom 4. März

2019.

zu Handen der Beschwerdegegnerin 2 sei ungenügend bzw. er genüge den

rechtlichen Anforderungen nicht. Damit verbunden ist die Rüge, dass die nach

Art. 3 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV;

SR 700.1) geforderte Interessenabwägung unzureichend durchgeführt worden

sei.

4.6.1

Stehen den Behörden bei Erfüllung und Abstimmung raumwirksamer Aufgaben

Handlungsspielräume zu, so wägen sie nach Art. 3 Abs. 1 RPV in

Verbindung mit Art. 1 und 3 RPG die Interessen gegeneinander ab, indem sie

die betroffenen Interessen ermitteln, unter Berücksichtigung der Vereinbarkeit

mit der anzustrebenden räumlichen Entwicklung und der möglichen Auswirkungen

beurteilen und aufgrund der Beurteilung im Entscheid möglichst umfassend

berücksichtigen. Sie legen die Interessenabwägung in der Begründung ihrer

Beschlüsse dar (Art. 3 Abs 2 RPV). Gestützt auf Art. 3 RPV

nehmen die Behörden bei der Genehmigung der Nutzungsplanung und entsprechend

Dispositiv

auch bei einer Sondernutzungsplanung demnach eine umfassende Interessenabwägung

vor (BGE 145 II 70 E. 3.2 mit Hinweisen; BGr, 22. März 2022,

1C_328/2020, E. 3.3.1; VGr, 16. Mai 2024, VB.2023.00035,

E. 9.1).

Die relative Gewichtung der potenziell widerstreitenden

Interessen ist weitgehend eine Ermessensfrage. Da eine sachgerechte Anfechtung

und Überprüfung von Ermessensentscheiden nur möglich ist, wenn die zuständige

Instanz die Gründe für ihren Entscheid darlegt, sind umso strengere

Anforderungen an die Begründung zu stellen, je grösser der Ermessensspielraum

ist, welcher der Behörde eingeräumt wird, und je vielfältiger die tatsächlichen

Voraussetzungen sind, die bei der Betätigung des Ermessens zu berücksichtigen

sind (BGE 142 II 324 E. 3.6; BGr, 22. März 2022, 1C_328/2020,

E. 3.3.2). Diese Begründungsanforderungen dienen darüber hinaus der

Selbstkontrolle der Behörde; sie sollen dazu beitragen, die Entscheidfindung

offenzulegen und zu verhindern, dass sich die Behörde von unsachlichen

Erwägungen leiten lässt (BGE 129 I 232 E. 3.3; BGr, 22. März

2022, 1C_328/2020, E. 3.3.2).

Bei der Nutzungsplanung präzisiert Art. 47

Abs. 1 RPV die Anforderungen an die Entscheidbegründung. Nach dieser

Bestimmung erstattet die Behörde, welche die Nutzungspläne erlässt, der

kantonalen Genehmigungsbehörde Bericht darüber, wie die Nutzungspläne die Ziele

und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG), die Anregungen aus

der Bevölkerung (Art. 4 Abs. 2 RPG), die Sachpläne und Konzepte des

Bundes (Art. 13 RPG) und den Richtplan (Art. 8 RPG) berücksichtigen

und wie sie den Anforderungen des übrigen Bundesrechts, insbesondere der

Umweltschutzgesetzgebung, Rechnung tragen. Die von Art. 3 Abs. 1 RPV

geforderte Interessenabwägung muss im Bericht nach Art. 47 RPV zum

Ausdruck kommen. Allfällige Interessenkonflikte sind im Bericht aufzuzeigen und

gegeneinander abzuwägen (vgl. BGr, 22. März 2022, 1C_328/2020,

E. 3.3.1). Es genügt nicht, allein das Abwägungsergebnis zu beurteilen.

Zur Überprüfung der Richtigkeit des Entscheidungsinhalts ist grundsätzlich die

Interessenabwägung, die zu dieser Entscheidung geführt hat, massgeblich

einzubeziehen. Dies bedingt, dass die zuständige Behörde die wesentlichen

Schritte ihrer Interessenabwägung (Ermittlung, Beurteilung und Optimierung der

Interessen) offenlegt (vgl. BGr, 22. März 2022, 1C_328/2020,

E. 3.4.3). Auf diese Weise soll der Bericht im Sinn von Art. 47 RPV

der kantonalen Genehmigungsbehörde eine Entscheidungshilfe bieten (vgl. BGr,

16. Januar 2018, 1C_384/2016, E. 2.7).

4.6.2

Die Vorinstanz führte im angefochtenen Entscheid aus, der Planungsbericht

nach Art. 47 RPV zum umstrittenen Gestaltungsplan verweise auf

verschiedene gleichzeitig vorgelegte Fachberichte, wie z. B. den Bericht

"Verkehrslärm" oder den Umweltverträglichkeitsbericht. Die

verschiedenen Fachgebiete würden auf diese Weise sehr ausführlich dokumentiert.

Der Planungsbericht zeige die Beweggründe und Auslöser für die Planungsarbeiten

und zeige auf, wie die Planungsziele umgesetzt werden sollen. Der Bericht nehme

Bezug auf die Richtpläne und berücksichtige die umweltrelevanten

Gesichtspunkte. Die Anregungen aus der Bevölkerung würden im Bericht zu den

Einwendungen breit abgehandelt. Sodann beinhalte der Planungsbericht einen

Vergleich zwischen der Regelbauweise und der mit dem Gestaltungsplan erlaubten

Bauweise.

Die Beschwerdeführenden anerkennen, dass der

Planungsbericht nach Art. 47 RPV auf Beilagen verweisen kann, wenn diese

Bestandteil des Berichts sind. Sie bringen indessen vor, die in den Beilagen

dargelegten Sachbereiche müssten im Planungsbericht selber zusammengeführt

werden. Zudem müssten die unterschiedlichen Interessen im Bericht selber

gegeneinander abgewogen werden. Dies sei im Planungsbericht zum umstrittenen

Gestaltungsplan nicht geschehen. Mangelhaft sei der Bericht zum umstrittenen

Gestaltungsplan namentlich hinsichtlich der ortsbaulichen Aspekte, der mit dem

Gestaltungsplan ermöglichten Abweichung von der Grundordnung, der Vereinbarkeit

des Gestaltungsplans mit dem Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der

Schweiz (ISOS), der Naturwerte im Gestaltungsplanperimeter und der

Lärmsituation.

4.6.3

Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid zutreffend erwog, wird auf

das erhebliche öffentliche Interesse am umstrittenen Gestaltungsplan im

Planungsbericht vom 4. März 2019 schon im Rahmen der Darlegung der

übergeordneten richtplanerischen Grundlagen ausführlich eingegangen. Nebst der

in der Richtplanung geforderten baulichen Verdichtung des betroffenen Gebiets

und der Bedeutung des geplanten Stadions für die ganze Region werden in diesem

Rahmen auch die Themen "Verkehr", "Wirtschaft",

"Siedlung und Landschaft" und "Freiraum" abgehandelt. Aus

dem Planungsbericht kommt zum Ausdruck, dass namentlich die dem kommunalen

Richtplan für das betroffene Gebiet zugrunde gelegte Interessenabwägung

detailliert und aktuell ist. Die Planungsbehörden durften zugunsten des für das

Fussballstadion vorgesehenen Standorts berücksichtigen, dass in der Stadt

Zürich kein Fussballstadion besteht, welches den Anforderungen der beiden Super-League-Vereine

entspricht, das Letzigrund-Stadion für Fussballspiele nicht geeignet ist und in

der Stadt Zürich kein Alternativstandort besteht, an welchem in absehbarer Zeit

realistischerweise ein genügend grosses Fussballstadion verwirklicht werden

könnte. Dass der Planungsbericht für die Details auf verschiedene Fachberichte

verweist, welche als Beilagen ebenfalls Bestandteil des Berichts bilden und der

Genehmigungsbehörde ebenfalls zur Verfügung standen, ist nicht zu beanstanden.

Zu nennen sind insbesondere der Verkehrsbericht, der Bericht

"Verkehrslärm", der Bericht "Sportlärm", der Bericht

"Grundwasser", das Memo "Besprechung Variantenstudium

Döltschibach", das Memo "Hochwasserschutz", die Grundlagen

"Energie", das Gutachten "Lebensräume, Fauna und Flora",

der Bericht "Störfälle", das Sicherheitskonzept Aussenraum, das Ver-

und Entsorgungskonzept, das Beleuchtungskonzept, der Bericht

"Dachbegrünung" und besonders der umfangreiche

Umweltverträglichkeitsbericht. Wünschenswert ist, dass der Hauptbericht die

wichtigen Erkenntnisse aus den Fachberichten aufnimmt. In diesem Sinn verweist

der Planungsbericht vom 4. März 2019 nicht nur abstrakt auf verschiedene

Fachberichte, welche dem Hauptbericht als Beilagen angefügt sind

(S. 4 f.), sondern nimmt er aus diesen die wichtigen Erkenntnisse

auf, dies unter anderem in den Bereichen Städtebau und Gestaltung

(S. 25 ff.), Freiraumgestaltung (S. 31 ff.), Verkehr

(S. 33 ff.) sowie Umwelt (S. 38 ff.). Die von den

Beschwerdeführenden angesprochenen Themen ökologischer Ausgleich und Lärmschutz

werden im Planungsbericht thematisiert und in den beiliegenden Fachberichten

ausführlich behandelt. Dass die Vereinbarkeit des Gestaltungsplans mit den in

der näheren Umgebung gelegenen Schutzobjekten des Natur- und Heimatschutzes im

Planungsbericht nicht speziell thematisiert wird, ist unter den gegebenen

Umständen tolerierbar, zumal sich innerhalb des Gestaltungsplangebiets keine

Schutzobjekte befinden (siehe E. 9.2 hiernach). Damit kommt die geforderte

Interessenabwägung im Bericht nach Art. 47 RPV grundsätzlich ausreichend

zum Ausdruck.

Wie unter anderem das Mitwirkungsverfahren (siehe

E. 4.2 hiervor) aufzeigte, sind die mit dem umstrittenen Gestaltungsplan

ermöglichten Hochhäuser im Baubereich C bzw. deren Höhe von maximal

140 m besonders umstritten. Den Beschwerdeführenden ist beizupflichten,

dass im eigentlichen Planungsbericht die Interessen, die für und gegen hohe

oder weniger hohe Wohn- und Geschäftshäuser im genannten Bereich sprechen,

nicht konkret gegeneinander abgewogen werden. Das Interesse der erweiterten Nachbarschaft

am Schutz der Aussicht und das Gebot an einer städtebaulich gelungenen

Überbauung findet im Planungsbericht zwar indirekt Erwähnung, indem auf die

planerischen Grundlagen und die positive Einschätzung des Beurteilungsgremiums

des Investoren-Studienauftrags Bezug genommen wird. Eine konkrete

Gegenüberstellung der Vor- und der Nachteile der mit dem Gestaltungsplan

ermöglichten hohen Wohn- und Geschäftshäuser fehlt im eigentlichen

Planungsbericht. Zu finden ist diese jedoch im bereits erwähnten Bericht zu den

Einwendungen aus dem Mitwirkungsverfahren. Wie aus diesem Bericht ersichtlich

wird, betraf ein grosser Teil der im Mitwirkungsverfahren zahlreich

eingegangenen Einwendungen die städtebauliche Einordnung und namentlich die

Höhe der mit dem Gestaltungsplan ermöglichten Hochhäuser. Im Bericht zu den

Einwendungen wird erklärt, dass es nach der Ablehnung des früheren Projekts

durch die Stimmberechtigten im Jahr 2013 darum ging, private Investorinnen und

Investoren zum Bau eines Fussballstadions und von gemeinnützigem Wohnraum auf

dem Hardturmareal zu bewegen. Eine für die privaten Investorinnen und

Investoren sich finanziell lohnende Überbauung des Baubereichs C mit

(hohen) Wohn- und Geschäftshäusern, welche im 2013 abgelehnten Projekt noch

nicht vorgesehen war, sollte es ermöglichen, das Gesamtprojekt mit dem

Fussballstadion und dem gemeinnützigen Wohnraum privat zu finanzieren. Diesen

Interessen an der Realisierung des Gesamtprojekts und dessen Finanzierung durch

Private gegenübergestellt und gegeneinander abgewogen werden im Bericht zu den

Einwendungen das Interesse an einer städtebaulich gelungenen Überbauung und das

Interesse der erweiterten Anwohnerschaft am Schutz ihrer Aussicht.

Damit ist erstellt, dass die Planungsbehörden auch mit

Blick auf die Höhe der Wohn- und Geschäftshäuser im Teilgebiet C die nach

Art. 3 RPV verlangte Interessenabwägung vorgenommen haben. Man mag zwar

einwenden, es wäre wünschenswert gewesen, die Planungsbehörden hätten darauf im

Planungsbericht nach Art. 47 RPV konkreter Bezug genommen. Entscheidend

ist jedoch, dass sie die verlangte Interessenabwägung vorgenommen haben, dass

die Interessenabwägung zwar nicht im Planungsbericht selber, aber im Bericht zu

den Einwendungen dokumentiert wurde und dass der Bericht zu den Einwendungen

dem Gemeinderat als Genehmigungsbehörde ebenfalls zur Verfügung stand (vgl.

BGr, 17. Juni 2024, 1C_205/2022, E. 3 f., wo im Rahmen des

Mitwirkungsverfahrens zu einem Gestaltungsplan aus dem Kanton Solothurn in

Anwendung des kantonalen Rechts ein kombinierter Raumplanungs- und

Mitwirkungsbericht verfasst wurde und das Bundesgericht prüfte, ob die

verlangte Interessenabwägung im kombinierten Raumplanungs- und Mitwirkungsbericht

durchgeführt wurde). Auch zu den Aspekten Freiraum, Verkehr und Umwelt finden

sich im Mitwirkungsbericht detaillierte Interessenabwägungen, welche den

Planungsbericht ergänzen.

4.6.4

Der weiteren Kritik der Beschwerdeführenden am Planungsbericht nach

Art. 47 RPV kann nicht gefolgt werden. Dass sich der Planungsbericht

hilfsweise auch am parallel zum Gestaltungsplan verfassten und faktisch eng

damit verknüpften Richtprojekt für die Überbauung des Gestaltungsplanperimeters

orientiert, ist nicht zu beanstanden. Weiter beinhaltet der Planungsbericht

einen nachvollziehbaren Vergleich zwischen der Regelbauweise und den mit dem

Gestaltungsplan erlaubten Abweichungen. Dass eine (neue) Sondernutzungsplanung

erforderlich ist, weil das beabsichtigte Vorhaben bestehend aus einem

Stadionprojekt, zwei Hochhäusern und einem gemeinnützigen Wohnungsbau nicht

innerhalb der Bestimmungen der Regelbauweise realisierbar wäre, ist im

Planungsbericht ausdrücklich erwähnt. Die Vorinstanz hat eine Verletzung von

Art. 47 in Verbindung mit Art. 3 RPV durch die Planungsbehörden nach

dem Ausgeführten im Ergebnis zu Recht verneint.

5.

Materiell rügen die Beschwerdeführenden, der private

Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion" sei in

verschiedener Hinsicht rechtswidrig.

5.1 Mit

(öffentlichen und privaten) Gestaltungsplänen werden für bestimmt umgrenzte

Gebiete Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung

der Bauten bindend festgelegt. Dabei darf von den Bestimmungen über die

Regelbauweise und von den kantonalen Mindestabständen abgewichen werden

(§ 83 Abs. 1 PBG). Für die Projektierung ist ein angemessener

Spielraum zu belassen (§ 83 Abs. 2 PBG). Der Gestaltungsplan hat auch

die Erschliessung sowie die gemeinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen

zu ordnen, soweit sie nicht schon durch einen Quartierplan geregelt sind; er

kann Festlegungen über die weitere Umgebungsgestaltung enthalten (§ 83 Abs. 3 PBG).

5.2 Gemäss der

Rechtsprechung muss ein Gestaltungsplan die Richtplanung und das übergeordnete

Recht einhalten, namentlich die Ziele und Grundsätze des Raumplanungsgesetzes.

Die Anforderungen und das Ausmass der zulässigen Abweichungen von der

Grundnutzungsordnung sind gesetzlich nicht definiert. Sondernutzungspläne

dürfen zwar für einzelne Gemeindeabschnitte von der ihnen zugrunde liegenden

Grundnutzungsordnung abweichen. Die Abweichungen dürfen die Bau- und

Zonenordnung, welche auf eine Gesamtsicht der Gemeindeplanung ausgerichtet ist,

jedoch nicht ihres Sinngehalts entleeren. Ansonsten gerät das wichtige Prinzip

der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Planung in Gefahr. Ein strengerer

Massstab an die Zulässigkeit solcher Abweichungen ist anzulegen, wenn der

Erlass eines Sondernutzungsplans von einer weniger stark demokratisch

legitimierten Behörde bzw. in einem weniger stark demokratisch abgestützten

Verfahren ergangen ist als der Erlass der Grundordnung, was vorliegend jedoch

nicht der Fall ist (VGr, 15. Dezember 2022, VB.2022.00252, E. 2.2,

BGr, 8. November 2022, 1C_398/2021, E. 3.3; 22. März 2022,

1C_328/2020, E. 3.4.5; VGr, 14. November 2019, VB.2019.00017,

E. 8.2; BGr, 20. März 2019, 1C_200/2018, E. 4.3; BGE 135 II 209 E. 5.2).

5.3 Bei der

Festsetzung eines Gestaltungsplans besteht ein weiter Gestaltungsspielraum der

Planungsbehörde (BGE 148 II 139 E. 8.2). Das Baurekursgericht hat bei

der Überprüfung solcher Pläne die der Gemeinde zustehende Planungsautonomie zu

respektieren und sich deshalb eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen. Es darf

daher nur dann korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale Planung

aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, sie den

wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung widerspricht oder

offensichtlich unangemessen ist. Nicht vorausgesetzt ist aber, dass die

kommunale Planfestsetzung ohne sachliche Gründe getroffen wurde oder

schlechthin unhaltbar ist. Die Gemeinde hat ihrem Planungsentscheid eine

nachvollziehbare Würdigung der massgebenden Verhältnisse des Einzelfalls sowie

eine vertretbare Interessenabwägung zugrunde zu legen.

Demgegenüber darf das Verwaltungsgericht einen

Nutzungsplan im Beschwerdeverfahren nicht auf Angemessenheit, sondern bloss auf

Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung

und Ermessensunterschreitung überprüfen (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 VRG). Hat das Baurekursgericht im Rekursverfahren einen kommunalen

Nutzungsplan bestätigt, so prüft das Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren

im Wesentlichen, ob der Plan den überkommunalen Interessen bzw. der

übergeordneten Planung und Gesetzgebung entspricht bzw. ob die Gemeinde ihr

planerisches Ermessen missbraucht, über- oder unterschritten hat (VGr,

15. Dezember 2022, VB.2022.00252, E. 2.3; 14. November 2019,

VB.2019.00017, E. 8.3; vgl. BGE 145 I 52 E. 3.6).

Das soeben dargelegte Zurückhaltungsgebot der kantonalen

Gerichte gilt namentlich auch bei der Anwendung von Ästhetikklauseln und

ähnlichen Vorschriften über die gestalterische Einordnung von Bauprojekten ins

Ortsbild. Ein entsprechender Einordnungsentscheid einer kommunalen Baubehörde

darf nur aufgehoben werden, wenn sich die Behörde von unsachlichen, dem Zweck

der anzuwendenden Regelung fremden Erwägungen leiten lässt oder die Grundsätze

der Rechtsgleichheit und Verhältnismässigkeit verletzt (VGr, 15. Dezember

2022, VB.2022.00252, E. 2.2; BGE 145 I 52 E. 3.6; BGr,

15. September 2022, 1C_647/2021, E. 3.5).

5.4 Die

vorstehend genannten Grundsätze und namentlich das den Planungsbehörden

zuzugestehende Planungsermessen ist der nachfolgenden Beurteilung der von den

Beschwerdeführenden vorgetragenen Rügen zugrunde zu legen, ohne dass im Rahmen

jeder Rüge ausdrücklich erneut darauf hingewiesen werden muss. Soweit die

Beschwerdeführenden den streitbetroffenen Gestaltungsplan in Punkten als

unvollständig bezeichnen, welche gemäss § 83 PBG nicht Gegenstand eines

Gestaltungsplans bilden, ist auf ihre Vorbringen nicht einzugehen.

6.

Die Beschwerdeführenden erheben verschiedene Rügen

betreffend die beiden mit dem Gestaltungsplan ermöglichten Wohn- und

Geschäftshochhäuser mit einer Höhe von maximal 140 m (vgl. Art. 4

lit. c, Art. 5 Abs. 3 und Art. 14 der Gestaltungsplanvorschriften).

Erstens machen sie geltend, in der Stadt Zürich seien Gebäude, die höher als

25 m sind, generell unzulässig, weil der gestützt auf Art. 9 BZO

erlassene kommunale "Ergänzungsplan Hochhausgebiete" dem PBG widerspreche

und folglich nicht anwendbar sei (siehe E. 6.2 hiernach). Zweitens bringen

sie vor, jedenfalls seien in der Stadt Zürich Gebäude, die höher als 80 m

sind, im kommunalen "Ergänzungsplan Hochhausgebiete" nicht vorgesehen

und damit generell unzulässig (siehe E. 6.3 hiernach). Drittens sind sie

der Auffassung, die beiden mit dem Gestaltungsplan ermöglichten Wohn- und

Geschäftshochhäuser mit einer Höhe von (maximal) 140 m stünden im

Widerspruch zu verschiedenen Bestimmungen des kantonalen Rechts, namentlich des

PBG (siehe E. 6.4 f. hiernach).

