Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00668

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00668

Urteil

der 4. Kammer

vom 27. März 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.

In Sachen

Gewerkschaft UNIA,

vertreten durch RA A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Amt für Wirtschaft,

Beschwerdegegner,

und

Genossenschaft Migros Zürich,

vertreten durch RA C

und/oder RA D,

Mitbeteiligte,

betreffend Einstufung

Migros-Daily-Filiale als Betrieb für Reisende,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Die Genossenschaft

Migros Zürich betreibt seit Anfang Mai 2019 an der Adresse Zollstrasse 6

in 8005 Zürich eine Migros-Daily-Filiale, welche zunächst auch sonntags im

Normalbetrieb geöffnet war. Per 13. Oktober 2019 wurde die Sonntagsöffnung

auf Veranlassung des damaligen Amts für Wirtschaft und Arbeit des Kantons

Zürich (AWA; heute: Amt für Wirtschaft [AWI] und Amt für Arbeit [AFA])

eingestellt und von der Genossenschaft Migros Zürich ein Konzept zum Betrieb

eines sogenannten "unmanned store" am fraglichen Standort erarbeitet,

wonach das Verkaufsgeschäft an Sonntagen ohne Verkaufspersonal betrieben werden

soll. Mit Urteil vom 12. März 2022 stellte das Verwaltungsgericht auf

Beschwerde der Gewerkschaft UNIA hin fest, dass der Betrieb der

Migros-Daily-Filiale (auch) in dieser Form der behördlichen Bewilligungspflicht

für Sonntagsarbeit unterliegt (VGr, 12. Mai 2022, VB.2021.00760).

B. Mit

Schreiben vom 8. Juli 2022 setzte das AWA der Genossenschaft Migros Zürich

eine Frist an zur Bekanntgabe ihrer Planung betreffend die Umsetzung des

Verwaltungsgerichtsurteils vom 12. Mai 2022. Hierauf antwortete die

Angeschriebene dem AWA am 12. Juli 2022, dass sich die Situation aufgrund

der Umgestaltung der oberen Zollstrasse grundlegend geändert habe und sie

plane, die dort gelegene Migros-Daily-Filiale ab dem 17. Juli 2022 als

Betrieb für Reisende im Sinn von Art. 26 Abs. 4 der Verordnung 2 vom

10. Mai 2000 zum Arbeitsgesetz (ArGV 2, SR 822.112) zu führen

und entsprechend auch am Sonntag Personal zu beschäftigen. Nach Durchführung

eines Augenscheins an der Zollstrasse 6 bestätigte das AWA der

Genossenschaft Migros Zürich am 15. Juli 2022, dass die betrachtete

Verkaufsstelle an der Zollstrasse nicht mehr durch eine Durchgangsstrasse vom

Hauptbahnhof Zürich getrennt sei, was praxisgemäss dazu führe, dass der

Standort an der Zollstrasse 6 nun das Lagekriterium eines Betriebs für

Reisende gemäss Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 erfülle.

Mit Schreiben vom

10. August 2022 ersuchte die Gewerkschaft UNIA das AWA um Erlass einer

rechtsmittelfähigen (Feststellungs-)Verfügung betreffend die Sonntagsöffnung

der vorerwähnten Migros-Daily-Filiale. Das angeschriebene Amt stellte daraufhin

mit Verfügung vom 1. September 2022 fest, "dass der Betrieb der

Migros Daily-Filiale an der Zollstrasse 6,

8005 Zürich, (a) eine Verkaufsfläche von weniger als 200 m2

aufweist und damit auch sonntags geöffnet gehalten werden darf [...] (b) als

Betrieb für Reisende auch am Sonntag Arbeitnehmende beschäftigen darf".

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierte die Gewerkschaft UNIA bei der Volkswirtschaftsdirektion

des Kantons Zürich, welche das Rechtsmittel mit Verfügung vom 9. Oktober

2023.

abwies (Dispositiv-Ziff. I), die Kosten des Verfahrens in Höhe von

insgesamt Fr. 1'047.- der Gewerkschaft UNIA auferlegte (Dispositiv-Ziff. II),

dieser keine Parteientschädigung zusprach (Dispositiv-Ziff. III) und sie

stattdessen in Dispositiv-Ziff. IV zur Ausrichtung einer

Parteientschädigung in Höhe von Fr. 1'000.- an die Genossenschaft Migros

Zürich verpflichtete.

III.

