Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00669

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00669

Urteil

der 4.

Kammer

vom 27. März 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter

Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja

Güntert.

In Sachen

Gewerkschaft UNIA,

vertreten durch RA A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Amt für Wirtschaft,

Beschwerdegegner,

und

migrolino AG,

vertreten durch RA C,

Mitbeteiligte,

betreffend Einstufung

«gooods Winterthur, Bahnhofplatz 6, 8400 Winterthur»

als Betrieb für Reisende,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die migrolino AG betreibt seit dem 16. Juni

2022 eine gooods-Filiale am Bahnhofplatz 6 in 8400 Winterthur. Mit

Verfügung vom 1. November 2022 stellte das damalige Amt für Wirtschaft und

Arbeit des Kantons Zürich (AWA; heute: Amt für Wirtschaft [AWI] und Amt für

Arbeit [AFA]) fest, "dass der Betrieb des gooods am Bahnhofplatz 6, 8400 Winterthur,

(a) eine Verkaufsfläche von weniger als 200 m2 aufweist und damit

auch sonntags geöffnet gehalten werden darf [und] (b) als Betrieb für Reisende

auch am Sonntag Arbeitnehmende beschäftigen darf".

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierte die Gewerkschaft UNIA bei der

Volkswirtschaftsdirektion, welche das Rechtsmittel mit Verfügung vom

9.

Oktober 2023 abwies (Dispositiv-Ziff. I), die Kosten des

Verfahrens in Höhe von insgesamt Fr. 1'026.- der Gewerkschaft UNIA

auferlegte (Dispositiv-Ziff. II), dieser keine Parteientschädigung

zusprach (Dispositiv-Ziff. III) und sie stattdessen in

Dispositiv-Ziff. IV zur Ausrichtung einer Parteientschädigung in Höhe von

Fr. 1'000.- an die migrolino AG verpflichtete.

III.

Am 9. November 2023 erhob die Gewerkschaft UNIA

Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge

sei die Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion vom 9. Oktober 2023

aufzuheben und festzustellen, "dass der Betrieb gooods Winterthur,

Bahnhofplatz 6, 8400 Winterthur, nicht als Betrieb für Reisende gilt und unter

das Verbot der Sonntagsarbeit fällt".

Das AWA mit Beschwerdeantwort vom 11. Dezember 2023

und die migrolino AG mit Vernehmlassung vom 14. Dezember 2023

schlossen je auf Abweisung der Beschwerde, letztere beantragte zudem eine

Entschädigung. Hierzu äusserte sich die Gewerkschaft UNIA am 12. Januar

2024.

Mit weiteren Stellungnahmen vom 9. bzw. 28. Oktober 2024 hielten das

AWI und die migrolino AG an ihren jeweiligen Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen

Rekursentscheide einer Direktion auf dem vorliegenden Gebiet des

Arbeitsschutzrechts zuständig (§§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2];

ferner § 1 und § 2 lit. b der [kantonalen] Verordnung zum

Arbeitsgesetz vom 23. Oktober 2002 [LS 822.1]).

Als Verband, der die Verteidigung sozialer, wirtschaftlicher,

politischer, beruflicher und kultureller Interessen seiner Mitglieder bezweckt,

ist die Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 58 des Arbeitsgesetzes vom

13.

März 1964 (ArG, SR 822.11) zur Beschwerdeerhebung legitimiert

(vgl. BGr, 22. Dezember 2021, 2C_470/2020, E. 1.2 mit Hinweisen;

ferner <https://unia.ch/de/ueber-uns>). Die übrigen

Prozessvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt, sodass auf die Beschwerde

einzutreten ist.

2.

Die Feststellung des rechtserheblichen

Sachverhalts im Sinn von § 7 Abs. 1 VRG ist mittels der Akten, so

namentlich der ins Verfahren eingebrachten Fotografien, sowie der Verwendung

von Google Street View und des GIS-Browsers (<https://maps.zh.ch>)

möglich. Die Durchführung des von der Beschwerdeführerin beantragten

Augenscheins ist deshalb entbehrlich (vgl. dazu statt vieler VGr,

11.

