Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00762

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00762

Urteil

der 4. Kammer

vom 21. März 2024

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Marco Donatsch, Gerichtsschreiber

Dumenig Stiffler.

In Sachen

1. A,

2. B,

beide vertreten durch RA C

und/oder RA D,

Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinderat Wettswil am Albis,

vertreten durch RA E,

Beschwerdegegner,

betreffend Urnenabstimmung

über die Teilrevision der Nutzungsplanung "Weierächer-Grabmatten",

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Gemeinderat der Gemeinde Wettswil am Albis

publizierte im Anzeiger aus dem Bezirk Affoltern (Affoltemer Anzeiger) am

29. September 2023, dass an der Urnenabstimmung vom 19. November 2023

unter anderem über die Teilrevision der Nutzungsplanung

"Weierächer-Grabmatten" sowie über die Totalrevision der kommunalen

Richtplanung – Teilrichtplan Verkehr (Verkehrsrichtplan) – abgestimmt werde.

Erwägungen

II.

A und B gelangten am 3. Oktober 2023 mit

Stimmrechtsrekurs an den Bezirksrat Affoltern und beantragten, unter

Entschädigungsfolge sei die Abstimmung vom 19. November 2023

"auszusetzen" und der Gemeinderat Wettswil am Albis anzuweisen, den

Beleuchtenden Bericht zu überarbeiten bzw. zu ergänzen, eventualiter sei die

Abstimmung nicht durchzuführen bzw. eine allfällig schon erfolgte Abstimmung

aufzuheben.

Am 19. November 2023 nahmen die Stimmberechtigten der

Gemeinde Wettswil am Albis die Vorlage betreffend Teilrevision der

Nutzungsplanung mit 768 Ja-Stimmen gegen 722 Nein-Stimmen

(Ja-Stimmen-Anteil: 51,5 %) und die Vorlage betreffend Totalrevision des

Verkehrsrichtplans mit 992 Ja-Stimmen gegen 501 Nein-Stimmen

(Ja-Stimmen-Anteil: 66,4 %) an. Daraufhin änderten A und B ihren Antrag

dahingehend ab, dass sie nur noch die Aufhebung und Wiederholung der Abstimmung

betreffend Teilrevision der Nutzungsplanung verlangten.

Der Bezirksrat Affoltern wies den Rekurs mit Beschluss vom

19.

Dezember 2023 ab (Dispositiv-Ziff. I), soweit er ihn nicht als

durch Rückzug erledigt abschrieb (Dispositiv-Ziff. II), und sprach keine

Parteientschädigungen zu (Dispositiv-Ziff. V).

III.

A und B führten am 27. Dezember 2023 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragten, unter Entschädigungsfolge seien Dispositiv-Ziff. I

des Rekursentscheids sowie die Abstimmung betreffend Teilrevision der

Nutzungsplanung aufzuheben und die Abstimmung sei zu wiederholen. Der

Gemeinderat Wettswil am Albis beantragte am 8. Januar 2024, unter

Entschädigungsfolge sei die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten

sei. Mit weiteren Eingaben von A und B vom 15. und 29. Januar 2024

und des Gemeinderats Wettswil am Albis vom 22. Januar 2024 wurde an den

jeweiligen Anträgen festgehalten.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats

über einen Stimmrechtsrekurs gegen eine kommunale Urnenabstimmung nach §§ 41 ff.

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig.

1.2

Die

Beschwerdeführer sind als Stimmberechtigte der Gemeinde Wettswil am Albis

gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21a Abs. 2 lit. a VRG

zur Beschwerde legitimiert.

1.3

Der

Beschwerdegegner macht geltend, der Beschwerde fehle es an einer hinreichenden

Begründung im Sinn von § 54 Abs. 1 VRG, weshalb sich darauf nicht

eintreten lasse. Die Rüge ist offenkundig unbegründet: Aus den Vorbringen in

der Beschwerdeschrift ergibt sich ohne Weiteres, inwiefern die Beschwerdeführer

den vorinstanzlichen Entscheid für falsch bzw. den Beleuchtenden Bericht für

mangelhaft halten. Damit liegt eine hinreichende Begründung vor. Unbegründet

ist sodann auch der Vorwurf des Beschwerdegegners, die Beschwerdeführer hätten

ihre Begründung im Rahmen der Replik unzulässig erweitert. Die Beschwerdeführer

replizierten darin auf die Vorbringen des Beschwerdegegners, was selbstredend

zulässig ist. Diese Eingabe ist deshalb nicht aus dem Recht zu weisen, wie dies

der Beschwerdegegner beantragt.

Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt

sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Streitgegenstand bildet (nur noch) die Vorlage betreffend

Teilrevision der kommunalen Nutzungsplanung. Diese sieht verschiedene kleinere

Anpassungen der Nutzungsplanung des in der Bauzone liegenden Gebiets

Weierächer-Grabmatten vor, die – so der Beleuchtende Bericht – Voraussetzung

für die Genehmigung eines Quartierplans für dieses Gebiet und der damit

verbundenen Feinerschliessung zur Erlangung der Baureife sind.

Die Beschwerdeführer machen geltend, für den Bau der

Quartierstrassen bzw. deren Anschluss an die kommunale Groberschliessung

bestünden drei Varianten. Die den Stimmberechtigten vorgelegte Teilrevision der

Nutzungsplanung präjudiziere die Erschliessungsvariante 3 (Erschliessung über

die Breitenmattstrasse) und schliesse die Erschliessungsvariante 1

(Erschliessung über den Lenggenweg mit Verlängerung der Hofächerstrasse) aus.

Der Beleuchtende Bericht mache diesen Umstand nicht hinreichend transparent;

für die Stimmberechtigten sei die Vorlage insgesamt nicht verständlich gewesen.

Der Beschwerdegegner hält dem entgegen, im Beleuchtenden

Bericht sei auf das Quartierplanverfahren hingewiesen und ein Zusammenhang zur

Teilrevision der Nutzungsplanung hergestellt worden. Die Stimmberechtigten

seien damit "genügend über die Sachlage ins Bild gesetzt" worden. Es

sei zu betonen, dass die Abstimmungserläuterungen nur die wesentlichen

Gesichtspunkte von Abstimmungsvorlagen erläutern müssten. Wenn der

Beschwerdegegner im Beleuchtenden Bericht "nicht in aller Deutlichkeit

hervorgehoben" habe, dass die Teilrevision der Nutzungsplanung eine

bestimmte Erschliessungsvariante ausschliessen könnte, habe er den

Stimmberechtigten keine wesentlichen Informationen vorenthalten. Zudem sei der

Beleuchtende Bericht nicht die einzige Informationsquelle gewesen, sondern habe

es darüber hinaus im März 2023 eine Informationsveranstaltung gegeben und seien

im Affoltemer Anzeiger vom 10. November 2023 Anzeigen publiziert worden.

Schliesslich habe über die verschiedenen Erschliessungsvarianten im Quartierplanverfahren

nicht informiert werden müssen, weil nicht über den Quartierplan, sondern über

die Änderung der Nutzungsplanung abzustimmen gewesen sei.

3.

3.1

Die in der

Bundesverfassung verankerte Garantie der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 1

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) schützt die

freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2

BV). Geschützt wird durch Art. 34 Abs. 2 BV namentlich das Recht der

Stimmberechtigten, weder bei der Bildung noch bei der Äusserung des politischen

Willens unter Druck gesetzt oder in unzulässiger Weise beeinflusst zu werden (BGE 130 I 290 E. 3.1 mit Hinweisen; VGr, 7. Dezember 2023, VB.2023.00508,

E. 2.1).

In diesem Sinn gewährleisten die staatlichen Organe gemäss § 6

Abs. 1 des (kantonalen) Gesetzes über die politischen Rechte vom

1.

September 2003 (GPR, LS 161), dass die Meinung der

Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck gebracht werden

kann, indem sie insbesondere einen freien und offenen Prozess der

Meinungsbildung fördern und eine von Zwang und unzulässigem Druck freie

Stimmabgabe ermöglichen.

3.2

Aus Art. 34 Abs. 2 BV wird namentlich eine Verpflichtung der

Behörden zu korrekter und zurückhaltender Information im Vorfeld von

Abstimmungen abgeleitet. In Bezug auf Abstimmungen im eigenen Gemeinwesen kommt

den Behörden eine gewisse Beratungsfunktion zu. Diese nehmen sie mit der

Redaktion der Abstimmungserläuterungen, aber auch in anderer Form wahr. Nach

der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind behördliche

Abstimmungserläuterungen, in denen eine Vorlage erklärt wird, unter dem

Blickwinkel der Abstimmungsfreiheit zulässig. Die Behörde ist dabei zwar nicht

zur Neutralität verpflichtet – und darf eine Abstimmungsempfehlung abgeben –,

wohl aber zur Sachlichkeit (zum Ganzen BGE 143 I 78 E. 4.4 mit

Hinweisen).

