Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00564

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00564

VB.2023.00565

Urteil

der 4. Kammer

vom 7. Dezember 2023

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Selina Sigerist.

In Sachen

Gemeinderat Dietlikon, vertreten durch RA A,

Beschwerdeführer

(VB.2023.00564

und VB.2023.00565),

gegen

B,

Beschwerdegegner

(VB.2023.00564),

und

C,

Beschwerdegegner

(VB.2023.00565),

betreffend Kostenbeteiligung

Neubau Personenüberführung/Passerelle,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Im Rahmen des Grossprojekts MehrSpur Zürich-Winterthur

planen die Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) die Erweiterung und Neugestaltung

des Bahnhofs Dietlikon. In diesem Zusammenhang bewilligte der Gemeinderat

Dietlikon am 11. Juli 2023 einen Kredit in Höhe von Fr. 942'000.-, um

sich als Gemeinde an der Realisierung einer Passerelle (Personenüberführung)

über die Gleise zu beteiligen. Diese Ausgabe qualifizierte der Gemeinderat als

gebunden (VB.2023.00564 [nachfolgend grundsätzlich nicht mehr ausdrücklich erwähnt]

und VB.2023.00565).

Der Beschluss des Gemeinderats wurde am 20. Juli 2023

amtlich publiziert.

Erwägungen

II.

Am 24. bzw. 25. Juli 2023 erhoben B und C je

Stimmrechtsrekurs beim Bezirksrat Bülach und beantragten im Wesentlichen, der

Beschluss des Gemeinderats sei aufzuheben und der Kredit der

Gemeindeversammlung zur Beschlussfassung vorzulegen. Der Bezirksrat hiess die

Rekurse je mit einem Beschluss vom 20. September 2023 gut. Zur Begründung

führte er an, beim Kredit für die neue Passerelle handle es sich um eine neue

und nicht eine gebundene Ausgabe.

III.

Gegen die Rekursentscheide erhob der Gemeinderat am

26.

September 2023 je Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Er beantragt,

unter Entschädigungsfolge seien die Rekursentscheide aufzuheben und es sei

festzuhalten, dass der streitbetroffene Ausgabenbeschluss in seine Zuständigkeit

falle.

Der Bezirksrat verzichtete am 2. Oktober 2023 auf

Vernehmlassung zu den zwei Beschwerden. B nahm am 4. Oktober 2023 zur

Beschwerde im Verfahren VB.2023.00564 Stellung. Daraufhin hielt der Gemeinderat

mit Eingabe vom 11. Oktober 2023 an seinen Anträgen fest. C verzichtete

auf eine Beschwerdeantwort.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen

Rekursentscheide eines Bezirksrats über Stimmrechtsrekurse nach

§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG, LS 175.2) zuständig. Der

Beschwerdeführer ist nach § 49 in Verbindung mit § 21a Abs. 1 lit. c VRG beschwerdelegitimiert (vgl. VGr, 16. März 2023,

VB.2023.00075, E. 1). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt

sind, ist auf die Beschwerden einzutreten.

2.

Nach § 71 VRG in Verbindung mit Art. 125

lit. c der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (SR 272)

kann das Gericht aus prozessökonomischen Gründen selbständig eingereichte

Rechtsvorkehren vereinigen. Eine Vereinigung ist insbesondere dann angezeigt,

wenn zwei oder mehrere Personen gleiche oder ähnliche, dieselben tatsächlichen

Umstände und Rechtsfragen betreffende Begehren stellen oder die gleiche

Verfügung oder praktisch identische übereinstimmende Verfügungen anfechten, die

identische Rechtsfragen aufwerfen (Martin Bertschi/Kaspar Plüss, in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu

§§ 4–31 N. 58 ff.).

Sowohl im Verfahren VB.2023.00564 als auch im Verfahren

VB.2023.00565 ist der Beschluss des Gemeinderats vom 11. Juli 2023

Verfahrensgegenstand. Die Rekursschriften der beiden Beschwerdegegner stimmten

in den wesentlichen Punkten überein. Die zwei Beschwerdeschriften des

Gemeinderats sind weitgehend identisch und richten sich gegen weitgehend

identische Rekursentscheide. Daher rechtfertigt es sich, die Verfahren zu

vereinigen.