April 2024, VB.2023.00212, E. 2 mit Hinweisen).

3.

3.1

Nach

Art. 18 Abs. 1 ArG ist die Beschäftigung von Arbeitnehmenden in der

Zeit zwischen Samstag, 23.00 Uhr, und Sonntag, 23.00 Uhr, untersagt; Ausnahmen vom Verbot der Sonntagsarbeit sind

möglich, bedürfen jedoch grundsätzlich der Bewilligung (Art. 19

Abs. 1 ArG). So wird etwa dauernde oder regelmässig wiederkehrende

Sonntagsarbeit im Einzelfall bewilligt, wenn sie aus technischen oder

wirtschaftlichen Gründen unentbehrlich ist (Art. 19 Abs. 2 und 4

ArG). Bestimmte Gruppen von Betrieben oder Arbeitnehmenden können zudem auf dem

Verordnungsweg pauschal vom Sonntagsarbeitsverbot bzw. der entsprechenden

Bewilligungspflicht ausgenommen und Sonderbestimmungen unterstellt werden,

soweit dies mit Rücksicht auf die besonderen Verhältnisse notwendig erscheint

(Art. 27 Abs. 1 ArG; vgl. auch BGE 139 II 529 E. 3.1, 134

II 265 E. 4.1).

Von dieser Möglichkeit hat der Bundesrat unter anderem für

"Kioske und Betriebe für Reisende" in Art. 26 der

Verordnung 2 vom 10. Mai 2000 zum Arbeitsgesetz (ArGV 2,

SR 822.112) Gebrauch gemacht (vgl. BGr, 22. März 2002, 2A.256/2001,

E. 3, wonach sich diese verordnungsrechtliche Ausnahmeregelung mit

Art. 27 Abs. 1 ArG auf eine hinreichende gesetzliche Grundlage

stützen könne). Danach darf in solchen Geschäften das für die Bedienung der

Durchreisenden erforderliche Personal ohne behördliche Bewilligung ganz oder

teilweise am Sonntag beschäftigt werden (Art. 26 Abs. 2 in Verbindung

mit Art. 4 Abs. 2 ArGV 2). Als Kioske haben dabei kleinere

Verkaufsstände oder Verkaufsstellen zu gelten, die der Kundschaft überwiegend

Presseerzeugnisse, Süssigkeiten, Tabak- und Souvenirwaren sowie kleine

Verpflegungsartikel zum Verzehr an Ort und Stelle oder für unterwegs anbieten

(Art. 26 Abs. 3 ArGV 2). Betriebe für Reisende sind demgegenüber

Verkaufsstellen und Dienstleistungsbetriebe an Bahnhöfen, Flughäfen, an anderen

Terminals des öffentlichen Verkehrs und in Grenzorten, die ein Waren- und

Dienstleistungsangebot führen, das in erster Linie auf die Bedürfnisse der

Reisenden ausgerichtet ist (sogenannte Reisebedürfnisbetriebe, Art. 26

Abs. 4 ArGV 2).

3.2

Die

Sonderbestimmung in Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 bezweckt, die

spezifischen Grundbedürfnisse von Reisenden an Orten zu bedienen, an denen auch

ausserhalb des gesetzlichen Arbeitszeitrahmens eine entsprechende, durch die

Reisetätigkeit begründete Nachfrage des Publikums besteht (vgl. Roland

Müller/Christian Maduz, ArG, 8. A., Zürich 2017, Art. 27 N. 1

und 10; Botschaft über die Änderung des Arbeitsgesetzes vom 2. Februar

1994, BBl 1994 II 157 ff., 193; ferner VGr, 5. Februar 2020,

VB.2019.00042, E. 2.2, und 23. August 2017, VB.2017.00189,

E. 3.2). Vorausgesetzt ist daher zweierlei:

Zum einen bedarf es in sachlicher bzw. örtlicher Hinsicht

eines Zusammenhangs zwischen dem Standort des betreffenden Betriebs und einer

Anlage des öffentlichen Verkehrs bzw. einem Grenzort mit (auch sonntags

auftretenden) hohen Besucher- bzw. Nutzerfrequenzen. Entsprechend werden von

den vom Verordnungsgeber neben den klassischen Transiträumen Bahnhof sowie

Flughafen genannten "anderen Terminals des öffentlichen Verkehrs"

