Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00598

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00598

Urteil

der 4. Kammer

vom 25. April 2024

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Marco Donatsch, Gerichtsschreiber

Dumenig Stiffler.

In Sachen

A, vertreten durch RA Dr. B,

Beschwerdeführer,

gegen

Zweckverband C, vertreten durch RA D,

Beschwerdegegner,

betreffend Kündigung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A (geboren 1973) war seit dem 1. Juni 2013 beim Zweckverband C

als Gemeindepolizist angestellt. Per 1. Januar 2016 wurde er zum

Dienstchef-Stellvertreter ernannt und per 1. Januar 2018 zum Feldweibel

befördert. Ab dem 1. Juli 2020 war er für den Dienstbetrieb in der

Funktion als Dienstchef verantwortlich.

Nachdem er bereits in den Monaten zuvor wiederholt

arbeitsunfähig gewesen war, war A ab dem 22. Oktober 2021 dauerhaft zu 100 %

arbeitsunfähig. Mit Beschluss vom 26. Oktober 2022 löste der Zweckverband C

das Arbeitsverhältnis mit A aufgrund mangelnder Tauglichkeit respektive

langandauernder Krankheit per 31. Januar 2023 auf.

Erwägungen

II.

Am 2. Dezember 2022 erhob A hiergegen Rekurs beim

Bezirksrat H und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss des

Zweckverbands C für nichtig zu erklären und dieser anzuweisen, ihn weiter zu

beschäftigen. Eventualiter sei der Beschluss aufzuheben und er sei "invaliditätsbedingt

zu entlassen". Subeventualiter sei der Zweckverband C zu

verpflichten, ihm eine Entschädigung wegen sachlich nicht gerechtfertigter

Kündigung in der Höhe von fünf Monatslöhnen zuzusprechen. Mit Beschluss vom

30.

August 2023 wies der Bezirksrat H den Rekurs ab.

III.

Am 5. Oktober 2023 erhob A Beschwerde an das

Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss

des Bezirksrats vom 30. August 2023 aufzuheben und der Zweckverband C

zu verpflichten, ihm eine Entschädigung in der Höhe von fünf Monatslöhnen

zuzusprechen.

Der Bezirksrat H verzichtete am 13. Oktober 2023 auf

eine Vernehmlassung. Mit Beschwerdeantwort vom 9. November 2023 beantragte

der Zweckverband C, unter Entschädigungsfolge sei die Beschwerde

abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Mit Stellungnahmen von A vom

14.

Dezember 2023 und des Zweckverbands C vom 18. Januar 2024 hielten

die Parteien an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist nach §§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) für

Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen eines

Zweckverbands betreffend ein öffentlich-rechtliches Anstellungsverhältnis

zuständig. Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf

die Beschwerde einzutreten.

1.2

Der

Beschwerdeführer beantragt eine Entschädigung in der Höhe von fünf

Monatslöhnen. Bei einem Bruttojahreslohn von zuletzt rund Fr. 117'000.-

beträgt der Streitwert somit rund Fr. 49'000.-. Über die Angelegenheit ist

deshalb in Dreierbesetzung zu entscheiden (§ 38 Abs. 1 in Verbindung

mit § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).

2.

2.1

Der

Beschwerdeführer bringt zunächst vor, der Kündigungsbeschluss des

Beschwerdegegners vom 26. Oktober 2022, mit welchem sein Arbeitsverhältnis

gekündigt wurde, sei formell mangelhaft, da er unzulässigerweise im

Zirkularverfahren ergangen sei und nur durch den Geschäftsführer des

Beschwerdegegners unterzeichnet wurde. Ausserdem habe der Beschluss auf dem

Zirkularweg statt anlässlich einer Vorstandssitzung des Beschwerdegegners seinen

Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt.

