Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00649

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00649

Urteil

der 4. Kammer

vom 13. Juni 2024

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiber

Dumenig Stiffler.

In Sachen

A GmbH,

Beschwerdeführerin,

gegen

Kanton Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Covid-19-Härtefallprogramm:

2., 3. und 4. Zuteilungsrunde,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Die A GmbH

mit Sitz in Horgen wurde 2007 gegründet und hat die Erbringung von

Dienstleistungen im Bereich des Personalverleihs und der Personalvermittlung

zum Zweck.

B. Am

9. Februar 2021 ersuchte die A GmbH die Finanzdirektion des Kantons

Zürich im Rahmen der 2. Zuteilungsrunde des Covid-19-Härtefallprogramms um

einen nicht rückzahlbaren Beitrag von Fr. 80'000.-. Mit Verfügung vom

9. März 2021 wies die Finanzdirektion das Gesuch mangels eines

Umsatzrückgangs von mindestens 40 % ab.

C. Am

5. Mai 2021 beantragte die A GmbH im Rahmen der

3. Zuteilungsrunde des Covid-19-Härtefallprogramms einen nicht

rückzahlbaren Beitrag im Umfang von Fr. 83'800.-. Auch dieses Gesuch wies

die Finanzdirektion mit Verfügung vom 1. Juli 2021 ab; dieses Mal mit der

Begründung eines fehlenden Zusammenhangs des Umsatzrückgangs mit den behördlich

angeordneten Covid-19-Massnahmen.

D. Die am

15. März 2021 (2. Zuteilungsrunde) respektive 8. Juli 2021

(3. Zuteilungsrunde) gegen die entsprechenden Verfügungen erhobenen

Rekurse der A GmbH vereinigte der Regierungsrat mit Beschluss vom

8. Dezember 2021, hiess sie teilweise gut und wies die Sache an die

Finanzdirektion zurück. Hierauf gewährte die Finanzdirektion der A GmbH

mit Verfügung vom 8. November 2022 im Rahmen der 2. und

3. Zuteilungsrunde des Covid-19-Härtefallprogramms einen nicht

rückzahlbaren Beitrag in Höhe von Fr. 25'865.-. Im übrigen Umfang wies sie

die Gesuche ab.

E. Mit

Gesuch vom 15. September 2021 hatte die A GmbH die Finanzdirektion im

Rahmen der 4. Zuteilungsrunde ausserdem um einen nicht rückzahlbaren

Beitrag von Fr. 125'003.- ersucht. Dieses Gesuch wies die Finanzdirektion

mit Verfügung vom 18. November 2021 mangels Zusammenhangs des Umsatzrückgangs

mit den behördlich angeordneten Covid-19-Massnahmen ab.

Erwägungen

II.

Die A GmbH rekurrierte am 9. Dezember 2021 beim

Regierungsrat gegen die Verfügung der Finanzdirektion vom 18. November

2021.

betreffend die 4. Zuteilungsrunde. Am 18. November 2022 erhob

sie Rekurs gegen die Verfügung der Finanzdirektion vom 8. November 2022

betreffend die 2. und 3. Zuteilungsrunde. Der Regierungsrat vereinigte die

Verfahren mit Beschluss vom 4. Oktober 2023, hiess die Rekurse teilweise

gut und gewährte der A GmbH zusätzlich zum bereits gewährten und

ausbezahlten Betrag von Fr. 25'865.- einen nicht rückzahlbaren Beitrag von

Fr. 3'040.-.

III.

Am 30. Oktober 2023 erhob die A GmbH Beschwerde

beim Verwaltungsgericht und beantragte, es sei der Rekursentscheid vom

4.

Oktober 2023 aufzuheben und ihr der beantragte nicht rückzahlbare

Beitrag in Höhe von Fr. 125'003.- zu gewähren.

Der Regierungsrat, vertreten durch die Staatskanzlei,

beantragte mit Vernehmlassung vom 15. November 2023 die Abweisung der

Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Finanzdirektion erstattete am

29.