Diesem Erfordernis genügen Abstimmungserläuterungen, wenn die

Aussagen darin wohlabgewogen sind und beachtliche Gründe für diese sprechen,

wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit ihren Vor- und Nachteilen abgeben

und den Stimmberechtigten eine Beurteilung ermöglichen oder wenn sie trotz

einer gewissen Überspitzung nicht unwahr und unsachlich bzw. lediglich ungenau

und unvollständig sind. Die Behörde muss sich nicht mit jeder Einzelheit einer

Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen erwähnen, welche gegen

eine Vorlage erhoben werden können. Im Sinn einer gewissen Vollständigkeit

verbietet das Gebot der Sachlichkeit aber, in den Abstimmungserläuterungen für

den Entscheid der Stimmberechtigten wichtige Elemente zu unterdrücken oder für

die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten zu verschweigen (BGE 139 I 2 E. 6.2,

138.

I 61 E. 6.2; zum Ganzen auch VGr, 22. Juli 2021, VB.2021.00382, E. 4.2).

3.3

Gemäss

§ 64a in Verbindung mit § 64 Abs. 1 lit. a GPR ist in

diesem Sinn für Urnenabstimmungen in einer Versammlungsgemeinde zu jeder Abstimmungsvorlage ein kurzer, sachlich gefasster und gut

verständlicher Beleuchtender Bericht (auch Abstimmungszeitung oder

Abstimmungsbüchlein genannt) zu verfassen, in dem die Vorlage erläutert

wird und die wesentlichen Vor- und Nachteile der Vorlage (lit. a),

die Anträge der Exekutivorgane und der Rechnungsprüfungskommission (lit. b)

und die Abstimmungsempfehlung der vorberatenden Gemeindeversammlung (lit. c)

genannt werden.

4.

4.1

Dem

Beleuchtenden Bericht zur hier strittigen Vorlage sind "Gemeinsame

Erläuterungen zu den nachfolgenden Vorlagen" vorangestellt, die neben der

Teilrevision der Nutzungsplanung auch die Totalrevision des kommunalen

Verkehrsrichtplans betreffen. Ausgeführt wird hierzu, dass "Hauptanlass

für die beiden Abstimmungsvorlagen […] das laufende Quartierplanverfahren

Weierächer-Grabmatten" sei. Nach einem historischen Abriss wird das

Quartierplanverfahren dargestellt und insbesondere darauf hingewiesen, dass

daran nur die betroffenen Grundeigentümer beteiligt seien. Anschliessend wird

ausgeführt, inwiefern das Quartierplanverfahren und die Vorlagen in einem

Zusammenhang stehen. Hierzu wird erläutert, dass (kleinere) Korrekturen des

Nutzungsplans nötig seien, um sowohl eine ausreichende Erschliessung zu

erreichen als auch private Baugrundstücke "nicht übermässig

anzutasten". Wie das Quartierplangebiet konkret erschlossen werden soll,

lässt sich diesen Ausführungen nicht entnehmen.

Unter dem Titel "Folgen einer Ablehnung der

Vorlagen" wird weiter ausgeführt, Gegner machten geltend, dass mit der

Annahme beider Vorlagen "bereits konkrete Weichen für eine spätere

Erschliessungsvariante […] gestellt und somit eine Erschliessungsvariante

präjudiziert würde. Dies sei die 'unsichere Variante' mit der Ausfahrt von der

Breitenmattstrasse in die Ettenbergstrasse auf der Höhe der Hausnummern 13a und

15". Die Genehmigung des Quartierplans setze die Rechtskraft beider Abstimmungsvorlagen

voraus. Lehnten die Stimmberechtigten "eine oder beide der

Abstimmungsvorlagen […] ab" bedeute dies nicht, dass sie damit "das

Quartierplanverfahren oder eine spätere Überbauung verhindern, eine bestimmte

Erschliessungsvariante priorisieren und grundsätzliche Weichenstellungen

beeinflussen." Das Quartierplanverfahren werde auch bei einer Ablehnung

fortgesetzt und die zeitnahe Erschliessung weiterhin angestrebt. Werde die

Teilrevision der Nutzungsplanung abgelehnt, beeinträchtige dies "eine

optimale Strassen- und Wegführung am Rande des Quartierplangebiets", da

sämtliche Verkehrswege innerhalb der Bauzone realisiert werden müssten, wodurch

"private Baugrundstücke vermehrt in Anspruch genommen werden

müssten".