2.2

Geschäfte

des Verbandsvorstands des Beschwerdegegners werden von der Geschäftsstelle in

Form eines schriftlichen Beschlusses vorbereitet (Art. 12 des

Geschäftsreglements des Zweckverbands C). In Ausnahmefällen kann der

Vorstand auf dem Zirkularweg entscheiden (Art. 23 Satz 2 der Statuten

des Zweckverbands C [Zweckverbandsstatuten]; § 39 Abs. 2

Satz 2 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 [GG, LS 131.1]). In

Anbetracht der Zusammensetzung des Verbandsvorstands der Beschwerdegegnerin aus

Personen, welche auch noch andere kommunale Ämter bekleiden und daneben

arbeitstätig sind, sowie der Tatsache, dass Zweckverbandsvorstände

üblicherweise deutlich weniger Sitzungen pro Jahr abhalten als ein Gemeindevorstand,

darf der Anwendungsbereich des Zirkularverfahrens jedoch nicht zu stark

eingeschränkt werden. So ist es zulässig, dass Beschlüsse des Tagesgeschäfts,

die durch den Geschäftsführer des Zweckverbands vorbereitet werden, aber durch

den Vorstand zu fassen sind, auf dem Zirkularweg erledigt werden. Vor diesem Hintergrund

ist es nicht rechtsverletzend, dass der Verbandsvorstand des Beschwerdegegners

auch die Kündigung des Beschwerdeführers auf dem Zirkularweg beschlossen hat. Es

liegt sodann in der Natur der Sache, dass in solchen Fällen ein Beschluss nur

vom Geschäftsführer unterzeichnet wird. Der Beschwerdeführer konnte sich

schliesslich vorgängig zur Kündigung äussern und der Beschwerdegegner setzte

sich mit den vorgebrachten Argumenten auseinander. Damit liegt keine Verletzung

des rechtlichen Gehörs vor.

3.

3.1

Der

Beschwerdeführer macht weiter geltend, der Kündigung fehle ein sachlicher Grund

und sie sei nicht verhältnismässig, da zum Kündigungszeitpunkt nicht klar

gewesen sei, dass er seine Aufgaben dauerhaft nicht mehr erfüllen könne.

3.2

Gemäss

Art. 31 der Zweckverbandsstatuten gelten für Angestellte des

Beschwerdegegners die gleichen Anstellungsbedingungen wie für das Personal der

Gemeinde E. Gemäss Art. 3 der Personalverordnung der politischen Gemeinde E

gelten, soweit diese Verordnung und deren Vollzugsbestimmungen nichts

Abweichendes regeln, sinngemäss die Bestimmungen des Personalgesetzes vom

27.

September 1998 (PG, LS 177.10) und deren Ausführungserlasse. Die

subsidiäre Anwendung des kantonalen Personalrechts auf Angestellte von

Gemeinden und Zweckverbänden ergibt sich sodann auch aus § 53 Abs. 2 GG (vgl. VGr, 7. Juni 2023, VB.2022.00616, E. 2.1).

3.3

Nach

§ 16 lit. a PG kann ein Arbeitsverhältnis seitens der öffentlichen

Hand durch Kündigung beendet werden. Diese setzt gemäss § 18 Abs. 2 PG einen sachlich zureichenden Grund voraus und darf nicht missbräuchlich nach

den Bestimmungen des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR,

SR 220) sein. Mit dem Erfordernis des sachlich zureichenden

Kündigungsgrunds geht der öffentlich-rechtliche Kündigungsschutz weiter als die

Missbrauchstatbestände des Obligationenrechts (VGr, 14. November 2019,

VB.2019.00174, E. 3.2 mit Hinweis). Grundsätzlich ist eine Kündigung dann

sachlich begründet, wenn die Weiterbeschäftigung der betreffenden Person dem

öffentlichen Interesse, insbesondere demjenigen einer gut funktionierenden

Verwaltung, widerspricht (BGr, 2. Mai 2014, 8C_647/2013, E. 5.3; VGr,

7.