gemäss Wegleitung des Staatssekretariats für Wirtschaft zur Verordnung 2

zum Arbeitsgesetz auch lediglich grosse Anfangs- und Endstationen mit starkem

Publikumsaufkommen sowie eigentliche Knotenpunkte des öffentlichen Verkehrs

erfasst, sofern diese – wie dies etwa bei reinen Bus- und/oder Tramstationen

der Fall ist – nicht durch die anderen beiden Begriffe abgedeckt sind

(Wegleitung, Art. 26 ArGV 2 [abrufbar unter

<https://www.seco.admin.ch> Arbeit > Arbeitsbedingungen

> Arbeitsgesetz und Verordnungen > Wegleitungen zum

Arbeitsgesetz und seinen Verordnungen, Version November 2017], auch zum Folgenden;

vgl. zur Massgeblichkeit der Wegleitung BGr, 16. Januar 2007, 2A.211/2006,

E. 3.2). Erforderlich ist mit anderen Worten, dass die Verkehrsfunktion am

betrachteten Standort als solche Passantenströme generiert, die sich aus

Personen zusammensetzen, welche in den Mobilitätsprozess integriert und nicht

etwa primär des Einkaufs wegen dort sind.

Zum anderen hat das fragliche Geschäft in betrieblicher

Hinsicht ein Waren- und Dienstleistungsangebot zu führen, das in erster Linie

auf die spezifischen Bedürfnisse der (Durch-)Reisenden ausgerichtet ist und im

Wesentlichen von einer entsprechenden Kundschaft in Anspruch genommen wird

(BGr, 22. März 2002, 2A.255/2001, E. 4.1 mit Hinweisen, ebenfalls zum

Nachstehenden). Laut der Wegleitung des Staatssekretariats für Wirtschaft hat

das Warenangebot mithin "einem Grundbedarf der Reisenden (Verpflegung,

Hygiene, Presseerzeugnisse, Reisebedarf für unterwegs und ähnliches mehr)"

zu entsprechen und darf es "keinesfalls" ein Vollsortiment umfassen.

Die Waren sind in handlichen Volumen oder Quanten zu verkaufen, welche von

einer Person getragen werden können, und der Kaufvorgang muss einfach und

sofort ("en passant") erfolgen können (zum Ganzen VGr,

23.

August 2017, VB.2017.00189, E. 3.1 f.).

4.

4.1

Die

Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, dass angesichts der eindeutigen

französischen und italienischen Fassung von Art.2 6 Abs.4 ArGV 2

sowie des historischen Willens des Gesetzgebers "klar" sei, dass sich

die genannte Bestimmung nur auf Betriebe beziehe bzw. solche Betriebe von der

Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit ausnehme, die sich auf dem Gebiet eines

Bahnhofs bzw. in einem Bahnhof befänden, was bei dem streitgegenständlichen

Geschäft unstreitig nicht der Fall sei. Bereits aus diesem Grund sei die

Beschwerde daher gutzuheissen.

4.2

In der

deutschen Sprachfassung verlangt Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 für die

Eröffnung seines räumlichen bzw. sachlichen Geltungsbereichs lediglich, dass

sich der betrachtete Betrieb an einem Bahnhof, an einem Flughafen oder an einem

anderen Terminal des öffentlichen Verkehrs befinden muss, während etwa in dem

per 1. April 2006 neu eingeführten Art. 27 Abs. 1ter

ArG, der in Art. 26a ArGV 2 konkretisiert wurde, die Rede von Geschäften

und Dienstleistungsbetrieben in Flughäfen und in stark frequentierten Bahnhöfen

ist. Die Wahl der unterschiedlichen Formulierungen ("an" bzw.