November 2023 eine Beschwerdeantwort und beantragte Nichteintreten auf

die Beschwerde, eventualiter deren Abweisung.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von

Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen der

Finanzdirektion betreffend Beiträge im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms zuständig

(§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

[VRG, LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt

sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Nach Art. 12 Abs. 1 des

Covid-19-Gesetzes vom 25. September 2020 (Covid-19-Gesetz, SR 818.102,

in der ab dem 19. Dezember 2020 geltenden Fassung [AS 2020 5821, vgl.

unten E. 4.2]) kann der Bund auf Antrag eines oder mehrerer Kantone

Härtefallmassnahmen dieser Kantone unterstützen für Einzelunternehmen,

Personengesellschaften oder juristische Personen mit Sitz in der Schweiz

(Unternehmen), die vor dem 1. Oktober 2020 gegründet worden sind oder ihre

Geschäftstätigkeit aufgenommen haben und am 1. Oktober 2020 ihren Sitz im

jeweiligen Kanton hatten und die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen

Tätigkeit von den Folgen von Covid-19 besonders betroffen sind und einen

Härtefall darstellen, insbesondere Unternehmen in der Wertschöpfungskette der

Eventbranche, Schausteller, Dienstleister der Reisebranche, Gastronomie- und

Hotelleriebetriebe sowie touristische Betriebe. Dabei liegt ein Härtefall vor,

wenn der Jahresumsatz des betroffenen Unternehmens unter 60 % des

mehrjährigen Durchschnitts liegt (Art. 12 Abs. 1bis Covid-19-Gesetz).

Art. 12 Abs. 2bis Covid-19-Gesetz macht die

Unterstützung durch den Bund zudem davon abhängig, dass das Unternehmen vor dem

Ausbruch von Covid-19 profitabel oder überlebensfähig war und dass es nicht

Anspruch auf andere Covid-19-Finanzhilfen des Bundes hat. Gemäss Art. 12 Abs. 4

Covid-19-Gesetz regelt der Bundesrat die Einzelheiten in einer Verordnung.

Am 1. Dezember 2020 trat vor diesem Hintergrund die

Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen im Zusammenhang mit der

Covid-19-Epidemie vom 25. November 2020

(Covid-19-Härtefallverordnung 2020 [HFMV 20], SR 951.262) in

Kraft (AS 2020 4919). Diese regelte im zweiten Abschnitt, der bis zum

31.

Dezember 2021 Geltung hatte, welche Anforderungen die Unternehmen

erfüllen müssen, damit sich der Bund an den Kosten und den Verlusten, die einem

Kanton aus seinen Härtefallmassnahmen für Unternehmen entstehen, beteiligt (Art. 2–6

HFMV 20). Vorausgesetzt wurde unter anderem, dass das unterstützte

Unternehmen gegenüber dem Kanton belegt hat, dass es profitabel oder

überlebensfähig ist (Art. 4 Abs. 1 lit. a HFMV 20) sowie dass

sein Umsatz im Jahr 2020 im Zusammenhang mit den behördlich angeordneten

Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie unter 60 % des

durchschnittlichen Jahresumsatzes der Jahre 2018 und 2019 liegt (Art. 5 Abs. 1

HFMV 20). Bei Umsatzrückgängen in den Monaten Januar 2021 bis Juni 2021

kann das Unternehmen für die Berechnung des Umsatzrückgangs anstelle des

Jahresumsatzes 2020 den Umsatz einer späteren Periode von 12 Monaten

verwenden (Art. 5 Abs. 1bis HFMV 20).

2.2

Nachdem

der Bund allein die Voraussetzungen für seine Beteiligung an kantonalen

Härtefallmassnahmen regelte, waren die Kantone grundsätzlich frei in der

Entscheidung, ob sie Härtefallmassnahmen ergreifen und, falls ja, wie sie

diese ausgestalten wollten; namentlich konnten die Kantone die

Voraussetzungen für die Gewährung von Beiträgen auch enger als der Bund

formulieren (EFV, Erläuterungen zur Verordnung über Härtefallmassnahmen für

Unternehmen in Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie, Bern, 31. März 2021[Erläuterungen

HFMV 20], S. 2; Bundesrat, Botschaft zu Änderungen des

Covid-19-Gesetzes und des Covid-19-Solidarbürgschaftsgesetzes vom

18.

