Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00620

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2023.00620

Urteil

der 3.

Kammer

vom 13. März 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz),

Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber

Silvio Forster.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

1.

Bauausschuss der Stadt Winterthur,

vertreten durch

Baupolizeiamt Winterthur,

2.

Baudirektion Kanton Zürich,

3.

Firma C,

vertreten durch RA D,

Beschwerdegegnerschaft,

betreffend Baubewilligung

für Mobilfunk-Antennenanlage,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Bauausschuss der Stadt Winterthur erteilte mit

Beschluss vom 27. April 2022 der Firma C die Baubewilligung für den

Umbau und die Erweiterung einer Mobilfunkantenne an einem bestehenden rund

130 m hohen Antennenmast auf dem ausserhalb des Baugebiets liegenden

Grundstück Kat.-Nr. 01 (Baurecht zulasten des Grundstücks Kat.-Nr. 02)

an der E-Strasse 03 in Winterthur (Dispositivziffer I). Gleichzeitig

eröffnet wurde die im koordinierten Verfahren ergangene Gesamtverfügung der

Baudirektion des Kantons Zürich vom 17. Dezember 2021, mit welcher die

forstrechtliche Bewilligung für die Unterschreitung des Waldabstands erteilt

wurde (Dispositivziffer I).

Erwägungen

II.

F und A erhoben am 14. Juni 2022 Rekurs gegen den

Beschluss der Stadt Winterthur vom 27. April 2022 und gegen die

Gesamtverfügung der Baudirektion vom 17. Dezember 2021 beim

Baurekursgericht. Sie beantragten sinngemäss, die Bewilligungen seien aufzuheben

und das Verfahren sei zu sistieren. Das Baurekursgericht wies den Rekurs mit

Entscheid vom 7. September 2023 im Wesentlichen ab

(Dispositivziffer I). Es auferlegte die Verfahrenskosten von

Fr. 5'265.- je zur Hälfte unter solidarischer Haftung den beiden

Rekurrierenden (Dispositivziffer II). Das Baurekursgericht sprach keine

Umtriebsentschädigung zu (Dispositivziffer III).

III.

A erhob am 14. Oktober 2023 Beschwerde gegen den

Entscheid des Baurekursgerichts vom 7. September 2023. Er beantragte

sinngemäss, der Entscheid des Baurekursgerichts sei aufzuheben und die

Baubewilligung zu verweigern (Antrag 1). Weiter beantragte er, das

Verfahren sei zu sistieren (Antrag 1). Sodann sei das Verfahren mit den

Verfahren VB.2023.00042 und VB.2023.00048 zu vereinigen (Antrag 8). Er

verlangte eine Umtriebsentschädigung von Fr. 2'000.- (Antrag 7).

Die Baudirektion verzichtete mit Schreiben vom

19.

Oktober 2023 auf eine Stellungnahme. Das Baurekursgericht liess sich

am 1. November 2023 dahingehend vernehmen, dass die Beschwerde ohne

weitere Begründung abzuweisen sei. Der durch den Rechtsdienst vertretene

Bauausschuss der Stadt Winterthur verzichtete am 3. November 2023 auf eine

Vernehmlassung und beantragte, die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen.

Die Firma C reichte am 20. November 2023 ihre Beschwerdeantwort ein

und beantragte, die Beschwerde sowie das gestellte Sistierungsgesuch seien

abzuweisen. Die Parteien hielten im Verlauf des weiteren Schriftenwechsels an

ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)

für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die Angelegenheit ist

von der Kammer zu entscheiden (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1

e contrario VRG). Der Beschwerdeführer ist gemäss § 338a des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1)

rechtsmittellegitimiert. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt

sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Der Beschwerdeführer beantragt die Sistierung

des Verfahrens.

2.2

Die Sistierung eines Verfahrens steht grundsätzlich im

Widerspruch zum Beschleunigungsgebot bzw. zum Anspruch auf Beurteilung innert

angemessener Frist. Daher soll sie die Ausnahme bleiben, die das Vorliegen

triftiger Gründe voraussetzt. Es besteht kein verfassungsmässiger Sistierungsanspruch.

