Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00660

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2023.00660

Urteil

der 3. Kammer

vom 18. Dezember 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz),

Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet,

Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

In Sachen

Stadt

Zürich,

vertreten durch den Stadtrat,

dieser vertreten durch die

Vorsteherin des Sicherheitsdepartements,

Beschwerdeführerin,

gegen

A GmbH

in Liquidation,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Benutzung

des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Mit

Verfügungen vom 22. Dezember 2020 sowie ergänzend vom 3. Februar 2021

bewilligte die Vorsteherin des Sicherheitsdepartements der Stadt Zürich der A GmbH

den Betrieb eines stationslosen Fahrzeugverleihs für insgesamt 800 E-Tretroller

auf öffentlichem Grund der Stadt Zürich für das Jahr 2021 und auferlegte ihr

dafür eine Benützungsgebühr von Fr. 10.- pro Fahrzeug und Monat, nebst

einer Kaution von Fr. 50.- pro Fahrzeug sowie einer Kontrollgebühr von

Fr. 1'500.- pro Jahr.

B. Mit

Beschluss vom 31. März 2021 wies der Stadtrat von Zürich das seitens der A GmbH

eingereichte Neubeurteilungsgesuch, soweit vorliegend interessierend, ab. Er

verwarf dabei insbesondere die These, die infrage stehende Nutzung stelle

schlichten Gemeingebrauch dar und dürfe bewilligungs-, gebühren- und

kautionsfrei ausgeübt werden.

Erwägungen

II.

Mit Verfügung vom 16. Oktober 2023 hiess das

Statthalteramt des Bezirks Zürich den von deren Rechtsvertreter namens der A GmbH

am 10. Mai 2021 eingereichten Rekurs gut. Das Statthalteramt kam dabei zum

Ergebnis, entgegen der Meinung der Stadt Zürich stelle das Abstellen von

Free-Floating-Zweirädern sehr wohl eine bestimmungsgemässe und

gemeinverträgliche Nutzung öffentlichen Grundes dar, welche dementsprechend

bewilligungs- und gebührenfrei ausgeübt werden könne. Die Verfahrenskosten von

total Fr. 2'527.- auferlegte das Statthalteramt der Stadt Zürich

(Dispositivziffer 2) und verpflichtete sie, der A GmbH eine

Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu entrichten (Dispositivziffer 3).

III.

A. Mit

Eingabe vom 6. November 2023 erhob die Stadt Zürich hiegegen Beschwerde

beim Verwaltungsgericht und beantragte, die Verfügung des Statthalteramts vom

16.

Oktober 2023 sei unter Entschädigungsfolgen aufzuheben bzw. für

nichtig zu erklären.

B. Mit

Präsidialverfügung vom 8. November 2023 eröffnete das Verwaltungsgericht

den Schriftenwechsel, wobei es den bisherigen Rechtsvertreter der A GmbH

aufforderte, sich zu den Vertretungsverhältnissen zu äussern, nachdem diese am

13.

Dezember 2022 in Konkurs gefallen und das Konkursverfahren am 20. Januar

2023.

mangels Aktiven eingestellt worden war (vgl. von der Stadt eingereichter

Handelsregisterauszug vom 20. Oktober 2023). Mit Eingabe vom 12. Dezember

2023.

liess der Rechtsvertreter das Verwaltungsgericht wissen, auf mehrfache Aufforderung

zur Instruktion der Sache seitens seiner (ehemaligen) Klientin keine Antwort

erhalten zu haben, weshalb er vom Erlöschen seiner Vollmacht ausgehe. Hierauf

strich das Verwaltungsgericht mit Präsidialverfügung vom 13. Dezember 2023

den (bisherigen) Rechtsvertreter aus dem Rubrum und setzte der (nunmehr nicht

mehr anwaltlich vertretenen) A GmbH in Liquidation Frist zur Einreichung

einer Beschwerdeantwort, ansonsten Verzicht auf Beschwerdeantwort angenommen

würde. Die Präsidialverfügung konnte der A GmbH in Liquidation nicht

zugestellt werden.