6.1 Das PBG

verpflichtet die Gemeinden zum Erlass einer Bau- und Zonenordnung (§ 45 Abs. 1 PBG) inklusive eines Zonenplans (§ 46 Abs. 4 PBG). Es

macht den Gemeinden umfangreiche Vorgaben dazu (§§ 46 ff. PBG).

Gemäss § 68 PBG können im Zonenplan Gebiete bezeichnet werden, in denen

Hochhäuser gestattet sind. Weitere Bestimmungen zu Hochhäusern finden sich im

PBG im 1. Abschnitt "Die Bauvorschriften" des IV. Titels

"Das öffentliche Baurecht". § 279 Abs. 1 PBG beschränkt die

höchstzulässige Fassadenhöhe von Gebäuden auf 25 m, dies unter Vorbehalt

der Bestimmungen über die Hochhäuser. Gemäss § 282 PBG gelten als Hochhäuser

Gebäude mit einer Fassadenhöhe von mehr als 25 m. Sie sind nur gestattet,

wo die Bau- und Zonenordnung sie zulässt. § 284 formuliert verschiedene

Anforderungen, welche Hochhäuser erfüllen müssen: Sie müssen verglichen mit

einer gewöhnlichen Überbauung ortsbaulich einen Gewinn bringen oder durch die

Art und Zweckbestimmung des Gebäudes bedingt sein (Abs. 1); Hochhäuser

sind architektonisch besonders sorgfältig zu gestalten (Abs. 2); die

Ausnützung darf nicht grösser als bei einer gewöhnlichen Überbauung sein

(Abs. 3 Satz 1); vorbehalten bleiben die Bestimmungen über

Arealüberbauungen, Sonderbauvorschriften und Gestaltungspläne (Abs. 3

Satz 2); die Nachbarschaft darf nicht wesentlich beeinträchtigt werden,

insbesondere nicht durch Schattenwurf in Wohnzonen oder gegenüber bewohnten

Gebäuden (Abs. 4).

Die BZO der Stadt Zürich äussert sich in Art. 9 zur

Zulässigkeit und zur zulässigen Höhe von Hochhäusern. Nach dieser Bestimmung

sind Hochhäuser in den im entsprechenden Ergänzungsplan bezeichneten Gebieten

zulässig (Abs. 1). Die zulässige Gesamthöhe beträgt in den Gebieten I

und II 80 m und im Gebiet III 40 m (Abs. 2). In

Anwendung von § 68 PBG und von Art. 9 BZO hat die Stadt Zürich einen

"Ergänzungsplan Hochhausgebiete" erlassen (einsehbar unter: www.stadt-zuerich.ch

> Planen & Bauen > Stadtplanung > Bau- und Zonenordnung

> Ergänzungspläne [besucht am 2. Oktober 2025]). Dieser sieht auf dem

Gemeindegebiet die Hochhausgebiete I, II und III vor. Unter

Bezugnahme auf das PBG, die BZO und den Ergänzungsplan hat die Stadt Zürich im

November 2001 sodann "Richtlinien für die Planung und Beurteilung von

Hochhausprojekten" erlassen, welche im Jahr 2012 aktualisiert wurden. Der

Perimeter des Gestaltungsplans "Areal Hardturm – Stadion" liegt im

Hochhausgebiet I.

6.2 Die

Beschwerdeführenden monieren, der "Ergänzungsplan Hochhausgebiete"

widerspreche dem PBG, weil die im Plan bezeichneten Gebiete zu gross und der

Plan zu unbestimmt seien. Sie sind der Auffassung, der Ergänzungsplan könne im

vorliegenden Verfahren akzessorisch angefochten werden, was die Vorinstanz im

angefochtenen Entscheid verneinte.

6.2.1

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Nutzungspläne und damit in

engem Sachzusammenhang stehende planerische Festlegungen im Anschluss an ihren

Erlass anzufechten; eine akzessorische Überprüfung ist grundsätzlich

ausgeschlossen. Die akzessorische Überprüfung von Nutzungsplänen wird nur dann

zugelassen, wenn sich die betroffene Person noch nicht über die ihr auferlegten

Beschränkungen Rechenschaft geben konnte und sie im damaligen Zeitpunkt keine

Möglichkeit hatte, ihre Interessen zu verteidigen (VGr, 13. Januar 2010,

VB.2009.00329, E. 5.2). Auch lässt die Rechtsprechung unter Bezugnahme auf

Art. 21 Abs. 2 RPG eine akzessorische Überprüfung zu, wenn sich die

tatsächlichen Verhältnisse oder die gesetzlichen Voraussetzungen seit der

Annahme des Plans derart geändert haben, dass die Planung rechtswidrig geworden

sein könnte, und das Interesse an ihrer Überprüfung bzw. Anpassung die

entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und der Planbeständigkeit

überwiegt (BGE 148 II 417 E. 3.3 mit Hinweisen). Diese Rechtsprechung

gilt für Nutzungspläne sowie für Bauvorschriften, die dazu dienen, Art, Natur

und Umfang der im Zonenplan kartografisch dargestellten Nutzungen zu

umschreiben, die also anstelle einer Planlegende stehen und mit dem Zonenplan

ein untrennbares Ganzes bilden. Dagegen können die übrigen kommunalen

Bauvorschriften, die eine zonenübergreifende Regelung treffen oder an die

persönliche Situation des Benutzers anknüpfen, von der betroffenen Person im

Anwendungsfall noch angefochten werden (vgl. BGE 116 Ia 207 E. 3b).

6.2.2

Beim "Ergänzungsplan Hochhausgebiete" handelt es sich nicht um

Bauvorschriften, sondern um einen Nutzungsplan. Entgegen der Auffassung der

Beschwerdeführenden fällt er somit unter diejenigen Erlasse, die im

Anwendungsfall grundsätzlich nicht mehr akzessorisch überprüft werden können.

Die Voraussetzungen für eine ausnahmsweise akzessorische Anfechtung sind nicht

erfüllt, zumal der Plan von den betroffenen Personen seinerzeit hätte

angefochten werden können und sich die Verhältnisse nicht erheblich verändert

haben. Wie die Vorinstanz sodann richtig festhielt, überzeugen die den

Ergänzungsplan betreffenden Einwände der Beschwerdeführenden ohnehin auch

inhaltlich nicht. Der Ergänzungsplan und die erwähnten "Richtlinien für

die Planung und Beurteilung von Hochhausprojekten" bilden eine Einheit.

Die Richtlinien konkretisieren den Ergänzungsplan. Die Planung der

Hochhausgebiete durch die Stadt Zürich ist ausreichend bestimmt und beruht auf

nachvollziehbaren Kriterien.

6.3 Die

Beschwerdeführenden machen geltend, die BZO bzw. der "Ergänzungsplan

Hochhausgebiete" sehe nur Hochhäuser mit einer Maximalhöhe von 40 m

bzw. 80 m vor. Gebäude, die höher als 80 m seien, seien in der Stadt

Zürich generell unzulässig.

Wie die Vorinstanz richtig erwog, stehen die Vorschriften

zur maximalen Höhe von Hochhäusern gemäss Art. 9 BZO sowie gemäss dem

"Ergänzungsplan Hochhausgebiete" unter dem Vorbehalt der Bestimmungen

über Sonderbauvorschriften und Gestaltungspläne, welche unter bestimmten

Voraussetzungen ein Abweichen von der Regelbauweise und von Mindestabständen

ermöglichen (§ 80 Abs. 1 und § 83 Abs. 1 PBG; siehe

E. 5.1 hiervor). Dies wird in § 284 Abs. 3 Satz 2 PBG für

die maximal zulässige Ausnützung von Hochhäusern ausdrücklich erwähnt und gilt

entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden auch für die maximale

Gesamthöhe von Hochhäusern. Dementsprechend wird in den bereits erwähnten

"Richtlinien für die Planung und Beurteilung von Hochhausprojekten"

in Bezug auf das Hochhausgebiet I denn auch ausdrücklich festgehalten,

dass Höhen über 80 m im Rahmen von Sonderbauvorschriften oder eines

Gestaltungsplans möglich sind. Dass gemäss § 282 PBG Hochhäuser nur dort

gestattet sind, wo die Bau- und Zonenordnung sie zulässt, ändert daran nichts,

zumal rechtmässig erlassene Sonderbauvorschriften oder Gestaltungspläne auch

Bestandteil der Bau- und Zonenordnung sind. Einen generellen Ausschluss von auf

Gestaltungsplänen beruhenden Hochhäusern mit einer Maximalhöhe von über

80 m kennen das PBG und die BZO nicht.

6.4 Die

Vorinstanz kam im angefochtenen Entscheid zum Schluss, die beiden mit dem

umstrittenen Gestaltungsplan ermöglichten Hochhäuser könnten den gemäss

§ 284 Abs. 1 PBG verlangten ortsbaulichen Gewinn bringen. Zudem

spreche aus ästhetischer Sicht nichts gegen die Zulassung von Baukörpern mit

den im Gestaltungsplan zulässigen Ausmassen. Die Beschwerdeführenden rügen

sinngemäss eine Verletzung von § 284 Abs. 1 und Abs. 2 PBG sowie

von § 238 Abs. 1 PBG. Sie machen geltend, die mit dem umstrittenen

Gestaltungsplan ermöglichten Hochhäuser brächten keinen ortsbaulichen Gewinn

und sie würden sich nicht genügend in die Umgebung einordnen.

6.4.1

Allgemein sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem

Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in

ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung

erreicht wird (§ 238 Abs. 1 PBG). Auf Objekte des Natur- und

Heimatschutzes ist besondere Rücksicht zu nehmen (§ 238 Abs. 2 PBG).

Wie bereits erwähnt (siehe E. 6.1 hiervor) müssen Hochhäuser verglichen

mit einer gewöhnlichen Überbauung ortsbaulich einen Gewinn bringen oder durch

die Art und Zweckbestimmung des Gebäudes bedingt sein (§ 284 Abs. 1 PBG). Hochhäuser sind ausserdem architektonisch besonders sorgfältig zu

gestalten (§ 284 Abs. 2 PBG). Art. 27 der

Gestaltungsplanvorschriften knüpft an die genannten Bestimmungen an und lautet

wie folgt: "Bauten, Anlagen und Umschwung sind für sich und in ihrem

Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in

ihren Teilen so zu gestalten, dass eine besonders gute Gesamtwirkung entsteht. Diese

Anforderung gilt auch für Materialien, Farben, Reklameanlagen und

Beleuchtung."

Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist nur der

Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion". Der Gestaltungsplan hat

für die Projektierung einen angemessenen Spielraum zu belassen (§ 83 Abs. 2 PBG). Ob das im Gestaltungsplanperimeter vorgesehene Bauvorhaben

sich im Sinn von § 238 Abs. 1 und Abs. 2 PBG ausreichend

einordnen wird und ob als Teil davon die beiden geplanten Hochhäuser die

Voraussetzungen von § 284 Abs. 1 und Abs. 2 PBG erfüllen werden,

ist erst im Baubewilligungsverfahren abschliessend zu beurteilen (vgl. VGr,

14. November 2019, VB.2019.00017, E. 8.4 mit Hinweis). Im

vorliegenden Verfahren ist – soweit dies bereits möglich ist –

immerhin zu prüfen, ob der Gestaltungsplan Raum lässt für ein Bauvorhaben,

welches die Voraussetzungen von § 238 Abs. 1 und Abs. 2 PBG

sowie § 284 Abs. 1 und Abs. 2 PBG erfüllen kann. Die

Beschwerdeführenden sind der Auffassung, dies sei am vorgesehenen Standort

wegen der Höhe der mit dem Gestaltungsplan ermöglichten Hochhäuser von

(maximal) 140 m nicht der Fall. Auf ihre Einwände ist nur so weit

einzugehen, als sie im genannten Sinn den zulässigen Streitgegenstand

betreffen.

6.4.2

Die Vorinstanz hat sich für die Beurteilung der genannten Voraussetzungen

zu Recht an den "Richtlinien für die Planung und Beurteilung von

Hochhausprojekten" der Stadt Zürich orientiert, welche die Vorgaben von

§ 284 PBG für die Stadt Zürich konkretisieren. Das Gestaltungsplangebiet

liegt im wenig empfindlichen Gebiet I gemäss dem kommunalen

"Ergänzungsplan Hochhausgebiete". Es befindet sich den in den

Richtlinien beschriebenen städtebaulichen Prinzipien entsprechend auf dem

Talboden und mitten im Siedlungsgebiet, zu welchem auch die nördlich gelegene

Erholungszone gehört. Die beiden neuen Hochhäuser würden nicht an einer

empfindlichen Lage errichtet, namentlich nicht am Baugebietsrand, am Seeufer,

an erhöhter Lage bzw. an einer Hanglage oder in der Altstadt. Die neuen

Hochhäuser würden aufgrund ihrer Höhe städtebaulich einen kräftigen Akzent

setzen. Der vorgesehene Standort erscheint jedoch ortsbaulich auch für

Hochhäuser mit einer Höhe von (maximal) 140 m besonders geeignet. Zu

erwähnen sind in diesem Zusammenhang die zentrale Lage im urbanen

Entwicklungsgebiet Zürich-West, die gute Erschliessung des Gebiets (siehe

E. 7 hiernach) und die Verbindungsfunktion der mit dem Gestaltungsplan

ermöglichten Bauten zwischen dem urbanen Kreis 5 und den städtischen

Quartieren Altstetten sowie Höngg. Der ebenfalls über 120 m hohe Prime

Tower und weitere Hochhäuser befinden sich in der Umgebung, womit die

geforderte Gruppenbildung erreicht werden kann. Die beiden neuen Hochhäuser

würden überzeugend in Bezug gesetzt zum Prime Tower, zu den anderen Hochhäusern

in der näheren Umgebung und zum weiteren Stadtkörper. Der

Gestaltungsplanperimeter gehört zu einem Gebiet zwischen dem Gleisfeld und der

Berner- bzw. der Hardturmstrasse. Dieses Gebiet ist städtebaulich von einer

grossmassstäblichen Formensprache geprägt. Die beiden neuen Hochhäuser würden

diese Formensprache fortschreiben und sich, wenn sie architektonisch sorgfältig

gestaltet werden, sinnvoll in die bestehende Überbauung einordnen.

Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist nur der

Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion". Dennoch ist an dieser

Stelle auf die Beurteilung des parallel entwickelten Richtprojekts durch einen

Ausschuss des Beurteilungsgremiums des ursprünglichen

Investoren-Studienauftrags hinzuweisen, welche vom Amt für Städtebau der Stadt

Zürich am 1. März 2019 protokolliert wurde. Das genannte Richtprojekt ist

eine Weiterentwicklung des Projekts "Ensemble", welches vom

urteilenden Fachgremium einstimmig als Sieger bestimmt wurde. Der Ausschuss

attestierte dem Richtprojekt durchgehend eine besonders gute Gesamtwirkung.

Soweit sich das Fachgremium zur Lage und zur Höhe der beiden im

Teilgebiet C ermöglichten Hochhäuser äusserte, sind seine Überlegungen

auch vorliegend von Bedeutung, da der Gestaltungsplan die Lage und Höhe der

Überbauung definiert. Im Hinblick auf die städtebauliche Einordnung der

Hochhäuser stellte der Ausschuss Folgendes fest: "Die zurückhaltende

Höhenentwicklung des Stadions nimmt nicht nur Rücksicht auf die neue

Wohnsiedlung, sondern öffnet auch das Gesichtsfeld für die gegenüberliegende

Bernoulli-Siedlung. Gleichzeitig erfordern das niedrig ausgelegte Stadion und

der Freiraum des Hardhofs und des Limmatraums die geplante Höhenentwicklung der

beiden Hochhäuser. Weniger hoch konzipierte Hochhäuser wären aufgrund der

Grösse des freien Raums, der sie umgibt, zu wenig raumprägend. Die Höhe der

Hochhäuser ist proportional zur Umgebung und zum Stadion richtig gesetzt. Auch

im grösseren städtebaulichen Kontext erweist sich das 'Ensemble' als

überzeugendes Bindeglied zwischen Zürich-West und der Achse zum Bahnhof

Altstetten. […] Die Hochhäuser stehen an einer wichtigen Verkehrsachse und an

einem Platz. Sie setzen an der Kreuzung Pfingstweid- und Hardturmstrasse einen

wichtigen Akzent, der aufgrund der erwähnten Umgebung kräftig sein muss. Damit

kommt den beiden Hochhäusern des Projekt 'Ensemble' die wichtige Funktion des

verbindenden Scharniers zu, es ist ein 'Missing Link', der die beiden Gebiete

zusammenführt."

Im Rahmen der Vorgaben des umstrittenen Gestaltungsplans

lassen sich in Übereinstimmung mit dem "Ergänzungsplan

Hochhausgebiete" und den "Richtlinien für die Planung und Beurteilung

von Hochhausprojekten" zwei Hochhäuser mit einer Höhe von bis zu

140 m errichten, welche die Voraussetzungen von § 238 Abs. 1

sowie § 284 Abs. 1 und Abs. 2 PBG erfüllen können. Die

Ausführungen des erwähnten Fachausschusses zur Lage und zur Höhe der beiden im

Teilgebiet C ermöglichten Hochhäuser bestätigen dies. Die Anordnung des

gemeinnützigen Wohngebäudes, des Fussballstadions und der beiden Hochhäuser ist

bezüglich Abständen und Höhen so gewählt, dass es auf die nahe gelegenen

Objekte des Natur- und Heimatschutzes Rücksicht nimmt. Damit schliesst auch die

von § 238 Abs. 2 PBG geforderte besondere Rücksichtnahme auf Objekte

des Natur- und Heimatschutzes eine Überbauung des Gebiets im Rahmen der

Vorgaben des Gestaltungsplans nicht aus (siehe auch E. 9 f.

hiernach). Was die Beschwerdeführenden einwenden, ändert daran nichts. Die beiden

Hochhäuser sollen es ermöglichen, das Gesamtprojekt mit dem Fussballstadion und

dem gemeinnützigen Wohnraum privat zu finanzieren (siehe E. 4.6.3

hiervor). Die vorgesehene Lage ist auch für zwei Hochhäuser mit einer Höhe von

140 m städtebaulich besonders geeignet. Der enge planerische Konnex

zwischen dem gemeinnützigen Wohnungsbau, dem Fussballstadion und den beiden

Wohn- und Geschäftshochhäusern spricht nicht gegen, sondern für den Standort

der Hochhäuser (vgl. BGr, 10. Oktober 2021, 1C_471/2021, E. 3.5.2.2).

Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass sich der vorgesehene Standort am

nördlichen Rand des Hochhausgebiets I und in der Nähe einer ebenfalls zum

Siedlungsgebiet zählenden Erholungszone befindet. Der Abstand der geplanten

Hochhäuser zur Limmat und zum Hönggerberg ist ausreichend. Zwar sind am

Limmatufer auch kleinräumige Zeilenbauten vorhanden. Das mit dem

Gestaltungsplan ermöglichte Bauvorhaben lässt sich jedoch sinnvoll in die

Umgebung einbetten. Die Beeinträchtigung der Aussicht vom Hönggerberg wird den

betroffenen Personen zumutbar sein, zumal die Hochhäuser genügend weit entfernt

liegen und architektonisch besonders sorgfältig zu gestalten sein werden. Auch

mit den weiteren Einwänden – soweit diese nicht ohnehin erst im Baubewilligungsverfahren

zu prüfen sind – vermögen die Beschwerdeführenden keine Verletzung von

§ 238 Abs. 1 PBG oder von § 284 Abs. 1 und 2 PBG

aufzuzeigen.

6.5 Die

Vorinstanz führte im angefochtenen Entscheid aus, die Einhaltung von § 284 Abs. 4 PBG müsse erst im Baubewilligungsverfahren und noch nicht im

Gestaltungsplanverfahren nachgewiesen werden. Dennoch werde vorliegend

grundsätzlich bereits im Gestaltungsplanverfahren nachgewiesen, dass die

einzelnen Hochhäuser des Richtprojekts keinen im Sinn von § 284 Abs. 4 PBG unzulässigen Schatten auf bewohnte oder in Wohnzonen liegende

Nachbargebäude werfen. Immerhin stellte die Vorinstanz richtigerweise klar,

dass wegen der gemeinsamen Projektierung und der Nähe der beiden Hochhäuser

zueinander sich vorliegend eine gesamtheitliche Betrachtungsweise rechtfertigt,

sodass die Schattenwürfe der beiden Hochhäuser im Baubewilligungsverfahren

gemeinsam zu betrachten sein werden. Aufgrund der Entfernung zu den nächsten

Wohngebäuden bzw. Wohnzonen im Norden sei jedoch auch ohne korrekte

Schattendiagramme anzunehmen, dass es möglich sein werde, innerhalb der

Gestaltungsplanvorgaben Hochhäuser zu realisieren, die nicht zu einer Beeinträchtigung

im Sinn von § 284 Abs. 4 PBG führen würden. Die Beschwerdeführenden

rügen eine Verletzung von § 284 Abs. 4 PBG und § 30 der

Allgemeinen Bauverordnung vom 22. Juni 1977 (ABV; LS 700.2) wegen

übermässiger Beschattung von Wohngebäuden durch die beiden geplanten

Hochhäuser. Ausserdem rügen sie, Art. 14 der Gestaltungsplanvorschriften

sei mit § 30 Abs. 2 ABV in Verbindung mit § 284 Abs. 4 PBG

nicht vereinbar.