3.

3.1

Derzeit

besteht in Dietlikon auf der Höhe Tödistrasse eine Passerelle

(Personenüberführung) über die Gleise, mit Zugang auf den bestehenden

Mittelperron des Bahnhofs Dietlikon. Diese Passerelle wurde im Jahr 1976

gebaut. Sie steht im Eigentum der Gemeinde.

Im Rahmen des Grossprojekts MehrSpur Zürich-Winterthur

wollen die SBB den Bahnhof Dietlikon in den nächsten Jahren erneuern und den

entsprechenden Bahnabschnitt um ein viertes Gleis bzw. einen zweiten

Mittelperron erweitern (ABl 2023-05-26, Meldungsnummer VE-ZH02-0000000154).

Dafür sollen auch die bestehenden drei Gleise sowie der bestehende Mittelperron

verschoben werden. In diesem Zusammenhang soll die bestehende durch eine neue

Passerelle ersetzt werden, die ebenfalls im Eigentum der Gemeinde steht. Diese

neue Passerelle soll gemäss Bauprojekt als vorgespannte Balkenbrücke aus

Stahlbeton rund 60 Meter weiter nördlich gebaut werden. Von ihr aus sollen

die zwei Mittelperrons je mit einem Treppenabgang und einem Lift erreichbar

sein. Ein Treppenabgang auf die Bahnhofstrasse ist nicht mehr vorgesehen. Die

neue Passerelle wurde von den SBB im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens

eingegeben. Dieses ist nach wie vor hängig.

3.2

Gemäss

Gemeinderat und SBB sind die Kosten für den Ersatz der Passerelle mehrheitlich

von den SBB zu tragen. Die Gemeinde habe sich an diesen jedoch zu beteiligen.

Mit Beschluss vom 11. Juli 2023 sprach der Gemeinderat hierfür einen

Kredit in Höhe von Fr. 942'000.-. Ob der Gemeinderat zuständig war, den

Kredit in Höhe von Fr. 942'000.- zu sprechen, oder ob der entsprechende

Beschluss in der Kompetenz der Gemeindeversammlung liegen würde, ist strittig.

3.3

Der

Gemeinderat ist der Ansicht, der Beschluss über den Kredit liege in seiner

Zuständigkeit, da dieser als gebundene Ausgabe zu qualifizieren sei. Er führt

diesbezüglich aus, die Erneuerung des Bahnhofs bzw. des Bahnabschnitts habe zur

Folge, dass die bestehende Passerelle vorzeitig abgebrochen und durch eine neue

Passerelle ersetzt werden müsse. Die Pflicht der Gemeinde, sich an den Kosten

zu beteiligen, ergebe sich aus dem Gesetz. Ein erheblicher Ermessensspielraum

der Gemeinde könne von vornherein nicht bestehen, da es sich bei der neuen

Passerelle um ein eisenbahntechnisches Bauprojekt der SBB handle, das den

strengsten technischen Vorgaben und Sicherheitsvorschriften entsprechen müsse.

3.4

Die

Beschwerdegegner sind demgegenüber der Ansicht, die Gemeindeversammlung müsse

über die Kosten für die neue Passerelle befinden können. Sie machen unter

anderem geltend, bei der neuen Passerelle handle es sich um einen Neubau,

weshalb die Ausgabe nicht als gebunden zu qualifizieren sei. Da gegen das

Projekt MehrSpur Zürich-Winterthur mehrere Einsprachen hängig seien, sei auch

gar noch nicht klar, ob es eine neue Passerelle brauche, wie diese ausgestaltet

werde und wie hoch die Kosten seien. Es seien diverse mögliche

Ausführungsvarianten denkbar. Durch den Wegfall des Treppenabgangs auf die Bahnhofstrasse

würden sich ferner wesentliche Nachteile für die Bevölkerung ergeben. Zudem

liege keine Dringlichkeit in zeitlicher Hinsicht vor, da der Umbau

voraussichtlich erst im Jahr 2026 erfolgen werde.