Am 9. November 2023 führte die Gewerkschaft UNIA

Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge

sei die Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion vom 9. Oktober 2023

aufzuheben und festzustellen, "dass der Betrieb des Migros Daily an der

Zollstrasse 6 in Zürich 5 nicht als Betrieb für Reisende gilt und unter

das Verbot der Sonntagsarbeit fällt".

Das AWA mit Beschwerdeantwort vom 11. Dezember 2023

und die Genossenschaft Migros Zürich mit Vernehmlassung vom 15. Dezember

2023.

schlossen je auf Abweisung der Beschwerde, letztere beantragte zudem eine

Entschädigung. Sie legte ihrer Eingabe ausserdem Unterlagen bei, die sie von

einer Akteneinsicht durch die Gewerkschaft UNIA ausgenommen haben wollte. Zu

beiden Eingaben äusserte sich die Gewerkschaft UNIA am 12. Januar 2024,

und sie ersuchte um vollständige Einsicht in die Beilagen zur

Beschwerdeantwort. Nach Eingang weiterer Stellungnahmen der Genossenschaft

Migros Zürich sowie des AWI dazu hiess das Verwaltungsgericht das Gesuch um

Akteneinsicht der Gewerkschaft UNIA mit Präsidialverfügung vom 5. November

2024.

teilweise gut. Am 21. Dezember 2024 bezog die Gewerkschaft UNIA

nochmals Stellung, und am 13. Januar 2025 die Genossenschaft Migros

Zürich.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide

einer Direktion auf dem vorliegenden Gebiet des Arbeitsschutzrechts zuständig

(§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

[VRG, LS 175.2]; ferner § 1 und § 2 lit. b der [kantonalen]

Verordnung zum Arbeitsgesetz vom 23. Oktober 2002 [LS 822.1]).

Als Verband, der die Verteidigung sozialer,

wirtschaftlicher, politischer, beruflicher und kultureller Interessen seiner

Mitglieder bezweckt, ist die Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 58 des

Arbeitsgesetzes vom 13. März 1964 (ArG, SR 822.11) zur

Beschwerdeerhebung legitimiert (vgl. BGr, 22. Dezember 2021, 2C_470/2020,

E. 1.2 mit Hinweisen; ferner <https://unia.ch/de/ueber-uns>). Die

übrigen Prozessvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt, sodass auf die

Beschwerde einzutreten ist.

2.

Die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts im Sinn

von § 7 Abs. 1 VRG ist mittels der Akten, so namentlich der ins

Verfahren eingebrachten Fotografien, sowie der Verwendung von

Google Street View und des GIS-Browsers (<https://maps.zh.ch>)

möglich. Die Durchführung des von der Beschwerdeführerin beantragten Augenscheins

ist deshalb entbehrlich (vgl. dazu statt vieler VGr, 11. April 2024,

VB.2023.00212, E. 2 mit Hinweisen).

3.

3.1

Nach

Art. 18 Abs. 1 ArG ist die Beschäftigung

von Arbeitnehmenden in der Zeit zwischen Samstag, 23.00 Uhr, und Sonntag,

23.00

Uhr, untersagt; Ausnahmen

vom Verbot der Sonntagsarbeit sind möglich, bedürfen jedoch grundsätzlich der

Bewilligung (Art. 19 Abs. 1 ArG). So wird etwa dauernde oder

regelmässig wiederkehrende Sonntagsarbeit im Einzelfall bewilligt, wenn sie aus

technischen oder wirtschaftlichen Gründen unentbehrlich ist (Art. 19 Abs. 2

und 4 ArG). Bestimmte Gruppen von Betrieben oder Arbeitnehmenden können zudem

auf dem Verordnungsweg pauschal vom Sonntagsarbeitsverbot bzw. der

entsprechenden Bewilligungspflicht ausgenommen und Sonderbestimmungen

unterstellt werden, soweit dies mit Rücksicht auf die besonderen Verhältnisse

notwendig erscheint (Art. 27 Abs. 1 ArG; vgl. auch BGE 139 II 529 E. 3.1, 134 II 265 E. 4.1).

Von dieser Möglichkeit hat der Bundesrat unter anderem für

"Kioske und Betriebe für Reisende" in Art. 26 der Verordnung 2

vom 10. Mai 2000 zum Arbeitsgesetz (ArGV 2, SR 822.112) Gebrauch

gemacht (vgl. BGr, 22. März 2002, 2A.256/2001, E. 3, wonach sich diese

verordnungsrechtliche Ausnahmeregelung mit Art. 27 Abs. 1 ArG auf

eine hinreichende gesetzliche Grundlage stützen könne). Danach darf in solchen

Geschäften das für die Bedienung der Durchreisenden erforderliche Personal ohne

behördliche Bewilligung ganz oder teilweise am Sonntag beschäftigt werden

(Art. 26 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 2 ArGV 2).