6.5.1

Wie bereits erwähnt (siehe E. 6.1 hiervor) darf die Nachbarschaft

durch Hochhäuser nicht wesentlich beeinträchtigt werden, insbesondere nicht

durch Schattenwurf in Wohnzonen oder gegenüber bewohnten Gebäuden (§ 284 Abs. 4 PBG). Diese Bestimmung wird konkretisiert durch § 30 ABV.

Abs. 1 von § 30 ABV definiert, was als wesentliche Beeinträchtigung

durch Schattenwurf im Sinn von § 284 PBG gilt. Bei überbauten Grundstücken

ist dies die an den mittleren Wintertagen länger als drei Stunden dauernde

Beschattung der bewohnten oder in Wohnzonen liegenden Nachbargebäude, in der

Regel an ihrem Fusspunkt gemessen (lit. a). Bei unüberbauten Grundstücken

in Wohnzonen gilt als wesentliche Beeinträchtigung die an den mittleren

Wintertagen länger als drei Stunden dauernde Beschattung überbaubarer Flächen

des Nachbargrundstückes, sofern dadurch eine den örtlichen Verhältnissen und

der Bau- und Zonenordnung entsprechende Überbauung verunmöglicht oder erheblich

erschwert wird (lit. b).

Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist nur der

Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion". Der Gestaltungsplan hat

für die Projektierung einen angemessenen Spielraum zu belassen (§ 83 Abs. 2 PBG). Ob die beiden geplanten Hochhäuser die Voraussetzungen von

§ 30 ABV in Verbindung mit § 284 Abs. 4 PBG erfüllen werden, ist

erst im Baubewilligungsverfahren abschliessend zu beurteilen (vgl. BGr,

28. Februar 2008, 1C_267/2007 und 1C_269/2007). Im vorliegenden Verfahren

ist – soweit dies bereits möglich ist – immerhin zu prüfen, ob der

Gestaltungsplan Raum lässt für ein Bauvorhaben, welches die Voraussetzungen von

§ 30 ABV in Verbindung mit § 284 Abs. 4 PBG erfüllen kann. Die

Beschwerdeführenden sind der Auffassung, dies sei nicht der Fall. Auf ihre

Einwände ist nur so weit einzugehen, als sie im genannten Sinn den zulässigen

Streitgegenstand betreffen.

6.5.2

Nördlich des Teilgebiets C, wo der Gestaltungsplan die Errichtung der

beiden Hochhäuser ermöglicht, befinden sich in einem relativ grossen Umkreis

keine bewohnten Gebäude. Die nächste Wohnzone im Norden liegt über 200 m

entfernt. Die in den vorinstanzlichen Akten liegenden Schattendiagramme zum

Richtprojekt werden im Baubewilligungsverfahren noch zu aktualisieren sein

(siehe E. 6.5 Ingress hiervor). Sie zeigen jedoch auf, dass die mit dem

Gestaltungsplan ermöglichten Hochhäuser in erster Linie den Strassenraum, die

Erholungszone und eine Tramwendeschlaufe beschatten werden. Das von der

Beschwerdegegnerschaft 4–9 im vorliegenden Verfahren eingereichte aktualisierte

Schattendiagramm "3-Stunden-Schattenplan" bestätigt dies. Aufgrund

der grossen Entfernung zu den Richtung Norden nächstgelegenen bewohnten

Gebäuden und Wohnzonen kann davon ausgegangen werden, dass der umstrittene

Gestaltungsplan Raum lässt für ein Bauvorhaben mit Hochhäusern, welches die

Voraussetzungen von § 30 ABV in Verbindung mit § 284 Abs. 4 PBG

erfüllen kann.

Was die Beschwerdeführenden einwenden, ändert daran

nichts. Zunächst berufen sie sich zu Unrecht auf eine frühere Version von

§ 30 Abs. 1 ABV, welche noch eine Beschattung an den mittleren

Wintertagen von höchstens zwei statt drei Stunden vorsah, aber seit dem

1. August 2021 nicht mehr in Kraft ist (vgl. die Übergangsbestimmung zur

Änderung der ABV vom 11. Mai 2016, wonach § 30 ABV nicht zu

denjenigen Bestimmungen gehört, die bis zur Anpassung der Bau- und Zonenordnung

an die Änderung vom 14. September 2015 des PBG anwendbar bleiben). Soweit

die Beschwerdeführenden die Beschattung der Liegenschaften an der

Förrlibuckstrasse Nrn. 236, 234, 232 und 230 monieren, hat die Vorinstanz

richtig erwogen, dass die betreffende Überbauung, wenn überhaupt, vom Vorhaben

auf dem Teilgebiet A beschattet würde, wo keine Hochhäuser erlaubt sind,

womit § 30 ABV in Verbindung mit § 284 Abs. 4 PBG nicht zur

Anwendung gelangt. Auch nicht anwendbar sind diese Bestimmungen auf die

monierte Beschattung durch das auf dem Teilgebiet B geplante

Fussballstadion. Die "Schule am Wasser" sodann liegt nördlich der

Limmat in so grosser Entfernung, dass auch mit Blick darauf davon ausgegangen

werden kann, der Gestaltungsplan lasse Raum für ein Bauvorhaben mit

Hochhäusern, welches keine übermässige Beschattung im Sinn von § 30 ABV in

Verbindung mit § 284 Abs. 4 PBG bringen wird. Schliesslich ist auch

nicht zu sehen, dass der Gestaltungsplan nur ein Bauvorhaben zulassen würde,

bei welchem die beiden Hochhäuser sich im Sinn der genannten Bestimmungen

gegenseitig übermässig beschatten werden.

6.5.3

§ 30 Abs. 2 ABV gewährt als Ausnahme zur in § 30 Abs. 1 ABV definierten maximalen Beschattung eine für die Bauherrschaft günstigere

Regelung, wenn mit einem in allen Teilen den Vorschriften entsprechenden

kubischen Vergleichsprojekt nachgewiesen wird, dass eine der Bau- und

Zonenordnung entsprechende Überbauung keine geringere Beschattung des

Nachbargrundstückes nach sich zieht. Art. 14 der

Gestaltungsplanvorschriften nimmt diese Bestimmung auf und bestimmt folgendes:

"Für den Nachweis des Schattenwurfs wird ein Vergleichsprojekt festgelegt,

das durch die rechtskräftigen Baulinien begrenzt wird. Das Vergleichsprojekt

hat eine maximale Gebäudehöhe von 25 m ab dem gewachsenen Boden und eine

Firsthöhe von 7 m einzuhalten." Die Beschwerdeführenden weisen darauf

hin, dass die geltende BZO im Gestaltungsplangebiet bzw. in der Zentrumszone

eine maximale Gebäudehöhe von 19 m und eine maximale Ausnützung von

200 % vorsehe (Art. 18 Abs. 1 BZO). Diese Werte seien für das

Vergleichsobjekt massgebend, ebenso die regulären Abstandsvorschriften gemäss

§ 270 PBG. Weil sich das in der umstrittenen Gestaltungsplanvorschrift

definierte Vergleichsprojekt nicht an den geltenden Werten der BZO orientiere,

sei die genannte Vorschrift mit § 30 Abs. 2 ABV in Verbindung mit

§ 284 Abs. 4 PBG unvereinbar.

Die Vorinstanz wies richtigerweise darauf hin, dass sich

die Auseinandersetzung mit dem Vergleichsschatten im Sinn von § 30 Abs. 2 ABV im Baubewilligungsverfahren erübrigen dürfte, sofern sich bestätigen

sollte, dass keine bewohnten Nachbargebäude von relevantem Schattenwurf

betroffen sein werden (siehe E. 6.5.2 hiervor). Es spricht vieles dafür,

dass der vorliegend umstrittene Art. 14 der Gestaltungsplanvorschriften

gar nie praktische Bedeutung erlangen wird. Für den unwahrscheinlichen Fall,

dass Art. 14 der Gestaltungsplanvorschriften im Baubewilligung praktische

Bedeutung erlangen wird, rechtfertigen sich die nachfolgenden Ausführungen.

Mit der dargelegten, von den Beschwerdeführenden

vorgetragenen Thematik befasste sich das Verwaltungsgericht bereits in seinem

Urteil zum privaten Gestaltungsplan "Stadion Zürich" aus dem Jahr

2004 (VGr, 9. Juni 2004, VB.2004.00193, E. 4.2 f.). Diesem

Urteil lag ein früheres Stadionprojekt ebenfalls am Standort Hardturm zugrunde.

Umstritten war dort eine weitgehend identische Definition für das

Vergleichsobjekt in den Gestaltungsplanvorschriften. Damals erwog das

Verwaltungsgericht zusammengefasst, dass die Abmessungen eines

Vergleichsprojekts im Sinn von § 30 Abs. 2 ABV unter Umständen im

Gestaltungsplan selber definiert werden dürften und das im Gestaltungsplan

definierte Vergleichsprojekt unter Umständen von der geltenden BZO abweichen

dürfe, wobei das Vergleichsobjekt diesfalls der übergeordneten Planung und den

Grundsätzen und Zielen der Raumplanung entsprechen müsse (mit ausführlicher

Begründung a. a. O., E. 4.2). Im

genannten Urteil liess das Verwaltungsgericht ein Vergleichsobjekt mit einer

Gebäudehöhe von 25 m und einer Firsthöhe von 7 m genügen, welches

zwar von der im Urteilszeitpunkt geltenden BZO abwich, aber mit der früheren,

bis zum 14. Mai 2004 geltenden BZO vereinbar war. Dies, weil nicht

ersichtlich sei, inwiefern die Zulassung einer Gebäudehöhe von 25 m, wie

sie bereits früher galt, am Standort Hardturm der übergeordneten Planung oder

den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung widersprechen sollte (a. a. O., E. 4.3). Es besteht kein Anlass,

vorliegend von der genannten Rechtsprechung und den seinerzeit getroffenen

Schlussfolgerungen abzuweichen, zumal sich die Gegebenheiten nicht massgeblich

verändert haben. Die Beschwerdeführenden dringen mit der Rüge, Art. 14 der

Gestaltungsplanvorschriften sei mit § 30 Abs. 2 ABV in Verbindung mit

§ 284 Abs. 4 PBG nicht vereinbar, nicht durch. Selbst wenn man zum

gegenteiligen Schluss gelangen würde, wäre dies im Übrigen kein Grund, den

umstrittenen Gestaltungsplan als Ganzes aufzuheben, weil der Gestaltungsplan

und die mit ihm ermöglichten Bauvorhaben nach dem Ausgeführten mit der

Streichung von Art. 14 der Gestaltungsplanvorschriften nicht grundsätzlich

infrage gestellt würden.

7.

Die Beschwerdeführenden machen geltend, das

Gestaltungsplangebiet sei für die mit dem Gestaltungsplan ermöglichten

Nutzungen nicht genügend erschlossen. Wie der Beschwerdebegründung entnommen

werden kann, sprechen die Beschwerdeführenden mit ihren Ausführungen einzig die

verkehrsmässige Erschliessung an.

7.1 Nach

Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG setzt eine Baubewilligung voraus, dass

das Bauland erschlossen ist. Von Bundesrechts wegen ist Land erschlossen, wenn

die für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt besteht und die

erforderlichen Wasser-, Energie- sowie Abwasserleitungen so nahe heranführen,

dass ein Anschluss ohne erheblichen Aufwand möglich ist (Art. 19

Abs. 1 RPG).

Die Details regelt das kantonale Recht. Das PBG

verpflichtet die Gemeinden zu einer Erschliessungsplanung (§§ 90 ff.

PBG). Die genügende Erschliessung ist gemäss § 234 in Verbindung mit

§ 233 Abs. 1 PBG Voraussetzung für die Erstellung von Bauten und

Anlagen. Erschlossen ist ein Grundstück, wenn es für die darauf vorgesehenen

Bauten und Anlagen genügend zugänglich ist, wenn diese ausreichend mit Wasser

und Energie versorgt werden können und wenn die einwandfreie Behandlung von Abwässern,

Abfallstoffen und Altlasten gewährleistet ist (§ 236 Abs. 1 PBG).

Genügende Zugänglichkeit bedingt in tatsächlicher Hinsicht eine der Art, Lage

und Zweckbestimmung der Bauten oder Anlagen entsprechende Zufahrt für die

Fahrzeuge der öffentlichen Dienste und der Benützer (§ 237 Abs. 1

Satz 1 PBG). Bei grösseren Überbauungen muss überdies die Erreichbarkeit

mit dem öffentlichen Verkehr gewährleistet sein (§ 237 Abs. 1

Satz 2 PBG; vgl. auch Art. 3 Abs. 3 lit. a RPG). Zufahrten

sollen für jedermann verkehrssicher sein (§ 237 Abs. 2 Satz 1

PBG). Wo ein Bedürfnis besteht, die Verhältnisse es gestatten und es

wirtschaftlich zumutbar ist, insbesondere bei grösseren Überbauungen, soll der

Fussgänger- vom Fahrverkehr getrennt werden, und es kann, sofern das

öffentliche Interesse entgegenstehende private Interessen wesentlich überwiegt,

der Fahrverkehr unter den Boden gewiesen oder die Überdeckung der Fahrbahn

verlangt werden (§ 237 Abs. 3 PBG).

Speziell für Gestaltungspläne gilt § 83 Abs. 3 PBG, wonach der Gestaltungsplan unter anderem die Erschliessung zu ordnen hat.

Mit § 83 Abs. 3 PBG angesprochen ist die Feinerschliessung innerhalb

des Gestaltungsplanperimeters. Ausserhalb des Perimeters gelegene

Erschliessungsfragen bilden hingegen nicht Teil seines Regelungsinhalts. Nicht

zur Feinerschliessung gehören sogenannte Hauszufahrten, nämlich Strassen und

Wege, welche ab den Feinerschliessungsanlagen in die einzelnen Grundstücke

hineinführen (VGr, 28. April 2022, VB.2020.00722, E. 8.3).

7.2 Gegenstand

des vorliegenden Verfahrens ist nur der Gestaltungsplan "Areal Hardturm –

Stadion". Der Gestaltungsplan hat für die Projektierung einen angemessenen

Spielraum zu belassen (§ 83 Abs. 2 PBG; siehe E. 5.1 hiervor).

Ob die Zufahrt den Anforderungen von § 237 PBG entspricht, ist erst im

Baubewilligungsverfahren abschliessend zu beurteilen. Entscheidend ist bei der

Beurteilung des Gestaltungsplans einzig, ob eine gesetzeskonforme Erschliessung

überhaupt als möglich erscheint oder nicht (VGr, 28. April 2022,

VB.2020.00722, E. 8.3). Auch aus § 83 Abs. 3 PBG kann nicht

abgeleitet werden, dass die verkehrsmässige Erschliessung innerhalb des

Gestaltungsplans bis ins einzelne Detail geregelt sein muss. Vielmehr ist es

auch mit Blick auf diese Bestimmung zulässig, wenn der Gestaltungsplan einen

angemessenen Spielraum im Hinblick auf das Baubewilligungsverfahren belässt

(VGr, 15. Dezember 2022, VB.2022.00252, E. 6.3.1). Auf die Einwände

der Beschwerdeführenden ist nur so weit einzugehen, als sie in diesem Sinn den

zulässigen Streitgegenstand betreffen.

7.3 Aus dem

Situationsplan 1:1000 und aus den Art. 29 und 30 der

Gestaltungsplanvorschriften wird ersichtlich, wo die Zufahrten bzw. die

Anlieferung vom übergeordneten Strassenraum auf das Gestaltungsplangebiet bzw.

auf die Teilgebiete A (gemeinnütziges Wohngebäude), B (Stadion) und C

(Wohn- und Geschäftshochhäuser) errichtet werden sollen. Der Situationsplan und

Art. 13 der Gestaltungsplanvorschriften definieren das Baufeld für die

geplanten unterirdischen Parkierungsanlagen. Im Situationsplan sind verschiedene

öffentlich nutzbare Fuss- bzw. Fuss- und Veloverbindungen markiert, welche das

Gestaltungsplangebiet queren. Art. 25 Abs. 1 der

Gestaltungsplanvorschriften hält dazu Folgendes fest: "Das Areal ist an

das übergeordnete Fuss- und Radwegnetz anzuschliessen und durchlässig zu

gestalten. Von besonderer Bedeutung sind dabei die während des Alltagsbetriebs

zu gewährleistenden Arealquerungen westlich und östlich des Stadions sowie

durch das Teilgebiet C." Gemäss Art. 28 Abs. 1 der

Gestaltungsplanvorschriften ist die Erschliessung für den Fuss- und Veloverkehr

auf die Haltestellen des öffentlichen Verkehrs und auf die angrenzenden Fuss-

und Radwege auszurichten. Weiter ist gemäss dem Situationsplan und Art. 28

Abs. 2 der Gestaltungsplanvorschriften eine Passerelle für den Fussverkehr

über die Pfingstweidstrasse geplant. Art. 31 der

Gestaltungsplanvorschriften erklärt für den ganzen Geltungsbereich

Mischverkehrsflächen für alle Verkehrsarten für zulässig. Weiter äussern sich

die Art. 32–39 der Gestaltungsplanvorschriften zu den geplanten

Abstellplätzen für leichte Zweiräder, Personenwagen und Motorräder. Gemäss

Art. 40 der Gestaltungsplanvorschriften muss mit dem ersten Baugesuch in

den Teilgebieten B oder C ein Verkehrskonzept für den Alltags- und Veranstaltungsbetrieb

eingereicht werden, wobei für den Veranstaltungsbetrieb die Anzahl und die Lage

der Abstellplätze für die verschiedenen Fahrzeugtypen in Abhängigkeit vom zu

erwartenden Publikumsaufkommen aufzuzeigen sein werden.

Der Planungsbericht vom 4. März 2019 äussert sich

ebenfalls zur verkehrsmässigen Erschliessung des Gestaltungsplangebiets. Für

die Details verweist er zudem auf den umfangreichen Verkehrsbericht, welcher

dem Planungsbericht beiliegt. Zu den Fuss- und Radwegen (Art. 25 der

Gestaltungsplanvorschriften) hält der Planungsbericht unter anderem fest,

während des Alltagsbetriebs seien Arealquerungen in Nord-Süd-Richtung durch das

Teilgebiet C, westlich und östlich des Stadions sowie im Bereich der

östlichen Geltungsbereichsgrenze vorzusehen. Durch das Teilgebiet A sei

zudem ein öffentlich nutzbarer Fussweg in östlicher Richtung zu führen, der

eine Breite von mindestens 2,5 m aufweise und durch die neu erstellte

Überbauung Hardturm-Park im Osten eine Fortsetzung finde. Im

Veranstaltungsbetrieb des Stadions dürfe dieser Fussweg geschlossen werden. Zum

Fuss- und Veloverkehr (Art. 28 der Gestaltungsplanvorschriften) hält der

Planungsbericht unter anderem fest, für den Fussgängerverkehr und insbesondere

für die An- und Abreise der Besucher zum/vom Stadion im Veranstaltungsbetrieb

dürfe eine Passerelle über die Pfingstweidstrasse erstellt werden, welche

direkt in das Stadion und/oder auf dessen Vorbereich führen könne. Zur

Erschliessung mittels motorisierten Individualverkehrs (Art. 29 der

Gestaltungsplanvorschriften) führt der Planungsbericht unter anderem aus, das

Teilgebiet A werde über die Förrlibuckstrasse und die gemeinsame

Tiefgarage der Teilgebiete B und C über den Verkehrsknoten

Hardturm-/Förrlibuckstrasse erschlossen. Die Bauherrschaft habe vor Einreichung

des Baugesuchs mit den relevanten Ämtern Kontakt aufzunehmen, um die

Anforderungen an den genannten Verkehrsknoten zu klären. Zur Erschliessung

mittels des übrigen motorisierten Verkehrs und der Anlieferung (Art. 30

der Gestaltungsplanvorschriften) hält der Planungsbericht unter anderem fest,

die Anlieferung sowie die Zufahrt und Erschliessung der oberirdischen

Abstellplätze erfolge über die Hardturm- und die Förrlibuckstrasse. Die

Erschliessung des westlichen Stadionteils und eines weiteren Bereichs führe

über den Bereich zwischen den Teilgebieten B und C. Die Erschliessung

des östlichen Stadionteils und der Zufahrt zum Stadionrasen führe über den

Bereich zwischen den Teilgebieten A und B. Zum Mischverkehr

(Art. 31 der Gestaltungsplanvorschriften) erklärt der Planungsbericht, es

sei auf der definierten Fläche im Sinn einer Begegnungszone zulässig, dass

Fuss-, Velo- und motorisierter Verkehr dieselbe Fläche nutzten, womit für die

einzelnen Verkehrsarten keine separaten Verkehrsflächen auszuweisen seien.