4.

4.1

Gemäss

Art. 30 Abs. 2 Ziff. 2 der Gemeindeordnung der politischen

Gemeinde Dietlikon vom 20. Oktober 2019 (GO, AS 101.00) zählt die

Bewilligung gebundener Ausgaben zu den Aufgaben des Gemeinderats. Demgegenüber

müssen neue Ausgaben von mehr als Fr. 300'000.- von der

Gemeindeversammlung bewilligt werden (Art. 19 Ziff. 4 i. V. m. Art. 30 Abs. 1 Ziff. 1

GO). Über neue Ausgaben von mehr als Fr. 3'000'000.- ist eine

Urnenabstimmung durchzuführen (Art. 12 Ziff. 2 GO).

4.2

Der vom

Gemeinderat beschlossene Kredit in Höhe von Fr. 942'000.- übersteigt die

Grenze von Fr. 300'000.-, weshalb dessen Bewilligung nur in die

Zuständigkeit des Gemeinderats fällt, wenn die Ausgabe als gebunden zu

qualifizieren ist. Andersfalls wäre diese als Verpflichtungskredit der

Gemeindeversammlung zur Beschlussfassung vorzulegen.

4.3

Ausgaben

gelten gemäss § 103 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April

2015.

(GG, LS 131.1) als gebunden, wenn die Gemeinde durch einen

Rechtssatz, durch einen Entscheid eines Gerichts oder einer Aufsichtsbehörde

oder durch einen früheren Beschluss der zuständigen Organe oder Behörde zu

ihrer Vornahme verpflichtet ist und ihr sachlich, zeitlich und örtlich kein

erheblicher Entscheidungsspielraum bleibt. Diese Regelung entspricht im

Wesentlichen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu gebundenen Ausgaben

(vgl. BGE 141 I 130 E. 4.1; BGr, 23. August 2017, 1C_17/2017,

E. 4.2; VGr, 12. Oktober 2023, VB.2023.00504, E. 2.2; Markus

Rüssli, in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum

Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, § 103 GG N. 4).

Bei der Auslegung dieser kantonalrechtlichen Bestimmung

ist zu beachten, dass Art. 86 Abs. 2 lit. a der Verfassung des

Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101) für die Gemeinden ein

obligatorisches Finanzreferendum vorsieht und damit die Mitsprache der

Stimmberechtigten bei Ausgabenbeschlüssen hoch gewichtet. Weil die

Qualifikation eines Kredits als gebundene Ausgabe zugleich einen Miteinbezug

der Stimmberechtigten ausschliesst, drängt sich Zurückhaltung bei der Annahme

einer gebundenen Ausgabe auf (zum Ganzen VGr, 12. Oktober 2023,

VB.2023.00504, E. 2.2 – 12. Januar 2023, VB.2022.00699, E. 3.2 –

24.

September 2020, VB.2020.00538, E. 2.1; so im Ergebnis auch

Rüssli, § 103 GG N. 27).