Eine Verfahrenssistierung muss zweckmässig sein. Das Interesse an einer

vorübergehenden Verfahrenseinstellung muss im konkreten Fall höher wiegen als

das Gebot der Verfahrensbeschleunigung, das heisst, die Verfahrenssistierung

muss unter den gegebenen Umständen als insgesamt verfahrensökonomischer

erscheinen als eine unmittelbare Fortführung des Verfahrens. Die Sistierung

kann sich rechtfertigen, wenn die

Anordnung vom Ausgang eines anderen Verfahrens abhängig ist oder von diesem

wesentlich beeinflusst wird (Martin Bertschi/Kaspar Plüss in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu

§§ 4–31 N. 38 ff.). Eine zu erwartende (oder erst recht eine

bloss für notwendig erachtete) Rechtsänderung (z. B. aufgrund neuer wissenschaftlicher

Erkenntnisse) rechtfertigt eine Sistierung grundsätzlich nicht (Martin Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar

VRG, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 42; zum Ganzen VGr, 14. März

2024, VB.2023.00455, E. 2; BGr, 12. August 2024, 1C_459/2023,

E. 5).

2.3

Es sind keine Gründe für eine

Verfahrenssistierung ersichtlich. Der Beschwerdeführer macht Gründe geltend,

welche eine Aufhebung der Bewilligung zur Folge hätten und daher keine

Sistierung begründen könnten. Die gesetzliche Grundlage ist klar. Sofern

geltende Grenzwerte eingehalten werden, sind Baubewilligungen zu erteilen, da

hierauf grundsätzlich ein Anspruch besteht, sofern alle gesetzlichen

Bestimmungen eingehalten sind (§ 320 PBG). Der Sistierungsantrag ist

demgemäss abzuweisen.

3.

Der Beschwerdeführer beantragt, das vorliegende Verfahren

sei mit den Verfahren VB.2023.00042 und VB.2023.00048 zu vereinen, da er somit

Kosten sparen könne. Das Verwaltungsgericht hat in den genannten Verfahren

jedoch am 21. September 2023 bereits entschieden. Es besteht daher von vornherein

keine Veranlassung für eine gemeinsame Behandlung.

4.

Das Baugrundstück

Kat.-Nr. 01 liegt in der kantonalen Waldzone Wa gemäss der Bau- und

Zonenordnung der Stadt Winterthur (BZO) und ist im Wesentlichen mit einem rund

130.

m hohen Antennenmast überstellt, an welchem diverse Antennenmodule

montiert sind. Nach den Plänen der privaten Beschwerdegegnerin sollen die

bestehenden Mobilfunk-Antennenmodule durch aktuelle Module ersetzt werden,

wobei ein zusätzliches Antennenmodul montiert werden soll. Das Bauvorhaben

sieht sodann neue Radio Remote Units (RRU) am Mast vor. Weiter soll

zusätzliches Equipment in der ebenfalls vorbestehenden Gerätekabine installiert

werden. Die einzelnen Module sollen auf den Frequenzbändern 700–900, 1'400–2'600

und 3'600 MHz und in den Azimuten von 90°, 190° und 310° senden. Ein

Korrekturfaktor soll nicht angewendet werden. Die Antennen sollen gemäss

Standortdatenblatt nicht adaptiv betrieben werden.

5.

5.1

Der

Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet kommt im Raumplanungsrecht eine

zentrale Bedeutung zu (Art. 75 Abs. 1 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 [BV; SR 101]; Art. 3 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes

vom 22. Juni 1979 [RPG; SR 700]). Der Trennungsgrundsatz geniesst

Verfassungsrang (Rudolf Muggli in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.],

Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zürich etc. 2017,

Vorbemerkungen zu den Art. 24 bis 24e und 37a N 16) und ist bei der

Bewilligung von Bauten und Anlagen einerseits hinsichtlich der anwendbaren

Vorschriften, andererseits aber auch für die Zuständigkeiten bedeutsam. Gemäss

Art. 25 Abs. 2 RPG entscheidet die zuständige kantonale Behörde bei

allen Vorhaben ausserhalb der Bauzonen, ob sie zonenkonform sind oder ob für

sie eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann. Bei der Bewilligung von

Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen steht es den Kantonen nicht frei, ihre

Aufgaben an die Gemeinden zu delegieren (BGE 128 I 254 E. 3.1 mit

Hinweisen).