Ausführlich äussert sich der Planungsbericht sodann zu den Abstellplätzen für

Personenwagen und Motorräder (Art. 32–39 der Gestaltungsplanvorschriften).

Zum mit dem Baugesuch für das Teilgebiet B oder C einzureichenden

Verkehrskonzept (Art. 40 der Gestaltungsplanvorschriften) wird im

Planungsbericht unter anderem ausgeführt, das Konzept habe weitergehende

Regelungen und Massnahmen für den Alltags- und Veranstaltungsbetrieb

aufzuzeigen. Das bedeute, dass für verschiedene Spielkategorien und in

Abhängigkeit vom zu erwarteten Publikumsaufkommen Abstellplatzstrategien zu

erarbeiten seien.

Aus den Planungsdokumenten wird im Detail ersichtlich,

dass das Gestaltungsplangebiet im Ist-Zustand mit Strassen und mit dem

öffentlichen Verkehr sehr gut erschlossen ist. Weiter wird im Detail

aufgezeigt, wie die Teilgebiete A, B und C des Gestaltungsplangebiets

verkehrsmässig erschlossen werden sollen. Dabei wird differenziert zwischen den

beiden Betriebszuständen "Alltagsbetrieb" und

"Veranstaltungsbetrieb". Der Betriebszustand

"Veranstaltungsbetrieb" wird noch einmal aufgeteilt in eine

Vorbereitungsphase (Auf- und Abbau) und eine Spielphase. Im bereits erwähnten

Verkehrsbericht wird die verkehrsmässige Erschliessung des

Gestaltungsplangebiets sehr detailliert beschrieben, dies je Teilgebiet in den

Kategorien "motorisierter Individualverkehr", "Ver- und

Entsorgung", "Fuss- und Veloverkehr" und "öffentlicher

Verkehr". Weiter beinhaltet der Verkehrsbericht eine ausführliche

Parkierungsstrategie und Leistungsfähigkeitsnachweise für die entscheidenden

Verkehrsknoten in der Spitzenstunde. Schliesslich enthält der Verkehrsbericht

detaillierte Aussagen zum gemäss Art. 40 der Gestaltungsplanvorschriften

mit dem Baugesuch einzureichenden Verkehrskonzept. Dem Planungsbericht liegt

ausserdem das Sicherheitskonzept Aussenraum vom 26. Oktober 2018 bei. Darin

werden unter anderem mögliche Sicherheitsmassnahmen im Veranstaltungsbetrieb

empfohlen und die Anforderungen der Sicherheitsorganisationen detailliert

beschrieben.

7.4 Aus dem

Situationsplan, den Gestaltungsplanvorschriften, dem Planungsbericht, dem

Verkehrsbericht und dem Sicherheitskonzept Aussenraum ist ersichtlich, dass

eine im Sinn von § 236 Abs. 1 und § 237 PBG in Verbindung mit

Art. 19 Abs. 1 und Art. 22 RPG rechtmässige Erschliessung für

alle massgeblichen Verkehrsarten durchaus möglich erscheint. Sodann regelt der

Gestaltungsplan im Sinn von § 83 Abs. 3 PBG die verkehrsmässige

Erschliessung innerhalb des Gestaltungsplangebiets in ausreichender Weise.

Diese Erkenntnisse gelten namentlich auch für den Veranstaltungsbetrieb, das

heisst für die Zeit vor, während und nach den im Stadion vorgesehenen

Fussballspielen. Im Sicherheitskonzept Aussenraum wird ergänzend zum

Verkehrsbericht aufgezeigt, wie der Zuschaueraufmarsch im Veranstaltungsbetrieb

bewältigt werden kann bzw. mit welchen Massnahmen die Sicherheit des

Aussenraums im Veranstaltungsbetrieb gewährleistet werden kann.

Was die Beschwerdeführenden einwenden, ändert nichts

daran, dass die rechtmässige Erschliessung der geplanten Bauvorhaben durchaus

möglich erscheint. Die Aussagen zum Langsamverkehr rund um das

Gestaltungsplangebiet und innerhalb des Gebiets sowie zur Anbindung an die

Haltestellen des öffentlichen Verkehrs sind ausreichend konkret. Entgegen der

Auffassung der Beschwerdeführenden wird mit den genannten Dokumenten

ausreichend aufgezeigt, wie der Verkehr und die Zuschauerströme im

Veranstaltungsbetrieb bewältigt werden können. Dies gilt auch für sogenannte

Risikospiele. Dass im Veranstaltungsbetrieb bzw. bei Risikospielen zur Trennung

von Zuschauern und anderen Nutzern Massnahmen zu ergreifen sein werden, ändert

nichts daran, dass die Geschäfts- und Wohnbauten auch zu diesen Zeiten

ausreichend zugänglich gehalten werden können. Weitere Details sind auch in

diesem Zusammenhang erst im Baubewilligungsverfahren zu prüfen. Dass die

Zugänglichkeit für Notfallfahrzeuge und andere Fahrzeuge der öffentlichen

Dienste mit besonderen, im Baubewilligungsverfahren nicht lösbaren

Schwierigkeiten verbunden sein könnte, ist ebenfalls nicht zu sehen. Soweit die

Beschwerdeführenden schliesslich eine fehlende Bahnhaltestelle monieren,

verkennen sie, dass das Gestaltungsplangebiet in Fussdistanz zu den Bahnhöfen

"Hardbrücke" und "Altstetten" liegt.

8.

Die Beschwerdeführenden machen geltend, der

Gestaltungsplan widerspreche dem Lärmschutzrecht. Der Gestaltungsplanperimeter

werde von Sportlärm und vom Lärm der Verkehrsanlagen belastet. Der

Umweltverträglichkeitsbericht zeige, dass die Immissionsgrenzwerte für Lärm

beim geplanten gemeinnützigen Wohngebäude und bei den geplanten Hochhäusern an

mehreren Orten überschritten würden. Die Voraussetzungen für die Erteilung von

Ausnahmebewilligungen seien nicht erfüllt.

8.1

8.1.1

Gemäss Art. 22 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG;

SR 814.01) dürfen Baubewilligungen für neue Gebäude, die dem längeren

Aufenthalt von Personen dienen, in lärmbelasteten Gebieten grundsätzlich nur

erteilt werden, wenn die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden

(Abs. 1) oder wenn die Räume zweckmässig angeordnet und die allenfalls

notwendigen zusätzlichen Schallschutzmassnahmen getroffen werden (Abs. 2).

Art. 31 Abs. 1 der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986

(LSV; SR 814.41) nennt als mögliche Massnahmen zur Einhaltung der

Immissionsgrenzwerte die Anordnung der lärmempfindlichen Räume auf der dem Lärm

abgewandten Seite des Gebäudes (lit. a) sowie bauliche oder gestalterische

Massnahmen, die das Gebäude gegen Lärm abschirmen (lit. b). Können die

Immissionsgrenzwerte trotz der genannten Massnahmen nicht eingehalten werden,

so kann eine Ausnahmebewilligung erteilt werden, wenn an der Errichtung des

Gebäudes ein überwiegendes Interesse besteht und die kantonale Behörde zustimmt

(Art. 31 Abs. 2 LSV). Für Strassenverkehrs- und Eisenbahnlärm legen

die Anhänge 3 und 4 der LSV Belastungsgrenzwerte fest. Diese sind in

der Mitte jedes offenen Fensters eines lärmempfindlichen Raums einzuhalten

(Art. 39 Abs. 1 LSV). Die Einhaltung nur an dem am wenigsten

exponierten "Lüftungsfenster" genügt nach der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung nicht (BGE 145 II 189 E. 8.1; BGE 142 II 100 E. 4).

8.1.2

Beim geplanten Fussballstadion im Teilbereich B handelt es sich um

eine neue ortsfeste Anlage im Sinn des USG. Gemäss Art. 25 USG darf eine

solche nur errichtet werden, wenn die durch diese Anlage allein erzeugten

Lärmimmissionen die Planungswerte in der Umgebung nicht überschreiten

(Abs. 1). Besteht ein überwiegendes öffentliches, namentlich auch

raumplanerisches Interesse an der Anlage und würde die Einhaltung der

Planungswerte zu einer unverhältnismässigen Belastung für das Projekt führen,

so können Erleichterungen gewährt werden, wobei unter Vorbehalt von Abs. 3

die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden dürfen (Abs. 2).

Fehlen konkrete Belastungsgrenzwerte, wie dies namentlich beim Sportlärm der

Fall ist, beurteilt die Vollzugsbehörde die Lärmimmissionen im Einzelfall nach

den Art. 15, 19 und 23 USG (Art. 40 Abs. 3 LSV). Sie

berücksichtigt dabei den Charakter des Lärms, den Zeitpunkt der

Lärmimmissionen, die Häufigkeit des Lärms sowie die Lärmempfindlichkeit und

Lärmvorbelastung der Zone (BGE 133 II 292 E. 3.3; BGr, 5. Oktober

2018, 1C_252/2017, E. 5).

Das Bundesamt für Umwelt

hat für die Beurteilung des Lärms von Sportanlagen eine Vollzugshilfe

publiziert und diese im Jahr 2017 überarbeitet (nachfolgend: Vollzugshilfe

Sportlärm; einsehbar unter: www.bafu.admin.ch > Publikationen, Medien >

Vollzugshilfen > Lärm: Vollzugshilfen > Ermittlung und Beurteilung

von Sportlärm [besucht am 2. Oktober 2025]). Die Vollzugshilfe sieht

Planungsrichtwerte und Immissionsrichtwerte vor (Ziffer 3.3). Dabei wird

einerseits differenziert zwischen dem Normalbetrieb und seltenen Ereignissen

und andererseits zwischen den verschiedenen Tageszeiten (Tag, Abend, Nacht;

Ziffer 3.2.2). Unter dem Normalbetrieb wird eine typische Sportwoche in

der intensiv genutzten Jahreszeit verstanden. Für besondere, seltene Ereignisse

gelten höhere Belastungsrichtwerte. Besondere Ereignisse gelten als seltene

Ereignisse, wenn sie ausnahmsweise stattfinden und daher auch betreffend der

Geräuschbelastung aus dem allgemeinen Sportbetrieb herausragen. Die Anzahl

seltener Ereignisse hat einem ortsüblichen Umfang zu entsprechen. Als

Anhaltspunkt für die Anzahl seltener Ereignisse kann von maximal 15–20 Tagen

ausgegangen werden. Es liegt jedoch im Ermessensspielraum der Vollzugsbehörde,

die genaue Anzahl der seltenen Ereignisse, welche noch toleriert werden kann,

festzulegen. Auch bei der Beurteilung der Frage, welche Ereignisse als selten

bezeichnet werden können, besitzt die Vollzugsbehörde einen gewissen

Handlungsspielraum (zum Ganzen Ziffer 3.2.1 der Vollzugshilfe Sportlärm).

Liegen die Lärmbelastungen

unterhalb der Planungs- bzw. Immissionsrichtwerte, kann in der Regel davon

ausgegangen werden, dass die Störung höchstens geringfügig bzw. noch nicht

erheblich störend und die Anlage somit bewilligungsfähig ist. Liegen die ermittelten

Immissionen im Bereich der Richtwerte, das heisst werden diese nicht deutlich

überschritten, besteht ein gewisser Spielraum bei der Beurteilung ihrer

Störwirkung im Einzelfall. Dabei dürfen allerdings nur Aspekte berücksichtigt

werden, die einen Einfluss auf die Störung haben (z. B. Hintergrundbelastung, Ortsüblichkeit, Akzeptanz, Hauptbelastung im

Winter, Nutzung der lärmbetroffenen Räume, Personen mit erhöhter

Empfindlichkeit); dem öffentlichen Interesse am Betrieb der Anlage ist durch

die Gewährung von Erleichterungen Rechnung zu tragen (zum Ganzen BGr,

10. Oktober 2022, 1C_471/2021, E. 5.2).

8.1.3

Art. 22 und 25 USG sowie die entsprechenden Ausführungsbestimmungen

gelten im Baubewilligungsverfahren. Findet eine Sondernutzungsplanung statt,

ist in diesem Verfahren immerhin nachzuweisen, dass es unter Einhaltung der

Vorgaben des Sondernutzungsplans möglich ist, die geplante Anlage so

auszugestalten, dass sie den lärmrechtlichen Anforderungen entspricht. Bereits

auf der ersten Stufe der Nutzungsplanung muss jedoch feststehen, dass im Rahmen

der späteren Planung eine geeignete Lösung gefunden werden kann (sogenannter

Machbarkeitsnachweis), da es sich andernfalls um eine untaugliche Planung

handeln würde (BGE 147 II 484 E. 4.3.1, BGr, 10. Oktober 2021,

1C_471/2021, E. 5.3).

Gegenstand des vorliegenden

Verfahrens ist nur der Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion".

Der Gestaltungsplan hat für die Projektierung einen angemessenen Spielraum zu

belassen (§ 83 Abs. 2 PBG). Ob die mit dem Gestaltungsplanperimeter

vorgesehenen Bauvorhaben Art. 22 und Art. 25 USG sowie den

entsprechenden Ausführungsbestimmungen entsprechen werden, ist erst im

Baubewilligungsverfahren abschliessend zu beurteilen. Immerhin ist mit dem

Gestaltungsplan aufzuzeigen, dass im Rahmen seiner Umsetzung eine geeignete

Lösung gefunden bzw. eine mit dem Lärmschutzrecht vereinbare Überbauung möglich

erscheint. Auf die Einwände der Beschwerdeführenden ist nur so weit einzugehen,

als sie in diesem Sinn den zulässigen Streitgegenstand betreffen.

8.2 Die

Art. 42–47 der Gestaltungsplanvorschriften verlangen verschiedene

Massnahmen zum Schutz vor Verkehrslärm und vor Sportlärm für die

Teilgebiete A und C. Gemäss dem Planungsbericht vom 4. März 2019

ist der Geltungsbereich des Gestaltungsplans intensiv durch Lärmimmissionen des

Verkehrs der angrenzenden Strassen und der beabsichtigten Fussballspiele

betroffen. Zu den Art. 42–47 der Gestaltungsplanvorschriften hält der

Planungsbericht unter anderem fest, für die betroffenen Teilgebiete würden

differenzierte Lärmschutzmassnahmen vorgeschrieben. Dazu zählten z. B. die Optimierung der

Grundrisse oder die Verpflichtung für kontrollierte Lüftungen. Einzelne

Wohnungen könnten die Lärmwerte nicht einhalten und würden eine kantonale

Ausnahmebewilligung benötigen. Für die Details zum Thema Lärmschutz verweist

der Planungsbericht auf den Umweltverträglichkeitsbericht und die beiden

ausführlichen Berichte zum Verkehrs- und zum Sportlärm.

8.3 Die

Beschwerdeführenden machen geltend, dem Lärmschutz sei nicht von Beginn weg

genügend Beachtung geschenkt worden, und es fehle eine das gesamte

Gestaltungsplangebiet beinhaltende Lärmschutzstrategie.

Entgegen der Auffassung der

Beschwerdeführenden zeigen die Planungsdokumente – namentlich der

Planungsbericht, der Umweltverträglichkeitsbericht sowie die Berichte zum

Verkehrslärm und zum Sportlärm – auf, dass dem Thema Lärmschutz im

Gestaltungsplanverfahren ausreichend Beachtung geschenkt wurde. Wie auch die

Beschwerdeführenden ausführen, wurde schon in der Ausschreibung zum

Investoren-Studienauftrag auf das Lärmschutzrecht hingewiesen. Dass das aus dem

selektiven Investoren-Studienauftrag als Siegerprojekt hervorgegangene Projekt

"Ensemble" im Rahmen der Weiterentwicklung zum Richtprojekt

lärmschutzoptimiert wurde, spricht nicht gegen, sondern für die ausreichende

Berücksichtigung des Lärmschutzrechts schon während der Planungsphase.

Nachvollziehbar ist sodann, dass die Planungsbehörden die Lärmsituation für die

drei Teilbereiche A, B und C differenziert betrachtet und beurteilt

haben, zumal die unterschiedlichen rechtlichen Vorgaben und tatsächlichen

Umstände dies nahelegten.

8.4 Die

Beschwerdeführenden bringen sinngemäss vor, in den Teilbereichen A

und C sei wegen des Verkehrslärms eine mit dem Lärmschutzrecht vereinbare

Überbauung ausgeschlossen.

8.4.1

Die Vorinstanz wies im angefochtenen Entscheid darauf hin, dass mit Blick

auf das erarbeitete Richtprojekt gemäss den erwähnten Planungsberichten

verschiedene Wohnungen nachts von Überschreitungen der Immissionsgrenzwerten

für Verkehrslärm betroffen seien. Die Vorinstanz anerkannte, dass die in den

Planungsdokumenten in diesem Zusammenhang angesprochene kantonale

Bewilligungspraxis für die Erteilung von Ausnahmebewilligungen angesichts der

jüngeren bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. etwa BGr, 6. Dezember

2021, 1C_275/2020, E.2 f.) als überholt anzusehen sei und dass die

Rechtsprechung bezüglich der mit Blick auf den Lärmschutz zu treffenden

Massnahmen strenger geworden sei. Entscheidend war für die Vorinstanz mit Blick

auf den Schutz vor Verkehrslärm, dass die Planungsträger in der Zwischenzeit

Ergänzungen zum Richtprojekt eingereicht hatten. Mit den angesprochenen

Ergänzungen vom 13. November 2018 (Stand vom 6. November 2020) hätten

die Planungsträger aufgezeigt, dass im Rahmen der Umsetzung des Gestaltungsplans

ein mit dem Lärmschutzrecht vereinbares Vorhaben verwirklicht werden könne.

8.4.2

Der Vorinstanz ist zuzustimmen. Die nachträglich erarbeiteten Ergänzungen

vom 13. November 2018 (Stand vom 6. November 2020) zum Richtprojekt

beruhen auf den bestehenden Planunterlagen. Sie geben die Verkehrslärmsituation

detailliert und differenziert wieder und sind ohne Weiteres nachvollziehbar.

Aus den nachträglich erarbeiteten Ergänzungen wird hinreichend ersichtlich,

dass eine Überbauung möglich erscheint, welche keine Überschreitung der

Immissionsgrenzwerte für Verkehrslärm mehr zur Folge hat. Dies wurde dadurch

erreicht, dass verschiedene, im ursprünglichen Richtprojekt der Wohnnutzung

zugeordnete Einheiten einer anderen Nutzungskategorie zugeteilt wurden. Die in

Art. 8 der Gestaltungsplanvorschriften definierten Mindestwohnanteile

lassen sich damit nach wie vor verwirklichen. Dass die Zuteilung einiger

Wohneinheiten zu einer anderen Nutzungskategorie – wie die

Beschwerdeführenden vorbringen – neue, nicht lösbare Lärmprobleme erzeugen

könnte, ist nicht ersichtlich. Aus den nachträglich erarbeiteten Ergänzungen

geht ausreichend hervor, dass die Planungsträger bei der Umsetzung des

Gestaltungsplans nicht zwingend auf die Erteilung einer Ausnahmebewilligung

nach Art. 31 Abs. 2 LSV angewiesen sein werden.

Auch die Vorgehensweise der

Planungsträger ist nachvollziehbar. Dass sie angesichts der nach dem Abschluss

der Gestaltungsplanung strenger gewordenen Rechtsprechung zur Erteilung von

Ausnahmebewilligungen und der als Folge davon angepassten kantonalen Bewilligungspraxis

die Planungsunterlagen nachträglich ergänzt und aufgezeigt haben, dass ein mit

dem Lärmschutzrecht und der strenger gewordenen Praxis bezüglich der Erteilung

von Ausnahmebewilligungen vereinbares Bauvorhaben verwirklicht werden kann, ist

nicht zu beanstanden. Nicht zu beanstanden ist sodann, dass die Vorinstanz die

genannten Ergänzungen in ihrem Entscheid berücksichtigt hat. Schliesslich

durfte die Vorinstanz unter den gegebenen Umständen darauf verzichten, bereits

im Gestaltungsplanverfahren weitere Lärmschutzmassnahmen zu prüfen. Ob mit

Blick auf das Vorsorgeprinzip weitere Lärmschutzmassnahmen – insbesondere

Lärmschutzmassnahmen an der Quelle – umzusetzen sein werden, wird im

Baubewilligungsverfahren erneut zu prüfen sein.

8.4.3

Was die Beschwerdeführenden zum Verkehrslärm einwenden, ändert nichts

daran, dass im Rahmen der Umsetzung des Gestaltungsplans ein mit dem

Lärmschutzrecht vereinbares Vorhaben verwirklicht werden kann. Unter

Nichtberücksichtigung der von den Planungsträgern eingereichten nachträglich

erarbeiteten Ergänzungen zum Richtprojekt und zu den entsprechenden

Ausführungen der Vorinstanz legen sie ihren Erklärungen die Prämisse zugrunde,

dass die Einhaltung der Lärmimmissionsgrenzwerte ausgeschlossen sei und die mit

dem Gestaltungsplan ermöglichten Bauvorhaben zwingend auf Ausnahmebewilligungen

nach Art. 31 Abs. 2 LSV angewiesen sein werden. Damit sind sie nicht

zu hören, nachdem diese Prämisse von der Vorinstanz nachvollziehbar widerlegt

wurde.