Juni 2023, VB.2022.00616, E. 2.3). Dies kann unter anderem dann

der Fall sein, wenn die angestellte Person aus gesundheitlichen Gründen während

langer Zeit wiederholt oder dauernd an der Erfüllung der Aufgaben verhindert

ist (vgl. § 16 Abs. 1 lit. c der Vollzugsverordnung zum

Personalgesetz vom 19. Mai 1999 [VVO, LS 177.111]).

Auch nach Ablauf der ordentlichen Lohnfortzahlung (hier § 16

Abs. 1 lit. c Satz 2 in Verbindung mit § 99 Abs. 3 VVO) sowie der Sperrfrist (§ 20 Abs. 1 PG in Verbindung mit Art. 336c

Abs. 1 lit. b OR) darf das öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnis

jedoch nicht in jedem Fall unabhängig von den konkreten Umständen gekündigt

werden; vorbehalten bleiben stets die allgemeinen verfassungsrechtlichen

Schranken wie das Willkürverbot, das Verhältnismässigkeitsprinzip sowie der

Grundsatz von Treu und Glauben. Es ist anhand der gesamten Umstände des

Einzelfalls zu prüfen, ob die Auflösung des Anstellungsverhältnisses wegen

Krankheit gerechtfertigt war (VGr, 1. September 2022, VB.2022.00264,

E. 3.2, und 18. März 2021, VB.2020.00562, E. 2.2 mit Hinweisen).

3.4

Vorliegend

war der Beschwerdeführer spätestens ab dem 22. Oktober 2021 bis zu seiner

Kündigung am 26. Oktober 2022 durchgehend zu 100 % arbeitsunfähig.

Mithin war er zum Zeitpunkt der Auflösung des Arbeitsverhältnisses seit mehr

als zwölf Monaten aus gesundheitlichen Gründen an seiner beruflichen Tätigkeit

verhindert. Die (ordentliche) Lohnfortzahlung gemäss § 99 Abs. 3 VVO wurde

durch die Kündigung nicht verkürzt (vgl. § 16 Abs. 1 lit. c

Satz 2 VVO); angesichts der vorangegangenen krankheitsbedingten

Abwesenheiten endete diese deutlich vor dem 31. Oktober 2022

(vgl. § 101 Abs. 1 f. VVO).

3.5

Zu prüfen

bleibt, ob im Kündigungszeitpunkt tatsächlich nicht mehr mit einer Rückkehr des

Beschwerdeführers an seinen angestammten Arbeitsplatz gerechnet werden konnte

und ob die Kündigung dem Erfordernis der Verhältnismässigkeit genügt.

3.5.1

Bei der Begründung der Kündigung stützte sich der Beschwerdegegner massgeblich

auf die Schlussfolgerungen des Berichts der BVK vom 8. Juni 2022 zu der

von ihm veranlassten vertrauensärztlichen Untersuchung, wonach der

Beschwerdeführer in Bezug auf die Tätigkeit im Aussendienst mit Tragen einer

Dienstwaffe und Führen eines Dienstfahrzeugs bis auf Weiteres nicht

arbeitsfähig sei. Dass eine Rückkehr in die angestammte Tätigkeit nicht

absehbar sei, begründete der Beschwerdegegner zudem damit, dass sich der

Beschwerdeführer aufgrund von Rückenproblemen selbst als nicht im Aussendienst

einsatzfähig erachte und entsprechend selbst dann nicht mit seiner Rückkehr in

die angestammte Tätigkeit zu rechnen sei, wenn die dem Beschwerdegegner nicht

genauer bekannten Einschränkungen bezüglich Tragen einer Dienstwaffe und Führen

eines Dienstfahrzeugs wegfallen würden. Zusätzlich erwog der Beschwerdegegner,

dass es ihm nicht möglich sei, den Beschwerdeführer nur im Innendienst zu

beschäftigen. Der Beschwerdegegner habe insgesamt nur zehn Vollzeitstellen für

die Mitarbeitenden des Polizeikorps und es werde von den beteiligten Gemeinden

gefordert, dass die Polizei in der Bevölkerung sichtbar sei, weshalb alle

Mitarbeitenden zwingend im Aussendienst eingesetzt würden. Stellen, welche

einen Dienst ausschliesslich in der Administration vorsehen, seien nicht

vorhanden und könnten auch nicht bewilligt werden.

