Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00626

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2023.00626

Urteil

der 1. Kammer

vom 10. Oktober 2024

Mitwirkend: Abteilungspräsident Peter Sprenger (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach

Schmid, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiberin Nicole Rubin.

In Sachen

1.1 A,

1.2 B,

2. C,

3. D,

vertreten durch RA E,

Beschwerdeführende,

gegen

1. Amt für Hochbauten der Stadt Zürich,

vertreten durch

Hochbaudepartement der Stadt Zürich,

2. Bausektion der Stadt Zürich,

3. Baudirektion des Kantons Zürich,

Beschwerdegegnerschaft,

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die Bausektion der Stadt Zürich erteilte mit Bauentscheid

vom 4. April 2023 der Stadt Zürich, Amt für Hochbauten, die Baubewilligung

für den Neubau einer provisorischen, auf drei Jahre befristeten

Übergangs-Wohnsiedlung auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der

Hardturmstrasse in Zürich und eröffnete die Gesamtverfügung der Baudirektion

des Kantons Zürich vom 24. Februar 2023, womit der Bauherrschaft die

wasserpolizeiliche, gewässer-, abfall-, altlasten- und bodenschutzrechtliche

Bewilligung erteilt wurde.

Erwägungen

II.

Dagegen erhoben B und A, C sowie

D am 15. Mai 2023 Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich. Sie

beantragten unter Entschädigungsfolge, es sei festzustellen, dass der

Bauentscheid der Bausektion der Stadt Zürich und die Gesamtverfügung der

Baudirektion wegen Unzuständigkeit nichtig seien; eventualiter seien der

Bauentscheid und die Gesamtverfügung aufzuheben und die baurechtliche

Bewilligung sei zu verweigern.

Mit Entscheid vom 15. September 2023 trat das

Baurekursgericht auf den Rekurs nicht ein.

III.

Hiergegen gelangten B und A, C sowie D mit Beschwerde vom

19.

Oktober 2023 an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Sie

beantragten, es sei festzustellen, dass der Bauentscheid der Bausektion der

Stadt Zürich und die Gesamtverfügung der Baudirektion wegen Unzuständigkeit

nichtig seien; eventualiter sei der Rekursentscheid aufzuheben und die Sache

zur materiellen Behandlung an das Baurekursgericht zurückzuweisen;

subeventualiter seien der Bauentscheid, die Gesamtverfügung und der

Rekursentscheid aufzuheben und in materieller Beurteilung der Angelegenheit die

baurechtliche Bewilligung zu verweigern; unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen.

Das Baurekursgericht beantragte am 27. Oktober 2023

ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantworten je

vom 22. November 2023 beantragten die Bausektion der Stadt Zürich und das

Amt für Hochbauten der Stadt Zürich die Abweisung der Beschwerde, Letztere

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden.

B und A, C sowie D hielten mit Replik vom 10. Januar

2024.

an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung

der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die weiteren

Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Das Bauvorhaben umfasst den Neubau einer provisorischen,

auf drei Jahre befristeten Übergangs-Wohnsiedlung mit acht Wohnhäusern sowie

weitere Gebäuden, unter anderem für eine Schule und Gemeinschaftsnutzungen

etc., zur Unterbringung von bis zu 320 Asylsuchenden auf dem in der

Zentrumszone Z5 gelegenen Hardturmareal (Kat.-Nr. 01). Für das

Grundstück bestehen zudem Gestaltungspläne (GP Stadion) und

Sonderbauvorschriften (SBV Fussballstadion Zürich).

3.

3.1

Die

Vorinstanz verneinte angesichts der Distanzen der Beschwerdeführenden zum

Bauprojekt deren (Rekurs-)Legitimation und trat auf den Rekurs nicht ein. Im

Übrigen erachtete es die angefochtenen Bewilligungen nicht als nichtig.

3.2

Die Beschwerdeführerenden

machen demgegenüber geltend, falls in der geplanten Wohnsiedlung (zumindest

auch) Personen untergebracht würden, die im Rahmen des Asylverfahrens (nach den

Bestimmungen des Asylgesetzes) abgeklärt würden, dann würde es sich vorliegend

um Bauten und Anlagen handeln, für die ein Plangenehmigungsverfahren nach Art. 95a

des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (AsylG) hätte durchgeführt werden

müssen und nicht ein Baubewilligungsverfahren nach kantonalem und kommunalem

Recht. Zuständige (Plan-)Genehmigungsbehörde wäre diesfalls das Eidgenössische

Justiz- und Polizeidepartement. Die von der Bausektion und der Baudirektion

erteilten Bewilligungen seien deshalb mangels Zuständigkeit nichtig.