November 2020, BBl 2020 8819 ff., 8822 und 8824).

2.3

Der

Kantonsrat des Kantons Zürich beschloss am 14. Dezember 2020 einen

Verpflichtungskredit für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons

Zürich und legte gegenüber der Covid-19-Härtefallverordnung 2020 leicht

angepasste Anforderungen für die Unterstützung von Unternehmen fest (ABl

2020-12-16, Meldungsnummer RS-ZH08-0000000086). Am 25. Januar 2021

beschloss der Kantonsrat einen Zusatzkredit und Nachtragskredite für eine

2.

Zuteilungsrunde im Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons

Zürich. Zudem ermächtigte er den Regierungsrat, die Kriterien und den

Zuteilungsmechanismus des Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich gemäss

den Bundesvorgaben anzupassen (ABl 2020-01-29, Meldungsnummer

RS-ZH02-0000000106). Der Regierungsrat beschloss am 22. Januar 2021, dass

in der 2. Zuteilungsrunde nunmehr ausschliesslich die Kriterien des Bundes

angewendet würden (RRB 56/2021 S. 2), was in der Folge auch für die

weiteren Zuteilungsrunden galt. Am 15. März 2021 bewilligte der Kantonsrat

einen zweiten Zusatzkredit und weitere Nachtragskredite für

das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich (ABl 2021-03-19,

Meldungsnummer RS-ZH02-0000000108; zum Ganzen VGr, 6. Juli 2023,

VB.2023.00058, E. 2.3 – 29. September 2022, VB.2022.00211, E. 2.2

– 28. Juli 2022, VB.2022.00135, E. 3.2).

3.

Weder das Bundesrecht (BGr, 28. September 2022,

2C_8/2022, E. 1.3.4) noch das kantonale Recht räumen einen Anspruch auf

Covid-19-Härtefallhilfe ein. Bei den Covid-19-Härtefallbeiträgen, die im Rahmen

des Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich ausbezahlt werden, handelt

es sich folglich um Subventionen im Sinn von § 3 Abs. 1 des

Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2; VGr,

6.

Juli 2023, VB.2023.00058, E. 3 – 22. Dezember 2022,

VB.2022.00285, E. 4 – 1. September 2022, VB.2022.00134, E. 4.2).

Die Gewährung von Covid-19-Härtefallhilfen an Unternehmen liegt damit im

Ermessen der Finanzdirektion bzw. des Regierungsrats. Das Verwaltungsgericht

kann die Ermessensausübung durch die Vorinstanzen nur auf das Überschreiten,

Unterschreiten oder den Missbrauch des Ermessens überprüfen, hingegen nicht auf

die Angemessenheit des Entscheids (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1

lit. a und b VRG; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 50 N. 25 ff.

und 66 ff.).

4.

4.1

Das

Covid-19-Gesetz und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 wurden seit ihrem

Inkrafttreten mehrfach revidiert. Nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen

Regeln hat das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz das zum Zeitpunkt des

erstinstanzlichen Entscheids massgebende materielle Recht anzuwenden

(BGE 147 V 278 E. 2.1, 144 II 326 E. 2.1.1; VGr, 6. Juli

2023, VB.2023.00058, E. 4.1, und 3. Februar 2022, VB.2021.00688, E. 3).

Gemäss § 5 StaatsbeitragsG sind Gesuche um Staatsbeiträge nach dem im Zeitpunkt

der Zusicherung geltenden Recht zu behandeln.

4.2

Vorliegend sind insgesamt drei unterschiedliche

Gesuche der Beschwerdeführerin für Covid-19-Härtefallbeiträge zu beurteilen,

die verteilt über den Zeitraum vom 9. März 2021 bis zum 18. November

2021.