3.5.2

Der Beschwerdeführer bringt hiergegen mit Verweis auf das im Rahmen der

vertrauensärztlichen Abklärungen der BVK erstellte Gutachten von Dr. med. F

vor, es sei im Kündigungszeitpunkt vom 26. Oktober 2022 nicht klar

gewesen, dass er seine Aufgaben dauerhaft nicht mehr erfüllen könne. So sei ihm

eine gute Prognose für den weiteren Einsatz bei der Polizei gestellt worden und

für den Innendienst würde keine Minderung der Arbeitsfähigkeit bestehen. Eine Weiterbeschäftigung

des Beschwerdeführers im Innendienst sei zudem für den Beschwerdegegner

durchaus möglich. So habe der Beschwerdeführer bereits zahlreiche

administrative Aufgaben wahrgenommen wie die operative Führung der

Polizeiorganisation, die Rapportkontrolle, die fachliche Begleitung und

Unterstützung der Mitarbeitenden, die Beurteilung der Mitarbeitenden, die

Arbeitszeitkontrolle sowie die Auftragserteilung und Planung der

Spezialkontrollen und er habe zudem Schalterdienste geleistet, Strafanzeigen

entgegengenommen und an die Strafuntersuchungsbehörden rapportiert. Wie die

übrigen Kader und der Polizeichef sei er kaum auf Streife gegangen.

3.5.3

Wie der Beschwerdeführer in der Replik selbst anerkennt, war das detaillierte

Gutachten von Dr. med. F dem Beschwerdegegner zum Zeitpunkt der

Kündigung gar nicht bekannt. Ohnehin weicht es in den relevanten Punkten nicht

vom Bericht der BVK vom 8. Juni 2022 ab. Auch das Gutachten von

Dr. med. F bestätigt eine Arbeitsunfähigkeit für die Tätigkeit im

polizeilichen Aussendienst bis zum Vorliegen weiterer Abklärungen bei

gleichzeitiger Arbeitsfähigkeit im Innendienst. Eine zeitnahe Rückkehr an den

angestammten Arbeitsplatz lässt sich daraus nicht ableiten, da als erstellt

gelten kann, dass es sich bei der Arbeit des Beschwerdeführers beim

Beschwerdegegner zumindest zu einem relevanten Anteil um aussendienstliche

Tätigkeit handelte. So ist eine E-Mail aus dem Dezember 2021 aktenkundig, in

welcher der Beschwerdeführer selbst schreibt, dass er seine Arbeitszeit zu ca.

70.

% auf der Strasse verbringe. In einem anderen Dokument schreibt der

Beschwerdeführer sogar von einer Aussendiensttätigkeit von ca. 80 %.