Die Beschwerdeführenden bringen weiter vor, sie seien

wegen den Auswirkungen des Bauvorhabens auf die schon durch das

Bundesasylzentrum und eine weitere Unterkunft für Asylsuchende belastete

Umgebung legitimationsbegründend betroffen. Weiter sei das Bauvorhaben nicht

bewilligungsfähig, da es insbesondere die Nutzungs- und Gestaltungsvorschriften

des Gestaltungsplans GP Stadion Zürich verletze.

4.

4.1

Zum Rekurs

und zur Beschwerde ist gemäss § 338a Abs. 1 des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) berechtigt, wer

durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse

an ihrer Aufhebung oder Änderung hat. Als wichtiges Kriterium zur Beurteilung

der Betroffenheit dient in der Praxis die räumliche Distanz. Die Legitimation wird innerhalb eines Umkreises von bis ca. 100 Meter um ein streitbetroffenes Grundstück regelmässig

bejaht (BGE 140 II 214 E. 2.3; vgl. BGr, 1. Februar 2012,

1C_346/2011, E. 2.3 ff.; VGr, 13. Juni 2019, VB.2019.00069, E. 3.4.1).

Erst bei grösseren Distanzen muss die besondere Betroffenheit näher erörtert

werden (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 21 N. 56; VGr, 4. Oktober 2018,

VB.2018.00180, E. 1.3.2).

Das Vorhandensein der

Prozessvoraussetzungen ist zwar grundsätzlich von Amtes wegen zu prüfen. Als

Voraussetzung für diese Prüfung besteht jedoch insbesondere hinsichtlich der Legitimation eine Substanziierungspflicht der rekurrierenden

bzw. beschwerdeführenden Partei, soweit dazu tatsächliche Gegebenheiten

massgeblich sind, die der Behörde nicht bekannt sind (Bertschi, Vorbemerkungen

zu §§ 19-28a N. 53). Wenn die legitimationsbegründenden

Sachverhaltsumstände nicht offensichtlich sind, gehört es zu einer gehörigen

Substanziierung, diese soweit darzutun, dass die Rechtsmittelinstanzen nicht

danach zu forschen haben. Dabei hat die Substanziierung bereits im ersten

Rechtsmittelverfahren zu erfolgen (Bertschi, § 21 N. 38).

4.2

4.2.1

Die Beschwerdeführerin 2 ist Mieterin einer Wohnung an der G-Strasse 02

auf dem östlich des Bauprojekts gelegenen Grundstück Kat.-Nr. 03. Die

minimale Luftdistanz von der Grenze dieses Grundstücks und bis zur Grenze des

Baugrundstücks (Kat.-Nr. 01) beträgt 170 Meter, zum nächstgelegensten

der geplanten Gebäude sogar rund 285 Meter. Vom von der Beschwerdeführerin 2

bewohnten Gebäude dorthin sind es rund 315 Meter; die Beschwerdeführenden selbst

bezifferten in ihrem Rekurs die Distanz in Luftlinie zwischen ihren

Stockwerkeigentumseinheiten und dem Bauvorhaben mit 350 bis 450 Meter. Die

Fussdistanz von der Grundstücksgrenze der Beschwerdeführerin 2 zum

nächstgelegenen Ausgang der eingezäunten Überbauung beläuft sich auf gut 365 Meter,

dazwischen liegen zwei mit grossvolumigen Bauten überstellte Grundstücke. Für

die Beschwerdeführenden 1 und 3, deren Liegenschaften östlich derjenigen

der Beschwerdeführerin 2 liegen, verlängern sich die jeweiligen Distanzen

um rund 100 bis 120 Meter. Angesichts dieser Distanzen können die

Beschwerdeführenden ihre besondere Betroffenheit und damit ihre Legitimation

klarerweise nicht (allein) mit ihrer Nähe zum Bauprojekt begründen.

4.2.2

Die Beschwerdeführenden hatten im Rekursverfahren bezüglich ihrer

Betroffenheit ausgeführt, dass sich östlich ihrer Liegenschaften schon das

Bundesasylzentrum (Kat.-Nr. 04) befinde. Durch die neue im Westen gelegene

Wohnsiedlung befänden sie sich nun "im Sandwich" dieser beiden

Einrichtungen. Seit der Eröffnung des Bundesasylzentrums käme es im Quartier

immer wieder zu Konflikten mit den Asylsuchenden, unter denen die

Beschwerdeführenden und die übrigen Anwohner zu leiden hätten. Die Kinder der

Beschwerdeführenden besuchten das Schulhaus H. Nicht wenige Eltern liessen

aus Angst ihre Kinder nicht mehr alleine aus dem Haus. Schulkinder getrauten

sich nicht mehr, über die Passerelle der G-Strasse, da Asylbewerber ihnen den

Weg versperrten. Wiederholt seien Schulweg und Schulhausplatz zugemüllt

gewesen, im Sandkasten und unter Laubhaufen hätten benutzte Spritzen gelegen.