Als Kioske haben dabei kleinere Verkaufsstände oder Verkaufsstellen zu gelten, die

der Kundschaft überwiegend Presseerzeugnisse, Süssigkeiten, Tabak- und Souvenirwaren

sowie kleine Verpflegungsartikel zum Verzehr an Ort und Stelle oder für

unterwegs anbieten (Art. 26 Abs. 3 ArGV 2). Betriebe für

Reisende sind demgegenüber Verkaufsstellen und Dienstleistungsbetriebe an

Bahnhöfen, Flughäfen, an anderen Terminals des öffentlichen Verkehrs und in

Grenzorten, die ein Waren- und Dienstleistungsangebot führen, das in erster

Linie auf die Bedürfnisse der Reisenden ausgerichtet ist (sogenannte

Reisebedürfnisbetriebe, Art. 26 Abs. 4 ArGV 2).

3.2

Die

Sonderbestimmung in Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 bezweckt, die

spezifischen Grundbedürfnisse von Reisenden an Orten zu bedienen, an denen auch

ausserhalb des gesetzlichen Arbeitszeitrahmens eine entsprechende, durch die

Reisetätigkeit begründete Nachfrage des Publikums besteht (vgl. Roland Müller/Christian Maduz, ArG, 8. A., Zürich

2017, Art. 27 N. 1 und 10; Botschaft über die Änderung des

Arbeitsgesetzes vom 2. Februar 1994, BBl 1994 II 157 ff., 193;

ferner VGr, 5. Februar 2020, VB.2019.00042, E. 2.2, und 23. August

2017, VB.2017.00189, E. 3.2). Vorausgesetzt ist daher zweierlei:

Zum einen bedarf es in sachlicher bzw. örtlicher Hinsicht

eines Zusammenhangs zwischen dem Standort des betreffenden Betriebs und einer

Anlage des öffentlichen Verkehrs bzw. einem Grenzort mit (auch sonntags

auftretenden) hohen Besucher- bzw. Nutzerfrequenzen. Entsprechend werden von

den vom Verordnungsgeber neben den klassischen Transiträumen Bahnhof sowie

Flughafen genannten "anderen Terminals des öffentlichen Verkehrs"

gemäss Wegleitung des Staatssekretariats für Wirtschaft zur Verordnung 2

zum Arbeitsgesetz auch lediglich grosse Anfangs- und Endstationen mit starkem

Publikumsaufkommen sowie

eigentliche Knotenpunkte des öffentlichen Verkehrs erfasst, sofern diese – wie

dies etwa bei reinen Bus- und/oder Tramstationen der Fall ist – nicht durch die

anderen beiden Begriffe abgedeckt sind (Wegleitung, Art. 26 ArGV 2

[abrufbar unter <https://www.seco.admin.ch> Arbeit

> Arbeitsbedingungen > Arbeitsgesetz und Verordnungen

> Wegleitungen zum Arbeitsgesetz und seinen Verordnungen, Version November

2017], auch zum Folgenden; vgl. zur Massgeblichkeit der Wegleitung BGr,

16.

Januar 2007, 2A.211/2006, E. 3.2). Erforderlich ist mit anderen

Worten, dass die Verkehrsfunktion am betrachteten Standort als solche

Passantenströme generiert, die sich aus Personen zusammensetzen, welche in den

Mobilitätsprozess integriert und nicht etwa primär des Einkaufs wegen dort sind.

Zum anderen hat das fragliche Geschäft in betrieblicher

Hinsicht ein Waren- und Dienstleistungsangebot zu führen, das in erster Linie

auf die spezifischen Bedürfnisse der (Durch-)Reisenden ausgerichtet ist und im

Wesentlichen von einer entsprechenden Kundschaft in Anspruch genommen wird

(BGr, 22. März 2002, 2A.255/2001, E. 4.1 mit Hinweisen, ebenfalls zum

Nachstehenden). Laut der Wegleitung des Staatssekretariats für Wirtschaft hat

das Warenangebot mithin "einem Grundbedarf der Reisenden (Verpflegung,

Hygiene, Presseerzeugnisse, Reisebedarf für unterwegs und ähnliches mehr)"

zu entsprechen und darf es "keinesfalls" ein Vollsortiment umfassen.

Die Waren sind in handlichen Volumen oder Quanten zu verkaufen, welche von

einer Person getragen werden können, und der Kaufvorgang muss einfach und

sofort ("en passant") erfolgen können (zum Ganzen VGr,

23.

