Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00576

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00576

Urteil

der 4. Kammer

vom 25. Januar 2024

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiber

Elias Ritzi.

In Sachen

A, vertreten durch RA B, substituiert durch MLaw C,

Beschwerdeführerin,

gegen

Migrationsamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Widerruf

der Niederlassungsbewilligung (Rückstufung),

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A, eine 1963 geborene Staatsangehörige der Türkei, reiste

am 3. Mai 1982 in die Schweiz ein, wo sie bei ihrem damaligen Ehemann, dem

in der Schweiz aufenthaltsberechtigten türkischen Staatsangehörigen D, Wohnsitz

nahm. In der Folge wurde ihr eine Niederlassungsbewilligung erteilt. A und D

haben drei in den Jahren 1981, 1985 und 1993 geborene Kinder. Am 21. August

2000 wurde diese Ehe geschieden. Am 2. April 2002 heiratete A ihren

Landsmann E. Diese Ehe wurde am 12. Juni 2008 geschieden. Am 12. Dezember

2012 heiratete sie ihren Landsmann F. Diese Ehe wurde am 22. Oktober 2015

geschieden. Am 23. Mai 2016 heiratete A ihren in der Türkei wohnhaften

Landsmann G.

Nachdem A seit dem Jahr 1997 von der Sozialhilfe hatte

unterstützt werden müssen, widerrief das Migrationsamt des Kantons Zürich mit

Verfügung vom 14. Januar 2021 die Niederlassungsbewilligung von A und

erteilte ihr eine Aufenthaltsbewilligung ab Eintritt der Rechtskraft der

Verfügung, befristet auf ein Jahr nach Bewilligungserteilung. Die

Aufenthaltsbewilligung wurde an die folgenden Bedingungen geknüpft: Bemühungen

um eine Stelle im ersten Arbeitsmarkt, Aufnahme einer unbefristeten

Erwerbstätigkeit im ersten Arbeitsmarkt und Ablösung von der Sozialhilfe,

Erfüllung der finanziellen Verpflichtungen, Schuldenabbau soweit das Einkommen

über dem Existenzminimum liegt. Die Einhaltung der Bedingungen wurde als

erforderlich für die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung erklärt.

Erwägungen

II.

Den hiergegen von A erhobenen Rekurs wies die

Sicherheitsdirektion mit Entscheid vom 28. August 2023 ab (Dispositiv-Ziff. I),

auferlegte ihr die Kosten des Rekursverfahrens in Höhe von insgesamt Fr. 1'425.-

und richtete ihr keine Parteientschädigung aus.

III.

Am 28. September 2023 liess A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der

Rekursentscheid aufzuheben und ihr die Niederlassungsbewilligung "zu

belassen". Sodann beantragte sie die Gewährung der unentgeltlichen

Rechtspflege und die Bestellung des unterzeichnenden Rechtsanwalts B als

unentgeltlicher Rechtsbeistand. Das Migrationsamt erstattete keine

Beschwerdeantwort, und die Sicherheitsdirektion verzichtete am 4. Oktober

2023.

auf eine Vernehmlassung. Am 16. Januar 2024 reichte Rechtsanwalt B

eine Honorarnote ein.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für

Beschwerden gegen Rekursentscheide der Sicherheitsdirektion über Anordnungen

des Migrationsamts betreffend das Aufenthaltsrecht nach §§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig. Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf

die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die

Niederlassungsbewilligung kann gemäss Art. 63 Abs. 1 des Ausländer-

und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 (AIG, SR 142.20) unter

anderem widerrufen werden, wenn die Ausländerin oder der Ausländer oder eine

Person, für die sie oder er zu sorgen hat, dauerhaft und in erheblichem Mass

auf Sozialhilfe angewiesen ist (lit. c). Neben den bisherigen und den

aktuellen Verhältnissen ist auch die wahrscheinliche finanzielle Entwicklung

auf längere Sicht abzuwägen. Ein Widerruf fällt in Betracht, wenn eine Person

hohe finanzielle Unterstützungsleistungen erhalten hat und nicht damit

gerechnet werden kann, dass sie in Zukunft selber für ihren Lebensunterhalt

sorgen wird (zum Ganzen BGr, 27. September 2019, 2C_458/2019, E. 3.2

mit Hinweisen).

