Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00722

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2023.00722

Urteil

der 3. Kammer

vom 23. Januar 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter

Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Silvio Forster.

In Sachen

Genossenschaft A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Baudirektion des Kantons Zürich,

Beschwerdegegnerin,

und

Gemeinde E,

vertreten durch RA C,

Mitbeteiligte,

betreffend Nutzungsplanung,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Im Rahmen der Gesamtrevision der kommunalen

Nutzungsplanung beschloss die Gemeindeversammlung der Gemeinde E am

17. März 2022 unter anderem, im Gebiet D, welches im Wesentlichen der

Wohnzone W 2.2 zugewiesen wurde, auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01 und 02 entlang

des F-Bachs einen Uferstreifen der Freihaltezone zuzuweisen und das dadurch

verlorene Bauland auf dem Grundstück Kat.-Nr. 03 durch Einzonung

flächenneutral zu kompensieren.

Mit Verfügung vom 7. November 2022 erteilte die

kantonale Baudirektion der Gesamtrevision der kommunalen Nutzungsplanung im

Grundsatz die Genehmigung (Dispositivziffer I). Nicht genehmigt wurde jedoch

unter anderem die Einzonung im Gebiet D auf dem Grundstück Kat.-Nr. 03,

wobei eine Nachfolgeregelung nicht möglich sei (Dispositivziffer II). Zuletzt

wurde die Gemeinde E nebst anderem eingeladen, die Bau- und Zonenordnung (mit

Zonenplan) im Sinn der Erwägungen anzupassen (Dispositivziffer IV).

Erwägungen

II.

Mit Eingabe vom 8. Dezember 2022 liess die Gemeinde E

gegen den Genehmigungsbeschluss der Baudirektion vom 7. November 2022 beim

Baurekursgericht Rekurs erheben und beantragen, die BZO-Revision vorbehaltlos

zu genehmigen, eventualiter auch die Auszonung des Baulands entlang des F-Bachs

für ungültig zu erklären. Sodann liess auch die Genossenschaft A als

Eigentümerin der Grundstücke des betroffenen Gevierts am 16. Dezember 2022

Rekurs einlegen mit den Anträgen, die Nichtgenehmigung der Einzonung des

Grundstücks Kat.-Nr. 03 aufzuheben und die Revision der BZO für das Gebiet

D vorbehaltlos zu genehmigen; eventualiter sei auf die Festsetzung einer

Freihaltezone entlang des F-Bachs zu verzichten und die Grundstücke Kat-Nr. 01

und 02 seien vollständig der Wohnzone W 2.2 zuzuweisen. Das Baurekursgericht

vereinigte die Rekursverfahren mit Entscheid vom 2. November 2023 (Dispositivziffer

I). Jenes einer dritten Partei, welches ein anderes Gebiet betraf, schrieb es

als durch Rückzug erledigt ab. Die Rekurse der Gemeinde E sowie der Genossenschaft

A hiess es teilweise gut und hob die Verfügung der Baudirektion vom

7.

November 2022 insoweit auf, als damit auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01

und 02 die Auszonung des sich im ausgeschiedenen Gewässerraum des F-Bachs

befindlichen Baulands genehmigt wurde. Im Übrigen wurden die Rekurse

abgewiesen, soweit sie nicht als durch Rückzug erledigt abgeschrieben wurden

(Dispositivziffer II). Die Verfahrenskosten von Fr. 6'355.- auferlegte das

Baurekursgericht zu einem Achtel der Drittpartei, zu je zwei Achteln der

Gemeinde E und der Genossenschaft A und zu drei Achteln der Baudirektion

(Dispositivziffer III). Umtriebsentschädigungen sprach es keine zu

(Dispositivziffer IV).

III.

A. Gegen

den Entscheid des Baurekursgerichts vom 2. November 2023 liess die Genossenschaft

A mit Eingabe vom 4. Dezember 2023 Beschwerde an das Verwaltungsgericht

erheben. Sie liess beantragen, Dispositivziffer II des

Baurekursgerichtsentscheids sei dahingehend zu ergänzen, dass in teilweiser

Abänderung des kommunalen Festsetzungsbeschlusses die Kat.-Nrn. 01 und 02

vollständig der Wohnzone W 2.2 zugewiesen werden; unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen. Mit Eingabe vom 17. Januar 2024 verzichtete die

kantonale Baudirektion auf eine Antragsstellung, unter Verweis auf den

Mitbericht des Amtes für Raumentwicklung vom 16. Januar 2024, demzufolge

es der Baudirektion an einer Betroffenheit fehle, weil deren Verfügung vom

7.

November 2022 nicht Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens bilde. Die

Gemeinde E liess am 25. Januar 2024 die Gutheissung der Beschwerde

beantragen. Mit Eingabe vom 26. Januar 2024 schloss das Baurekursgericht

ohne weitere Bemerkungen auf Abweisung der Beschwerde. Am 1. Februar 2024

liess die Genossenschaft A replizieren. Weitere Stellungnahmen gingen nicht

ein.

