Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00004

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2024.00004

Urteil

der 4. Kammer

vom 21. November 2024

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiber

Dumenig Stiffler.

In Sachen

A GmbH,

vertreten durch B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Kanton Zürich,

vertreten durch die

Finanzdirektion des Kantons

Beschwerdegegner,

betreffend Covid-19-Härtefallprogramm;

1., 2., 3. und 4. Zuteilungsrunde,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Die A GmbH

mit Sitz in Regensdorf wurde 2011 gegründet und hat die Vermietung von

Marktständen an einem Musikfestival zum Zweck.

B. Mit

Verfügungen vom 16. Februar 2021, 22. März 2021, 1. Juli 2021

und 4. November 2021 gewährte die Finanzdirektion des Kantons Zürich der A GmbH

im Rahmen der 1. bis 4. Zuteilungsrunde des Covid-19-Härtefallprogramms

unter Berücksichtigung des Umsatzdurchschnitts der Jahre 2018 und 2019

insgesamt einen nicht rückzahlbaren Beitrag im Umfang von Fr. 72'625.40

und ein Darlehen mit einer Laufzeit von zehn Jahren im Betrag von

Fr. 63'547.70. […]

C. Die

gegen diese Verfügungen erhobenen Rekurse der A GmbH wurden vom

Regierungsrat mit Beschluss vom 9. Februar 2022 vereinigt und teilweise

gutgeheissen (Verfahren RRB Nr. 191/2022). Der Regierungsrat wies die

Sache zur Neubeurteilung an die Finanzdirektion zurück und wies diese

insbesondere an […] auf den Umsatzdurchschnitt der Jahre 2017 und 2018

abzustellen.

D. Bereits am 25. November 2020 hatte die

Fachstelle Kultur der Direktion der Justiz und des Innern der A GmbH für

den Zeitraum vom 28. Februar bis 31. Oktober 2020 eine

Ausfallentschädigung für Kulturunternehmen in der Höhe von Fr. 24'640.-

zugesprochen. Es folgten am 8. September 2021 und am 21. Februar 2022

weitere Zusprachen von Fr. 6'651.50 für den Zeitraum vom 1. Januar

bis 30. April 2021 respektive Fr. 125'614.80 für den Zeitraum vom

1. Mai bis 31. Dezember 2021. Insgesamt erhielt die A GmbH

Fr. 150'906.30 als Ausfallentschädigung für Kulturunternehmen.

E. Unter

Bezugnahme auf diese von der Fachstelle Kultur gewährten Ausfallentschädigungen

verfügte die Finanzdirektion am 7. Februar 2023, dass der A GmbH

keine Härtefallbeiträge aus dem Covid-19-Härtefallprogramm gewährt werden

(Dispositiv-Ziff. I), widerrief die Verfügungen vom 16. Februar 2021

(1. Zuteilungsrunde), 22. März 2021 (2. Zuteilungsrund),

1. Juli 2021 (3. Zuteilungsrunde) und 4. November 2021

(4. Zuteilungsrunde) mangels Anspruchsberechtigung

(Dispositiv-Ziff. II) und verpflichtete die A GmbH zur Rückzahlung

der gewährten Beiträge von insgesamt Fr. 72'625.40 sowie der gewährten

Darlehen im verbleibenden Saldo von Fr. 62'639.80 innert 30 Tagen ab

Mitteilung der Verfügung. Dies begründete die Finanzdirektion im Wesentlichen

damit, dass die A GmbH bei der Beantragung der Härtefallbeiträge falsche

Angaben gemacht habe, indem sie auf dem Antragsformular bestätigt habe, dass

sie keinen Anspruch auf branchenspezifische Covid-19-Finanzhilfen des Bundes

habe.

Erwägungen

II.

Einen am 10. März 2023

gegen die Verfügung der Finanzdirektion vom 7. Februar 2023 erhobenen

Rekurs der A GmbH wies der Regierungsrat mit Beschluss vom

15.

November 2023 ab (Dispositiv-Ziff. I), verpflichtete die A GmbH

zusätzlich, für die gewährten nicht rückzahlbaren Beiträge sowie die gewährten

Darlehen einen Zins von jährlich 5 % seit der Auszahlung zu bezahlen

(Dispositiv-Ziff. II) und auferlegte der A GmbH die Verfahrenskosten

(Dispositiv-Ziff. III; Verfahren RRB Nr. 1293/2023).

III.