(erstmals) erstinstanzlich entschieden wurden. Die zur Beantwortung der

Streitfrage der Überentschädigung einschlägigen Normen (Art. 4 Abs. 1

lit. b und Art. 5a HFMV 20 sowie Art. 12 Abs. 1bis

Satz 2 Covid-19-Gesetz) standen während dieses ganzen Zeitraums

unverändert in Kraft. Mithin kommen vorliegend das Covid-19-Gesetz in der am

19.

Dezember 2020 in Kraft getretenen Fassung (AS 2020 5821) und die

Covid-19-Härtefallverordnung 2020 in der am 14. Januar 2021 in Kraft

getretenen Fassung (AS 2021 8) zur Anwendung.

5.

5.1

Umstritten

ist vorliegend einzig die durch die Vorinstanz vorgenommene Kürzung der

Härtefallentschädigung auf Fr. 28'905.-, damit diese bei der

Beschwerdeführerin nicht zu einem Gewinn führe. Diese Entschädigungsgrenze hat

die Vorinstanz durch Addition der in den Erfolgsrechnungen für den Zeitraum vom

1.

März 2020 bis 31. Dezember 2021 effektiv ausgewiesenen Verluste

berechnet.

Die Beschwerdeführerin bringt hiergegen vor, dass sie in

diesem Zeitraum "Rückstellungen" von rund Fr. 158'000.-

aufgelöst habe, welche eigentlich für Lohnzahlungen an ihren Gesellschafter und

dessen Ehefrau sowie für die Weiterentwicklung des Geschäfts gedacht gewesen

seien. Dies habe den buchmässigen Verlust erheblich geschmälert. Für die Zwecke

der Härtefallbeiträge seien diese aufgelösten "Rückstellungen" dem

Verlust wieder hinzuzurechnen. Dies begründet die Beschwerdeführerin sinngemäss

damit, dass sie zulässigerweise auch andere buchhalterische Entscheidungen

hätte treffen können, welche einen grösseren Verlust und damit eine höhere

Entschädigungsgrenze zur Folge gehabt hätten. Es sei reine Willkür, wie ein

Unternehmer das Unternehmen führe und "mit den Zahlen jongliert".

Zudem habe das Vorgehen der Vorinstanz, strikt auf die Erfolgsrechnung

abzustellen, eine Ungleichbehandlung von Gewerbegenossen zur Folge. Diejenigen

Unternehmer, die Rückstellungen bildeten und in schlechten Zeiten wie der

Pandemie auflösten, würden schlechter gestellt als Unternehmer, "die alle

Gewinne aus der Firma rausnehmen".

5.2

Nach

Art. 12 Abs. 1bis Satz 2 Covid-19-Gesetz sind

bei der Beurteilung der Frage, ob ein Härtefall vorliegt, die gesamte

Vermögens- und Kapitalsituation sowie der Anteil der nicht gedeckten Fixkosten

des Unternehmens zu berücksichtigen. Das Unternehmen muss gegenüber dem Kanton

bestätigen, dass aufgrund des Umsatzrückgangs infolge der behördlichen

Massnahmen zur Bekämpfung von Covid-19 erhebliche ungedeckte Fixkosten

resultieren (Art. 5a HFMV 20). Nach Art. 4 Abs. 1 lit. b

HFMV 20 ist sodann Voraussetzung für die Ausrichtung von Härtefallbeiträgen,

dass das Unternehmen gegenüber dem Kanton belegt, dass es die Massnahmen, die

zum Schutz seiner Liquidität und seiner Kapitalbasis nötig sind, ergriffen hat.

Hieraus ergibt sich, dass Härtefallbeiträge nur ausgerichtet werden, soweit sie

ungedeckte Fixkosten decken. Die staatliche Unterstützung mit

Härtefallbeiträgen ist subsidiär gegenüber der Deckung von Fixkosten aus

anderen Quellen (VGr, 30. März 2023, VB.2022.00429, E. 5.4 betreffend

den erfolgsrelevanten Erlass eines Aktionärsdarlehens; VGr, 25. April

2024, VB.2023.00494, E. 6.3 betreffend eine erfolgsrelevante

konzerninterne Transfer-Pricing-Zahlung).