Im Teil, in dem die Vorlage

zur Teilrevision der Nutzungsplanung im Detail vorgestellt wird, wird erneut

ausgeführt, die Anpassungen seien nötig, weil die Erschliessung innerhalb der

Bauzone realisiert werden müsse; zudem werde die Gestaltungsplanpflicht durch

eine Zweckbestimmung ergänzt. Unter dem Titel "Folgen einer

Ablehnung" findet sich wiederum der Hinweis, eine Ablehnung beeinträchtige

eine optimale Strassen- und Wegführung "am Rande des

Quartierplangebiets". Es folgt eine detaillierte Darstellung der einzelnen

Anpassungen sowie ein Argumentarium für eine Zustimmung zur Vorlage.

Weder in den einführenden

Erläuterungen für beide Vorlagen noch in den Erläuterungen zur Anpassung der

Nutzungsplanung finden sich konkrete Hinweise zum im Quartierplanverfahren

vorgesehenen Erschliessungskonzept, das der beantragten Anpassung des

Nutzungsplans zugrunde liegt.

4.2

Ein

Beleuchtender Bericht ist so abzufassen, dass die Stimmberechtigten sich ein

umfassendes Bild von einer Vorlage machen können. Verschweigt der Gemeinderat

wesentliche Aspekte einer Vorlage, können die Stimmberechtigten sich kein

genügendes Bild über eine Vorlage machen und damit ihre Meinung nicht frei

bilden. Steht die Teilrevision einer Nutzungsplanung in engem Zusammenhang mit

konkreten Projekten tieferer Planungsstufe, müssen die Stimmberechtigten

deshalb auch hinreichend über diesen Hintergrund orientiert werden.

Die strittige Teilrevision des Nutzungsplans hat – was

auch aus dem Beleuchtenden Bericht hervorgeht – einzig Anpassungen zum

Gegenstand, die aufgrund des Quartierplanverfahrens notwendig werden. Dem

Beleuchtenden Bericht lässt sich indes an keiner Stelle entnehmen, welche

konkreten Erschliessungsmassnahmen die beantragten Anpassungen notwendig

machen. Der Beschwerdegegner beschränkte sich in seinen Ausführungen auf den

Hinweis, die Anpassungen seien notwendig, damit alle Erschliessungsanlagen

innerhalb der Bauzone erstellt werden könnten. Diese Darstellung ist stark

verkürzt. Tatsächlich sind diese Anpassungen gemäss übereinstimmender

Darstellung der Parteien für eine konkrete Erschliessungsvariante notwendig und

wäre auch eine andere Erschliessungsvariante

denkbar, die andere Anpassungen an der Nutzungsplanung erforderlich machten.

Macht ein konkretes Erschliessungsprojekt im Rahmen eines

Quartierplanverfahrens die beantragten Anpassungen der Nutzungsplanung notwendig,

müssen die Stimmberechtigten Kenntnis vom Erschliessungsprojekt haben, damit

sie sich eine freie Meinung darüber bilden können, ob sie für diesen Zweck die

Nutzungsplanung anpassen wollen. Das grundsätzlich zutreffende Argument des

Beschwerdegegners, am Quartierplanverfahren seien (im Wesentlichen) nur die

betroffenen Grundeigentümer zu beteiligen und der Entscheid über die

Erschliessung obliege nicht den Stimmberechtigten, greift in der vorliegenden

Konstellation zu kurz: Macht ein Quartierplanverfahren Anpassungen an der

Nutzungsplanung notwendig, sind die Stimmberechtigten in diesem Rahmen am

Quartierplanverfahren beteiligt, weshalb ihnen insoweit auch Kenntnis von der

Planung zu geben ist.

Weil vorliegend die konkret

geplante Erschliessungsvariante weder im Erläuterungstext noch mit einem

Planauszug dargestellt wurde, konnten sich die Stimmberechtigten auf der

Grundlage der Abstimmungsunterlagen kein genügendes Bild über die Hintergründe

der Vorlage machen. Einzig bei den Erläuterungen zu beiden Vorlagen findet sich

unter dem Titel "Folgen einer Ablehnung der Vorlagen" ein Hinweis zum

geplanten Anschluss der Fein- an die Groberschliessung. Damit fehlten den

Stimmberechtigten wesentliche Informationen, die notwendig gewesen wären, um

sich eine freie Meinung über den Inhalt der Vorlage zu bilden.

Es kommt hinzu, dass der

Beschwerdegegner die Ausgangslage im Beleuchtenden Bericht in weiten Teilen so

darstellt, dass unbefangene Leser davon ausgehen müssen, die fraglichen

Anpassungen seien für das Quartierplanverfahren generell notwendig und nicht nur,

um eine bestimmte Erschliessungsvariante zu ermöglichen. Dies wird dadurch noch

verstärkt, dass an verschiedenen Stellen behauptet wird, eine Ablehnung habe

keine präjudizierende Wirkung, jedoch an keiner Stelle darauf hinwiesen wird,

dass die Zustimmung zur Teilrevision der Nutzungsplanung eine bestimmte

Erschliessungsvariante präjudiziert.