August 2017, VB.2017.00189, E. 3.1 f.).

4.

4.1

Die

Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, dass angesichts der eindeutigen

französischen und italienischen Fassung von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2

sowie des historischen Willens des Gesetzgebers "klar" sei, dass sich

die genannte Bestimmung nur auf Betriebe beziehe bzw. solche Betriebe von der

Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit ausnehme, die sich auf dem Gebiet eines

Bahnhofs bzw. in einem Bahnhof befänden, was bei dem streitgegenständlichen

Geschäft unstreitig nicht der Fall sei. Bereits aus diesem Grund sei die

Beschwerde daher gutzuheissen.

4.2

In der

deutschen Sprachfassung verlangt Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 für die

Eröffnung seines räumlichen bzw. sachlichen Geltungsbereichs lediglich, dass

sich der betrachtete Betrieb an einem Bahnhof, an einem Flughafen oder an einem

anderen Terminal des öffentlichen Verkehrs befinden muss, während etwa in dem

per 1. April 2006 neu eingeführten Art. 27 Abs. 1ter

ArG, der in Art. 26a ArGV 2 konkretisiert wurde, die Rede von Geschäften

und Dienstleistungsbetrieben in Flughäfen und in stark frequentierten Bahnhöfen

ist. Die Wahl der unterschiedlichen Formulierungen ("an" bzw.

"in") deutet darauf hin, dass der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber bei

eigentlichen Zentren des öffentlichen Verkehrs den Kreis der vom Verbot der

Sonntagsarbeit ausgenommenen Betriebe mit dem ansonsten weniger restriktiven Art. 27

Abs. 1ter ArG (und Art. 26a ArGV 2) absichtlich enger

zeichnete als in Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 (vgl. BBl 2004 1621 ff.,

insbesondere 1625, wonach die Definition der Läden, die am Sonntag Personal

ohne Bewilligung beschäftigen können, nur noch von der Lage der Läden in

Flughäfen und in Bahnhöfen mit grossem Reiseverkehr abhängig gemacht werden sollte

und nicht mehr vom Bedürfnis der Reisenden, wie es bei Art. 26 Abs. 4

ArGV 2 der Fall sei). Das gleiche Bild zeigt sich, wenn man Art. 26

Abs. 4 ArGV 2 und Art. 27 Abs. 1ter ArG bzw.

Art. 26a Abs. 1 ArGV 2 in den französischen Sprachfassungen

vergleicht. Während Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 von "points de vente

et entreprises de prestations de services situés dans le périmètre de gares"

spricht, heisst es in Art. 27 Abs. 1ter ArG und

Art. 26a Abs. 1 ArGV 2 hinsichtlich der vom Verbot der

Sonntagsarbeit ausgenommenen Betriebe einschränkender, dass sich diese "dans

les aéroports et dans les gares à forte fréquentation considérées comme des

centres de transports publics" befinden müssten. Hätte der Gesetz- bzw.

Verordnungsgeber den Anwendungsbereich beider Ausnahmebestimmungen auf Geschäfte

eingrenzen wollen, die sich innerhalb eines Bahnhofs- oder Flughafenkomplexes

befinden, hätte er zur identischen (einfacheren) Formulierung "dans les

aéroports et dans les gares" greifen bzw. den Zusatz "périmètre"

in Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 streichen können. Die Verwendung des

Wortes "périmètre" (Umfang, Bereich, Gebiet, Ausdehnung, Umkreis

[vgl. <https://de.pons.com>]) impliziert hingegen eine gewisse räumliche

Öffnung.

Vor diesem Hintergrund kann gerade nicht gesagt werden,

die grammatikalische Auslegung von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 lasse nur

den Schluss zu, dass davon nur Betriebe in Bahnhöfen, Flughäfen und anderen

Terminals des öffentlichen Verkehrs erfasst würden. Daran vermag auch der

Umstand nichts zu ändern, dass in den italienischen Sprachfassungen von

Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 und Art. 27 Abs. 1ter ArG

bzw. Art. 26a Abs. 1 ArGV 2 (übereinstimmend) jeweils von

Betrieben "nelle stazioni, negli aeroporti, in altre grandi stazioni dei

trasporti pubblici" bzw. "nelle stazioni e negli aeroporti"

gesprochen wird bzw. die italienischen Fassungen die Differenzierung in den

deutschen und den französischen Fassungen nicht aufnehmen.