5.3

Vorliegend

löste die Beschwerdeführerin zwischen dem 1. März 2020 und dem

31.

Dezember 2021 verschiedene in ihrer Bilanz als Rückstellungen verbuchte

Reserven auf, was ihre wirtschaftliche Situation unmittelbar verbesserte und

den ungedeckt gebliebenen Anteil an den Fixkosten im fraglichen Zeitraum

verringerte. Im Rekurs führt sie aus, sie habe die Reserven aufgelöst, da sie

sonst die Bücher hätte deponieren müssen. Mit anderen Worten hat sie damit

Massnahmen ergriffen, die zum Schutz ihrer Kapitalbasis notwendig waren, und

das Überleben der Gesellschaft sichergestellt, was gerade Voraussetzung einer

Ausrichtung von Härtefallbeiträgen ist (vgl. Art. 4 Abs. 1

lit. a und b HFMV 20). Aufgrund der Subsidiarität der staatlichen

Härtefallbeiträge gegenüber Zahlungen aus anderer Quelle ist es nicht

rechtsverletzend, wenn die Vorinstanz bloss die nach der Auflösung der Rückstellungen

und Reserven verbleibenden ungedeckten Fixkosten (in der Höhe des buchmässigen

Verlusts) für den Zeitraum vom 1. März 2020 bis zum 31. Dezember 2021

bei der Berechnung der Überentschädigungsgrenze berücksichtigt hat.

5.4

Beim

Covid-19-Härtefallprogramm handelt es sich um ein Massenverfahren. Vor diesem

Hintergrund ist davon auszugehen, dass der Verordnungsgeber möglichst

praktikable Regeln schaffen wollte, wobei hierbei auch eine gewisse

Schematisierung zulässig ist (vgl. hierzu auch VGr, 14. Juli 2022,

VB.2022.00068, E. 4.3.3). Entsprechend mussten der Beschwerdegegner und

die Vorinstanz keine Rücksicht darauf nehmen, dass seitens der

Beschwerdeführerin auch andere Buchhaltungsentscheidungen, die möglicherweise

zu einer höheren Überentschädigungsgrenze geführt hätten, möglich gewesen

wären. Es ist nicht rechtverletzend, wenn sie auf die von der

Beschwerdeführerin erstellten definitiven Abschlüsse abstellten (vgl. VGr,

21.

März 2024, VB.2023.00415, E. 5.6.1). Vor diesem Hintergrund ist

auch hinzunehmen, dass allenfalls andere Unternehmen wegen ihrer geringeren

Reserven oder Rückstellungen grössere ungedeckte Kosten aufgrund der

Covid-19-Pandemie zu verzeichnen hatten, die sie (subsidiär) mit

Härtefallbeiträgen decken lassen konnten. Im Übrigen stellt das

Überlebensfähigkeitserfordernis in Art. 4 Abs. 1 lit. a

HFMV 20 gewisse Mindestanforderungen an die wirtschaftliche Situation der

zu unterstützenden Unternehmen und verhindert das Verbot der Überentschädigung,

dass Unternehmen aufgrund der erhaltenen Härtefallbeiträge einen Gewinn

erzielen. Eine allfällige Ungleichbehandlung beschränkt sich somit auf die Höhe

der aufgebrauchten Reserven und Rückstellungen.

6.

6.1

Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

6.2

Ausgangsgemäss

sind die – mit Blick auf den geringen Aufwand reduzierten – Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1 VRG und § 4 Abs. 3 der Gebührenverordnung des

Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 [LS 175.252]).

7.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist

Folgendes zu erläutern: Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur

offen, wenn ein Anspruch auf die Subvention besteht (Art. 83 lit. k

BGG). Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff.

BGG erhoben werden.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 4'095.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist

innert 30 Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14, einzureichen.

5.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Regierungsrat.