8.5 Weiter

bringen die Beschwerdeführenden sinngemäss vor, wegen des anlässlich der im

geplanten Stadion durchgeführten Fussballspiele auftretenden Sportlärms sei

eine mit dem Lärmschutzrecht vereinbare Überbauung ausgeschlossen.

8.5.1

Die vom Fussballstadion ausgehende Lärmbelastung wurde im Planungsprozess

unter Beizug der kantonalen und städtischen Lärmschutzfachstellen ermittelt.

Der ausführliche Bericht "Sportlärm" vom 6. Februar 2019 ist

Bestandteil des Planungsberichts vom 4. März 2019. Es wurde geprüft, mit

welchen Massnahmen die Lärmeinwirkung reduziert werden kann. Entsprechende

Massnahmen wurden in den Gestaltungsplanvorschriften verbindlich

festgeschrieben (siehe E. 8.2 hiervor).

Zum Normalbetrieb gemäss

der Vollzugshilfe Sportlärm wurde eine Woche mit einem Meisterschaftsspiel der

Super-League-Vereine FCZ und GCZ am Sonntagnachmittag oder am Samstagabend

zugewiesen, wobei mit ungefähr 32 Spielen pro Jahr gerechnet wurde. Als

seltene Ereignisse im Sinn der Vollzugshilfe Sportlärm wurden vereinzelte Super-League-Spiele,

Schweizer-Cup-Spiele und Spiele von Europäischen Vereinswettkämpfen eingestuft,

welche unter der Woche (Montag bis Freitag) stattfinden, was ungefähr

8 Spiele pro Jahr ausmachen werde. Es wurde mit einer Einwirkungsdauer des

Sportlärms von 120 Minuten pro Spiel gerechnet. Als lärmsenkende

Massnahmen zum Schutz vor dem Sportlärm wurden in die Gestaltungsplanung die

Verbreiterung des Stadiondachs, die Änderung von Wohnungsgrundrissen und die

Realisierung von lärmabsorbierenden Loggien aufgenommen. Zusätzlich wurde auch

die Erhöhung des Stadiondachs von 17 auf 20 m als verhältnismässige und

damit umzusetzende Massnahme eingestuft, welche gemäss Art. 16 Abs. 1

der Gestaltungsplanvorschriften möglich ist und für die umliegenden Gebäude

ausserhalb des Gestaltungsplanperimeters zu einer deutlich wahrnehmbaren

Reduktion der Lärmbelastung führt.

Wie dem Bericht

"Sportlärm" und dem Umweltverträglichkeitsbericht zu entnehmen ist,

können trotz der erwähnten, mit dem Gestaltungsplan angeordneten Massnahmen die

Planungsrichtwerte gemäss der Vollzugshilfe Sportlärm ausser- und innerhalb des

Gestaltungsplangebiets voraussichtlich nicht überall eingehalten werden. Die

Immissionsrichtwerte können ausserhalb des Gestaltungsplangebiets mit einer

Ausnahme voraussichtlich eingehalten werden, innerhalb des

Gestaltungsplangebiets ist teilweise auch mit Überschreitungen der

Immissionsrichtwerte zu rechnen. Während der seltenen Ereignisse im Sinn der

Vollzugshilfe Sportlärm werden voraussichtlich auch die höher angesetzten

Belastungsrichtwerte für seltene Ereignisse teilweise überschritten werden.

8.5.2

Die Vorinstanz wies im angefochtenen Entscheid auf die überschrittenen

Richtwerte gemäss der Vollzugshilfe Sportlärm hin. Sie verwies auf die im

Bericht "Sportlärm" vorgenommene, ausführliche Interessenabwägung und

kam zum Schluss, die verbleibenden Überschreitungen der Richtwerte seien unter

anderem aufgrund von Anzahl, Vorhersehbarkeit und Dauer der Fussballspiele und

angesichts des geringen Anteils der betroffenen Stunden pro Jahr tolerierbar

und mit der Umweltschutzgesetzgebung vereinbar. Der Vorinstanz ist im Ergebnis

insoweit zuzustimmen, dass im Rahmen der Umsetzung des Gestaltungsplans

voraussichtlich ein mit dem Lärmschutzrecht vereinbares Vorhaben verwirklicht

werden kann. Zwar scheint es mit Blick auf den vom Stadion während der

Fussballspiele mit grossem Zuschaueraufmarsch ausgehenden Sportlärm nicht

wahrscheinlich, dass die Planungswerte im Sinn von Art. 25 Abs. 1 USG

immer eingehalten werden können. Am Betrieb des Fussballstadions am

vorgesehenen Standort besteht jedoch ein durch die übergeordnete Planung

ausgewiesenes, hohes öffentliches Interesse (vgl. BGr, 10. Oktober 2022,

1C_471/2021, E. 5.8.2). Die Häufigkeit der massgeblichen Lärmbelastung ist

mit ungefähr 40 Spielen pro Jahr relativ gering und die Gesamtdauer mit

120 Minuten pro Spiel relativ kurz. Der Zeitpunkt der Sportlärmbelastung

ist voraussehbar. Die vorgenommenen Lärmberechnungen beruhen zudem auf einem

voll ausverkauften Stadion, während das Stadion in Realität mutmasslich nicht

regelmässig ausverkauft sein wird. Aufgrund der gesamten Umstände ist

anzunehmen, dass das geplante Stadion ohne erheblich störende Immissionen durch

Sportlärm betrieben werden kann bzw. dass die Immissionsgrenzwerte für Lärm

eingehalten werden können. Es erscheint damit wahrscheinlich, dass für die zu

erwartenden Überschreitungen der Planungswerte mit der Baubewilligung

Erleichterungen im Sinn von Art. 25 Abs. 2 USG gewährt werden können.

Ob bzw. inwiefern der Stadionbetrieb mit Blick auf den Sportlärm mit einem

Betriebsreglement näher zu regeln sein wird, wird im Baubewilligungsverfahren

zu prüfen sein (vgl. BGr, 10. Oktober 2022, 1C_471/2021, E. 5.8.2).

Ausserdem wird im Baubewilligungsverfahren erneut zu prüfen sein, ob mit Blick

auf das Vorsorgeprinzip und auf Art. 25 USG weitere Lärmschutzmassnahmen

umzusetzen sein werden.

8.5.3

Was die Beschwerdeführenden zum Sportlärm einwenden, ändert nichts daran,

dass im Rahmen der Umsetzung des Gestaltungsplans ein mit dem Lärmschutzrecht

vereinbares Vorhaben verwirklicht werden kann. Soweit die Beschwerdeführenden

die Richtwerte der Vollzugshilfe Sportlärm mit den Planungs- bzw.

Immissionsgrenzwerten des USG bzw. der LSV gleichsetzen, ist daran zu erinnern,

dass es sich bei den Belastungsrichtwerten gemäss der Vollzugshilfe Sportlärm

nur um Richtwerte handelt, die den anwendenden Behörden einen Spielraum bei der

Beurteilung der Störwirkung des Lärms belassen. Entgegen dem Einwand der

Beschwerdeführenden erscheint die erwartete Anzahl der für die Lärmberechnung

herangezogenen Spiele im Normalbetrieb und die Anzahl der seltenen Ereignisse

in der Terminologie der Vollzugshilfe Sportlärm plausibel, zumal allfällige

Spiele der Frauenteams wegen der geringeren Zuschauerzahlen in

lärmschutzrechtlicher Hinsicht voraussichtlich nicht problematisch sein werden.

Soweit die Beschwerdeführenden sodann den Trainingsbetrieb ansprechen,

verkennen sie, dass die beiden Super-League-Vereine FCZ und GCZ andernorts über

Trainingsanlagen verfügen und der zu erwartende Sportlärm bei Trainings ohnehin

gering wäre. Dass der Gestaltungsplan eine intensivere Nutzung des Stadions

nicht ausdrücklich ausschliesst, ändert ebenfalls nichts daran, dass

– nötigenfalls mittels eines einschränkenden Betriebsreglements – ein

mit dem Lärmschutzrecht vereinbarer Stadionbetrieb verwirklicht werden kann.

9.

Die Beschwerdeführenden machen geltend, der

Gestaltungsplan sei mit dem Ortsbild- und Denkmalschutz nicht vereinbar.

9.1 Die

Beschwerdeführenden rügen unter dem Stichwort des Denkmalschutzes sinngemäss

eine Verletzung von § 203 f. PBG.

9.1.1

Als Schutzobjekte des Natur- und Heimatschutzes in Betracht fallen gemäss

§ 203 Abs. 1 lit. c PBG unter anderem Ortskerne, Quartiere,

Gebäudegruppen, Gebäude und Teile sowie Zugehör von solchen, die als wichtige

Zeugen einer politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder baukünstlerischen

Epoche erhaltungswürdig sind oder die Landschaften oder Siedlungen wesentlich

mitprägen, samt der für ihre Wirkung wesentlichen Umgebung. Die

Schutzwürdigkeit der Schutzobjekte wird in öffentlich einsehbaren Inventaren

definiert (§ 203 Abs. 2 PBG). Die Behörden haben dafür zu sorgen,

dass Schutzobjekte geschont und – wo das öffentliche Interesse an diesen

überwiegt – ungeschmälert erhalten bleiben (§ 204 Abs. 1 PBG).

Soweit es möglich und zumutbar ist, muss für zerstörte Schutzobjekte Ersatz

geschaffen werden (§ 204 Abs. 2 PBG).

9.1.2

Innerhalb des Gestaltungsplanperimeters befinden sich unbestritten keine

Schutzobjekte im Sinn von § 203 PBG. Die Beschwerdeführenden sind indes

der Auffassung, der Gestaltungsplan betreffe verschiedene ausserhalb des

Gestaltungsplangebiets gelegene Objekte, welche im kantonalen

Denkmalschutzinventar erfasst seien oder unter kommunalem Schutz stünden. Die

Beschwerde enthält dazu je eine Übersichtskarte mit entsprechend

gekennzeichneten Objekten in der Umgebung des Gestaltungsplangebiets. Die

Beschwerdeführenden machen geltend, die mit dem Gestaltungsplan ermöglichten

Bauten und Anlagen und insbesondere die beiden Hochhäuser hätten negative

Auswirkungen auf die in der Umgebung liegenden Schutzobjekte. Welche

Schutzobjekte von den mit dem Gestaltungsplan ermöglichten Bauten konkret

beeinträchtigt sein könnten, worin die behauptete Beeinträchtigung liegen

könnte bzw. welches die behaupteten negativen Auswirkungen sein könnten, legen

die Beschwerdeführenden allerdings nicht ausreichend dar. Zwar bringen sie vor,

dass in unmittelbarer Nähe zu den "Bernoulli-Häusern" und zur "à

Porta-Siedlung" bauliche Dimensionen entstehen sollen, welche sich krass

von der bestehenden und geschützten Bausubstanz unterscheiden würden. Allein

mit dem Hinweis auf die Art und die Grösse der ermöglichten Bauten bzw. auf die

Höhe der ermöglichten Hochhäuser ist eine Beeinträchtigung der in der Umgebung

liegenden Schutzobjekte jedoch nicht dargetan.

Eine solche Beeinträchtigung ist auch nicht ersichtlich.

Nach der überzeugenden Praxis der Vorinstanz reicht der Geltungsbereich von

denkmalschutzrechtlichen Schutzanordnungen in aller Regel nur bis zur

Grundstücksgrenze der als schutzwürdig erkannten Liegenschaft (mit

Hauptgebäude, Nebengebäuden, Vorgarten, Garten, Wegführungen etc.).

Darüber hinaus reicht der Geltungsbereich nur dann, wenn mit der

Schutzverfügung explizit auch Nachbargrundstücke erfasst werden, die

freigehalten werden oder nur beschränkt überbaubar sein sollen. Diese

Grundstücke sind in der Schutzverfügung zu nennen; ebenso die auf diesen

Grundstücken geltenden Restriktionen (zum Ganzen BRKE II, 24. Februar

2009, Nrn. 51–52/2009, E. 8, in: BEZ 2009 Nr. 65). Ein solcher

über die Grundstücksgrenze hinausreichender Umgebungsschutz besteht

hinsichtlich der in der Umgebung des Gestaltungsplangebiets gelegenen

Schutzobjekte nicht. Ohnehin liegen die geschützten Objekte nicht in

unmittelbarer Nähe der geplanten Hochhäuser, weshalb der von den Beschwerdeführenden

angesprochene Umgebungsschutz gemäss § 203 Abs. 1 lit. c PBG

jedenfalls nicht so weit reicht, dass am vorgesehenen Standort keine Hochhäuser

errichtet werden dürfen. Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid sodann

richtig festhielt, treten die "Bernoulli-Häuser" und die "à

Porta-Siedlung" in Abgrenzung zum jeweiligen baulichen Umfeld je in sich

geschlossen in Erscheinung und weist das nahe zu diesen Bauten geplante

Fussballstadion nur eine Höhe von maximal 20 m auf, während die geplanten

Hochhäuser weiter entfernt liegen. Damit ist eine unzulässige Beeinträchtigung

durch den Gestaltungsplan auch für diese beiden Schutzobjekte nicht

ersichtlich.

9.2 Unter dem

Stichwort des Ortsbildschutzes rügen die Beschwerdeführenden sinngemäss eine

Verletzung von Art. 5 ff. des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966

über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) und von Art. 25a RPG.

Sie machen geltend, im Nahbereich des Gestaltungsperimeters befänden sich

verschiedene Objekte, die im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der

Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) verzeichnet seien. Der Gestaltungsplan

berücksichtige die Schutzanliegen des ISOS nicht.

9.2.1

Nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 NHG erstellt der Bundesrat nach

Anhören der Kantone Inventare von Objekten von nationaler Bedeutung; er kann

sich auf bestehende Inventare von staatlichen Institutionen und von

Organisationen stützen, die im Bereich des Naturschutzes, des Heimatschutzes

oder der Denkmalpflege tätig sind. Gemäss Art. 6 NHG wird durch die

Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes

dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls

aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen

die grösstmögliche Schonung verdient (Abs. 1). Ein Abweichen von der

ungeschmälerten Erhaltung im Sinn der Inventare bei Erfüllung einer

Bundesaufgabe darf nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich-

oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen

(Abs. 2). Gemäss Art. 7 Abs. 2 NHG in Verbindung mit

Art. 23 Abs. 4 der Verordnung vom 16. Januar 1991 über den

Natur- und Heimatschutz (NHV; SR 451.1) ist – zwingend (BGE 145 II 176 E. 3.2 f. mit Hinweisen) – ein Gutachten der

Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) oder der

Eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege (EKD) einzuholen, wenn bei der

Erfüllung einer Bundesaufgabe ein Objekt, das in einem Inventar des Bundes nach

Art. 5 NHG aufgeführt ist, erheblich beeinträchtigt werden kann oder sich

in diesem Zusammenhang grundsätzliche Fragen stellen. Im Gutachten gibt die

Kommission an, ob das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu schonen

ist (a. a. O.). Ob eine Begutachtung

durch die ENHK bzw. die EKD erforderlich ist, entscheidet je nachdem, ob für

die Erfüllung einer Bundesaufgabe der Bund oder der Kanton zuständig ist, die

Fachstelle des Bundes oder die kantonale Fachstelle (Art. 7 Abs. 1 in

Verbindung mit Art. 25 Abs. 2 NHG). Im Kanton Zürich ist für

Landschaftsschutz, Denkmalpflege, Archäologie und Ortsbildschutz das Amt für

Raumentwicklung (ARE) zuständig (§ 2a Abs. 1 der kantonalen Natur-

und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 [KNHV; LS 702.11]). Zu

beachten ist das ISOS – auch wenn nicht die Erfüllung einer Bundesaufgabe

infrage steht – grundsätzlich dort, wo nach kantonalem Recht im Einzelfall

Interessenabwägungen im Licht der Heimatschutzanliegen vorzunehmen sind (VGr,

27. August 2024, VB.2023.00062, E. 4.2; BGr, 31. März 2020,

1C_635/2018, E. 3.1.2; BGE 135 II 209 E. 2.1).

9.2.2

Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid richtig ausführte, handelt es

sich bei der Genehmigung des Gestaltungsplans "Areal Hardturm –

Stadion" um eine kommunale Sondernutzungsplanung und nicht um eine

Bundesaufgabe im Sinn von Art. 7 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 2

NHG. Der Einwand der Beschwerdeführenden, wonach im Baubewilligungsverfahren

voraussichtlich eine gewässerschutzrechtliche Ausnahmebewilligung notwendig

sein werde, ändert daran nichts. Zwar hat das Bundesgericht in einem Urteil vom

27. Juli 2023 eine Gestaltungsplanung unter Hinweis auf die notwendige

gewässerschutzrechtliche Ausnahmebewilligung als Erfüllung einer Bundesaufgabe

eingestuft (BGr, 27. Juli 2023, 1C_58/2021, E. 4.5). Allerdings wurde

im dort beurteilten Fall anders als vorliegend die Gestaltungsplanung materiell

und formell mit der Festlegung des Gewässerraums des betroffenen Gewässers

koordiniert und stand dort bereits fest, dass eine gewässerschutzrechtliche

Ausnahmebestimmung erforderlich sein würde. Dies ist vorliegend nicht der Fall,

zumal die Baudirektion des Kantons Zürich inzwischen mit Verfügung vom

14. März 2025 den Gewässerraum am Döltschibach im Siedlungsgebiet der

Stadt Zürich festgelegt hat und die mit dem Gestaltungsplan ermöglichten Bauten

den neu festgelegten Gewässerraum am Döltschibach nicht mehr tangieren (siehe

E. 11 hiernach). Damit ist Art. 6 f. NHG auf den vorliegend

umstrittenen Gestaltungsplan nicht direkt anwendbar und war keine Begutachtung

durch die ENHK bzw. die EKD erforderlich. Auf eine solche Begutachtung hätte

aus den nachfolgenden Überlegungen allerdings selbst dann verzichtet werden

dürfen, wenn von der Erfüllung einer Bundesaufgabe auszugehen wäre.

9.2.3

Das kantonale Amt für Raumentwicklung ARE wies vor der Vorinstanz darauf

hin, dass das Gestaltungsplangebiet nicht Bestandteil des ISOS Stadt Zürich sei,

und schloss eine mögliche Beeinträchtigung von im ISOS verzeichneten Objekten

aus. Auch im vorliegenden Verfahren äusserte es sich dahingehend, dass der

Perimeter des Gestaltungsplans nicht von Erfassungskategorien des ISOS

betroffen sei.

Die erhebliche Beeinträchtigung eines inventarisierten

Objekts kann unter Umständen auch von ausserhalb des ISOS-Schutzperimeters

gelegenen Bauvorhaben ausgehen (VGr, 21. Dezember 2023, VB.2023.00209,

E. 5.2.5). Liegt ein Bauvorhaben innerhalb eines ISOS-Gebiets, sind an das

Kriterium der drohenden erheblichen Beeinträchtigung geringe Anforderungen zu

stellen (vgl. VGr, 27. Juni 2024, VB.2023.00471, E. 2.2). Dagegen ist

bei ausserhalb des ISOS-Gebiets gelegenen Bauvorhaben von einer drohenden

erheblichen Beeinträchtigung eines Schutzobjekts grundsätzlich nur auszugehen,

wenn dem entsprechenden Eintrag im ISOS ein entsprechendes Schutzziel

ausdrücklich entnommen werden kann bzw. wenn aus dem Eintrag zumindest

ersichtlich ist, inwiefern ausserhalb des Schutzperimeters gelegene Bauvorhaben

das Schutzobjekt beeinträchtigen könnten.