5.2

Im Kanton

Zürich entscheidet die örtliche Baubehörde über Baugesuche, soweit durch

Verordnung nichts anderes bestimmt ist (§ 318 PBG). Gemäss

Ziff. 1.2.2 und 1.3 des Anhangs zur Bauverfahrensverordnung vom

3.

Dezember 1997 (BVV; LS 700.6) liegt die Zuständigkeit für

Bewilligungen ausserhalb der Bauzonen (im Wald) und für forstrechtliche

Bewilligungen beim kantonalen Amt für Landschaft und Natur (ALN). Diese

kantonalrechtliche Zuständigkeitsordnung gilt unabhängig davon, ob die

Erteilung einer raumplanungsrechtlichen Ausnahmebewilligung oder die

Zonenkonformität einer ausserhalb der Bauzone geplanten Baute zu prüfen ist.

Art. 25 Abs. 2 RPG verlangt ausdrücklich, dass eine kantonale Behörde

über alle Vorhaben ausserhalb der Bauzone entscheidet (Bernhard Waldmann/Peter

Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 25 N. 38; vgl. bereits BGE 115

Ib 400 E. 4b). Der kantonalen Behörde obliegt folglich auch der Entscheid

über die Zonenkonformität einer Baute ausserhalb der Bauzone.

5.3

Welche

Gebiete im bundesrechtlichen Sinn ausserhalb der Bauzone liegen und deshalb

nach Art. 25 Abs. 2 RPG der Bewilligung durch eine kantonale Behörde

bedürfen, bestimmt sich anhand des bundesrechtlichen Begriffs der Bauzone:

Lässt die Hauptbestimmung einer Zone regelmässig Bautätigkeiten zu, welche

weder mit bodenerhaltenden Nutzungen (vorab der Landwirtschaft) verbunden noch

von ihrer Bestimmung her auf einen ganz bestimmten Standort angewiesen sind, so

liegt von Bundesrechts wegen eine Bauzone vor (BGE 143 II 588

E. 2.5.2). Andernfalls ist das Gebiet als Nichtbauzone zu qualifizieren,

auch wenn darin gewisse standortspezifische Vorhaben (wie z. B. Materialabbau,

Energiegewinnungsanlagen, touristische Anlagen) zugelassen werden (BGE 145 II 83 E. 4.1).

5.4

Das

streitige Bauvorhaben liegt in der kantonalen Waldzone Wa (vorne E. 4).

Diese lässt keine regelmässige Bautätigkeit zu (vgl. Art. 18 Abs. 3

RPG i. V. m. Art. 5 Abs. 1,

Art. 4, Art. 1 sowie Art. 12 e contrario des Waldgesetzes vom

4.

Oktober 1991 [WaG; SR 921.0]), weshalb das streitbetroffene

Grundstück in einer Nichtbauzone liegt (vgl. BGE 139 II 134 E. 5.2;

123.

II 499 E. 3b/bb; Rudolf Muggli in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.],

Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich etc. 2016, Art. 18

N. 45). An dieser Qualifizierung als Nichtbauzone ändert nichts, dass das

entsprechende Baugrundstück bereits zulässigerweise gerodet wurde (vgl.

Art. 36 Abs. 3 RPG; Heribert Rausch/Arnold Marti/Alain Griffel in:

Walter Haller [Hrsg.], Umweltrecht, Zürich etc. 2004, Rz. 477). Folglich

entscheidet das ALN über die Zonenkonformität des streitigen Bauvorhabens

(Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG) und – falls dieses nicht

zonenkonform sein sollte – über eine mögliche Ausnahmebewilligung nach

Art. 24 ff. RPG.

5.5

In der

Gesamtverfügung vom 17. Dezember 2021 erwog die Beschwerdegegnerin 2

jedoch nur, dass eine Unterschreitung des Waldabstands nach § 262 PBG i. V. m. Art. 17 Abs. 3 WaG zulässig

sei, und hielt dies in Dispositivziffer I fest. Sie äusserte sich jedoch

weder in den Erwägungen noch im Dispositiv zur Zonenkonformität des streitigen

Bauvorhabens. Es finden sich auch keinerlei Erwägungen zu einer möglichen

Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG. Der Beschwerdegegner 1

hält jedoch in der kommunalen Baubewilligung vom 27. April 2022 fest, dass

das Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone in einer kantonalen Waldzone liege. Dies