"in") deutet darauf hin, dass der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber bei

eigentlichen Zentren des öffentlichen Verkehrs den Kreis der vom Verbot der

Sonntagsarbeit ausgenommenen Betriebe mit dem ansonsten weniger restriktiven

Art. 27 Abs. 1ter ArG (und Art. 26a ArGV 2)

absichtlich enger zeichnete als in Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 (vgl. BBl

2004.

1621 ff., insbesondere 1625, wonach die Definition der Läden, die am

Sonntag Personal ohne Bewilligung beschäftigen können, nur noch von der Lage

der Läden in Flughäfen und in Bahnhöfen mit grossem Reiseverkehr abhängig

gemacht werden sollte und nicht mehr vom Bedürfnis der Reisenden, wie es bei

Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 der Fall sei). Das gleiche Bild zeigt

sich, wenn man Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 und Art. 27 Abs. 1ter

ArG bzw. Art. 26a Abs. 1 ArGV 2 in den französischen

Sprachfassungen vergleicht. Während Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 von

"points de vente et entreprises de prestations de services situés dans le

périmètre de gares" spricht, heisst es in Art. 27 Abs. 1ter

ArG und Art. 26a Abs. 1 ArGV 2 hinsichtlich der vom Verbot der

Sonntagsarbeit ausgenommenen Betriebe einschränkender, dass sich diese

"dans les aéroports et dans les gares à forte fréquentation considérées

comme des centres de transports publics" befinden müssten. Hätte der

Gesetz- bzw. Verordnungsgeber den Anwendungsbereich beider Ausnahmebestimmungen

auf Geschäfte eingrenzen wollen, die sich innerhalb eines Bahnhofs- oder

Flughafenkomplexes befinden, hätte er zur identischen (einfacheren)

Formulierung "dans les aéroports et dans les gares" greifen bzw. den

Zusatz "périmètre" in Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 streichen

können. Die Verwendung des Wortes "périmètre" (Umfang, Bereich,

Gebiet, Ausdehnung, Umkreis [vgl. <https://de.pons.com>]) impliziert

hingegen eine gewisse räumliche Öffnung.

Vor diesem Hintergrund kann gerade nicht gesagt werden,

die grammatikalische Auslegung von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 lasse nur

den Schluss zu, dass davon nur Betriebe in Bahnhöfen, Flughäfen und anderen

Terminals des öffentlichen Verkehrs erfasst würden. Daran vermag auch der

Umstand nichts zu ändern, dass in den italienischen Sprachfassungen von

Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 und Art. 27 Abs.1

ter ArG

bzw. Art. 26a Abs. 1 ArGV 2 (übereinstimmend) jeweils von

Betrieben "nelle stazioni, negli aeroporti, in altre grandi stazioni dei

trasporti pubblici" bzw. "nelle stazioni e negli aeroporti"

gesprochen wird bzw. die italienischen Fassungen die Differenzierung in den

deutschen und den französischen Fassungen nicht aufnehmen.

4.3

Auch das

historische Auslegungselement vermag die Argumentation der Beschwerdeführerin

nicht zu unterstützen. Wie die Mitbeteiligte zu Recht einwendet, hat das

Bundesgericht sich bereits 2002 gegen eine historische Auslegung von

Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 ausgesprochen und stattdessen dafür plädiert,

dass die Bestimmung jedenfalls bei Betrieben in und an Bahnhöfen

geltungszeitlich auszulegen und eine materielle Koordination mit der

Eisenbahngesetzgebung sicherzustellen sei, wonach (damals) "[d]ie

Bahnunternehmungen [...] befugt [waren], an Bahnhöfen und in Zügen

Nebenbetriebe einzurichten, soweit diese auf die Bedürfnisse der Bahnkunden

ausgerichtet sind" (Art. 39 Abs. 1 des Eisenbahngesetzes vom

20.