Das Weihnachtssingen auf dem Schulhausplatz sei von angetrunkenen oder unter

Drogen stehenden Asylsuchenden gestört worden. Im Coop träten Asylsuchende

aggressiv auf und es komme zu Ladendiebstählen, weshalb dort

Sicherheitspersonal angestellt worden sei. Im Quartier sei es vermehrt zu

Einbruchdiebstählen in Wohnungen, Kellerabteile und Fahrzeuge gekommen, so auch

in die Wohnung der Beschwerdeführerin 2 durch einen Bewohner des

Bundesasylzentrums. Rund um das Zentrum patrouillierten Sicherheitsleute.

Sodann wiesen die Beschwerdeführenden darauf hin, dass am

23.

Juni 2023 ein Bewohner des Bundesasylzentrums auf der Wiese gegenüber

der Schule bei einer Auseinandersetzung schwer verletzt worden sei, am 25. Juni

2023.

hätte die Polizei zum wiederholten Male Hehlerware auf dem Pausenplatz des

Schulhauses H gefunden, am 1. Juli 2023 sei ein Mann beim

Escher-Wyss-Platz von zwei Algeriern in einer Auseinandersetzung schwer

verletzt worden, am 11. Juli 2023 habe die Schule H die Eltern

darüber informiert, dass im Aussenbereich des Kindergartens I erneut

Fremdgegenstände gefunden worden seien und die Kinder ermahnt werden sollten,

solche Gegenstände nicht anzufassen. Alle diese Vorfälle stünden in

unmittelbarem Zusammenhang mit dem Bundesasylzentrum an der K-Strasse. Es sei

ein landesweit bekanntes Phänomen, dass es im Umfeld von Bundesasylzentren

vermehrt zu Delikten und Sicherheitsvorfällen komme. Es sei auch damit zu

rechnen, dass nicht Personen aus der Ukraine die Siedlung bewohnen würden,

sondern die meisten Bewohner aus Afghanistan, der Türkei und aus dem Maghreb

stammen würden.

4.3

Die

Beschwerdeführenden machen damit nicht geltend, dass sie unter Einwirkungen

leiden würden, die unmittelbar vom streitbetroffenen Grundstück

ausgehen. Sie weisen vielmehr darauf hin, dass sie unter den negativen

Auswirkungen des bestehenden Bundesasylzentrums leiden und befürchten, dass

diese durch die Anwesenheit der Bewohnerschaft der Wohnsiedlung weiter zunähmen.

Die beiden Einrichtungen

liegen rund 700 Meter auseinander. Sie werden getrennt geführt und weisen

keinen betrieblichen Zusammenhang auf. Es ist daher nicht davon auszugehen,

dass sich die Bewohner der neuen Wohnsiedlung auf dem Areal des

Bundesasylzentrums oder bei der Passerelle aufhalten und die dortigen

Immissionen auf die Nachbarschaft verstärken werden. Insbesondere ist nicht

ersichtlich, inwiefern das Bauprojekt zu einer Belastung der mehr als 700 Meter

entfernten Schule H führen oder den Schulweg der Kinder der

Beschwerdeführenden in diesem urbanen Umfeld beeinträchtigen sollte.

Auch wenn die geschilderten

Vorkommnisse wohl zumindest teilweise mit dem Bundesasylzentrum zusammenhängen,

kann nicht davon ausgegangen werden, dass solche durch das geplante Bauprojekt

in relevanter Weise zunehmen würden. Zudem zeigen diese mit Ausnahme des

Einbruchs bei der Beschwerdeführerin 2 keine besondere Betroffenheit der

Beschwerdeführenden, sondern betreffen die allgemeine Situation im Quartier. Es

Dispositiv

ist demnach nicht ersichtlich, inwiefern die Beschwerdeführenden durch das

Bauprojekt stärker betroffen wären als andere Quartierbewohner.

Die Beschwerdeführenden machen

geltend, im Quartier J kämen mit dem Bau der Wohnsiedlung auf 6'500 Quartierbewohner

rund 800 Asylsuchende, und reichen dazu die Publikation "Quartier J"

ein. Gemäss der neusten Ausgabe weist das Quartier J eine Fläche von 126 Hektar,

6'185 Einwohner, 3'262 Wohnungen und 42'718 Arbeitsplätze auf.

Damit liegt die Quote der Asylsuchenden im Quartier klarerweise über dem

Durchschnitt. Weiter bringen die Beschwerdeführenden vor, die Bewohner der

geplanten Asylunterkunft würden sich wie die Bewohner des Bundesasylzentrums im

gesamten Quartier frei bewegen. Da die Beschwerdeführenden in der Anwesenheit

der Asylsuchenden eine Gefährdung oder Verschlechterung der allgemeinen

Sicherheit erblicken, wären demnach letztlich alle natürlichen und juristischen

Personen des Quartiers J zur Ergreifung von Rechtsmittel in Bausachen

legitimiert. Eine solche Ausweitung der Beschwerdelegitimation im Falle eines

Bauprojekts wie des vorliegenden sprengte aber klarerweise den Rahmen von § 338a PBG.