B. Parallel

zum Beschwerdeverfahren hatte die Genossenschaft A am 4. Dezember 2023 ein

Erläuterungsbegehren beim Baurekursgericht stellen lassen, welches mit

Entscheid vom 25. Januar 2024 nicht darauf eingetreten war, weil sich die

beantragte Ergänzung des Dispositivs nicht auf diesem Weg erwirken lasse.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)

für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die

Beschwerdeführerin wird durch die angefochtenen Festsetzungen als Grundeigentümerin

berührt und in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen, womit sie nach § 338a

des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1)

grundsätzlich zur Beschwerde legitimiert ist. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. Ein Schriftenwechsel

wurde nach § 58 VRG von Amtes wegen – und damit antragsgemäss –

durchgeführt.

2.

Die Beschwerdeführerin behauptet, es gebe einen

rechtsverletzenden Widerspruch zwischen den Erwägungen des Baurekursgerichts,

wonach die Genehmigung der Auszonung bei gleichzeitiger Verweigerung der

Einzonung unzulässig sei, und der Dispositivziffer II, wonach die Genehmigung

der kantonalen Baudirektion betreffend die Auszonung aufgehoben wurde (vorne Ziff. II).

Die Beschwerdeführerin und die Mitbeteiligte sind der Ansicht, das

Baurekursgericht hätte auch den zugrunde liegenden Festsetzungsbeschluss der

kommunalen Nutzungsplanung entsprechend im Dispositiv anpassen müssen. In der

fehlenden Nachführung des kommunalen Festsetzungsbeschlusses bezüglich der

nicht auszuzonenden Fläche durch das Baurekursgericht sei eine formelle

Rechtsverweigerung nach Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 (BV; SR 101) zu erblicken, zumal dieses den

Eventualantrag der Beschwerdeführerin in dieser Hinsicht nicht behandelt habe.

3.

3.1

Eine

formelle Rechtsverweigerung (Art. 29 Abs. 1 BV) liegt unter anderem

dann vor, wenn eine Behörde einzelne Anträge einer Verfahrenspartei oder Teile

davon nicht behandelt, obwohl sie dazu verpflichtet wäre (BGE 144 II 184 E. 3.1;

135.

I 6 E. 2.1). Eine Rechtsverweigerung kann auch gegeben sein, wenn sich

eine Behörde mit rechtsgenügend vorgebrachten Rügen der rechtsuchenden Partei

gar nicht auseinandersetzt, wobei sich in einem solchen Fall das Verbot der

Rechtsverweigerung mit dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2

BV berührt (BGr, 24. August 2018, 2C_608/2017, E. 5.2). Letzterer

verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner

Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, prüft und in der

Entscheidfindung berücksichtigt (BGE 136 I 229 E. 5.2).

3.2

Die

Beschwerdeführerin beantragte im Rekursverfahren eventualiter, dass in

teilweiser Änderung des Festsetzungsbeschlusses der Gemeindeversammlung der

Gemeinde E vom 17. März 2022 die Freihaltezone entlang des F-Bachs

aufgehoben werden solle und die Grundstücke Kat.-Nrn. 01 sowie 02

vollständig der Wohnzone W 2.2 zuzuweisen seien. Das Baurekursgericht

folgte im Prinzip diesem Eventualantrag, hob in teilweiser Gutheissung des

Rekurses indes lediglich den Genehmigungsbeschluss der Beschwerdegegnerin

betreffend die Auszonung des sich im ausgeschiedenen Gewässerraum des F-Baches

befindlichen Baulands auf, ohne des Weiteren zu prüfen, ob allenfalls auch der

Festsetzungsbeschluss entsprechend anzupassen sei.

3.3

Die

Aufhebung des Genehmigungsbeschlusses durch das Baurekursgericht zeitigt dabei

folgende Wirkungen: Gemäss Art. 26 Abs. 3 des Raumplanungsgesetzes

vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) und § 5 Abs. 2 PBG hat die

Genehmigung der kantonalen Baudirektion rechtsbegründende Wirkung. Der

kommunale Festsetzungsbeschluss dagegen entfaltet ohne die Genehmigung keine

rechtsbegründenden Wirkungen, auch wenn der Festsetzungsbeschluss grundsätzlich

im Rekursverfahren mitangefochten wird (vgl. Art. 33 Abs. 2 i. V. m. Art. 25a Abs. 4 RPG). Indem

das Baurekursgericht die Genehmigung der kantonalen Baudirektion für die

Auszonung der streitbetroffenen Fläche aufgehoben hatte, kommt dieser Auszonung

im Festsetzungsbeschluss auch keine Rechtswirkung mehr zu. Dies führt an sich

zum Ergebnis, dass die streitbetroffene Fläche wieder der bisherigen und

ansonsten nunmehr abgelösten Grundnutzungsordnung untersteht (vgl. Alexander

Ruch, in: Heinz Aemisegger u. a.

[Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich etc. 2016, Art. 26 N. 26

unter Hinweis auf BGr, 20. Dezember 2004, 1P.236/2004, E. 3.3.1).

Dabei ist aber zu beachten, dass die bisherige BZO für das streitige Geviert

eine andere, in der neuen BZO in dieser Form nicht mehr vorgesehene

Zonenzuordnung traf (Kat.-Nr. 02: Wohn- und Gewerbezone WG2, Kat.-Nr. 01:

Quartiererhaltungszone Q) und die von der Beschwerdeführerin beantragte

Zuweisung zur Wohnzone W 2.2 der übrigen (genehmigten) Neuzonierung im Gebiet

D entsprechen würde. Gleichzeitig hat das Baurekursgericht im angefochtenen

Entscheid eine isolierte planerische Betrachtung der von der Auszonung

betroffenen Fläche als rechtswidrig beurteilt. Es hat festgehalten, es sei

offensichtlich Absicht des kommunalen Planungsträgers gewesen, auf dem Gebiet D

mehr Ausnützungsreserven für Wohnüberbauungen zu schaffen und (mit der Änderung

der Bauzonengrenzen) die baulichen Entwicklungsmöglichkeiten zu optimieren.

3.4

Das

Baurekursgericht behandelte den Eventualantrag der Beschwerdeführerin mit Blick

auf die Zuweisung der streitigen Fläche zur Wohnzone W 2.2 weder in den

Erwägungen noch im Dispositiv. Damit hat das Baurekursgericht gegen das Verbot

der formellen Rechtsverweigerung verstossen und das rechtliche Gehör der

Beschwerdeführerin verletzt. Wie die Mitbeteiligte in ihrem Rekurs im

vorinstanzlichen Verfahren vorbrachte, hat sie Sonderbauvorschriften zur

Schaffung zusätzlicher Ausnützungsreserven für Wohnüberbauungen im Gebiet D

eingeführt (vgl. Art. 27 ff. der neuen BZO). Zudem hätten die

baulichen Weiterentwicklungsmöglichkeiten dort mit der leichten Anpassung der

Zonengrenzen unterstützt werden sollen. Es stellt sich namentlich die Frage, ob

sich die Gemeinde angesichts der Einführung der erwähnten Sonderbauvorschriften

insgesamt bereits auf das neue Grundnutzungsmass der W 2.2 für das ganze Gebiet

D ungeachtet des Verlaufs der Zonengrenzen festgelegt hat. In diesem Rahmen

sind in erheblichem Umfang Sachverhaltsaspekte zu beurteilen. Das

Verwaltungsgericht kann die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die

Vorinstanz zurückweisen, insbesondere wenn der Tatbestand ungenügend

festgestellt wurde (§ 64 Abs. 1 VRG). Es ist nicht angezeigt, dass

das Verwaltungsgericht die gebotenen Abklärungen angesichts ihres Umfangs

selbst vornimmt. Der angefochtene Entscheid ist daher aufzuheben und das

Verfahren zur Ergänzung des Sachverhalts und zur Neubeurteilung an die

Vorinstanz zurückzuweisen.

4.

Dies führt zur Gutheissung der Beschwerde. Die Sache ist

zur erstmaligen bzw. ergänzenden Beurteilung des Eventualantrags im Sinn der

Erwägungen an das Baurekursgericht zurückzuweisen.

5.

Die Gerichtskosten sind in Anwendung des

Verursacherprinzips der Vorinstanz aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG; Kaspar Plüss, Kommentar

VRG, § 13 N. 59). Diese hat zudem der Beschwerdeführerin eine

angemessene Parteientschädigung auszurichten (§ 17 Abs. 2 VRG). Die

Mitbeteiligte hat keine Parteientschädigung beantragt.

6.

Dieser Rückweisungsentscheid stellt einen

Zwischenentscheid dar, der das Verfahren noch nicht abschliesst. Als solcher

ist er gemäss Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom

17.

Juni 2005 (BGG; SR 173.110) beim Bundesgericht nur dann anfechtbar,

wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a)

oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen

und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Die Sache wird zum ergänzenden Entscheid im Sinn

der Erwägungen an das Baurekursgericht zurückgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 230.-- Zustellkosten,

Fr. 2'430.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Baurekursgericht auferlegt.

4.

Das

Baurekursgericht wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine

Parteientschädigung von Fr. 3'000.- (inkl. MWST) zu bezahlen; zahlbar

innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Mitbeteiligte;

c) das Baurekursgericht;

d) das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).