Dezember 1957 [EBG, SR 742.101] in der von Anfang 1999 bis Ende

2009.

geltenden Fassung [AS 1998 2844 und AS 2009 5597]). Der massgebliche

Art. 39 Abs. 1 EBG spreche seit seiner Neufassung im Jahr 1998 – wie

Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 – explizit von Betrieben "an"

Bahnhöfen und nicht "in" Bahnhöfen; beide Bestimmungen sähen mithin

schon ihrem Wortlaut nach nicht vor, dass sich die fraglichen Betriebe auf dem

Boden des Bahnunternehmens bzw. unmittelbar im Bahnhofgebäude bzw. auf dem

Bahnhofgelände selbst befinden müssten. Entscheidend sei denn auch vielmehr der

funktionale Bezug des Geschäfts zum Bahnhof, das heisst zu dem Ort des An- oder

Abreisens bzw. des Umsteigens der Reisenden. Der räumliche bzw. sachliche

Geltungsbereich sei entsprechend bereits dann eröffnet, wenn die betroffenen

Verkaufsstellen in der Nähe der Bahnsteige, der Gleise oder an den

Hauptverkehrswegen im Bahnhof zu oder von den Gleisen lägen (zum Ganzen BGr,

22.

März 2002, 2A.256/2001, E. 5 f. mit Hinweis auch auf

BGE 116 Ib 400 E. 5b; ferner Olivier Subilia, in: Thomas

Geiser/Adrian von Kaenel/Rémy Wyler [Hrsg.], Arbeitsgesetz, Bern 2005,

Art. 27 N. 26, sowie zu Art. 39 EBG auch BGE 123 II 317).

Anlass, von dieser (seither herrschenden) Rechtsprechung

abzuweichen, besteht nicht (vgl. VGr, 23. August

2017, VB.2017.00189, E. 5.2 mit Hinweisen;

siehe auch BGE 134 II 265 E. 5 und BGr, 24. März 2021,

2C_358/2020 und 2C_359/2020, E. 4.3 mit weiteren Hinweisen). Namentlich

wurde sie – entgegen der Beschwerdeführerin – mit dem Erlass von Art. 27 Abs. 1ter ArG nicht

einfach hinfällig. Wie aufgezeigt, hat der Bundesgesetzgeber damit eine

Lockerung der einschlägigen Vorschriften zur Sonntagsöffnung (einzig) für

Verkaufsstellen unmittelbar in Flughäfen und in bestimmten (in Art. 1 der

Verordnung des Eidgenössischen Departements für Wirtschaft, Bildung und

Forschung zur Bezeichnung der Bahnhöfe und Flughäfen gemäss Art. 26a

Abs. 2 ArGV 2 vom 16. Juni 2006 [SR 822.112.1]

aufgeführten) grossen Bahnhöfen beschlossen (BBl 2004 1621 ff.,

insbesondere 1624, wonach die Gesetzesrevision Verkaufsstellen und

Dienstleistungsbetrieben in Zentren des öffentlichen Verkehrs die Beschäftigung

von Personal am Sonntag erlaube, unabhängig von Branchen- und

Sortimentsbeschränkungen). Für die nicht unter diese Sonderregelung fallenden

Betriebe, sprich auch für Betriebe an (und nicht in) grossen Bahnhöfen, beliess

er es bewusst bei der bisherigen Regelung in Art. 26 Abs. 4 ArGV 2.

Dieser Wertungsentscheid kann auch nicht durch eine geltungszeitliche Auslegung

korrigiert werden (so BGE 136 II 427 E. 3.5; BGr,

16.

Januar 2007, 2A.211/2006, E. 3.2).