C. Das

Statthalteramt beantragte mit Stellungnahme vom 6. Dezember 2023 die

Abweisung der Beschwerde. Die Stadt Zürich replizierte am 21. Dezember

2023.

und hielt an ihren Anträgen fest.

Die Kammer

erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41

Abs. 1 und § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für

die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die Streitsache

betrifft Gebühren in Fr. 20'000.- übersteigender Höhe (vgl. Verfügung der

Beschwerdeführerin vom 3. Februar 2021), weshalb der Fall von der Kammer

zu behandeln ist (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 2 VRG).

1.2

Gemäss

§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG ist eine

Gemeinde rechtsmittellegitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien rügt,

die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Die beschwerdeführende

Stadt Zürich beruft sich in vertretbarer Weise auf eine Verletzung der ihr bei

der Regelung der Benutzung des öffentlichen Grundes zustehenden

Gemeindeautonomie (vgl. VGr, 26. Juni 2025, VB.2022.00346, E. 1.2;

16.

Dezember 2021, VB.2020.00592, E. 1.2; 27. August 2019,

VB.2019.00453, E. 1.2 und 4.2; BGE 126 I 133 E. 2). Ob die

beanspruchte Autonomie dabei tatsächlich besteht und im konkreten Fall verletzt

wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung der

Beschwerde (VGr, 30. April 2021, VB.2019.00681, E. 1.2.1 mit

Hinweis auf BGE 135 I 43 E. 1.2).

1.3

Der

Konkurs der Beschwerdegegnerin führt in derartigen Konstellationen nicht zum

nachträglichen Entfall des Rechtsschutzinteresses der Beschwerdeführerin und

damit zur Gegenstandslosigkeit des Verfahrens. Vielmehr bleibt die im Zentrum

des Rechtsstreits stehende Frage, ob das von der Beschwerdegegnerin auf

öffentlichem Grund (einst) betriebene Gewerbe schlichten oder gesteigerten

Gemeingebrauch darstelle, zumindest dafür bedeutsam, ob der Beschwerdeführerin

aus jener Tätigkeit noch Gebühren geschuldet sind bzw. bereits vereinnahmte

Gebühren und/oder Kautionen von ihr einbehalten werden können (vgl. schon VGr,

16.

Dezember 2021, VB.2020.00592, E. 1.3).

1.4

Weil auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführerin moniert vorab, die Vorinstanz habe

den Rekurs zu Unrecht materiell behandelt, habe es doch der Beschwerdegegnerin,

nachdem sie während hängigen Rekursverfahrens in Konkurs gefallen sei, am

aktuellen Rechtsschutzinteresse gefehlt. Dem kann nicht gefolgt werden: Auch

wenn die Beschwerdegegnerin ihren Verleihbetrieb im Zeitpunkt des

Rekursentscheids bereits eingestellt haben mag, blieben die pekuniären Folgen

der städtischen Einstufung ihrer (einstigen) Tätigkeit als gesteigerten Gemeingebrauch

(einstweilen) relevant für ihre Position als Gebühren- bzw. Gemeinschuldnerin.

Weil für die Beurteilung des Bestands einer allfälligen Gebührenforderung der

Beschwerdeführerin oder eines diesbezüglichen Rückerstattungsanspruchs der

Beschwerdegegnerin die Vorfrage zu klären war, ob schlichter oder gesteigerter

Gemeingebrauch vorliege, ist der Rekursentscheid, welcher dieser Frage

nachgeht, insofern nicht zu beanstanden.

3.