Am 9. Januar 2024 erhob die A GmbH Beschwerde

beim Verwaltungsgericht und beantragte, es sei der Beschluss des Regierungsrats

vom 15. November 2023 aufzuheben, die Verfügungen vom 16. Februar

2021.

(1. Zuteilungsrunde), 22. März 2021 (2. Zuteilungsrund),

1.

Juli 2021 (3. Zuteilungsrunde) und 4. November 2021

(4. Zuteilungsrunde) seien nicht zu widerrufen, die

Rückerstattungsverpflichtung betreffend die nicht rückzahlbaren Beiträge und

die gewährten Darlehen im verbleibenden Saldo sei aufzuheben und die Sache sei

zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen des Regierungsrats gemäss dessen erstem

Rekursentscheid vom 9. Februar 2022 (RRB Nr. 191/2022) an die

Finanzdirektion zurückzuweisen.

Der Regierungsrat, vertreten durch die Staatskanzlei,

beantragte am 30. Januar 2024 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf

einzutreten sei. Die Finanzdirektion verzichtete am 8. Februar 2024 auf

das Einreichen einer Beschwerdeantwort. Am 27. August 2024 beantragte die

Finanzdirektion, es sei die Schweizerische Eidgenossenschaft, vertreten durch

das Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF), gegebenenfalls

untervertreten durch das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO), dem Verfahren

beizuladen und es sei ihr Parteistellung zuzusprechen, sofern das Gericht auf

die Beschwerde eintrete. Eventualiter sei das WBF, gegebenenfalls

untervertreten durch das SECO, zu einer Stellungnahme einzuladen, sofern das

Gericht auf die Beschwerde eintrete. Diese Anträge wies der Vorsitzende mit

Verfügung vom 28. August 2024 ab, soweit darauf einzutreten war.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats

über Anordnungen der Finanzdirektion betreffend Beiträge im Rahmen des

Covid-19-Härtefallprogramms zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Weil auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Nach Art. 12 Abs. 1 des

Covid-19-Gesetzes vom 25. September 2020 (Covid-19-Gesetz, SR 818.102,

in der ab dem 19. Dezember 2020 geltenden Fassung [AS 2020 5821, vgl.

unten E. 4.2]) kann der Bund auf Antrag eines oder mehrerer Kantone

Härtefallmassnahmen dieser Kantone unterstützen für Einzelunternehmen,

Personengesellschaften oder juristische Personen mit Sitz in der Schweiz

(Unternehmen), die vor dem 1. Oktober 2020 gegründet worden sind oder ihre

Geschäftstätigkeit aufgenommen haben und am 1. Oktober 2020 ihren Sitz im

jeweiligen Kanton hatten und die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen

Tätigkeit von den Folgen von Covid-19 besonders betroffen sind und einen

Härtefall darstellen, insbesondere Unternehmen in der Wertschöpfungskette der

Eventbranche, Schausteller, Dienstleister der Reisebranche, Gastronomie- und

Hotelleriebetriebe sowie touristische Betriebe. Dabei liegt ein Härtefall vor,

wenn der Jahresumsatz des betroffenen Unternehmens unter 60 % des

mehrjährigen Durchschnitts liegt (Art. 12 Abs. 1bis Covid-19-Gesetz).

Art. 12 Abs. 2bis Covid-19-Gesetz macht die

Unterstützung durch den Bund zudem davon abhängig, dass das Unternehmen vor dem

Ausbruch von Covid-19 profitabel oder überlebensfähig war und dass es nicht

Anspruch auf andere Covid-19-Finanzhilfen des Bundes hat. Gemäss Art. 12 Abs. 4

Covid-19-Gesetz regelt der Bundesrat die Einzelheiten in einer Verordnung.