4.4

Fraglich

und zu prüfen ist daher im Folgenden, ob sich das streitgegenständliche

Ladengeschäft der Mitbeteiligten am Bahnhofplatz 6 in 8400 Winterthur

dem Normzweck von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 entsprechend als Ganzes,

das heisst nicht nur in Bezug auf seine flächenmässige Ausgestaltung und sein

Angebot, sondern auch bezüglich seines konkreten Standorts an den zu

befriedigenden Bedürfnissen der am Bahnhof Winterthur verkehrenden Reisenden

orientiert.

5.

5.1

Das

fragliche Geschäft der Mitbeteiligten liegt am südlichen Bahnhofplatz

Winterthur in einem Büro- und Geschäftshaus zwischen Stadthausstrasse und

Untertor/Marktgasse (Ecke Stadthausstrasse/Bahnhofplatz). Schräg gegenüber –

Blickrichtung Nordwest – befindet sich in rund 60 m Entfernung der

Treppenabgang zur Personenunterführung Süd des Bahnhofs Winterthur und in rund

35.

m Entfernung – Blickrichtung West – der Eingang zum Geschäftshaus Stadttor

mit Rolltreppen zu den Gleisen; direkt gegenüber bzw. etwas südlich vom

Gebäudeeingang liegt nur wenige Meter entfernt das Stadtbusterminal Bahnhof

Winterthur mit den Haltestellen der Stadtbuslinien 1, 2, 3, 7 und 22 (Kanten B

bis E), über welche 2013 ein weit auskragendes Pilzdach errichtet wurde, in

dessen Fuss in der Mitte des Bahnhofplatzes ein kleines Billetthäuschen

untergebracht wurde. Seit Oktober 2022 gelten auf der gesamten Stadthausstrasse

und dem Bahnhofplatz Tempo 30 und ein Verbot für Motorfahrzeuge mit Ausnahme

von Linienbussen, Taxis und weiteren Berechtigten (Stadt Winterthur,

Medienmitteilung "Verkehrsberuhigung der Stadthausstrasse" vom

20.

September 2022, abrufbar unter

<https://stadt.winterthur.ch/gemeinde/verwaltung/stadtkanzlei/kommunikation-stadt-winterthur/medienmitteilungen-stadt-winterthur>).

Die Vorinstanz hebt sodann weiter hervor, dass das Geschäft

der Mitbeteiligten an das Blindenleitsystem des Bahnhofs Winterthur

"angeschlossen" sei. Vor diesem Hintergrund sowie mit Blick

insbesondere darauf, dass zwischen dem Hauptbahnhof und dem Ladenlokal keine

vom privaten Verkehr befahrbare Durchgangsstrasse liege und der südliche

Bahnhofszugang vom Ladenausgang direkt in kurzer Distanz erreichbar sei, zieht

sie den Schluss, dass das Ladengeschäft das Lagekriterium eines Betriebs für

Reisende gemäss Art. 26 Abs.4 ArGV 2 erfülle.

5.2

Die

gooods-Filiale der Mitbeteiligten an der Bahnhofstrasse 6 liegt ohne

Frage in unmittelbarer Nähe zum Bahnhof Winterthur und damit einem der grössten

Bahnhöfe der Schweiz. Zu Recht verweist die Mitbeteiligte in diesem

Zusammenhang auf die Praxis des Verwaltungsgerichts, wonach bei der

Beantwortung der Frage, welche Entfernung eines Betriebs zu den Bahnsteigen,

den Gleisen oder zu den Hauptverkehrswegen in einem Bahnhof für die Annahme

eines Reise(nden)bedürfnisbetriebs im Sinn von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2

noch als ausreichend zu qualifizieren ist, bei Betriebsstandorten an

(Zentrums-)Bahnhöfen mit erheblichem Reiseverkehr und hoher Umsteigekadenz eine

grosszügigere Betrachtung angezeigt ist als bei solchen an schwach

frequentierten Regionalbahnhöfen (VGr, 23. August 2017, VB.2017.00189,

E. 5.2). Dies ergibt sich bereits aus dem Umstand, dass das Netz an

"Hauptverkehrswegen" zu oder von den Gleisen in solchen Bahnhöfen

automatisch länger ist und die Reisenden dort infolge vielfältiger(er)