Generell sind bei der Beurteilung

der Frage, ob gebundene oder neue Ausgaben vorliegen, auch die politischen

Handlungsspielräume der zuständigen Behörde miteinzubeziehen. Selbst wenn das

"Ob" weitgehend durch den Grunderlass präjudiziert ist, kann das

"Wie" (politisch) wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu

rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Behörde in Bezug auf den

Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere Modalitäten eine

verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine neue Ausgabe

anzunehmen. Letztlich ausschlaggebend ist, ob eine Ausgabe durch einen

Grunderlass so stark vorherbestimmt ist, dass für ihre Vornahme in sachlicher,

örtlicher und zeitlicher Hinsicht kein erheblicher Handlungsspielraum mehr

besteht. Ist dies der Fall, liegt eine gebundene Ausgabe vor (BGE 141 I 130

E. 4.1, 125 I 87 E. 3b, 4c/bb; BGr, 23. Mai 2008, 1C_183/2008,

E. 5.1.1; VGr, 12. Januar 2023, VB.2022.00699, E. 3.4).

4.4

Im Bereich

des Tiefbaus gelten Aufwendungen für den Unterhalt des bestehenden

Strassennetzes und dessen Anpassung an neue technische Erfordernisse gemäss der

bundesgerichtlichen Praxis grundsätzlich als gebunden. Demgegenüber erscheinen

Kredite für darüber hinausgehende Arbeiten, wie etwa die vollständige Neuanlage

einer bestehenden Strasse, grundsätzlich als neue Ausgabe, ergeben sich doch

dabei regelmässig erhebliche Handlungsspielräume (BGE 105 Ia 80 E. 7a, 103

Ia 284 E. 5, 102 Ia 457 E. 6; BGr, 23. Mai 2008, 1C_183/2008,

E. 5.1.3 f. mit weiteren Hinweisen; VGr, 12. Januar 2023,

VB.2022.00699, E. 3.3 und 24. November 2022, VB.2022.00447,

E. 3.3; vgl. Rüssli, § 103 GG N. 17).

5.

5.1

Die

bestehende Passerelle, die auf die Überquerung der drei bestehenden Gleise mit

bloss einem Mittelperron ausgerichtet ist, ist mit dem Bauprojekt der SBB nicht

vereinbar. Entsprechend kann sie nicht bestehen bleiben.

5.2

Damit

steht fest, dass die bestehende Passerelle vor Ablauf der erwarteten

Nutzungsdauer abgerissen wird. Daraus folgt indes nicht ohne Weiteres, dass

auch ein Ersatz gebaut werden muss. Entscheidend ist vielmehr, ob die Gemeinde

zum Erhalt dieser Fusswegverbindung verpflichtet ist.

Mit Beschluss vom 29. September 2022 setzte die

Gemeindeversammlung Dietlikon eine Gesamtrevision des kommunalen

Verkehrsrichtplans fest. Dieser sieht südlich des Bahnhofs einen (geplanten)

Fussweg über die Gleise vor. Der massgebende Teil dieses Richtplans wurde von

der Baudirektion am 17. Juli 2023 genehmigt. Da der kommunale Richtplan

einen Fussweg über die Gleise vorsieht, ist die Gemeinde Dietlikon

verpflichtet, die Querung der Gleise südlich des Bahnhofs weiterhin

sicherzustellen. An diesen planerischen

Grundsatzentscheid sind die Organe der Gemeinde gebunden. Folglich kommt der

Gemeinde – entgegen der Ansicht der Vorinstanz – bezüglich der Frage, ob die

Passerelle ersetzt werden soll, kein Ermessensspielraum zu.

6.

6.1

Die

Kostentragung für die Änderung oder Verlegung bestehender Kreuzungen zwischen

Eisenbahnen und öffentlichen oder privaten Strassen und Wegen ist in

Art. 25 ff. des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG,

SR 742.101) geregelt. Art. 26 Abs. 1 EBG regelt die

Kostentragung für den Ersatz oder die Aufhebung bestehender Niveauübergänge.

Die Kosten für alle anderen Änderungen einer bestehenden Kreuzung sind gemäss

Art. 26 Abs. 2 EBG vom Eisenbahnunternehmen und der

Strasseneigentümerin bzw. dem Strasseneingentümer in dem Verhältnis zu tragen,

als die Entwicklung des Verkehrs auf ihren Anlagen sie bedingt. Dabei hat

gemäss Art. 27 Abs. 2 EBG jede Partei in dem Umfang an die Kosten

beizutragen, als ihr aus der Umgestaltung der Anlage Vorteile erwachsen.

6.2

Der streitgegenständlichen

Passerelle kommt neben ihrer Funktion als Bahnzugang eine übergeordnete

Funktion als Quartierverbindung zu. Sie dient unter anderem als direkter und

sicherer Schulweg zur Schule Fadacher und zum Kindergarten Tödi. Dies liegt in

erster Linie im Interesse der Gemeinde. Sowohl bezüglich der bestehenden

Passerelle als auch bezüglich der geplanten Passerelle ist gemäss SBB und

Gemeinderat von einer Nutzungsdauer von 100 Jahren auszugehen. Durch den

Ersatz der Passerelle – voraussichtlich im Jahr 2032 – verlängert sich die

Restnutzungsdauer der Passerelle um 56 Jahre, wovon auch die Gemeinde

profitiert.