4.3

Auch das

historische Auslegungselement vermag die Argumentation der Beschwerdeführerin nicht

zu unterstützen. Wie die Mitbeteiligte zu Recht einwendet, hat das

Bundesgericht sich bereits 2002 gegen eine historische Auslegung von

Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 ausgesprochen und stattdessen dafür plädiert,

dass die Bestimmung jedenfalls bei Betrieben in und an Bahnhöfen geltungszeitlich

auszulegen und eine materielle Koordination mit der Eisenbahngesetzgebung

sicherzustellen sei, wonach (damals) "[d]ie Bahnunternehmungen [...]

befugt [waren], an Bahnhöfen und in Zügen Nebenbetriebe einzurichten, soweit

diese auf die Bedürfnisse der Bahnkunden ausgerichtet sind" (Art. 39

Abs. 1 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 [EBG,

SR 742.101] in der von Anfang 1999 bis Ende 2009 geltenden Fassung [AS

1998.

2844 und AS 2009 5597]). Der massgebliche Art. 39 Abs. 1

EBG spreche seit seiner Neufassung im Jahr 1998 – wie Art. 26 Abs. 4

ArGV 2 – explizit von Betrieben "an" Bahnhöfen und nicht

"in" Bahnhöfen; beide Bestimmungen sähen mithin schon ihrem Wortlaut

nach nicht vor, dass sich die fraglichen Betriebe auf dem Boden des

Bahnunternehmens bzw. unmittelbar im Bahnhofsgebäude bzw. auf dem Bahnhofsgelände

selbst befinden müssten. Entscheidend sei denn auch vielmehr der funktionale

Bezug des Geschäfts zum Bahnhof, das heisst zu dem Ort des An- oder Abreisens

bzw. des Umsteigens der Reisenden. Der räumliche bzw. sachliche Geltungsbereich

sei entsprechend bereits dann eröffnet, wenn die betroffenen Verkaufsstellen in

der Nähe der Bahnsteige, der Gleise oder an den Hauptverkehrswegen im Bahnhof

zu oder von den Gleisen lägen (zum Ganzen BGr, 22. März 2002, 2A.256/2001,

E. 5 f. mit Hinweis auch auf BGE 116 Ib 400 E. 5b; ferner

Olivier Subilia, in: Thomas Geiser/Adrian von Kaenel/Rémy Wyler [Hrsg.],

Arbeitsgesetz, Bern 2005, Art. 27 N. 26, sowie zu Art. 39 EBG

auch BGE 123 II 317).

Anlass, von dieser (seither herrschenden) Rechtsprechung

abzuweichen, besteht nicht (vgl. VGr, 23. August

2017, VB.2017.00189, E. 5.2 mit Hinweisen;

siehe auch BGE 134 II 265 E. 5 und BGr, 24. März 2021,

2C_358/2020 und 2C_359/2020, E. 4.3 mit weiteren Hinweisen). Namentlich

wurde sie – entgegen der Beschwerdeführerin – mit dem Erlass von Art. 27 Abs. 1ter ArG nicht

einfach hinfällig. Wie aufgezeigt, hat der Bundesgesetzgeber damit eine

Lockerung der einschlägigen Vorschriften zur Sonntagsöffnung (einzig) für

Verkaufsstellen unmittelbar in Flughäfen und in bestimmten (in Art. 1 der

Verordnung des Eidgenössischen Departements für Wirtschaft, Bildung und

Forschung zur Bezeichnung der Bahnhöfe und Flughäfen gemäss Art. 26a

Abs. 2 ArGV 2 vom 16. Juni 2006 [SR 822.112.1]

aufgeführten) grossen Bahnhöfen beschlossen (BBl 2004 1621 ff.,

insbesondere 1624, wonach die Gesetzesrevision Verkaufsstellen und

Dienstleistungsbetrieben in Zentren des öffentlichen Verkehrs die Beschäftigung

von Personal am Sonntag erlaube, unabhängig von Branchen- und

Sortimentsbeschränkungen). Für die nicht unter diese Sonderregelung fallenden

Betriebe, sprich auch für Betriebe an (und nicht in) grossen Bahnhöfen, beliess

er es bewusst bei der bisherigen Regelung in Art. 26 Abs. 4 ArGV 2.

Dieser Wertungsentscheid kann auch nicht durch eine geltungszeitliche Auslegung

korrigiert werden (so BGE 136 II 427 E. 3.5; BGr, 16. Januar

2007, 2A.211/2006, E. 3.2).