erfordere eine Beurteilung durch die kantonale Stelle über die Zonenkonformität

bzw. über die Dispensfähigkeit von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen,

weshalb die Sache der kantonalen Leitstelle überwiesen worden sei. Sodann geht

selbst die Beschwerdegegnerin 3 (als Bauherrin) in ihren eingereichten

Bauunterlagen davon aus, dass sie für das Bauvorhaben einer Ausnahmebewilligung

nach Art. 24 ff. RPG bedarf, indem sie sich zu möglichen Alternativstandorten

äussert. Da sich die kantonale Gesamtverfügung nicht zur Zonenkonformität des Bauvorhabens

und damit einhergehend zu einer möglichen Ausnahmebewilligung äussert, leidet

die erteilte Baubewilligung an einem schweren Mangel. Das Baurekursgericht

äusserte sich ebenfalls nicht zur Zonenkonformität des Bauvorhabens.

6.

Zusammenfassend ist Dispositivziffer I des Entscheids

des Baurekursgerichts vom 7. September 2023, soweit den Beschwerdeführer

betreffend, aufzuheben. Da sich weder die Beschwerdegegnerin 2 noch das

Baurekursgericht im Rekursverfahren zur raumplanungsrechtlichen

Bewilligungsfähigkeit äusserten, ist der Sachverhalt insbesondere mit Blick auf

die Standortgebundenheit nicht genügend erstellt. Es rechtfertigt sich daher,

die Sache zur erneuten Beurteilung an die Baudirektion zurückzuweisen. Die

erteilte kommunale Baubewilligung ist in Kombination mit der Frage der

Zonenkonformität beziehungsweise im Lichte möglicher Ausnahmebewilligungen

erneut zu beurteilen (vgl. Art. 25a RPG). Angesichts dieses Ergebnisses

erübrigt sich eine Prüfung der weiteren Rügen und Anträge des Beschwerdeführers.

7.

7.1

Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin 2 aufzuerlegen, da diese

den schweren Mangel der Baubewilligung zu verantworten hat (§ 65a

Abs. 2 i. V. m. § 13 Abs. 2

Satz 2 VRG). Bei diesem Verfahrensausgang ist die Beschwerdegegnerin 2

zu verpflichten, dem Beschwerdeführer eine Umtriebsentschädigung für das

Beschwerde- und das Rekursverfahren auszurichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Als angemessen erscheint eine solche von insgesamt Fr. 800.-.

7.2

Mit der

Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und der Rückweisung der Sache an die

Baudirektion sind auch die Kosten des Rekursverfahrens neu zu verlegen, soweit

sie den Beschwerdeführer betreffen. Da F keine Beschwerde gegen den Entscheid

des Baurekursgerichts erhoben hat, gilt sie mit Blick auf das Rekursverfahren

weiterhin als unterliegend. Folglich sind die Gerichtskosten in Abänderung von

Dispositivziffer II des angefochtenen Entscheids je hälftig F und der

Baudirektion aufzuerlegen. Unter diesen Umständen entfällt die solidarische

Haftung.

8.

Dieser Rückweisungsentscheid stellt einen

Zwischenentscheid dar, der das Verfahren noch nicht abschliesst. Als solcher

ist er gemäss Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom

17.

Juni 2005 (BGG; SR 173.110) beim Bundesgericht nur dann

anfechtbar, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann

(lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen

Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder

Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Die Sache wird zur Prüfung der

raumplanungsrechtlichen Bewilligungsfähigkeit und zum neuen Entscheid an die

Baudirektion zurückgewiesen.

Dispositivziffer I des Entscheids des Baurekursgerichts

vom 7. September 2023 wird, soweit den Beschwerdeführer betreffend,

aufgehoben. In Abänderung von Dispositivziffer II werden die Kosten des Rekursverfahrens

von total Fr. 5'265.- der Rekurrentin 1 und der Baudirektion je zur

Hälfte auferlegt.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 315.-- Zustellkosten,

Fr. 3'315.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Baudirektion auferlegt.

4.

Die

Baudirektion wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Beschwerde- und

das Rekursverfahren eine Umtriebsentschädigung von insgesamt Fr. 800.- zu

bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Baurekursgericht;

c) das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE);

d) das Bundesamt für Umwelt (BAFU).