Eine Person, die in diesem Sinn (selber) dauerhaft und

erheblich auf Sozialhilfe angewiesen ist, erfüllt dabei regelmässig auch das

Integrationskriterium von Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG der

Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung nicht (VGr,

3.

Dezember 2020, VB.2020.00343, E. 2.1). Dem Kriterium liegt

der Grundsatz der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit zugrunde; die

ausländische Person muss in der Lage sein, für sich und ihre Familie

aufzukommen, sei dies durch Einkommen, Vermögen oder Leistungen Dritter, auf

die ein Anspruch besteht, wie Rentenleistungen oder Stipendien. Ist dies nicht

der Fall, kann die Niederlassungsbewilligung der betroffenen ausländischen

Person gestützt auf Art. 63 Abs. 2 AIG widerrufen und durch eine

Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden. Diese Rückstufung kann gemäss Art. 62a

VZAE mit einer Integrationsvereinbarung oder Integrationsempfehlung nach Art. 58b

AIG verbunden werden (Abs. 1). Falls dies nicht geschieht, muss in der

Rück­stufungsverfügung festgehalten werden, welche Integrationskriterien die

betroffene Person nicht erfüllt hat, welche Gültigkeitsdauer die

Aufenthaltsbewilligung hat, an welche Be­dingungen der weitere Verbleib in der

Schweiz geknüpft wird und welche Folgen die Nichteinhaltung der Bedingungen für

den Aufenthalt hat (Abs. 2).

2.2

Sowohl der

Widerruf der Niederlassungsbewilligung nach Art. 63 Abs. 1 AIG wie

auch die Rückstufung verlangen nach einer sorgfältigen

Verhältnismässigkeitsprüfung (vgl. Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung

vom 18. April 1999 [SR 101]; Art. 58a Abs. 2 und Art. 96

Abs. 1 AIG sowie Art. 77f VZAE; Botschaft Integration, S. 2429 f.).

Hierbei ist unter anderem zu prüfen, ob eine mildere

Massnahme das von den Migrationsbehörden angestrebte Ziel nicht ebenfalls zu

erreichen vermöchte. So kann etwa die Rückstufung unter Umständen als mildere

Massnahme im Vergleich zum Widerruf der Niederlassungsbewilligung nach Art. 63

Abs. 1 AIG infrage kommen. Dies bedeutet jedoch nicht, dass vor einem auf

diese Bestimmung gestützten Widerruf der Niederlassungsbewilligung einer Person

mit Integrationsdefiziten im Sinn von Art. 63 Abs. 2 AIG immer

zunächst eine Rückstufung zu prüfen bzw. anzuordnen wäre; nach dem Willen des

Gesetzgebers steht die Rückstufung bei Widerrufsgründen nach Art. 63 Abs. 1

AIG vielmehr gerade nicht im Vordergrund (VGr, 3. Dezember

2020, VB.2020.00343, E. 2.2; siehe ferner BGr, 10. Februar

2020, 2C_782/2019, E. 3.3.4 – 31. Januar 2020, 2C_58/2019, E. 6.2

– 5. September 2019, 2C_450/2019, E. 5.3). Hat eine ausländische

Person einen Widerrufsgrund nach Art. 63 Abs. 1 AIG gesetzt und

erweist sich der Widerruf im konkreten Fall als verhältnismässig, soll denn

auch zu dieser Massnahme gegriffen werden. Die Rückstufung einer hier

niedergelassenen Person, welche nebst dem Art. 63 Abs. 2 AIG auch

einen der in Art. 63 Abs. 1 AIG genannten Widerrufsgründe erfüllt,

vermag sich nur dann als geeignete mildere Massnahme zu erweisen, wenn ein

Widerruf samt Wegweisung im Einzelfall unverhältnismässig und eine

ausländerrechtliche Verwarnung nach Art. 96 Abs. 2 AIG nicht bzw.

weniger wirksam erscheint (zum Ganzen VGr, 21. Oktober 2020,

VB.2020.00326, E. 2.1, und 25. Mai 2020, VB.2019.00768, E. 3.3;

vgl. auch BGr, 9. März 2020, 2C_1040/2019, E. 6.1).