Die Vorinstanz ist deshalb

zu Recht nicht auf den Rekurs eingetreten.

5.

Obwohl die Vorinstanz auf den Rekurs wegen fehlender

Legitimation nicht eintrat, prüfte sie, ob die angefochtenen Bewilligungen

nichtig seien, und verneinte dies. Zu klären ist vorab, ob die Frage der

Nichtigkeit zu behandeln ist, wenn auf ein Rechtsmittel nicht einzutreten ist.

5.1

Das Bundesgericht hat die Nichtigkeit von vorinstanzlichen

Rechtsakten geprüft, obwohl die Eintretensvoraussetzungen nicht gegeben waren, so

in BGE 136 II 415 und 136 II 383. Dies wird in der Literatur als prozessual

problematisch bezeichnet: Zwar kann die Nichtigkeit grundsätzlich von jeder

Behörde in jedem Verfahren festgestellt werden; gemeint ist damit aber nicht

ein ausserordentliches Rechtsmittel vor einer beliebigen Instanz, sondern eine

vorfrageweise Berücksichtigung im Falle eigener Zuständigkeit. Über eine solche

Zuständigkeit verfügte das Bundesgericht gerade nicht (Ulrich Häfelin/Georg

Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl.,

Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 1101). Das Verwaltungsgericht hat diese

Frage in VGr, 14. Januar 2021, VB.2020.00711, E. 5, offengelassen,

ebenso das Bundesgericht in einem späteren Entscheid, und dabei zudem darauf

hingewiesen, dass auch nach den kritisierten Entscheiden des Bundesgerichts ein

Rechtsschutzinteresse gegeben sein müsse (BGr, 24. April 2013,

1C_627/2012, E. 2, mit Hinweisen).

Vorliegend waren die Beschwerdeführenden aufgrund ihrer

fehlenden Nähe und der auch sonst fehlenden besonderen Betroffenheit nicht zum

Rekurs legitimiert und es fehlte ihnen insoweit auch am erforderlichen

Rechtsschutzinteresse. Anders als bei einer Vereinbarung über die Abwicklung

der Sterbehilfe ist vorliegend klarerweise eine individuell-konkrete Regelung

strittig; damit reicht auch eine blosse virtuelle Betroffenheit nicht aus

(anders in BGE 136 II 415 E. 1.3). Würde die Rüge der Nichtigkeit

vorliegend behandelt, führte dies dazu, dass in Bausachen nicht legitimierte

und in ihrem Rechtsschutzinteresse nicht betroffene Personen trotzdem eine

gerichtliche Beurteilung dieses Aspekts erwirken könnten. Dies liefe aber im

Ergebnis auf eine unzulässige Popularbeschwerde hinaus. Die Frage der

Nichtigkeit ist deshalb nicht zu prüfen.

5.2

Im Übrigen hat die Vorinstanz zu Recht festgehalten, dass

vorliegend keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die geplante Wohnsiedlung

nicht wie vorgesehen zur Unterbringung von Asylsuchenden, die dem Kanton

zugewiesen worden sind, sondern quasi als Erweiterung des Bundesasylzentrums

genutzt werden soll. Angesichts des Umstands, dass auch dem Kanton Plätze in

Asyl-Unterkünften fehlen und er dringend auf solche angewiesen ist, ist auch

nicht anzunehmen, der Kanton respektive die Stadt errichte eine Wohnsiedlung,

um sie dann dem Bund zu überlassen. Daran ändern auch die insoweit spekulativen

Ausführungen der Beschwerdeführenden nichts und von der Einholung von

schriftlichen Auskünften beim Staatssekretariat für Migration und bei der AOZ

kann abgesehen werden.

Somit handelt es sich vorliegend nicht um eine Anlage nach

Art. 95a AsylG und die Bewilligungen wurden von den zuständigen Stellen

erteilt.

6.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den unterliegenden Beschwerdeführenden

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und steht ihnen keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Mangels besonderen Aufwands ist auch den Beschwerdegegnerinnen keine

Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

7.

Soweit es sich vorliegend angesichts der vor Baubeginn zu

erfüllenden Bedingungen und Auflagen um einen Zwischenentscheid handelt, ist

dieser nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 anfechtbar (BGE 149 II 170 E. 1;

BGr, 13. November 2020, 1C_590/2019, E. 1.4).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 165.-- Zustellkosten,

Fr. 4'165.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden 1–3 je zu einem Drittel unter

solidarischer Haftung auferlegt.

4. Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinne der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung

an:

a) die Parteien;

b) das Baurekursgericht.