4.4

Fraglich

und zu prüfen ist daher im Folgenden, ob sich das streitgegenständliche

Ladengeschäft an der Zollstrasse 6 in 8005 Zürich dem Normzweck von Art. 26

Abs. 4 ArGV 2 entsprechend als Ganzes, das heisst nicht nur in Bezug

auf seine flächenmässige Ausgestaltung und sein Angebot, sondern auch bezüglich

seines konkreten Standorts an den zu befriedigenden Bedürfnissen der am angrenzenden

Hauptbahnhof Zürich verkehrenden Reisenden orientiert.

5.

5.1

Das

fragliche Geschäft der Mitbeteiligten befindet sich an der Ecke

Radgasse/Zollstrasse. Die Zollstrasse verbindet die Langstrasse mit dem

Sihlquai. Sie verläuft nördlich des Gleisfelds des Hauptbahnhofs Zürich,

parallel zum Gleistrassee und zum Gleisuferweg. Direkt gegenüber dem Geschäft

in rund 40 m Entfernung von dessen Eingang befindet sich das Gleis 18, in

rund 25 m Entfernung der nördliche Treppenzugang zur Halle Sihlquai des

Hauptbahnhofs Zürich (Ausgang Sihlquai) sowie – dazugehörig – ein Veloparkplatz

(mit offiziell 200 Stellplätzen) und ein Personenlift, der die Nutzerinnen und

Nutzer (mittelbar) zu den Gleisen 3–17 und 31–44 befördert. Seit 2022 ist die Zollstrasse

tagsüber von der Langstrasse bis zur Radgasse nur noch im Einbahnverkehr

(stadteinwärts) befahrbar; nachts gilt in beide Richtungen ein Fahrverbot. Ab

der Ecke Radgasse/Zollstrasse, das heisst auf dem hier massgeblichen Abschnitt

der Zollstrasse vor der Migros-Daily-Filiale der Mitbeteiligen ist auch

tagsüber ein Fahrverbot für Motorfahrzeuge und Motorräder signalisiert und

wurde die so entstandene Freifläche in eine sogenannte Begegnungszone

umgewidmet mit aktuell drei Bäumen und einem Belag ohne Randbegrenzung bzw.

Absätzen. Weitere gestalterische Massnahmen sind geplant (vgl. zum Ganzen Stadt

Zürich, Medienmitteilung "Tiefbauarbeiten in der Zollstrasse" vom

4.

März 2020, abrufbar unter

<https://www.stadt-zuerich.ch/de/aktuell/medienmitteilungen>;

RRB 77/2021).

Aufgrund dieser neuen "räumliche[n] und

verkehrstechnische[n] Situation an der Zollstrasse" entstand laut dem

Beschwerdegegner und der Vorinstanz in räumlicher und funktionaler Hinsicht

eine Anbindung der streitgegenständlichen Migros-Daily-Filiale an den

Hauptbahnhof. Mit der neuen Verkehrsführung sei diese nicht mehr durch eine von

Motorfahrzeugen befahrene Strasse vom Hauptbahnhof Zürich getrennt. Der

funktionale Bezug der Verkaufsstelle zum Bahnhof zeige sich ausserdem darin,

dass neu ausgehend vom Bahnhofsgebäude über die Zollstrasse und rechtsseitig

entlang der Radgasse in Richtung Tramhaltestelle Zürich Sihlquai/HB – mithin

vorbei am Eingang der streitgegenständlichen Filiale – eine Markierung des zum

Bahnhof gehörigen Blindenleitsystems verlaufe. Die Filiale erscheine dadurch

als zum Bahnhofsareal zugehörig bzw. liege heute unmittelbar im

Fussgängerstrombereich zwischen den Gleisen des Hauptbahnhofs Zürich und der

Tramhaltestelle Zürich Sihlquai/HB sowie des nahe gelegenen Reisebusterminals.

5.2

Die Migros-Daily-Filiale

der Mitbeteiligten an der Zollstrasse 6 liegt ohne Frage in unmittelbarer

Nähe zum Hauptbahnhof Zürich – genauer zum Gleis 18 und zur Halle Sihlquai des

Hauptbahnhofs –, dem meistfrequentierten Bahnhof auf dem Schienennetz der

Schweizerischen Bundesbahnen (vgl. schon VGr, 18. Dezember 2002,

VB.2002.00332, E. 4a). Zu Recht verweist die Mitbeteiligte in diesem

Zusammenhang auf die Praxis des Verwaltungsgerichts, wonach bei der

Beantwortung der Frage, welche Entfernung eines Betriebs zu den Bahnsteigen, den

Gleisen oder zu den Hauptverkehrswegen im Bahnhof für die Annahme eines

Reise(nden)bedürfnisbetriebs im Sinn von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 noch