Ausserhalb des Gestaltungsplangebiets, aber in

unmittelbarer Nähe liegen die "Bernoulli-Häuser", die "à

Porta-Siedlung" und der "Hardhof". Die "à

Porta-Siedlung" ist im ISOS Stadt Zürich als Einzelelement eingetragen

(Stadtteil "Industrie", Eintrag E X.0.10) und folgendermassen

beschrieben: "Hufeisenförmige Mehrfamilienhauszeile, markanter Auftakt zur

Bebauung an der Hardturmstrasse, fünfgeschossiger, kompakter Baukörper mit

Walmdach, 1935". Die Überbauung wird im Textteil des ISOS erwähnt als eine

Rundzeile aus Mehrfamilienhäusern, die am damaligen westlichen Stadteingang

einen weit sichtbaren urbanen Akzent setzte. Eine besonders grosse Bedeutung

wird dem Objekt im ISOS allerdings nicht zugewiesen und ein Erhaltungsziel

nicht definiert. Die "Bernoulli-Häuser" sind im ISOS Stadt Zürich als

Baugruppe eingetragen (Stadtteil "Industrie", Eintrag B 0.2) und

werden folgendermassen beschreiben: "Siedlung im Sinn der Gartenstadtidee,

schlichte Reiheneinfamilienhäuschen mit markanten Lukarnen, in zwölf Zeilen

quer zur Limmat angeordnet, hofartige Sackgassen jeweils von zwei Zeilen

gefasst, rückseitige Gartenbereiche, 1923–30". Die "Bernoulli-Häuser"

finden im Textteil des ISOS mehrfach Erwähnung und werden als bedeutsame

Baugruppe mit dem Erhaltungsziel A definiert. Der "Hardhof" ist

im ISOS Stadt Zürich als bedeutsame Umgebungszone mit dem Erhaltungsziel A

eingetragen (Stadtteil "Altstetten", Eintrag U-Zo XVI) und wird

beschrieben als weitläufiges Schutzgebiet der Grundwasserfassung zwischen

Limmat und Autobahn A1 mit Sportanlagen. Im Textteil des ISOS wird der

Hardhof als parkähnlich ausgestaltetes Grundwasserschutzgebiet erwähnt, welches

neben weiteren Faktoren für eine hohe Wohnqualität der Grünau verantwortlich

sei. Für die genannten Schutzobjekte "Bernoulli-Häuser", "à

Porta-Siedlung" und "Hardhof" können den Einträgen im ISOS keine

Aussagen entnommen werden, aus welchen ersichtlich würde, inwiefern die mit dem

Gestaltungsplan ermöglichten, ausserhalb des ISOS-Schutzperimeters gelegenen

Bauvorhaben das Schutzobjekt beeinträchtigen bzw. die im ISOS erwähnten

Schutzziele gefährden könnten. Dies ist auch in keiner Weise ersichtlich. Wie

in E. 6.4.2 hiervor erwogen, nehmen die mit dem Gestaltungsplan

ermöglichten Bauvorhaben mittels abgestufter Höhen Rücksicht auf die bauliche

Umgebung und insbesondere auf die geschützten "Bernoulli-Häuser" und

den "Hardhof". Die weiteren ISOS-Schutzobjekte befinden sich zu weit

entfernt, als dass eine erhebliche Beeinträchtigung möglich wäre. Dies gilt

auch für den gemäss ISOS geschützten "Limmatraum". Damit erscheint

ausgeschlossen, dass ISOS-Schutzobjekte durch die mit dem Gestaltungsplan

ermöglichten Bauvorhaben erheblich beeinträchtigt werden könnten oder sich in

diesem Zusammenhang grundsätzliche Fragen stellen könnten. Das kantonale Amt

für Raumentwicklung ARE ist gleicher Auffassung. Mit seinen Stellungnahmen im

Rechtsmittelverfahren hat es dargetan, dass es eine erhebliche Beeinträchtigung

von ISOS-Schutzobjekten ausschliesst und eine Begutachtung durch die ENHK bzw.

EKD für nicht erforderlich hält. Unter den gegebenen Umständen ist den

Planungsträgern auch nicht vorzuwerfen, sie hätten das ISOS im Rahmen der

raumplanungsrechtlichen Interessenabwägung unzureichend berücksichtigt. Eine

Verletzung von Art. 5 ff. NHG ist auch in dieser Hinsicht zu

verneinen. Auch eine Verletzung des in Art. 25a RPG normierten

Koordinationsprinzips steht in der vorliegenden Konstellation ausser Frage.

10.

Die Beschwerdeführenden machen weiter geltend, der

Gestaltungsplan und insbesondere die ermöglichten Hochhäuser würden das

Landschaftsbild und landschaftlich wichtige Gebiete beeinträchtigen. In diesem

Zusammenhang verwies die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid auf das

Planungsermessen der Stadt Zürich, das richtplanerische Ziel der

Nachverdichtung im Zentrumsgebiet und das "Landschaftsentwicklungskonzept

Limmatraum" aus dem Jahr 2006, welches nicht die Dämpfung der baulichen

Entwicklung zum Ziel habe, sondern die bessere Verteilung der Erholungsnutzung.

Das angesprochene Landschaftsentwicklungskonzept ist nicht

grundeigentümerverbindlich und im Gestaltungsplanverfahren nicht direkt

anwendbar. Die Beschwerdeführenden bringen nicht vor, inwiefern der

vorinstanzliche Entscheid in diesem Zusammenhang rechtswidrig sein sollte bzw.

welche Rechtsnormen inwiefern verletzt sein sollten. Zur Einordnung der mit dem

Gestaltungsplan ermöglichten Bauvorhaben in die bauliche und landschaftliche

Umgebung kann wiederum auf E. 6.4.2 hiervor verwiesen werden. Im Übrigen

ist auf den pauschalen Vorwurf, mit dem Gestaltungsplan würde das

Landschaftsbild beeinträchtigt, nicht weiter einzugehen.

11.

Die Beschwerdeführenden machen sinngemäss geltend, der

Gestaltungsplan sei mit dem Gewässerschutzrecht nicht vereinbar. Sie bringen

vor, die Baubegrenzungslinie für das Teilgebiet A des umstrittenen

Gestaltungsplans rage an zwei Stellen in den geschützten Uferstreifen des Döltschibachs

hinein. Die Erteilung einer Ausnahmebewilligung komme nicht infrage, weil es

sich nicht um ein dicht überbautes Gebiet handle und weil der eingedolte

Döltschibach offengelegt werden könne und müsse.

11.1 Art. 36a

Abs. 1 des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 (GSchG;

SR 814.20) verpflichtet die Kantone, den Gewässerraum festzulegen, nämlich

den Raumbedarf der oberirdischen Gewässer, der erforderlich ist für die

Gewährleistung der natürlichen Funktionen der Gewässer, des Schutzes vor

Hochwasser und der Gewässernutzung. Die Kantone sorgen dafür, dass der

Gewässerraum bei der Richt- und Nutzungsplanung berücksichtigt sowie extensiv

gestaltet und bewirtschaftet wird (Art. 36a Abs. 3 Satz 1

GSchG).

11.1.1

Art. 41a Abs. 1 und Abs. 2 der Gewässerschutzverordnung vom

28. Oktober 1998 (GSchV; SR 814.201) bestimmen die Mindestbreite des

Gewässerraums für Fliessgewässer. Unter den in Art. 41a Abs. 3 GSchV

genannten Umständen muss die Breite des Gewässerraums erhöht werden. Gemäss

Art. 41a Abs. 4 GSchV kann die Breite des Gewässerraums in dicht

überbauten Gebieten den baulichen Gegebenheiten angepasst werden, soweit der

Schutz vor Hochwasser gewährleistet ist. Nach Art. 41a Abs. 5 GSchV

kann auf die Festlegung eines Gewässerraums verzichtet werden, unter anderem

wenn das Gewässer eingedolt ist und keine überwiegenden Interessen

entgegenstehen.

11.1.2

Im Gewässerraum dürfen gemäss Art. 41c Abs. 1 Satz 1 GSchV

grundsätzlich nur standortgebundene, im öffentlichen Interesse liegende Anlagen

wie Fuss- und Wanderwege, Flusskraftwerke oder Brücken erstellt werden. Gemäss

Art. 41c Abs. 1 Satz 2 GSchV sind bestimmte Ausnahmen möglich,

sofern keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Eine Ausnahmebewilligung

ist diesfalls unter anderem möglich für zonenkonforme Anlagen in dicht

überbauten Gebieten (Art. 41c Abs. 1 lit. a GSchV). Einer

Ausnahmebewilligung entgegenstehen kann unter anderem die Obliegenheit zur

Revitalisierung von Gewässern nach Art. 38a Abs. 1 GSchG. Solange ein

Kanton den Gewässerraum nicht festgelegt hat, gilt für die Breite des

Gewässerraums Abs. 2 der Übergangsbestimmung zur Änderung der GSchV vom

4. Mai 2011. Im Rahmen einer Gestaltungsplanung kann der Planungsträger

der Baudirektion beantragen, den Gewässerraum nach Art. 41a GSchV

festzulegen (§ 15a der kantonalen Verordnung über den Hochwasserschutz und

die Wasserpolizei vom 14. Oktober 1992 [HWSchV; LS 724.112]).

11.1.3

Für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 41c Abs. 1

Satz 2 GSchV ist nicht erforderlich, dass bereits ein definitiver

Gewässerraum nach Art. 41b GSchV ausgeschieden wurde. Dies gilt über den

Ablauf der Frist zu dessen Festlegung hinaus (VGr, 13. Juli 2023,

VB.2022.00514, E. 5.2 mit Hinweisen; vgl. BGE 139 II 470

E. 4.5). Die Erteilung einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 41c

Abs. 1 GSchV darf die künftige Gewässerraum- und Revitalisierungsplanung

nicht erschweren und ihr nicht widersprechen, denn dem übergangsrechtlichen

Gewässerraum kommt die Funktion einer Planungszone zu. Er soll gewährleisten,

dass im Zeitraum nach dem Inkrafttreten der Verordnung bis zur definitiven

Festlegung des Gewässerraums keine unerwünschten neuen Anlagen errichtet werden

(VGr, 13. Juli 2023, VB.2022.00514, E. 5.2 mit Hinweisen; BGE 140 II 437 E. 6.2).

11.2 Am

östlichen Rand innerhalb des Gestaltungsplanperimeters unterhalb des ehemaligen

Sportwegs verläuft der Döltschibach. Der Döltschibach ist eingedolt und wird in

einer Röhre rund 2 m unter Terrain geführt.

11.2.1

Bis zum Zeitpunkt der Genehmigung des Gestaltungsplans "Areal Hardturm

– Stadion" und des vorinstanzlichen Entscheids hatte der Kanton Zürich für

den Döltschibach keinen Gewässerraum ausgeschieden, weshalb die Vorinstanz in

Anwendung von Abs. 2 lit. a der Übergangsbestimmung zur Änderung der

GSchV vom 4. Mai 2011 von einem Gewässerraum mit einer Breite von

beidseits 8,3 m ausging. Die Vorinstanz stellte im angefochtenen Entscheid

fest, die Baubegrenzungslinie für das Teilgebiet A gemäss Gestaltungsplan

rage an zwei Stellen bis zu 3,3 m in den übergangsrechtlichen

Uferstreifen. Sie wies auf das laufende Verfahren zur Festlegung des

Gewässerraums beim fraglichen Abschnitt des Döltschibachs hin und führte aus,

es bestehe die Möglichkeit, dass das geplante Bauprojekt den künftigen

Gewässerraum nicht tangieren werde. Ohnehin könne angenommen werden, dass für

die Unterschreitung im Baubewilligungsverfahren eine Ausnahmebewilligung nach

Art. 41c Abs. 1 lit. a GSchV erteilt werden könne, zumal die

zuständige Behörde eine solche gemäss dem Umweltverträglichkeitsbericht in

Aussicht gestellt habe. Die Vorinstanz erwog in diesem Zusammenhang einerseits,

es sei offenkundig von einem dicht überbauten Gebiet im Sinn der genannten

Ausnahmebestimmung auszugehen, weil der Döltschibach im fraglichen Bereich an

grossvolumigen Bauten mitten in der Zentrumszone vorbeifliesse. Andererseits

wies die Vorinstanz auf die Planungsunterlagen hin, wonach eine Offenlegung des

eingedolten Döltschibachs im fraglichen Abschnitt technisch nur sehr erschwert

möglich, nicht verhältnismässig und nicht sinnvoll wäre, zumal der Bach sehr

tief und innerhalb von Mauern geführt werden müsste und ökologisch nur ein

geringer Mehrwert erzielt würde.

11.2.2

Den vorinstanzlichen Ausführungen ist zuzustimmen. Beim Begriff des

"dicht überbauten Gebiets" handelt es sich um einen Begriff der GSchV

und damit des Bundesrechts, der bundesweit einheitlich auszulegen ist (BGE 140 II 437 E. 5). Das Bundesgericht hat zum Begriff des "dicht überbauten

Gebiets" festgehalten, dass dieser einen genügend gross gewählten

Betrachtungsperimeter voraussetze. Der Fokus liege auf dem Land entlang des

Gewässers und nicht auf dem Siedlungs- oder Baugebiet als Ganzem. Allerdings

dürfe der Blick nicht ausschliesslich auf die Bauparzelle und die unmittelbar

angrenzenden Parzellen gerichtet werden, sondern es müsse eine

Gesamtbetrachtung angestellt werden, mit Blick auf die bestehende Baustruktur

des Gemeindegebiets. Immerhin habe der Verordnungsgeber mit dem Begriff

"dicht überbaut" zum Ausdruck gebracht, dass eine

"weitgehende" Überbauung (wie in Art. 36 Abs. 3 RPG) nicht

genüge (vgl. BGE 143 II 77 E. 2.7; BGE 140 II 437 E. 5.1;

je mit Hinweisen). Beim Gebiet entlang des durch die Stadt Zürich fliessenden

Döltschibachs handelt es sich um dicht überbautes Gebiet im Sinn der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Dass im Bereich des ehemaligen Sportwegs

westlich des eingedolten Bachs seit dem Abbruch des alten Hardturmstadions eine

relativ grosse Fläche nicht mehr überbaut ist, ändert daran nichts, zumal

unmittelbar östlich und nördlich eine dichte Bebauung besteht und das

erweiterte Gebiet jedenfalls bei der gebotenen Gesamtbetrachtung zweifellos

dicht überbaut in Erscheinung tritt. Überzeugend sind auch die Ausführungen der

Vorinstanz, wonach gestützt auf die Planunterlagen eine Offenlegung des

eingedolten Döltschibachs im fraglichen Abschnitt technisch nur sehr erschwert

möglich, nicht verhältnismässig und nicht sinnvoll wäre. Den eingedolten Bach

im fraglichen Abschnitt nicht zu revitalisieren, steht damit nicht im

Widerspruch zu Art. 38a Abs. 1 GSchG.

Die vorinstanzliche Schlussfolgerung, es sei davon

auszugehen, dass im Baubewilligungsverfahren für die Unterschreitung des

Gewässerbereichs – sofern eine solche bis dahin nicht ohnehin

wegfalle – eine Ausnahmebewilligung nach Art. 41c Abs. 1

lit. a GSchV erteilt werden könne, ist nicht zu beanstanden. Art. 36a

GSchG und Art. 41a ff. GSchV stehen der Genehmigung des

Gestaltungsplans "Areal Hardturm – Stadion" nicht entgegen.

11.3 Am

14. März 2025 setzte die Baudirektion des Kantons Zürich den Gewässerraum

am Döltschibach im Siedlungsgebiet der Stadt Zürich fest (vgl. die amtliche

Mitteilung Nr. 2025/0200 vom 2. April 2025 im städtischen Amtsblatt).

Die Stadt Zürich hatte die Verfügung mit der Stellungnahme zu den Einwendungen

vom 2. April 2025 bis zum 2. Mai 2025 öffentlich aufgelegt. Für den

vorliegend fraglichen Bereich beim ehemaligen Sportweg hielt die Baudirektion

in ihrer Verfügung vom 14. März 2025 fest, entlang des eingedolten

Abschnitts bestehe kein Öffnungspotenzial, weshalb der Gewässerraum auf die

minimale Eingriffsbreite von 2,63 m reduziert werde. Sollte die Verfügung

der Baudirektion vom 14. März 2025, welche nicht Gegenstand des

vorliegenden Verfahrens ist, in Rechtskraft erwachsen, wird die

Baubegrenzungslinie für das Teilgebiet A gemäss Gestaltungsplan nicht mehr

in den geschützten Gewässerraum hineinragen und die Frage nach der Erteilung

einer entsprechenden Ausnahmebewilligung im Baubewilligungsverfahren obsolet.

12.

Die Beschwerdeführenden machen geltend, der umstrittene

Gestaltungsplan missachte § 204 Abs. 1 und § 205 lit. a PBG

sowie § 1 KNHV. Sinngemäss rügen sie auch eine Verletzung von Art. 14

NHV in Verbindung mit Art. 18 und Art. 18b NHG

12.1 Dem

Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten ist durch die Erhaltung

genügend grosser Lebensräume (Biotope) und andere geeignete Massnahmen

entgegenzuwirken (Art. 18 Abs. 1 Satz 1 NHG). Besonders zu

schützen sind Uferbereiche, Riedgebiete und Moore, seltene Waldgesellschaften,

Hecken, Feldgehölze, Trockenrasen und weitere Standorte, die eine ausgleichende

Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder besonders günstige Voraussetzungen für

Lebensgemeinschaften aufweisen (Art. 18 Abs. 1bis NHG).

Technische Eingriffe in ein schützenswertes Biotop setzen voraus, dass der

Eingriff standortgebunden ist und einem überwiegenden Bedürfnis entspricht

(Art. 14 Abs. 6 NHV). Lässt sich eine Beeinträchtigung schutzwürdiger

Lebensräume durch technische Eingriffe unter Abwägung aller Interessen nicht

vermeiden, so hat der Verursacher für besondere Massnahmen zu deren

bestmöglichem Schutz, für Wiederherstellung oder sonst für angemessenen Ersatz

zu sorgen (Art. 18 Abs. 1ter NHG und Art. 14

Abs. 7 NHV). Während der Bundesrat Biotope von nationaler Bedeutung

ausscheidet (Art. 18a Abs. 1 NHG) sorgen die Kantone für Schutz und

Unterhalt von Biotopen von regionaler und lokaler Bedeutung (§ 13 KNHV in

Verbindung mit Art. 18b Abs. 1 NHG). In intensiv genutzten Gebieten

inner- und ausserhalb von Siedlungen sorgen die Kantone für ökologischen

Ausgleich (Art. 15 NHV in Verbindung mit Art. 18b Abs. 2 NHG).

Ob ein Biotop schützenswert ist, beurteilt sich nach den Kriterien von

Art. 14 Abs. 3 NHV, allenfalls unter Berücksichtigung der regionalen

Gegebenheiten (vgl. Art. 14 Abs. 4 NHV und zum Ganzen BGr,

21. November 2024, 1C_217/2023, E. 4; VGr, 2. März 2023,

VB.2022.00040, E. 4.5).

Zu den Schutzobjekten des Natur- und Heimatschutzes

gehören gemäss § 203 Abs. 1 PBG unter anderem unverdorbene Natur- und

Kulturlandschaften sowie entsprechende Gewässer (lit. a), wertvolle Park-

und Gartenanlagen, Bäume, Baumbestände, Feldgehölze und Hecken (lit. f)

wie auch seltene oder vom Aussterben bedrohte Tiere und Pflanzen und die für

ihre Erhaltung nötigen Lebensräume (lit. g). Über die Schutzobjekte

erstellen die für Schutzmassnahmen zuständigen Behörden Inventare (§ 203 Abs. 2 PBG). Objekte von kommunaler Bedeutung werden vom Gemeindevorstand

inventarisiert (§ 4 KNHV in Verbindung mit § 211 Abs. 2 PBG).

Mit der Inventaraufnahme wird die Vermutung der Schutzwürdigkeit der

verzeichneten Objekte aufgestellt und die zuständige Behörde verpflichtet, sich

mit dieser Vermutung auseinanderzusetzen. Staat, Gemeinden und Weitere haben in

ihrer Tätigkeit dafür zu sorgen, dass Schutzobjekte geschont und, wo das

öffentliche Interesse an diesen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben (§ 204 Abs. 1 PBG). Der Schutz erfolgt insbesondere durch Massnahmen des

Planungsrechts (§ 205 lit. a PBG). Die Pflicht, Schutzobjekte zu

schonen und zu erhalten, besteht unter bestimmten Umständen auch ohne förmliche

Unterschutzstellung oder Aufnahme in ein Inventar und ist – unter

Berücksichtigung des Grundsatzes der Planbeständigkeit (Art. 21

Abs. 2 RPG) – etwa bei der Errichtung von Bauten und der Erteilung

von Bewilligungen zu beachten (§ 1 KNHV; zum Ganzen VGr, 12. Januar

2023, VB.2022.000247, E. 4.1 mit Hinweisen).

12.2 Das

Gebiet des Gestaltungsplans "Areal Hardturm – Stadion" wurde im Jahr

2004 der Zentrumszone zugewiesen. Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid

richtig ausführte, ist die Zuweisung des Gebiets zur Zentrumszone 2004 im

vorliegenden Verfahren nicht mehr zu hinterfragen, zumal sie unter

hinreichender Berücksichtigung des Naturschutzes erfolgte. Das

Gestaltungsplangebiet ist weder in einem Inventar des Bundes noch im Inventar

der kommunalen Natur- und Landschaftsschutzobjekte (KSO) verzeichnet. Die Vorinstanz

kam im angefochtenen Entscheid gestützt auf die Planungsgrundlagen und

insbesondere ein ergänzend zum Umweltverträglichkeitsbericht erstelltes

Gutachten zum Fachbereich Lebensräume, Fauna und Flora allerdings zum Schluss,

dass sich auf dem Hardturm-Areal seit dem Abbruch der ehemaligen Bauten mit

Blick auf die Nachweise geschützter und gefährdeter Arten ein Biotop im Sinn

von Art. 14 Abs. 3 NHV gebildet habe. Die Beschwerdegegnerschaft

bestreitet dies bzw. hält dafür, dass dies offengelassen werden könne.

Auf die Naturschutzproblematik wird im

Baubewilligungsverfahren Rücksicht zu nehmen sein. Namentlich wird zu prüfen

sein, ob – wie die Vorinstanz ohne Weiteres annimmt – ein Biotop im

genannten Sinn effektiv besteht und gegebenenfalls ob der mit den Bauvorhaben

verbundene Eingriff nach Art. 14 Abs. 6 NHV gerechtfertigt werden

kann. Gegebenenfalls werden im Sinn von Art. 18 Abs. 1ter

NHG und Art. 14 Abs. 7 NHV konkrete Ersatzmassnahmen anzuordnen sein.

Ob im Fall der Bejahung eines (nicht inventarisierten) Biotops die

Voraussetzungen für einen Eingriff erfüllt sein werden, hängt ab vom konkreten

Bauprojekt, welches nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet. Im

vorliegenden Verfahren ist – soweit möglich – immerhin zu prüfen, ob

der Gestaltungsplan Raum lässt für ein Vorhaben, welches die Bestimmungen zum

Schutz von bedrohten Tier- und Pflanzenarten bzw. ihrer Lebensräume

respektiert. Auf die Einwände der Beschwerdeführenden ist nur so weit

einzugehen, als sie im genannten Sinn den zulässigen Streitgegenstand

betreffen.