Hieraus ergibt sich zugleich, dass die Rückstufung nach Art. 63

Abs. 2 AIG nicht einfach eine alternative Form der Verwarnung darstellt. Sie

kommt nur dann zum Zug, wenn sie zur Erreichung des damit verfolgten, im

öffentlichen Interesse liegenden Ziels, nämlich der Verbesserung von

Integrationsdefiziten bei der betroffenen Person, auch tatsächlich geeignet und

erforderlich erscheint (vgl. BGr, 5. September 2019, 2C_450/2019, E. 5.3;

VGr, 26. November 2020, VB.2020.00352, E. 2.2 und E. 3). Anders

als die Verwarnung verschlechtert sie die Rechtsstellung der betroffenen Person

ausserdem unmittelbar. Aus Gründen der Verhältnismässigkeit hat deshalb auch

einer Rückstufung in aller Regel zunächst eine aus­länderrechtliche Verwarnung

oder zumindest eine einschlägige Ermahnung zur Verhaltensänderung voranzugehen.

3.

3.1

Die

Beschwerdeführerin ist seit dem Jahr 1997 auf Sozialhilfe angewiesen. Bis im

Juli 2023 belief sich die Summe der ihr und ihren Kindern (letzteren jeweils

bis zu deren Volljährigkeit) ausgerichteten Fürsorgeleistungen auf über Fr. 790'000.-;

der Bezug dauert bis heute an. Somit sind die retrospektiven Kriterien der

Dauerhaftigkeit und der Erheblichkeit des Fürsorgebezugs im Sinn des Art. 63

Abs. 1 lit. c AIG bei der Beschwerdeführerin erfüllt (vgl. BGr, 30. Januar

2019, 2C_714/2018, E. 2.1, und 22. Juli 2011, 2C_268/2011, E. 6.2.3

mit Hinweisen auf die Rechtsprechung).

Wie sich sogleich zeigt, ist sodann auch in Zukunft nicht mit

einer Ablösung der Beschwerdeführerin von der Sozialhilfe zu rechnen.

3.2

Die

Beschwerdeführerin ging zuletzt im Jahr 2018 einer Teilzeiterwerbstätigkeit als

Unterhaltsreinigerin nach, wobei sie diese Tätigkeit gegenüber den

Fürsorgebehörden in betrügerischer Weise verschwieg. Für den Zeitraum seit

dieser Erwerbstätigkeit ergeben sich aus den Akten keine Bemühungen der

Beschwerdeführerin um eine neue Stelle; solche macht auch sie nicht geltend. Vielmehr

bringt sie vor, an gesundheitlichen Beschwerden zu leiden, die ihr die Aufnahme

einer Erwerbstätigkeit verunmöglichten.

Am 21. September 2000 meldete sich die

Beschwerdeführerin unter Hinweis auf eine Kreislauferkrankung, Depression und

Asthma, am 12. August 2009 unter Hinweis auf Arthrose und eine Depression

und am 29. März 2016 unter Hinweis auf Kopf-, Nacken- und

Schulterschmerzen sowie Schwindel zum Bezug einer IV-Rente an. Sämtliche

Gesuche wurden nach eingehenden Abklärungen und ärztlichen Begutachtungen zum

Gesundheitszustand der Beschwerdeführerin abgewiesen. Die

Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich befand gestützt auf die genannten

Begutachtungen, die Beschwerdeführerin sei vollständig arbeitsfähig.

3.3

Demgegenüber

soll die Beschwerdeführerin gemäss einem ärztlichen Zeugnis vom 25. September

"seit Jahren" arbeitsunfähig sein.

Dieses ärztliche Zeugnis beruht jedoch nicht auf einer unabhängigen

Begutachtung (vgl. BGr, 10. Juni 2010, 2C_74/2010, E. 4.3 f.;

BGE 125 V 351 E. 3b/cc; VGr, 16. Juni 2022, VB.2021.00833, E. 4.3.3)

und setzt sich auch nicht mit der gutachter­lichen Abklärung der

Beschwerdeführerin und dem abweisenden Rentenbescheid der SVA Zürich

auseinander, obschon dies aufgrund der offensichtlichen inhaltlichen

Diskrepanzen angezeigt gewesen wäre. Es vermag vor diesem Hintergrund die

Arbeitsunfähigkeit der Beschwerdeführerin nicht zu belegen.