als ausreichend zu qualifizieren ist, bei Betriebsstandorten an

(Zentrums-)Bahnhöfen mit erheblichem Reiseverkehr und hoher Umsteigekadenz eine

grosszügigere Betrachtung angezeigt ist als bei solchen an schwach

frequentierten Regionalbahnhöfen (VGr, 23. August 2017, VB.2017.00189,

E. 5.2). Dies ergibt sich bereits aus dem Umstand, dass das Netz an "Hauptverkehrswegen"

zu oder von den Gleisen in solchen Bahnhöfen automatisch länger ist und die

Reisenden dort infolge vielfältiger(er) Umsteigemöglichkeiten regelmässig

länger verweilen. Das heisst jedoch nicht, dass bei grossen Bahnhöfen, bei

denen die Bedürfnisse von Reisenden regelmässig schon auf dem eigentlichen

Bahnhofsgelände in einer Vielzahl von Geschäften befriedigt werden können, der

geforderte funktionale Bezug einer Verkaufsstelle zum Bahnhof immer zu bejahen

ist, wenn sie an das Bahnhofsareal angrenzt, zumal mit der Grösse des Bahnhofs

(und damit wiederum der Läden darin) auch die Zahl potenzieller angrenzender

Ladengeschäfte zunimmt. So darf nicht ausser Acht gelassen werden, dass

Ausnahmen vom Verbot der Sonntagsarbeit nach langjähriger bundesgerichtlicher

Rechtsprechung eng auszulegen sind bzw. bei der Anwendung von Art. 27 ArG

(hier in Verbindung mit Art. 26 Abs. 4 ArGV 2) ein strenger

Massstab anzuwenden ist (BGE 134 II 265 E. 5.5; BGr,

15.

Dezember 2017, 2C_475/2017, E. 3.3.1 – 12. Februar 2014,

2C_44/2013, E. 5.3.4 – 10. Februar 2014, 2C_379/2013, 2C_419/2013,

E. 4.3.4; VGr, 12. Mai 2022, VB.2021.00760, E. 3.3). Auch bei

einem grossen Zentrumsbahnhof wie dem Hauptbahnhof Zürich können deshalb nach

geltendem Recht nicht einfach sämtliche Ladenbetriebe auf den an das

Bahnhofsgelände und das nähere Gleisfeld angrenzenden Plätzen und an den

angrenzenden Strassen – so hier etwa alle Läden entlang des Europaplatzes oder

des Bahnhofplatzes bis zur Bahnhofsbrücke – als Reise(nden)bedürfnisbetriebe

eingestuft und vom Sonntagsarbeitsverbot nach Art. 18 ArG ausgenommen

werden. Vielmehr muss immer das Ziel der Ausnahmebestimmung von Art. 26

Abs. 4 ArGV 2 im Blick behalten werden, den Reisenden zu ermöglichen,

leicht (ohne Umwege) und schnell die Waren und Dienstleistungen zu erlangen,

die sie unterwegs nötig haben könnten (vgl. BGE 134 II 265 E. 5.2),

und gilt es für eine Ausnahme vom Sonntagsarbeitsverbot stets das aus dem

Normzweck abgeleitete Erfordernis des funktionalen Zusammenhangs des

betrachteten Betriebs mit dem Bahnhof bzw. dem betreffenden Terminal des

öffentlichen Verkehrs zu erfüllen.

Diesbezüglich fällt im vorliegenden Fall ins Gewicht, dass

sich die streitgegenständliche Migros-Daily-Filiale in einer Wohn- und

Geschäftsliegenschaft (nebst dem Ladengeschäft weist das Gebäude 41 Studios und

3.

Wohnungen auf) gegenüber dem Hauptbahnhof Zürich bzw. gegenüber einem

seitlichen Zugang zu einer von insgesamt sieben Hallen des Hauptbahnhofs

befindet und von diesem räumlich durch einen für den Veloverkehr freien Platz

bzw. durch eine rund 500 m2 grosse Begegnungszone getrennt ist.