Damit verletzt der

Beleuchtende Bericht Art. 32 Abs. 2 BV sowie § 6 und § 64a

in Verbindung mit § 64 Abs. 1 lit. a GPR.

5.

5.1

Die Wiederholung einer Volkswahl oder

Volksabstimmung wird nach § 27b (in Verbindung mit §§ 63 und 70) VRG

nur dann angeordnet, wenn Gründe für die Annahme bestehen, dass die

Unregelmässigkeit den Ausgang der Wahl oder Abstimmung mit einer gewissen

Wahrscheinlichkeit beeinflusst hat. Das kantonale Recht knüpft damit an die

Praxis des Bundesgerichts an. Im Fall von Mängeln mit nicht bezifferbaren

Auswirkungen berücksichtigt dieses bei der Prüfung, ob der gerügte Mangel das

Abstimmungsergebnis beeinflusst haben könnte, insbesondere die Grösse des

Stimmen­unterschieds, die Schwere des festgestellten Mangels und dessen

Bedeutung im Rahmen der Abstimmung (BGE 143 I 78 E. 7.1).

Der

Urnengang wird aufgrund einer gesamthaften Betrachtung nur dann aufgehoben,

wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis

beeinflusst haben können. Erscheint die Möglichkeit, dass die Wahl oder

Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen

als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von

der Aufhebung des Urnengangs abgesehen werden (BGE 145 I 282 E. 4.2

mit zahlreichen Hinweisen).

5.2

Vorliegend

wiegt der Mangel schwer. Der Beleuchtende Bericht legt die Hintergründe der

beantragten Teilrevision der Nutzungsplanung nicht verständlich dar, weshalb

den Stimmberechtigten nicht möglich war, sich allein auf der Grundlage des

Beleuchtenden Berichts eine Meinung zu bilden. Dass die Vorlage Gegenstand von

Meinungsäusserungen im Affoltemer Anzeiger war und die Gemeinde acht Monate vor

der Abstimmung eine Informationsveranstaltung durchgeführt hatte – deren Inhalt

im vorliegenden Verfahren jedoch unklar blieb –, vermag die ungenügende

Informationslage nicht aufzuwiegen. Den Stimmberechtigten muss möglich sein,

sich auf der Grundlage der ihnen zugestellten Abstimmungsunterlagen ein

genügendes Bild von einer Vorlage zu machen, was hier nicht der Fall war. Es

kommt hinzu, dass das Abstimmungsergebnis relativ knapp war: Hätten 23 Stimmberechtigte

bei korrekter Information die Vorlage abgelehnt, statt dieser zuzustimmen,

hätte die Vorlage das notwendige Mehr verfehlt.

Die Abstimmung ist deshalb aufzuheben. Da es sich bei der

Stimmrechtsbeschwerde um ein kassatorisches Rechtsmittel handelt, kann das

Verwaltungsgericht den Beschwerdegegner nicht anweisen, die Abstimmung zu

wiederholen. Es obliegt deshalb dem Beschwerdegegner, zu entscheiden, ob und in

welcher Form er die Teilrevision der Nutzungsplanung den Stimmberechtigten

erneut unterbreiten will.

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen.

Dispositiv-Ziff. I und V des Beschlusses des Bezirksrats Affoltern vom

19.

Dezember 2023 sowie die Abstimmung über die Teilrevision der

Nutzungsplanung "Weierächer-Grabmatten" (Bauordnung, Zonenplan und

Kernzonenplan) sind aufzuheben.

7.

In Stimmrechtssachen werden in der Regel keine

Verfahrenskosten erhoben (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG), weshalb die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen sind.

Der unterliegende Beschwerdegegner ist zu verpflichten,

den Beschwerdeführern für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren insgesamt

eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.- (inklusive Mehrwertsteuer) zu

bezahlen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I und V des Beschlusses des

Bezirksrats Affoltern sowie die Abstimmung der Gemeinde Wettswil vom

19.

November 2023 über die Teilrevision der Nutzungsplanung

"Weierächer-Grabmatten" (Bauordnung, Zonenplan und Kernzonenplan)

werden aufgehoben.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 170.-- Zustellkosten,

Fr. 2'170.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführern für das Rekurs- und

das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.-

zu bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab

Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Affoltern.