Damit erwächst der Gemeinde aus dem Ersatz der Passerelle

ein Vorteil. Folglich ist sie gestützt auf Art. 27 Abs. 1 EBG

verpflichtet, sich an den dadurch entstehenden Kosten zu beteiligen. Diesbezüglich

kommt ihr kein (erheblicher) Handlungsspielraum zu.

7.

7.1

Es war nicht die Gemeinde selbst, die um eine

baurechtliche Bewilligung für die neue Passerelle ersuchte. Vielmehr ist die

neue Passerelle Teil des Plangenehmigungsverfahrens der SBB. Bereits aus diesem

Grund ist der Handlungsspielraum der Gemeinde betreffend die Ausgestaltung der

Passerelle begrenzt. Die Ausgestaltungsmöglichkeiten der Passerelle werden

zudem durch das Behindertengleichstellungsgesetz vom 13. Dezember 2002

(SR 151.3), die Verordnung über die behindertengerechte Gestaltung des

öffentlichen Verkehrs vom 12. November 2003 (SR 151.34), das

Regelwerk I-50129 der SBB vom 1. März 2027 sowie die örtlichen Gegebenheiten

stark eingeschränkt. Somit ist ein erheblicher Handlungsspielraum der Gemeinde

in örtlicher und sachlicher Hinsicht bezüglich der Passerelle zu verneinen.

Auch die von den Beschwerdegegnern beanstandeten Details

der Ausgestaltung des Bauprojekts lassen nicht auf einen erheblichen

Handlungsspielraum in sachlicher oder örtlicher Hinsicht schliessen. Im Übrigen

werden derartige Details eines Bauprojekts mit dem Beschluss über den

entsprechenden Kredit ohnehin nicht verbindlich festgelegt (VG, 16. März 2023,

VB.2022.00772, E. 5.2 Abs. 2).

7.2

Der Ersatz

der Passerelle ist in zeitlicher Hinsicht mit dem Bauprojekt der SBB zu

koordinieren. Damit besteht auch in zeitlicher Hinsicht kein erheblicher

Ermessensspielraum der Gemeinde. Dringlichkeit wird für die Qualifikation als

gebundene Ausgabe hingegen nicht vorausgesetzt.

8.

8.1

Zusammenfassend

ist die Gemeinde verpflichtet, die Passerelle zu ersetzen bzw. sie ersetzen zu

lassen und sich an den Kosten zu beteiligen. Betreffend die Ausgestaltung der

Passerelle kommt ihr kein erheblicher Entscheidungsspielraum zu. Daher sind die

Kosten für die neue Passerelle als gebunden zu qualifizieren, obschon es sich

um einen (Ersatz-)Neubau handelt. Der strittige Kreditbeschluss lag somit in

der Kompetenz des Gemeinderats.

8.2

Dementsprechend

sind die Beschwerden gutzuheissen. Dispositiv-Ziffer I der

Rekursentscheide vom 20. September 2023 ist je aufzuheben und der

Beschluss des Gemeinderats vom 11. Juli 2023 zu bestätigen.

9.

In Stimmrechtssachen werden den Parteien nach § 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG in der Regel keine Gerichtskosten

auferlegt, weshalb diese auf die Gerichtkasse zu nehmen sind.

Dem in seinem amtlichen Wirkungsbereich tätig gewordenen

Beschwerdeführer steht praxisgemäss keine Parteientschädigung zu (VGr, 12. Oktober 2023, VB.2023.00485,

E. 5; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Verfahren VB.2023.00564 und VB.2023.00565 werden vereinigt.

2.

Die

Beschwerden werden gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer I der Rekursentscheide

vom 20. September 2023 wird je aufgehoben und der Beschluss des

Gemeinderats vom 11. Juli 2023 bestätigt.

3.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 155.-- Zustellkosten,

Fr. 2'655.-- Total der Kosten.

4.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

5.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

6.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

7.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Bülach.