Im Gegensatz zu den Läden im ShopVille des Hauptbahnhofs Zürich, bezüglich

derer das Bundesgericht erkannt hat, dass sie ohne die in erster Linie dem

Zugang zu den Gleis- und Perronanlagen dienenden Fussgängerpassagen im Bahnhof nicht

bestehen könnten und damit nicht nur baulich, sondern auch funktionell und

betrieblich in engem Zusammenhang mit der Bahnhofsanlage stünden (BGE 116

Ib 400 E. 5), erscheint das betrachtete Geschäft der Mitbeteiligten

grundsätzlich als vom Hauptbahnhof unabhängig bzw. jedenfalls nicht gleichermassen

als Einheit mit der gegenüberliegenden Bahnhofsanlage, auch wenn es sicherlich

von den Passantenströmen profitiert, die selbige generiert. Daran vermochten

auch die jüngsten baulichen und verkehrstechnischen Massnahmen sowie die

"Anbindung" des Vorplatzes des betrachteten Geschäfts an das

Blindenleitsystem des Hauptbahnhofs nichts zu ändern. Vielmehr erscheint das

Gebäude mit dem Ladengeschäft der Mitbeteiligten durch die Umgestaltung heute

stärker ins Stadtquartier integriert. Aus dem massgeblichen Gestaltungsplan

Zollstrasse vom 8. Januar 2014 (AS 701.395) geht denn auch hervor,

dass mit der Umgestaltung der Zollstrasse und namentlich dem Neubau einer Wohn-

und Gewerbeüberbauung in unmittelbarer Nähe ein zusammenhängender Stadtraum

entlang der Zollstrasse bzw. ein belebtes Stück Stadtquartier entstehen sollte

mit hoher Aufenthaltsqualität im öffentlich zugänglichen (Frei-)Raum (siehe

auch Stadt Zürich, Amt für Hochbauten, Neubau Wohn- und Gewerbeüberbauung

Zollhaus, Zürich-Industrie, Oktober 2014, S. 14 ff., auch zum

Folgenden). Der gewachsene Kreis 5 sollte auch über den öffentlichen Raum mit

dem neu entstehenden Quartier hinter dem Bahnhof in Beziehung gesetzt werden

(vgl. Art. 3 des Gestaltungsplans, wonach die Voraussetzungen für eine

vielfältige Nutzungsstruktur, insbesondere auf der Ebene Zollstrasse, und für

ein belebtes Quartier geschaffen werden sollten sowie die Voraussetzungen für

eine städtebauliche Anbindung des Gestaltungsplangebiets an das gesamte Quartier).

Insofern ist die Migros-Daily-Filiale an der Zollstrasse

mindestens so sehr als Quartierladen und als Laden zu verstehen, bei dem

Personen einkaufen können, welche ohne Nutzung der Bahninfrastruktur das

zentral gelegene Bahnhofsareal queren, denn als Laden, bei dem sich Reisende

auf dem Weg zum bzw. vom Bahnhof en passant mit Reise(nden)bedarf eindecken

können. Legt man die Bestimmung – wie vom Gesetzgeber gefordert – restriktiv

aus, genügt der funktionale Bezug des Geschäfts zum Hauptbahnhof nicht, um den räumlichen

bzw. sachlichen Anwendungsbereich von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 zu

eröffnen.

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und

festzustellen, dass der Betrieb der Migros-Daily-Filiale der Mitbeteiligten an

der Zollstrasse 6 in 8005 Zürich nicht als Betrieb für Reisende im

Sinn von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 einzustufen ist und damit der

behördlichen Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit unterliegt.

7.

Ausgangsgemäss rechtfertigt es sich, die Kosten des Rekurs-

und des Beschwerdeverfahrens der Mitbeteiligten aufzuerlegen und ist diese zu

verpflichten, der Beschwerdeführerin für beide Verfahren eine

Parteientschädigung von Fr. 6'000.- zu bezahlen (§ 65a Abs. 2

[teilweise] in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I, III und IV der Verfügung der

Volkswirtschaftsdirektion vom 9. Oktober 2023 und die Verfügung des

Beschwerdegegners vom 1. September 2022 werden aufgehoben. Es wird festgestellt, dass der Betrieb der

Migros-Daily-Filiale an der Zollstrasse 6 in 8005 Zürich nicht als Betrieb für Reisende im Sinn von Art. 26 Abs. 4

ArGV 2 einzustufen ist und damit der behördlichen Bewilligungspflicht für

Sonntagsarbeit unterliegt.

In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II

der Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion vom 9. Oktober 2023 werden die

Kosten des Rekursverfahrens der Mitbeteiligten auferlegt.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 230.-- Zustellkosten,

Fr. 6'230.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden der Mitbeteiligten

auferlegt.

4.

Die Mitbeteiligte wird verpflichtet, der

Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine

Parteientschädigung von insgesamt Fr. 6'000.- zu bezahlen.

5.

Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab

Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Volkswirtschaftsdirektion;

c) das Staatssekretariat für Wirtschaft.