3.5.4

Soweit der Beschwerdeführer darauf verweist, dass die Arbeitsunfähigkeit in

der angestammten Tätigkeit im polizeilichen Einsatz mit Tragen einer

Dienstwaffe und Führen von Motorfahrzeugen im Bericht zur vertrauensärztlichen

Untersuchung bloss bis zum Vorliegen weiterer Abklärungen bejaht wurde und

entsprechend mit einer baldigen Rückkehr in die angestammte Position zu rechnen

gewesen sei, kann er daraus nichts zu seinen Gunsten ableiten. Als ihm vor

Mitteilung der Kündigung das rechtliche Gehör gewährt wurde, stellte er selbst

in Frage, dass er aufgrund seiner Rückenprobleme in der Lage sei,

Polizeieinsätze mit Festnahmen und Kampfeinsätzen durchzuführen. Da die im

Bericht der BVK vom 8. Juni 2022 festgestellten Einschränkungen für eine

Tätigkeit im Aussendienst sich jedoch auf das Waffentragen und die Verwendung

eines Dienstfahrzeugs bezogen, war für den Beschwerdegegner erkennbar, dass

diese Einschränkungen durch etwas anderes als das Rückenleiden begründet sein

mussten. Folglich musste der Beschwerdegegner davon ausgehen, dass der

Beschwerdeführer auch bei einem allfälligen Wegfall der (dem Beschwerdegegner

nicht genauer bekannten) Einschränkungen bezüglich Waffentragens und Führen

eines Dienstfahrzeugs nach weiteren Abklärungen keine Arbeit im Aussendienst

wahrnehmen könne. Dies wird gestützt durch die Aussage des Beschwerdeführers in

seiner Stellungnahme zur beabsichtigten Kündigung, wonach er mit der

Feststellung im vertrauensärztlichen Gutachten der Orthopädin Dr. med. G,

dass sein Rückenleiden ihn nicht bei Polizeieinsätzen behindere, nicht

einverstanden sei und er dieses anfechten wolle.

3.5.5

Vor diesem Hintergrund erweist sich der Schluss des Beschwerdegegners, dass

nicht mit einer Rückkehr in die angestammte Position zu rechnen war, als

rechtmässig. Der Beschwerdegegner hatte nach langdauernder Krankheit des

Beschwerdeführers ein berechtigtes öffentliches Interesse, den Beschwerdeführer

zu entlassen, um die reibungslose Funktion des Polizeidienstes sicherzustellen.

Die personellen Ressourcen des Beschwerdegegners sind beschränkt (bloss zehn

Vollzeitstellen für die Gemeindepolizeiarbeit in vier Gemeinden) und es ist

nachvollziehbar, dass die Sicherstellung der Patrouillentätigkeit im

Schichtbetrieb durch die lange Abwesenheit eines Mitarbeiters zusätzlich

erschwert ist und eine Belastung für die übrigen Mitarbeitenden darstellt (vgl.

auch VGr, 1. September 2022, VB.2022.00264, E. 4.3). Die Kündigung

war ein geeignetes Mittel, dieser Problematik zu begegnen, und sie war überdies

auch erforderlich. Die Ausführungen des Beschwerdegegners, wonach aufgrund

dessen eigenen Aussagen zu seinem Rückenleiden keine baldige Rückkehr des

Beschwerdeführers in den Aussendienst zu erwarten war und für ihn nicht

spezifisch eine Stelle ausschliesslich im Innendienst geschaffen werden konnte,

sind plausibel und nachvollziehbar. Anders als dies möglicherweise bei einem

Arbeitgeber mit mehr personellen und finanziellen Ressourcen der Fall wäre

(vgl. VGr, 21. März 2021, VB.2020.00562, E. 5.3.2), war es dem

Beschwerdegegner aufgrund der spezifischen Umstände nicht zumutbar, eine

mildere Massnahme als die Kündigung zu treffen.

3.6

Zusammengefasst

erweist sich die am 26. Oktober 2022 ausgesprochene Kündigung als

gerechtfertigt.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

5.

5.1

Da der

Streitwert mehr als Fr. 30'000.- beträgt, ist das Verfahren

kostenpflichtig (§ 65a Abs. 3 Satz 1 VRG e contrario).

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen

(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1

VRG) und ist ihm keine Parteientschädigung auszurichten (§ 17 Abs. 2 VRG).

5.2

Der in

seinem amtlichen Wirkungskreis tätig gewordene Beschwerdegegner hat

praxisgemäss ebenfalls keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. VGr, 22. Juni

2023, VB.2022.00754, E. 7 mit Hinweisen).

6.

Weil der Streitwert mehr als Fr. 15'000.- beträgt,

ist als Rechtsmittel auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom

17.

Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu verweisen (Art. 85

Abs. 1 lit. b BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'400.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 145.-- Zustellkosten,

Fr. 4'545.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Es

werden keine Parteientschädigungen ausgerichtet.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat H.