Zu berücksichtigen ist sodann, dass die anwaltlich

vertretene Beschwerdeführerin schon vor mehr als vier Monaten geltend machte,

Dispositiv

eine IV-Anmeldung erfolge "demnächst". Bis heute hat sie keinen Beleg

einer erfolgten IV-Anmeldung eingereicht.

3.4 Nach dem

Gesagten ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin nicht oder

jedenfalls nur geringfügig in ihrer Erwerbsfähigkeit eingeschränkt ist. Gleichwohl

bemühte sie sich nicht um die Ausschöpfung ihres Erwerbs­potenzials, obschon

ihr spätestens nach dem Abschluss des sozialversicherungsrechtlichen Verfahrens

bewusst sein musste, dass sie die ärztlichen Zeugnisse, welche ihr eine voll­ständige

Arbeitsunfähigkeit attestierten, nicht generell von der Suche und Aufnahme

eines existenzsichernden Erwerbs befreiten. Die Beschwerdeführerin trifft an

ihrer Sozialhilfeabhängigkeit ein erhebliches Verschulden.

3.5 Die

Beschwerdeführerin hat während ihrer Anwesenheit in der Schweiz in erheblichem Mass

Schulden gemacht. Aus den von der Vorinstanz eingeholten

Betreibungsregisterauszügen ergeben sich insgesamt 109 nicht getilgte

Verlustscheine aus Pfändungen der letzten 20 Jahre in einer Gesamthöhe von Fr. 243'470.81.

Diese hohen Schulden verursachte die Beschwerdeführerin zu einem Zeitpunkt, als

ihr Lebensunterhalt durch die Sozialhilfe gedeckt war.

3.6 Sodann ist

die Beschwerdeführerin während ihrer Anwesenheit in der Schweiz wiederholt

strafrechtlich in Erscheinung getreten. Mit Strafbefehl der Staatsanwaltschaft

Zürich-Sihl vom 14. Dezember 2016 wurde sie des Betrugs zulasten der

öffentlichen Fürsorge und der Förderung des rechtswidrigen Aufenthalts schuldig

gesprochen und mit einer Geldstrafe von 180 Tagessätzen zu je Fr. 20.- und

einer Busse von Fr. 200.- bestraft. Der Vollzug der Geldstrafe wurde

aufgeschoben, unter Ansetzung einer Probezeit von zwei Jahren. Mit inzwischen

rechtskräftigem Urteil des Bezirksgerichts Zürich vom 24. März 2021 wurde

die Beschwerdeführerin des Betrugs zulasten der öffentlichen Fürsorge schuldig

gesprochen und mit 60 Tagen Freiheitsstrafe betraft. Der Vollzug der

Freiheitsstrafe wurde aufgeschoben und die Probezeit auf drei Jahre

festgesetzt. Eine vom Bezirksgericht ausgesprochene Landesverweisung wurde vom

Obergericht aufgehoben. Sodann wurde die Beschwerdeführerin mit Strafbefehl der

Staatsanwaltschaft Baden vom 28. Februar 2023 des geringfügigen Diebstahls

schuldig gesprochen und mit einer Busse von Fr. 600.- bestraft. Diese

Strafen sind trotz vom Obergericht anerkanntem Härtefall in der Verhältnismässigkeitsprüfung

zu berücksichtigen.

Nach dem Gesagten hat die Beschwerdeführerin nicht nur in

Bezug auf ihre Sozialhilfeabhängigkeit, sondern auch auf ihre Verschuldung und

Straffälligkeit erhebliche Integrationsdefizite.

3.7 Die

Beschwerdeführerin bringt vor, sie sei bisher nicht im Sinn von Art. 96 Abs. 2

AIG verwarnt worden. Eine Rückstufung sei deshalb nicht verhältnismässig.