Umsteigemöglichkeiten regelmässig länger verweilen. Das heisst jedoch nicht,

dass bei grossen Bahnhöfen, bei denen die Bedürfnisse von Reisenden ja

regelmässig schon auf dem eigentlichen Bahnhofgelände in einer Vielzahl von

Geschäften befriedigt werden können, der geforderte funktionale Bezug einer

Verkaufsstelle zum Bahnhof immer zu bejahen ist, wenn sie an das Bahnhofsareal

angrenzt, zumal mit der Grösse des Bahnhofs (und damit wiederum der Läden

darin) auch die Zahl potenzieller angrenzender Ladengeschäfte zunimmt. So darf

auch hier nicht ausser Acht gelassen werden, dass Ausnahmen vom Verbot der

Sonntagsarbeit nach langjähriger bundesgerichtlicher Rechtsprechung eng

auszulegen sind bzw. bei der Anwendung von Art. 27 ArG (hier in Verbindung

mit Art. 26 Abs. 4 ArGV 2) ein strenger Massstab anzuwenden ist (BGE 134 II 265 E. 5.5; BGr, 15. Dezember 2017, 2C_475/2017, E. 3.3.1 –

12.

Februar 2014, 2C_44/2013, E. 5.3.4 – 10. Februar 2014,

2C_379/2013, 2C_419/2013, E. 4.3.4; VGr, 12. Mai 2022, VB.2021.00760,

E. 3.3). Auch bei einem grossen Bahnhof wie demjenigen in der Stadt

Winterthur können deshalb nach geltendem Recht nicht einfach sämtliche

Ladenbetriebe auf den an das Bahnhofgelände und das nähere Gleisfeld

angrenzenden Plätzen und an den angrenzenden Strassen – so hier etwa alle Läden

entlang des Bahnhof- oder des Salzhaus- und den Kesselhausplatzes – als

Reise(nden)bedürfnisbetriebe eingestuft und vom Sonntagsarbeitsverbot nach

Art. 18 ArG ausgenommen werden. Vielmehr muss immer das Ziel der

Ausnahmebestimmung von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 im Blick behalten

werden, den Reisenden zu ermöglichen, leicht (ohne Umwege) und schnell die

Waren und Dienstleistungen zu erlangen, die sie unterwegs nötig haben könnten

(vgl. BGE 134 II 265 E. 5.2), und gilt es für eine Ausnahme vom

Sonntagsarbeitsverbot stets, das aus dem Normzweck abgeleitete Erfordernis des

funktionalen Zusammenhangs des betrachteten Betriebs mit dem Bahnhof bzw. dem

betreffenden Terminal des öffentlichen Verkehrs zu erfüllen.