12.3 Die

Vorinstanz erwägt sinngemäss, der Umstand, dass das Gebiet schon einmal

überbaut gewesen sei, relativiere die Schutzwürdigkeit des Gebiets. Die

ökologisch wertvolle Fläche habe sich nur bilden können, weil das Areal nicht

sofort wieder überbaut worden sei, weshalb es stossend sei, die Zuweisung zur

Zentrumszone nachträglich zu hinterfragen. Dieses Argument überzeugt nicht,

käme es doch offenkundig nicht darauf an, aus welchem Grund sich eine

allfällige ökologisch wertvolle Fläche herausbilden konnte.

Hingegen ist der Vorinstanz darin zuzustimmen, dass das mit

dem Gestaltungsplan ermöglichte Fussballstadion unter den gegebenen besonderen

Umständen am vorgesehenen Standort als standortgebunden im Sinn von

Art. 14 Abs. 6 NHV anzusehen ist. Dies ergibt sich einerseits aus dem

entsprechenden Richtplaneintrag und andererseits aus dem Umstand, dass in der

Stadt Zürich kein Fussballstadion besteht, welches den Anforderungen der beiden

Super-League-Vereine entspricht, das Letzigrund-Stadion für Fussballspiele nicht

geeignet ist und in der Stadt Zürich kein Alternativstandort besteht, an

welchem in absehbarer Zeit realistischerweise ein genügend grosses

Fussballstadion verwirklicht werden könnte. An der Errichtung des

Fussballstadions und einer verdichteten Bauweise im Gestaltungsplangebiet

besteht ein grosses öffentliches Interesse. Art. 48 der

Gestaltungsplanvorschriften bestimmt, dass Bauten, Anlagen und Umschwung im

Hinblick auf den ökologischen Ausgleich optimiert werden müssen. Gemäss

Art. 17 Abs. 2 und 3 der Gestaltungsplanvorschriften sind die

Dachflächen ökologisch wertvoll zu begrünen. Das erwähnte Gutachten zum

Fachbereich Lebensräume, Fauna und Flora und die Vorinstanz nennen weitere

ökologische Ausgleichs- und Ersatzmassnahmen, die zum Schutz der gefährdeten

Arten ergriffen werden können. Werden diese Massnahmen im

Baubewilligungsverfahren umgesetzt, sollte ein Grossteil der gefährdeten Arten

auch künftig einen Lebensraum auf dem Areal finden.

Der Vorinstanz ist darin zuzustimmen, dass die Interessen des

Biotopschutzes im umstrittenen Gestaltungsplan angemessen berücksichtigt

werden. Wie die Planungsgrundlagen und insbesondere das erwähnte Gutachten zum

Fachbereich Lebensräume, Fauna und Flora aufzeigen, lässt der Gestaltungsplan Raum

für ein Vorhaben, welches die Bestimmungen zum Schutz von bedrohten Tier- und

Pflanzenarten bzw. ihrer Lebensräume respektiert. Dass seit den entsprechenden

Erhebungen im Rahmen der Erarbeitung des Gestaltungsplans einige Jahre

vergangen sind, ist der langen Verfahrensdauer geschuldet und ändert daran

nichts. Entsprechende Auflagen und allfällige Ersatzmassnahmen werden im

Baubewilligungsverfahren zu prüfen und anzuordnen sein.

13.

Die Beschwerdeführenden machen geltend, der umstrittene

Gestaltungsplan widerspreche § 83 Abs. 3 PBG, weil er keine

verbindlichen Festlegungen zur Umgebung mache.

Gemäss § 83 Abs. 3 PBG kann der Gestaltungsplan

Festlegungen über die weitere Umgebungsgestaltung enthalten (siehe E. 5.1

hiervor). Art. 22 der Gestaltungsplanvorschriften schreibt vor, mit dem

ersten Baugesuch sei ein Umgebungsplan für den gesamten Geltungsbereich

einzureichen, der die Gestaltung sowie die zweckmässige Ausstattung und

Ausrüstung aller Freiräume umfasse, wobei den Sicherheitsbedürfnissen der

Bevölkerung und des Veranstaltungsbetriebs Rechnung zu tragen sei. Art. 23

der Gestaltungsplanvorschriften schreibt die Erstellung von drei öffentlich

nutzbaren Plätzen vor und macht dazu konkrete Vorgaben. Art. 24 der

Gestaltungsplanvorschriften definiert Freiflächenziffern für die

Teilgebiete A, B und C. Art. 25 der Gestaltungsplanvorschriften

macht Vorgaben hinsichtlich der das Areal querenden, öffentlich nutzbaren

Fusswege. Nach Art. 26 der Gestaltungsplanvorschriften muss die Gestaltung

des Aussenraums zu einer guten Durchgrünung des Quartiers beitragen und ist die

Versiegelung der Flächen auf das notwendige Minimum zu beschränken

(Abs. 1). Zudem sind mindestens an den neun im Plan bezeichneten Lagen

grosskronige Bäume zu pflanzen (Abs. 2). Schliesslich bezieht sich die in

Art. 27 der Gestaltungsplanvorschriften geforderte besonders gute

gestalterische Gesamtwirkung auch auf die landschaftliche Umgebung.

Soweit in § 83 Abs. 3 PBG Festlegungen über die

weitere Umgebungsgestaltung angesprochen sind, handelt es sich um eine

Kann-Vorschrift. Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid zutreffend

erwog, wird der Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion" der

genannten Vorschrift mit den erwähnten Gestaltungsplanvorschriften ohne

Weiteres gerecht.

14.

Die Beschwerdeführenden bringen vor, der Gestaltungsplan

sehe zu wenige Freiflächen vor. Ausserdem monieren sie den Verlust von

bestehenden Frei- und Erholungsflächen, welcher mit der Überbauung der

Stadion-Brache verbunden sei.

Die BZO sieht im betroffenen Quartier eine

Freiflächenziffer von 30 % vor (vgl. Art. 18 Abs. 2 BZO in

Verbindung mit § 254 Abs. 1 PBG in der vorliegend anwendbaren, bis

zum 28. Februar 2017 gültigen Fassung). Gemäss § 257 Abs. 1 PBG

in der vorliegend anwendbaren, bis zum 28. Februar 2017 gültigen Fassung

sind offene Flächen für dauernde Spiel- und Ruheplätze sowie Gärten an die

Freiflächenziffer anrechenbar.

Art. 24 der Gestaltungsplanvorschriften bestimmt,

dass die Freiflächenziffer im Alltagsbetrieb im Teilgebiet A mindestens

45 %, im Teilgebiet B mindestens 10 % und im Teilgebiet C

mindestens 35 % betragen muss (Abs. 1). Im Veranstaltungsbetrieb

dürfen die Freiflächen für die erforderlichen temporären Abstellplätze

unterschritten werden (Abs. 2). Inwiefern die im Gestaltungsplan

festgelegten Freiflächenziffern rechtswidrig sein sollten, wird von den Beschwerdeführenden

nicht konkret dargelegt und ist nicht ersichtlich. Im Gegenteil sind die im

Gestaltungsplan angeordneten Freiflächen grosszügig bemessen. Der Vorwurf, die

Vorinstanz habe gewisse Flächen fälschlicherweise zu den Freiflächen gezählt,

ist nicht nachvollziehbar. Soweit die Beschwerdeführenden erklären, die

Freiflächen würden den qualitativen Vorgaben nicht genügen, ist eine

Rechtsnorm, die verletzt sein könnte, nicht ersichtlich. Der Vorinstanz ist

darin zuzustimmen, dass die Freiraumversorgung auf dem Gestaltungsplangebiet

und in der näheren Umgebung sehr gut ist, wobei für die Umgebung insbesondere

die Erholungsräume "Hardhof" und "Limmatraum" zu erwähnen

sind. Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid sodann richtig ausführte,

kann die temporäre Nutzung von Freiflächen für Abstellplätze im

Veranstaltungsbetrieb hingenommen werden, zumal es sich dabei um eine zeitlich

stark eingeschränkte Nutzung handelt. Weshalb – wie die

Beschwerdeführenden andeuten – ein allfälliger Trainingsbetrieb im

Fussballstadion den Freiraum unzulässig beschränken könnte, ist ebenfalls nicht

ersichtlich. Inwiefern der Wegfall der Stadion-Brache mit einer

Rechtsverletzung verbunden sein sollte, wird von den Beschwerdeführenden nicht

dargetan und ist nicht ersichtlich.

15.

Die Beschwerdeführenden machen geltend, der

Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion" beachte das Interesse an

einer publikumsorientierten Erdgeschossnutzung zu wenig. Sie rügen in diesem

Zusammenhang eine Verletzung von Art. 6a BZO.

Gemäss Art. 18a Abs. 2 BZO sind in Kernzonen im

Erdgeschoss in der ersten Raumtiefe entlang von Strassen und Plätzen keine

Wohnnutzungen zulässig. Art. 6a BZO bestimmt, dass in Erdgeschossen, die

den in den Ergänzungsplänen bezeichneten massgeblichen Platz- und

Strassenräumen zugewandt sind, in der ersten Raumtiefe nur gewerbliche

Nutzungen zulässig sind (Abs. 1 Satz 1). Liegen die bezeichneten

Erdgeschosse in einer Kern-, Quartiererhaltungs- oder Zentrumszone, sind nur

publikumsorientierte gewerbliche Nutzungen, wie z. B. Gaststätten und Verkaufsgeschäfte, zulässig

(Abs. 1 Satz 2). Diese Regelung gilt auch für Gebäude, die vor oder

hinter der Baulinie liegen (Abs. 2).

Art. 9 der Gestaltungsplanvorschriften macht in

Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 und Abs. 3 der

Gestaltungsplanvorschriften gewisse Vorgaben für die Nutzung des Eingangsgeschosses

in den Teilgebieten A und C, indem er für bestimmte Räume eine

Handels-, Dienstleistungs-, Gewerbe- und Gastronomienutzung vorsieht und damit

eine Wohnnutzung ausschliesst. Zu Recht machen die Beschwerdeführenden keine

Verletzung von Art. 18a Abs. 2 BZO geltend. Wie die Vorinstanz im

angefochtenen Entscheid sodann richtig ausführte, ist Art. 6a BZO

vorliegend nicht anwendbar, weil keine in den Ergänzungsplänen bezeichneten

Platz- und Strassenräume betroffen sind.

16.

16.1 Die

Beschwerdeführenden machen geltend, der Gestaltungsplan "Areal Hardturm –

Stadion" verstosse gegen verschiedene Grundsätze, Leitlinien und Ziele der

Stadt Zürich zum Umwelt- und namentlich zum Klimaschutz, welche sich aus dem

"Masterplan Umwelt 2017-2020", der Gemeindeordnung, dem

"Fachplan Hitzeminderung" vom 4. März 2020 und dem kommunalen

Richtplan ergäben. Die Aussagen im Umweltverträglichkeitsbericht zu

Beschattung, Wind, Verdunstungsflächen, Durchlüftung und thermischer

Abstrahlung seien willkürlich.

Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid richtig

erwog, kennt das geltende Recht keine das Lokalklima betreffenden,

verbindlichen Bauvorschriften (VGr, 15. Dezember 2022, VB.2022.00252,

E. 8). Der "Masterplan Umwelt 2017-2020" ist im

Gestaltungsplanverfahren nicht unmittelbar anwendbar. Auch die weiteren

Planungsdokumente und Empfehlungen der Stadt Zürich, auf welche sich die

Beschwerdeführenden berufen, beinhalten keine im Gestaltungsplanverfahren

direkt anwendbaren, rechtsverbindlichen Vorschriften. Bei den von den

Beschwerdeführenden genannten Bestimmungen der Gemeindeordnung der Stadt Zürich

vom 13. Juni 2021 (GO; AS 101.100) – Art. 10 zu den

natürlichen Lebensgrundlagen und Art. 14 zum Schutz von Grünraum – handelt

es sich um im Gestaltungsplanverfahren ebenfalls nicht direkt anwendbare Ziel-

bzw. Programmnormen. Schliesslich ist der angesprochene kommunale Richtplan

nicht grundeigentümerverbindlich. Soweit die Beschwerdeführenden ausserdem

pauschal geltend machen, Hochhäuser seien nicht umweltfreundlich bzw. weniger

ökologisch als Flachbauten, legen sie ebenfalls nicht dar und ist nicht

ersichtlich, inwiefern der umstrittene Gestaltungsplan gegen konkrete

Rechtsnormen verstossen könnte.

Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid aufzeigte,

setzen sich der im Gestaltungsplanverfahren erstellte

Umweltverträglichkeitsbericht und weitere Fachberichte mit verschiedenen von

den Beschwerdeführenden angesprochenen Umweltthemen auseinander. Da sich die

entsprechenden Ausführungen der Beschwerdeführenden jedoch nicht auf im

Gestaltungsplanverfahren unmittelbar anwendbare Rechtsnormen beziehen und eine

Rechtsverletzung im genannten Zusammenhang auch nicht ersichtlich ist, ist

darauf nicht weiter einzugehen.

16.2 Die

Beschwerdeführenden bringen vor, der Gestaltungsplan "Areal Hardturm –

Stadion" verstosse gegen Art. 17 und Art. 18 GO, weil er den

gemeinnützigen Wohnungsbau nicht rechtlich sichere bzw. weil sich gestützt auf

den Gestaltungsplan eine Verpflichtung zum gemeinnützigen Wohnungsbau nicht

durchsetzen lasse.

Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid richtig

erwog, handelt es sich bei den von den Beschwerdeführenden genannten

Bestimmungen (Art. 17 und Art. 18 GO zum preisgünstigen Wohnraum) um

im Gestaltungsplanverfahren nicht direkt anwendbare Ziel- bzw. Programmnormen.

Eine konkrete Pflicht, preisgünstigen Wohnraum im Gestaltungsplanverfahren

rechtlich abzusichern, kann ihnen nicht entnommen werden. Die

Beschwerdeführenden legen nicht dar und es ist nicht ersichtlich, inwiefern der

umstrittene Gestaltungsplan gegen direkt anwendbare, konkrete Rechtsnormen zum

preisgünstigen Wohnraum verstossen könnte.

Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid sodann

aufzeigte, ist das Teilgebiet A des Gestaltungsplans gemäss Art. 4

lit. a der Gestaltungsplanvorschriften explizit für den gemeinnützigen

Wohnungsbau vorgesehen, wobei eine entsprechende Nutzung im Baurechtsvertrag

mit der designierten Baurechtsnehmerin gesichert werden soll.

17.

Gemäss Art. 10 der Gestaltungsplanvorschriften ist im

Teilgebiet B eine Medienfassade zulässig (Abs. 1). Mit dem Baugesuch

ist ein Konzept zur Medienfassade einzureichen, das auch Aussagen zum Betrieb

enthalten muss (Abs. 2). Die Beschwerdeführenden rügen, diese Bestimmung

sei mit dem Umweltschutzrecht nicht vereinbar.

Abgesehen davon, dass die Beschwerdeführenden nicht

ausreichend rügen, welche konkreten umweltschutzrechtlichen Bestimmungen im

genannten Zusammenhang verletzt sein sollen, wies die Vorinstanz im

angefochtenen Entscheid zu Recht darauf hin, dass die Beleuchtung der mit dem

Gestaltungsplan ermöglichten Bauten nicht Gegenstand des

Gestaltungsplanverfahrens sein kann, sondern gegebenenfalls später im

Baubewilligungsverfahren zu beurteilen sein wird. Art. 10 der

Gestaltungsplanvorschriften ist zu wenig konkret, als dass sich die

Vereinbarkeit der Medienfassade mit dem USG prüfen liesse. Immerhin kann

festgehalten werden, dass die angesprochene Medienfassade jedenfalls nicht

grundsätzlich und von vornherein gegen die Bestimmungen des USG zum

Immissionsschutz verstösst. Ob die angesprochene Fassade mit Blick auf die

massgeblichen Bestimmungen des USG vereinbar ist, ist abhängig von ihrer

konkreten Ausgestaltung, der Leuchtwirkung (Leuchtdichte, Farbtemperatur etc.)

und Dynamik eines allfälligen Bild- und/oder Farbwechsels sowie ihren

Betriebszeiten. Wie die Vorinstanz richtig erwog, wird die Medienfassade

– sollte sie Bestandteil eines entsprechenden Baugesuchs sein – unter

anderem den Bestimmungen des USG zu entsprechen haben, was im

Baubewilligungsverfahren zu prüfen sein wird (vgl. auch Art. 3 Abs. 3

der Gestaltungsplanvorschriften).

18.

Die Beschwerdeführenden bringen vor, der Gestaltungsplan

"Areal Hardturm – Stadion" sichere das Projekt "Ensemble",

welches aus dem Studienauftrag als Sieger hervorgegangen ist, rechtlich nicht

ausreichend ab und lasse viel Spielraum für eine andere Setzung der Volumina.

Dies sei rechtlich unhaltbar. Ausserdem monieren die Beschwerdeführenden, mit

dem Gestaltungsplan werde auch die Qualität der ermöglichten Überbauung nicht

verbindlich gesichert. In diesem Zusammenhang nennen sie die städtebauliche und

architektonische Qualität der Bauten und Anlagen, die Umweltziele, die Qualität

der Erdgeschossflächen, der öffentlichen Plätze und der Freiflächen, die

Sicherung des gemeinnützigen Wohnungsbaus sowie die Art und Weise der

Stadionnutzung.

Die Beschwerdeführenden führen nicht aus, gegen welche

Bestimmung der angefochtene Entscheid insoweit verstossen sollte.

Gestaltungspläne sollen Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die Nutzweise und

Zweckbestimmung der Bauten festlegen (§ 83 Abs. 1 PBG) und die

Erschliessung sowie die gemeinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen

ordnen (§ 83 Abs. 3 PBG). Hingegen ist für die Projektierung gemäss

§ 83 Abs. 2 PBG zwingend ein angemessener Spielraum zu belassen

(siehe E. 5.1 hiervor). Diesen Vorgaben entspricht der vorliegend

umstrittene Gestaltungsplan. So ist es gerade nicht Aufgabe des

Gestaltungsplans, ein ganz bestimmtes Bauprojekt rechtlich zu sichern. Auch ist

im Gestaltungsplan nicht die Nutzungsweise der Bauten und Anlagen bis ins

Detail verbindlich zu regeln. Dass der Gestaltungsplan die von den

Beschwerdeführenden angesprochenen Themen nicht bzw. nicht mit der von den

Beschwerdeführenden gewünschten Verbindlichkeit regelt, ist nicht zu

beanstanden.

19.

Die Beschwerdeführenden machen geltend, der

Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion" weiche in unzulässiger

Weise von der Rahmennutzungsordnung ab. Damit einher geht ihr Einwand, für die

Bauten und Anlagen, welche mit dem Gestaltungsplan ermöglicht würden, hätte die

Rahmennutzungsordnung revidiert werden müssen. Am Rande erwähnen die

Beschwerdeführenden in diesem Zusammenhang auch Art. 2 Abs. 1 RPG.

19.1 Nach

§ 83 Abs. 1 Satz 2 PBG darf ein Gestaltungsplan von den

Bestimmungen über die Regelbauweise und von den kantonalen Mindestabständen

abweichen. Die Anforderungen und das Ausmass der zulässigen Abweichungen von

der Grundnutzungsordnung (Bau- und Zonenordnung) sind gesetzlich nicht

definiert (VGr, 8. Juli 2020, VB.2018.00760, E. 5.2.1). Nach der

Rechtsprechung des Bundesgerichts darf mit einem Sondernutzungsplan von der

Grundordnung abgewichen werden, soweit diese Abweichungen nicht dazu führen,

die planerisch und demokratisch abgestützte Grundordnung ihres Sinngehalts zu

entleeren. Die Kantone sind nicht frei, beliebig grosse Abweichungen von der

Grundordnung zuzulassen. Diesbezüglich hat das Bundesgericht festgehalten, dass

die Nutzungsplanung grundsätzlich aus einer Gesamtsicht der raumbedeutsamen

Belange heraus erfolgen muss. Insbesondere ist zur Planung der Entwicklung der

Bautätigkeit ein planerisches Gesamtkonzept erforderlich. Der unkoordinierte

Erlass von Sondernutzungsordnungen für Teile des Gemeindegebiets widerspricht

der Planungspflicht von Art. 2 Abs. 1 RPG. Sondernutzungspläne,

welche die Grundordnung in wesentlichen Teilen ausser Kraft setzen, sind

grundsätzlich unzulässig (zum Ganzen BGE 149 II 79 E. 3.3; BGE 135 II 209 E. 5.2).

Die in Art. 2 Abs. 1 RPG statuierte

Planungspflicht verlangt, dass die Grundordnung überprüft wird, wenn sich für

Teilgebiete erhebliche Abweichungen von der bisherigen Grundordnung aufdrängen.