Mit Schreiben vom 17. Mai 2019 hatte der

Beschwerdegegner der Beschwerdeführerin mitgeteilt, dass sie mit der

Rückstufung oder dem Widerruf ihrer Niederlassungsbewilligung zu rechnen habe,

sollte sie ihr Verhalten nicht ändern. Hierbei nahm der Beschwerdegegner Bezug

auf die konkrete Situation der Beschwerdeführerin, indem er auf die konkrete

Höhe der bezogenen Fürsorgeleistungen und die Ergebnisse der zu den Gründen der

Sozialhilfeabhängigkeit getätigten Nachforschungen hinwies. Insbesondere bezog

sich der Beschwerdegegner hierbei auf die von der Beschwerdeführerin geltend

gemachte Arbeitsunfähigkeit und die wiederholt gestellten IV-Gesuche. Sodann

enthielt das Schreiben auch einen Hinweis auf die Verschuldung und

Straffälligkeit der Beschwerdeführerin. Der Beschwerdegegner forderte die

Beschwerdeführerin unter anderem auf, sich aktiv um eine Ablösung von der

Sozialhilfe zu bemühen, eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen, um den

Lebensunterhalt selbst zu decken, ihren finanziellen Verpflichtungen künftig

lückenlos nachzukommen und sich straflos zu verhalten.

Das Schreiben vom 17. Mai 2019 nimmt Bezug auf die

konkrete Situation der Beschwerdeführerin und teilt ihr mit der nötigen

Klarheit mit, welches Verhalten beanstandet wird. Die Beschwerdeführerin wird

in diesem Schreiben darüber informiert, welche Verhaltensänderungen von ihr

erwartet werden und dass sie mit einer Rückstufung oder einem Widerruf ihrer

Niederlassungsbewilligung rechnen muss, sollte sie die konkret formulierten

Erwartungen nicht erfüllen. Dass das Schreiben vom 17. Mai 2019 keine

Rechtsmittelbelehrung enthielt, vermag nichts daran zu ändern, dass es den

Anforderungen von Art. 96 Abs. 2 AIG genügt.

3.8 Das

Schreiben vom 17. Mai 2019 sowie ein früheres Schreiben vom 20. April

2017, in welchem die Beschwerdeführerin wegen ihrer Schuldenmacherei ermahnt

worden war, zeitigten keine nennenswerten Auswirkungen auf ihr Verhalten,

weshalb eine weitere Verwarnung nicht in Betracht kommt. Die mit der

Rückstufung verbundenen Auswirkungen sollten die Beschwerdeführerin motivieren,

sich in der Schweiz besser zu integrieren und sich insbesondere um eine

Finanzierung ihres Lebensunterhalts mit eigener Erwerbstätigkeit zu bemühen.

Damit erscheint die Verschlechterung der Rechtsstellung geeignet und

erforderlich, um die Beschwerdeführerin zur Verbesserung ihres

Integrationsdefizits anzuhalten. Das private Interesse der Beschwerdeführerin,

den privilegierten ausländerrechtlichen Status der Niederlassung zu behalten,

ist geringer zu gewichten als das öffentliche Interesse, sie zur Ablösung von

der Sozialhilfe sowie zur Unterlassung weiterer Schuldenwirtschaft und

Straffälligkeit anzuhalten. Die Rückstufung der Beschwerdeführerin ist

verhältnismässig.

3.9 Der

Beschwerdegegner knüpfte die zukünftige Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung

der Beschwerdeführerin an die Bedingung, dass sie sich engagiert um eine Stelle

im ersten Arbeitsmarkt bemüht, die Suchbemühungen auf Verlangen nachweist, eine

unbefristete Erwerbstätigkeit im ersten Arbeitsmarkt aufnimmt und sich von der

Sozialhilfe ablöst, ihre finanziellen Verpflichtungen erfüllt und ihre

bestehenden Schulden abbaut, sofern das Einkommen über dem

betreibungsrechtlichen Existenzminimum liegt. Diese Bedingungen sind sinnvoll und verhältnismässig.

4.

4.1 Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten

der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1 VRG). Ihr ist sodann keine Parteientschädigung

zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Weil die Beschwerde sich angesichts

des Ausgeführten als offensichtlich aussichtslos erweist, ist das Gesuch um

unentgeltliche Rechtspflege abzuweisen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Das Gesuch um

unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen.

3. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 1'570.-- Total der Kosten.

4. Die Gerichtskosten werden der

Beschwerdeführerin auferlegt.

5. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

6. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden.

Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,

1000 Lau­sanne 14.

7. Mitteilung

an:

a) die Parteien;

b) die Sicherheitsdirektion;

c) das Staatssekretariat für Migration.