Daran scheitert es im Fall des streitgegenständlichen

Ladengeschäfts: Im Gegensatz zu den Läden im ShopVille des Hauptbahnhofs

Zürich, bezüglich derer das Bundesgericht erkannt hat, dass sie ohne die in

erster Linie dem Zugang zu den Gleis- und Perronanlagen dienenden

Fussgängerpassagen im Bahnhof nicht bestehen könnten und damit nicht nur

baulich, sondern auch funktionell und betrieblich in engem Zusammenhang mit der

Bahnhofsanlage stünden (BGE 116 Ib 400 E. 5), erscheint das

betrachtete Geschäft der Mitbeteiligten sowohl in örtlicher wie auch

funktionaler Hinsicht losgelöst von der gegenüberliegenden Bahnhofsanlage, auch

wenn es von den Besucherströmen profitieren mag, die der Bahnhof Winterthur als

Zentrumsbahnhof generiert. Zwischen der Gebäudezeile, in dem das Ladengeschäft

untergebracht ist, und dem Bahnhofgelände liegt der weitläufige Bahnhofplatz

(Süd), auf dem trotz Fahrverbot reger (namentlich Bus-)Verkehr herrscht. Schon

rein optisch gesehen wirkt die gooods-Filiale der Mitbeteiligten somit eher als

zur Altstadt denn zum Bahnhof Winterthur zugehörig. Aufgrund seiner Lage im

Altstadtring zwischen Stadthausstrasse und Untertor/Marktgasse dürfte sich das

Geschäft denn auch nicht in erster Linie an den zu befriedigenden Bedürfnissen

der am Bahnhof Winterthur verkehrenden Reisenden orientieren, sondern

mindestens gleichermassen auch Personen anziehen bzw. ansprechen wollen, die

den Bahnhofplatz aus anderen Gründen aufsuchen und sich dort verpflegen oder

mit Lebensmitteln versorgen wollen, etwa weil sie eine der umliegenden

Bildungseinrichtungen besuchen oder im Gebiet Altstadt arbeiten. Es wäre an der

Beschwerdegegnerin bzw. der Mitbeteiligten gelegen, die Abhängigkeit gerade des

Sonntagsgeschäfts vom Reisendenverkehr am Bahnhof Winterthur zu belegen.

Legt man die Bestimmung – wie vom Gesetzgeber gefordert –

restriktiv aus, genügt der funktionale Bezug des streitgegenständlichen

Ladengeschäfts der Mitbeteiligten zum Bahnhof Winterthur damit nicht, um den

räumlichen bzw. sachlichen Anwendungsbereich von Art. 26 Abs. 4 ArGV

2.

zu eröffnen.

5.3

An der

Nichtanwendbarkeit von Art. 27 ArG in Verbindung mit Art. 26

Abs. 4 ArGV 2 ändert im Übrigen auch der Hinweis auf die Nähe des

betrachteten Geschäfts zum Stadtbusterminal Bahnhof Winterthur (Kanten B bis E)

nichts. Entgegen dem Beschwerdegegner und der Vorinstanz stellt selbiges (für

sich betrachtet) kein Terminal des öffentlichen Verkehrs dar (vgl. dazu auch

VGr, 5. Februar 2020, VB.2019.00042, E. 3.1).

Auch hier fehlt es zudem am erforderlichen genügenden funktionalen Bezug der

Filiale zum Stadtbusterminal Bahnhof Winterthur.

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und

festzustellen, dass der Betrieb der gooods-Filiale der Mitbeteiligten am

Bahnhofplatz 6 in 8400 Winterthur nicht als Betrieb für Reisende im Sinn von

Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 einzustufen ist und damit der behördlichen

Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit unterliegt.

7.

Ausgangsgemäss rechtfertigt es sich, die Kosten des Rekurs-

und des Beschwerdeverfahrens der Mitbeteiligten aufzuerlegen, und ist diese zu

verpflichten, der Beschwerdeführerin für beide Verfahren eine

Parteientschädigung von Fr. 5'000.- zu bezahlen (§ 65a Abs. 2

[teilweise] in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I, III und IV der Verfügung der

Volkswirtschaftsdirektion vom 9. Oktober 2023 und die Verfügung des

Beschwerdegegners vom 1. November 2022 werden aufgehoben. Es wird festgestellt, dass der Betrieb der gooods-Filiale der Mitbeteiligten am Bahnhofplatz 6 in 8400

Winterthur nicht als Betrieb für Reisende im Sinn von

Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 einzustufen ist und damit der behördlichen

Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit unterliegt.

In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II

der Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion vom 9. Oktober 2023 werden die

Kosten des Rekursverfahrens der Mitbeteiligten auferlegt.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 180.-- Zustellkosten,

Fr. 5'180.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden der Mitbeteiligten

auferlegt.

4.

Die Mitbeteiligte wird verpflichtet, der

Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine

Parteientschädigung von insgesamt Fr. 5'000.- zu bezahlen.

5.

Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab

Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Volkswirtschaftsdirektion;

c) das

Staatssekretariat für Wirtschaft.