3.1

Das

Verwaltungsgericht hatte Ende 2021 über einen nahezu identischen Fall in der

Stadt Zürich zu befinden, in welchem es um eine – ebenfalls in Konkurs

gefallene – Anbieterin eines im Free-Floating-System, d. h. ohne fixe Standplätze auf öffentlichem

Grund, betriebenen Veloverleihs ging. In jenem Fall belief sich die Zahl der

auf öffentlichem Grund angebotenen E-Bikes je nach Parteistandpunkt auf 80 bzw.

rund 170 E-Bikes (VGr, 16. Dezember 2021, VB.2020.00592,

E. 3.1). Dabei kam das Verwaltungsgericht schon bei dieser im Verhältnis

zum vorliegenden Fall deutlich kleineren Verleihflotte zum Ergebnis, die Grenze

des schlichten Gemeingebrauchs werde überschritten. Insbesondere angesichts der

mit stationslosen Fahrzeugverleihsystemen verbundenen Nutzungskonflikte sowie

der Intensität der Nutzung des öffentlichen Raums liege gesteigerter

Gemeingebrauch vor (a. a. O., E. 4). Weder die

Gebühren- noch die Kautionspflicht, wie sie die Beschwerdeführerin vorsehe, erwiesen

sich als rechtsverletzend (a. a. O., E. 5).