Weiter verlangt diese Bestimmung, dass der planerische Stufenbau eingehalten

wird, was bei wesentlichen Abweichungen nicht mehr der Fall ist, da sich der

Sondernutzungsplan nicht mehr im Rechtsrahmen bewegt, den ihm die hierarchisch

übergeordnete Grundordnung vorgibt. Gleichzeitig sind die Grundnutzungsplanung

und die Sondernutzungsplanung im Fall wesentlicher Abweichungen auch nicht, wie

von Art. 2 Abs. 1 RPG verlangt, aufeinander abgestimmt. Räumt das

kantonale Recht die Möglichkeit ein, mit einem Sondernutzungsplan von der

Grundordnung unbeschränkt abzuweichen, bedeutet dies daher nicht, dass von

dieser beliebig abgewichen werden kann – und die Grundordnung dadurch

übergangen werden dürfte. In einer bundesrechtskonformen Auslegung ist es bei

einer solchen Ausgangslage vielmehr das Bundesrecht, an welchem sich die Zulässigkeit

einer Abweichung misst. Das kantonale Recht kann demnach die Zulässigkeit von

Abweichungen von der Grundordnung durch Sondernutzungspläne im Vergleich zum

bundesrechtlichen Rahmen bloss stärker beschränken, nicht jedoch erweitern (zum

Ganzen BGE 149 II 79 E. 3.3 mit Hinweisen).

Bei der Prüfung der Zulässigkeit von Abweichungen eines

Sondernutzungsplans von der Grundordnung ist von Bedeutung, ob die Abweichung

gleichzeitig eine geringere demokratische Abstützung bedeutet oder nicht.

Allerdings darf ein Sondernutzungsplan die Grundordnung auch nicht ihres

Sinngehalts entleeren, wenn er von den gleichen Organen und im gleichen

Verfahren festgesetzt und genehmigt wurde wie die Grundordnung. Ein strengerer

Massstab an die Zulässigkeit solcher Abweichungen ist anzulegen, wenn der Erlass

eines Sondernutzungsplans von einer weniger stark demokratisch legitimierten

Behörde bzw. in einem weniger stark demokratisch abgestützten Verfahren

ergangen ist als der Erlass der Grundordnung (zum Ganzen BGE 149 II 79

E. 3.3 mit Hinweisen).

19.2 Die

Vorinstanz setzte sich im angefochtenen Entscheid mit der Frage nach dem

Ausmass der Abweichungen des Nutzungsplans von der Grundnutzungsordnung,

namentlich der BZO der Stadt Zürich, eingehend auseinander. Hinsichtlich der im

Teilgebiet C ermöglichten Hochhäuser erwog sie, Art. 16 Abs. 1

der Gestaltungsplanvorschriften lasse eine maximale Höhe von 140 m zu,

während Art. 9 Abs. 2 BZO in den Hochhausgebieten I und II

eine zulässige Gesamthöhe von 80 m vorsehe (siehe E. 6.1 hiervor). In

den "Richtlinien für die Planung und Beurteilung von

Hochhausprojekten" werde die Unterscheidung der Hochhausgebiete I

und II damit begründet, dass nur im Hochhausgebiet I Höhen über

80 m möglich seien, dies im Rahmen von Sonderbauvorschriften oder eines

Gestaltungsplans. Ohnehin sei vorliegend nicht nur der Vergleich zwischen

Gestaltungsplan und BZO vorzunehmen, sondern auch die Richtplanung

mitzuberücksichtigen. Der Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion"

stehe mit dem kantonalen und dem regionalen Richtplan im Einklang und setze

diese um. Gemäss dem kommunalen Richtplan sei auf dem Hardturm-Areal eine sehr

hohe bauliche Dichte anzustreben und solle die Bebauung je nach Situation

grossmassstäbliche Strukturen mit Hochhäusern bzw. Hochhausclustern umfassen.

Diese Überlegungen würden sinngemäss auch für die ebenfalls gerügte Abweichung

von der zulässigen Anzahl Vollgeschosse gelten, zumal die Zulässigkeit von

Hochhäusern mit einer hohen Zahl an Vollgeschossen einhergehe.

In Bezug auf die zulässige Ausnützung wies die Vorinstanz

darauf hin, die maximal anrechenbare Geschossfläche betrage nach Art. 11

der Gestaltungsplanvorschriften 22'000 m² im Teilgebiet A,

15'000 m² im Teilgebiet B und 88'000 m² im Teilgebiet C

(Abs. 1). Nicht zur anrechenbaren Geschossfläche zählten im

Teilgebiet B das Spielfeld, die Fläche zwischen dem Spielfeld und den

Tribünen, die Tribünen, Konstruktionsräume unter den Tribünen und äussere Erschliessungsflächen

(Abs. 2). Über die drei Teilgebiete sei somit eine anrechenbare Fläche von

125'000 m² zulässig, während Art. 18 Abs. 1 BZO in der

Zentrumszone Z5 eine Ausnützungsziffer von 200 % zulasse, was bei der

Grundstückfläche von 54'619 m² eine anrechenbare Geschossfläche von

109'238 m² ergebe. Rechne man die gemäss BZO ermöglichten privilegierten

Flächen in den Unter- und Dachgeschossen von insgesamt rund 21'848 m²

hinzu, ergebe dies eine den Aufenthalt von Menschen dienende Geschossfläche von

131'086 m², welche nach der Grundordnung gestattet sei. Unter

Berücksichtigung der nach der BZO zulässigen Flächen in Dach- und

Untergeschossen werde die gemäss Grundnutzungsordnung zulässige Ausnützung von

200 % vom Gestaltungsplan somit unterschritten. Die noch geltenden

Sonderbauvorschriften "Fussballstadion Zürich" (siehe Sachverhalt,

Ziffer I) würden sogar eine Ausnützung von 260 % erlauben. Entgegen

der Auffassung der Rekurrierenden sei es korrekt, bei der Berechnung der

anrechenbaren Geschossfläche nicht nur die Teilgebiete A und C,

sondern auch das Teilgebiet B zu berücksichtigen, zumal sich die zulässige

Ausnützungsziffer nach § 254 Abs. 1 in Verbindung mit § 259 PBG

aus der ganzen Grundstückfläche ergebe.

Was die zulässige Nutzung des Grundstücks betrifft,

erklärte die Vorinstanz, nach Art. 18a Abs. 1 BZO in Verbindung mit

§ 51 Abs. 1 PBG seien Zentrumszonen bestimmt für eine dichte

Überbauung zur Entwicklung von Stadt-, Orts- und Quartierzonen, die ausser dem

Wohnen vorab der Ansiedlung von Handels- und Dienstleistungsbetrieben,

Verwaltungen sowie mässig störenden Gewerbebetrieben dienten. Art. 5

Abs. 2 der Gestaltungsplanvorschriften sehe für das Teilgebiet B eine

Sportnutzung mit zugehörigen Neben- und Infrastrukturnutzungen und als

Nebennutzung eine mässig störende Handels-, Dienstleistungs-, Gewerbe- und

Gastronomienutzung vor. Die Grundnutzungsordnung halte mit Blick auf den Numerus

clausus an Bauzonentypen gemäss § 48 Abs. 2 PBG keine Zonierung für

ein Fussballstadion auf der Ebene der Grundordnung bereit, weshalb die

Umsetzung des Stadions mittels Sondernutzungsplanung folgerichtig und die

Zentrumszone die am ehesten passende Zone für die vorgesehene Nutzung sei.

19.3 Der

Auffassung der Vorinstanz, wonach der Gestaltungsplan "Areal Hardturm –

Stadion" mit Blick auf Art. 2 Abs. 1 RPG nicht unzulässig von

der Grundordnung abweicht, ist zuzustimmen. Mit Blick auf die eindeutige

Verankerung des Fussballstadions in der übergeordneten Richtplanung am

vorgesehenen Standort ist keinesfalls von einem nach der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung verpönten unkoordinierten Erlass von Sondernutzungsordnungen für

Teile des Gemeindegebiets auszugehen. Der kommunale Richtplan sieht speziell

für das betroffene Gebiet in Abwägung der verschiedenen Interessen eine

zusätzliche bauliche Verdichtung über die BZO 2016 hinaus vor. Der

Gestaltungsplan betrifft ein für das Gebiet der Stadt Zürich einzigartiges

Projekt, welches sich wegen seiner Besonderheit nicht in die von der

Grundnutzungsordnung gemäss BZO und PBG bereitgestellten Nutzungskategorien

einordnen lässt. Die Verwirklichung des Vorhabens mittels Sondernutzungsplanung

erscheint folgerichtig, zumal die von den Beschwerdeführenden geforderte

Anpassung der Grundnutzungsordnung wenig sinnvoll wäre, weil es nicht darum

geht, eine bestimmte Nutzungskategorie allgemein gültig zu regeln, sondern ein

im genannten Sinn einzigartiges Projekt zu verwirklichen, welches eine

räumliche und funktionale Einheit bildet. Der Vorinstanz ist sodann darin

zuzustimmen, dass die Zentrumszone gemäss Art. 18a Abs. 1 BZO in

Verbindung mit § 51 Abs. 1 PBG die für das Projekt am besten passende

Nutzungszone gemäss der Grundnutzungsordnung darstellt. Die Abweichung der

maximalen Höhe der im Teilgebiet C ermöglichten Hochhäuser von 140 m

von der im Hochhausgebiet I grundsätzlich geltenden Maximalhöhe von

80 m und die damit verbundene Anzahl erlaubter Geschosse ist zwar

beträchtlich. Allerdings eignet sich der Standort wie bereits ausgeführt

besonders gut für Hochhäuser auch in dieser Höhe (siehe E. 6.4.2 hiervor),

was sich auch aus der übergeordneten Richtplanung ergibt. Ein unkoordinierter

Erlass von Sondernutzungsordnungen für Teile des Gemeindegebiets steht auch

insoweit ausser Frage. Die Ausführungen der Vorinstanz zur gemäss

Gestaltungsplan zulässigen Ausnützung überzeugen ebenfalls. Die bauliche

Ausnützung der Grundstücksfläche mittels eines Fussballstadions lässt sich

schlecht vergleichen mit der zulässigen Ausnützung von Wohn- und

Geschäftsbauten. Auch insoweit liegt eine ganz besondere Situation vor, die

keine Anpassung der allgemeingültigen Grundnutzungsordnung bedingt, sondern

sinnvollerweise im Rahmen eines Gestaltungsplans zu regeln ist.

Die mit dem Gestaltungsplan "Areal Hardturm –

Stadion" erlaubten Abweichungen von der Grundnutzungsordnung führen nach

dem Ausgeführten nicht dazu, dass die planerisch und demokratisch abgestützte

Grundordnung ihres Sinngehalts entleert würde. Sie ordnen sich ein in das von

der übergeordneten Richtplanung gesetzte planerische Gesamtkonzept, womit auch

der planerische Stufenbau eingehalten wird. Mitentscheidend ist, dass der

Gestaltungsplan im gleich stark demokratisch abgestützten Verfahren ergangen

ist wie der Erlass der Grundordnung (vgl. §§ 87a–89 PBG).

19.4 Was die

Beschwerdeführenden einwenden, ändert nichts daran, dass das Mass der

Abweichungen des Gestaltungsplans "Areal Hardturm – Stadion" von der

Grundnutzungsordnung mit Blick auf Art. 2 Abs. 1 RPG zulässig ist und

dass auch mit Blick auf die Einzigartigkeit des Projekts die Anpassung der

Grundnutzungsordnung unterbleiben kann. Der Forderung, dass die zulässige

Ausnützung in den Teilgebieten A und C weiter eingeschränkt werden

müsse, weil das im Teilgebiet B ermöglichte Fussballstadion ein grosses

Volumen aufweise, ist nicht zu entsprechen. Dass sich das mit dem

Gestaltungsplan ermöglichte Projekt hinsichtlich Erschliessung, Versorgung der

Bevölkerung oder Freiraumgestaltung nicht auf die mit der Grundnutzungsordnung

vorgegebene Entwicklung abstimmen lasse, trifft nicht zu (siehe auch E. 7

und E. 14 hiervor). Die Einmaligkeit des Projekts spricht entgegen der

Auffassung der Beschwerdeführenden nicht gegen, sondern für eine Verwirklichung

auf der Grundlage eines Gestaltungsplans, und inwiefern der Gestaltungsplan

eine BZO-Revision unzulässigerweise negativ präjudizieren sollte, ist nicht zu

sehen.

19.5 Soweit

die Beschwerdeführenden auch an dieser Stelle monieren, die Abweichungen von

der Rahmennutzungsordnung würden im Planungsbericht gemäss Art. 47 RPV

nicht bzw. nicht nachvollziehbar ausgewiesen, kann auf E. 4.6.4 hiervor

verwiesen werden, wonach der Planungsbericht einen nachvollziehbaren Vergleich

zwischen der Regelbauweise und den mit dem Gestaltungsplan erlaubten

Abweichungen beinhaltet und im Planungsbericht ausdrücklich erwähnt wird, dass

eine (neue) Sondernutzungsplanung erforderlich ist, weil das beabsichtigte

Vorhaben, bestehend aus einem Stadionprojekt, zwei Hochhäusern und einem

gemeinnützigen Wohnungsbau, nicht innerhalb der Bestimmungen der Regelbauweise

realisierbar wäre.

20.

Die Beschwerdeführenden machen geltend, der

vorinstanzliche Kostenentscheid sei unangemessen. Sie rügen in diesem

Zusammenhang eine Verletzung von Art. 29a BV und von Art. 18 der

Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101).

20.1 Gemäss

§ 338 Abs. 1 PBG und § 2 der Gebührenverordnung des

Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (GebV VGr; LS 175.252) legt das

Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach seinem Zeitaufwand, nach der

Schwierigkeit des Falls und nach dem Streitwert oder dem tatsächlichen

Streitinteresse fest. Die Gerichtsgebühr beträgt in der Regel Fr. 500.-

bis Fr. 50'000.- (§ 338 Abs. 2 PBG und § 3 GebV VGr). In

besonders aufwendigen Verfahren kann die Gerichtsgebühr bis auf das Doppelte

erhöht werden (§ 4 Abs. 1 GebV VGr).

Die Behörde hat die Gebührenhöhe gestützt auf die

einschlägigen Bestimmungen nach pflichtgemässem Ermessen festzusetzen, wobei

ihr – angesichts des oftmals weiten Gebührenrahmens – in der Regel

ein grosser Ermessensspielraum zusteht (VGr, 12. Mai 2023, VB.2022.00069,

E. 5.2.3). Das Verwaltungsgericht prüft Kostenentscheide nur auf

Rechtsverletzungen und nicht auf Angemessenheit.

20.2 Das

Äquivalenzprinzip konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip und das

Willkürverbot für den Bereich der Kausalabgaben. Es bestimmt, dass eine Gebühr

nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der

abzugeltenden Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten

muss. Der Wert der Leistung bemisst sich nach dem wirtschaftlichen Nutzen, den

sie dem Pflichtigen bringt, oder nach dem Kostenaufwand der konkreten

Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden

Verwaltungszweigs. Dabei darf auf Durchschnittserfahrungen abgestellt werden,

weshalb die Gebühren nicht in jedem Fall genau dem erbrachten

Verwaltungsaufwand entsprechen müssen. Sie sollen jedoch nach sachlich

vertretbaren Kriterien bemessen sein und nicht Unterscheidungen treffen, für

die keine vernünftigen Gründe ersichtlich sind. Bei ihrer Festsetzung darf

innerhalb eines gewissen Rahmens der wirtschaftlichen Situation des Pflichtigen

und dessen Interesse am abzugeltenden Akt Rechnung getragen werden. Zudem darf

gemäss dem Äquivalenzprinzip die Höhe der Gebühr die Inanspruchnahme gewisser

Institutionen nicht verunmöglichen oder übermässig erschweren. Die neuere

Rechtsprechung des Bundesgerichts betont, dass dies namentlich bezüglich der

Gerichtsgebühren gilt und dass deren Höhe aufgrund der Rechtsweggarantie gemäss

Art. 29a BV den Zugang zur Justiz nicht übermässig erschweren darf (BGE 145 I 52 E. 5.2.1; BGE 143 I 227 E. 5; BGE 141 I 105

E. 3.2.2; VGr, 12. Mai 2023, VB.2022.00069, E. 5.2.2; VGr, 8. Juli

2020, VB.2018.00760, E. 6.5). Zu beachten ist bei der Festlegung der

Gerichtsgebühr auch Art. 18 Abs. 1 KV, wonach jede Person u. a. Anspruch auf eine

wohlfeile Erledigung des Verfahrens hat. Der Begriff "wohlfeil"

bedeutet, dass Rechtsuchende ohne allzu grosses finanzielles Risiko Zugang zu

den Gerichten und Verwaltungsinstanzen haben sollen und ein Verfahren für die

Rechtsuchenden grundsätzlich bezahlbar sein soll. Das schliesst nicht aus, dass

sich die Gebührenhöhe nach dem Streitwert richtet (VGr, 8. Juli 2020,

VB.2018.00760, E. 6.6).

20.3 Die

Vorinstanz legte die Gerichtsgebühr auf Fr. 40'000.- fest. Hinzu kamen

Fr. 265.- Zustellkosten. Die Verfahrenskosten wurden den

8 Rekurrierenden, auf deren Rekurs nicht eingetreten wurde, zu

je 1/192 und den übrigen 46 Rekurrierenden zu je 1/48 auferlegt.

Die auferlegte Gerichtsgebühr liegt innerhalb des von § 338 Abs. 2 PBG und § 3 GebV VGr gesetzten üblichen Rahmens, ohne dass sie im Sinn von

§ 4 Abs. 1 GebV VGr erhöht worden wäre. Das tatsächliche

Streitinteresse war angesichts der Bedeutung der mit dem Gestaltungsplan

ermöglichten Bauvorhaben insgesamt sehr gross, wenngleich in derartigen

Konstellationen vom Interessenwert aus Sicht des Bauherrn nicht ohne Weiteres

auf jenen rekurrierender Dritter geschlossen werden kann (vgl. VGr,

8. Juli 2020, VB.2018.00760, E. 6.7). Der zeitliche Aufwand für die

Vorinstanz war mit Blick auf die Verfahrensschritte (u. a. Zwischenentscheid über

superprovisorische Massnahmen, Abteilungsaugenschein, doppelter

Schriftenwechsel und weitere Eingaben) und die ausserordentlich grosse Anzahl

Rügen ebenfalls überdurchschnittlich hoch. Die Höhe der Gerichtsgebühr hält

damit vor dem Äquivalenzprinzip stand. Unter Berücksichtigung dessen, dass sich

die Kosten auf 54 rekurrierende Personen verteilen, erscheint die Höhe der

Gerichtsgebühr auch mit Art. 29a BV und mit Art. 18 KV vereinbar.

Nach dem Ausgeführten erweist sich die vorinstanzliche Kostenregelung nicht als

rechtsverletzend.

21.

Nach dem Ausgeführten ist die Beschwerde abzuweisen.

22.

22.1 Ausgangsgemäss

sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens den Beschwerdeführenden aufzuerlegen

(vgl. § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Bei

der Festsetzung der Gerichtsgebühren ist mitzuberücksichtigen, dass die

Beschwerdeführenden auch vor Verwaltungsgericht zahlreiche Einwände zur

Beurteilung gestellt haben und das Verfahren sehr aufwendig war. Die

Beschwerdeführenden haften solidarisch für ihren gesamten Anteil (vgl.

§ 14 VRG). Aufgrund des Verfahrensausgangs besteht kein Anlass, die

Gerichtskosten und Parteientschädigungen im Rekursverfahren neu zu verlegen.

22.2 Den

Beschwerdeführenden ist ausgangsgemäss keine Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2 VRG zuzusprechen. Den Beschwerdegegnerinnen 4–9 ist

antragsgemäss eine angemessene Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2

lit. a in Verbindung mit § 17 Abs. 3 VRG zu Lasten der

Beschwerdeführenden zuzusprechen. Die Beschwerdeführenden haben die

Parteientschädigung unter solidarischer Haftung zu tragen.

Der Beschwerdegegner 1 und die

Beschwerdegegnerin 3 beantragen ebenfalls eine Parteientschädigung. Dem

Gemeinwesen ist gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG gemäss

ständiger Rechtsprechung lediglich in Ausnahmefällen, insbesondere bei

ausserordentlichen Bemühungen, eine solche zuzusprechen. Die

Entschädigungsberechtigung des Gemeinwesens entfällt in der Regel, weil das

Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen

Aufgaben gehört, der Aufwand für das Rechtsmittelverfahren jenen nicht

wesentlich übersteigt, den das Gemeinwesen im Rahmen des nichtstreitigen

Verfahrens ohnehin erbringen musste, und die Behörden meist einen

Wissensvorsprung aufweisen (VGr, 19. September 2024, VB.2023.00621,

E. 10.2 mit Hinweis). Ein Ausnahmefall liegt nicht vor, weshalb dem

Beschwerdegegner 1 und der Beschwerdegegnerin 3 keine

Parteientschädigung zuzusprechen ist.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 30'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 740.-- Zustellkosten,

Fr. 30'740.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung

auferlegt.

4. Die

Beschwerdeführenden werden unter solidarischer Haftung verpflichtet, den

Beschwerdegegnerinnen 4–9 eine Parteientschädigung von insgesamt

Fr. 20'000.- für das verwaltungsgerichtliche Verfahren zu bezahlen,

zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Baurekursgericht;

c) das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE);

d) das Bundesamt für Umwelt (BAFU);

e) das Bundesamt für Kultur (BAK).