3.2

An den

Erwägungen jenes Urteils, auf welche telquel verwiesen werden kann, ist

vorbehaltlos festzuhalten. Wie dort unter Verweis auf die Lehre ausgeführt

wurde, ist eine Nutzung öffentlicher Sachen im Gemeingebrauch namentlich dann

nicht mehr gemeinverträglich, wenn eine Selbstregulierung unter den Benutzern

nicht funktioniert und deshalb im Interesse einer geordneten Nutzung der Sache

eine Sonderregelung bzw. die gezielte Bewirtschaftung der Sache durch das

Gemeinwesen als notwendig erscheint. Bei einem Zweiradverleih mit grossen

Fahrzeugflotten, welcher im Free-Floating-System betrieben wird, erscheint

diese Regelungsnotwendigkeit offenkundig: Es entspricht gerade dem Wesen eines

solchen stationslos betriebenen Verleihsystems, dass sich die Fahrzeuge nicht

nur im Betrieb, sondern insbesondere auch bei Nichtbenützung rund um die Uhr

und in grosser Zahl auf jenen öffentlichen Flächen befinden, welche von ihrer

Zweckbestimmung her dem allgemeinen Fussgänger-, Velo- und Fahrverkehr

offenstehen. Anders als beispielsweise Taxibetriebe oder Speditionsfirmen,

welche ihr Gewerbe von privaten oder öffentlichen Standplätzen und damit von

ausgeschiedenen Sonderflächen aus betreiben, vereinnahmen die Fahrzeuge im

Free-Floating-System die allgemeinen Fahr-, Geh- und Verweilflächen des

öffentlichen Grundes dauerhaft und beanspruchen die betreffenden Flächen im

abgestellten Zustand in weit überdurchschnittlichem Umfang. Anders als bei

privaten Halterinnen und Haltern von (Motor-)Fahrrädern, welche ihre Gefährte

angelegentlich zwar ebenfalls auf öffentlichen Flächen abstellen, liegt bei

einem auf öffentlichem Grund betriebenen kommerziellen Fahrzeugverleiher schon

mit Blick auf die Grösse der Flotte eine gänzlich andere Situation vor, wobei

selbstredend nicht das einzelne Fahrzeug isoliert betrachtet werden kann,

sondern auf die Summe der durch den einzelnen Betrieb insgesamt beanspruchten

Fläche abzustellen ist. Ferner gilt es zu beachten, dass sich die von den

Kundinnen und Kunden stehengelassenen Gefährte notorisch regelmässig und in

grosser Zahl an neuralgischen und verkehrssensiblen Punkten (etwa Gebiete rund

um Bahnhöfe) ansammeln. Ausserdem haben die Free-Floating-Betriebe es – als

verantwortliche Zustandsstörer – bislang versäumt, ein System zu entwickeln,

welches das weit verbreitete verkehrsbehindernde und regelwidrige Abstellen der

Fahrzeuge durch ihre Kundschaft, etwa mitten auf Trottoirs, in engen Gassen,

vor Gebäudezugängen und an Haltestellen des öffentlichen Verkehrs, wirksam

unterbindet. Es erscheint damit offenkundig, dass es sich bei einer solchen

Nutzung typischerweise um gesteigerten Gemeingebrauch handelt, welcher erhöht

regelungsbedürftig erscheint. Wie bereits im vorgenannten Urteil des

Verwaltungsgerichts erwähnt, deckt sich dessen Einschätzung überdies durchaus

mit jener des Bundesgerichts (vgl. BGr, 15. Mai 2018, 2C_975/2017, E. 4.2;

vgl. auch BGr, 25. März 2021, 2C_230/2020, E. 4.3 am Ende). Die

gegenteilige Einschätzung des Statthalteramts verfängt nicht.

3.3

Nach dem

Gesagten erweist es sich als rechtsverletzend, wenn das Statthalteramt die

streitige Nutzung – entgegen der auf autonomem kommunalem Recht gestützten

Haltung der Beschwerdeführerin – als schlichten Gemeingebrauch einstuft und ihr

damit die Erhebung von Benützungs- bzw. Kontrollgebühren sowie die

Vereinnahmung der dort vorgesehenen Kautionen verwehrt. Die Beschwerde ist

begründet und gutzuheissen.

4.

4.1

Ausgangsgemäss

sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens der unterliegenden

Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 VRG). Aufgrund der offensichtlichen Unerhältlichkeit sind

die Kosten des Beschwerdeverfahrens jedoch sofort auf die Gerichtskasse zu

nehmen und definitiv abzuschreiben. Eine Parteientschädigung bleibt der

Beschwerdegegnerin in beiden Verfahren verwehrt (§ 17 Abs. 2 VRG).

4.2

Die

obsiegende Stadt Zürich beantragt eine Parteientschädigung. Gemeinwesen steht

eine solche gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG gemäss ständiger

Rechtsprechung nur in Ausnahmefällen, insbesondere bei ausserordentlichen

Bemühungen, zu. Die Entschädigungsberechtigung des Gemeinwesens entfällt in der

Regel, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten

amtlichen Aufgaben gehört, der Aufwand für das Rechtsmittelverfahren jenen

nicht wesentlich übersteigt, den das Gemeinwesen im Rahmen des nichtstreitigen

Verfahrens ohnehin erbringen musste, und die Behörden meist einen

Wissensvorsprung aufweisen (zum Ganzen VGr, 10. September 2020,

VB.2019.00188, E. 8.3 mit Hinweisen). Demzufolge ist ihr keine

Parteientschädigung zuzusprechen.

5.

Angesichts dessen, dass das über die Beschwerdegegnerin

eröffnete Konkursverfahren mangels Aktiven eingestellt wurde und ihr die

Präsidialverfügung vom 13. Dezember 2023 nicht zugestellt werden konnte

(vorn III.B.), ist es angezeigt, der Beschwerdegegnerin das vorliegende Urteil

mittels Publikation des Dispositivs im kantonalen Amtsblatt mitzuteilen (vgl.

§ 10 Abs. 4 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügung des Statthalteramts des Bezirks

Zürich vom 16. Oktober 2023 wird aufgehoben und die Kosten des

Rekursverfahrens werden der Beschwerdegegnerin auferlegt. Der Beschluss des

Stadtrats von Zürich vom 31. März 2021 wird bestätigt.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 4'400.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 4'520.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt, zufolge

offensichtlicher Unerhältlichkeit jedoch sofort auf die Gerichtskasse genommen

und definitiv abgeschrieben.

4.

Es wird

keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen dieses

Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Statthalteramt des Bezirks Zürich.