Am 1. Dezember 2020 trat vor diesem Hintergrund die

Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie

vom 25. November 2020 (Covid-19-Härtefallverordnung 2020 [HFMV 20],

SR 951.262) in Kraft (AS 2020 4919). Diese regelte im zweiten Abschnitt,

der bis zum 31. Dezember 2021 Geltung hatte, welche Anforderungen die

Unternehmen erfüllen müssen, damit sich der Bund an den Kosten und den

Verlusten, die einem Kanton aus seinen Härtefallmassnahmen für Unternehmen

entstehen, beteiligt (Art. 2–6 HFMV 20). Vorausgesetzt wurde unter

anderem, dass das unterstützte Unternehmen gegenüber dem Kanton belegt hat,

dass es profitabel oder überlebensfähig ist (Art. 4 Abs. 1 lit. a

HFMV 20) sowie dass sein Umsatz im Jahr 2020 im Zusammenhang mit den behördlich

angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie unter 60 %

des durchschnittlichen Jahresumsatzes der Jahre 2018 und 2019 liegt (Art. 5

Abs. 1 HFMV 20). Bei Umsatzrückgängen in den Monaten Januar 2021 bis

Juni 2021 kann das Unternehmen für die Berechnung des Umsatzrückgangs anstelle

des Jahresumsatzes 2020 den Umsatz einer späteren Periode von 12 Monaten

verwenden (Art. 5 Abs. 1bis HFMV 20).

2.2

Nachdem

der Bund allein die Voraussetzungen für seine Beteiligung an kantonalen

Härtefallmassnahmen regelte, waren die Kantone grundsätzlich frei in der

Entscheidung, ob sie Härtefallmassnahmen ergreifen und, falls ja, wie sie

diese ausgestalten wollten; namentlich konnten die Kantone die

Voraussetzungen für die Gewährung von Beiträgen auch enger als der Bund

formulieren (EFV, Erläuterungen zur Verordnung über Härtefallmassnahmen für

Unternehmen in Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie, Bern, 31. März 2021

[Erläuterungen HFMV 20], S. 2; Bundesrat, Botschaft zu Änderungen des

Covid-19-Gesetzes und des Covid-19-Solidarbürgschaftsgesetzes vom

18.

November 2020, BBl 2020 8819 ff., 8822 und 8824).

2.3

Der

Kantonsrat des Kantons Zürich beschloss am 14. Dezember 2020 einen

Verpflichtungskredit für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich und

legte gegenüber der Covid-19-Härtefallverordnung 2020 leicht angepasste

Anforderungen für die Unterstützung von Unternehmen fest (ABl 2020-12-16,

Meldungsnummer RS-ZH08-0000000086). Am 25. Januar 2021 beschloss der

Kantonsrat einen Zusatzkredit und Nachtragskredite für eine

2.

Zuteilungsrunde im Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich. Zudem

ermächtigte er den Regierungsrat, die Kriterien und den Zuteilungsmechanismus

des Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich gemäss den Bundesvorgaben

anzupassen (ABl 2020-01-29, Meldungsnummer RS-ZH02-0000000106). Der

Regierungsrat beschloss am 22. Januar 2021, dass in der

2.

Zuteilungsrunde nunmehr ausschliesslich die Kriterien des Bundes angewendet

würden (RRB 56/2021 S. 2), was in der Folge auch für die weiteren

Zuteilungsrunden galt. Am 15. März 2021 bewilligte der Kantonsrat einen

zweiten Zusatzkredit und weitere Nachtragskredite für das Covid-19-Härtefallprogramm

des Kantons Zürich (ABl 2021-03-19, Meldungsnummer RS-ZH02-0000000108; zum

Ganzen VGr, 6. Juli 2023, VB.2023.00058, E. 2.3 – 29. September

2022, VB.2022.00211, E. 2.2 – 28. Juli 2022, VB.2022.00135, E. 3.2).

3.

Weder das Bundesrecht (BGr, 28. September 2022,

2C_8/2022, E. 1.3.4) noch das kantonale Recht räumt einen Anspruch auf

Covid-19-Härtefallhilfe ein. Bei den Covid-19-Härtefallbeiträgen, die im Rahmen

des Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich ausbezahlt werden, handelt

es sich folglich um Subventionen im Sinn von § 3 Abs. 1 des

Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2; VGr,

6.

Juli 2023, VB.2023.00058, E. 3 – 22. Dezember 2022,

VB.2022.00285, E. 4 – 1. September 2022, VB.2022.00134, E. 4.2).

Die Gewährung von Covid-19-Härtefallhilfen an Unternehmen liegt damit im

Ermessen der Finanzdirektion bzw. des Regierungsrats. Das Verwaltungsgericht

kann die Ermessensausübung durch die Vorinstanzen nur auf das Überschreiten,

Unterschreiten oder den Missbrauch des Ermessens überprüfen, hingegen nicht auf

die Angemessenheit des Entscheids (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1

lit. a und b VRG; Marco Donatsch, in: Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,

Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 50 N. 25 ff. und 66 ff.).

4.

4.1

Das

Covid-19-Gesetz, die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 sowie die Verordnungen

des Bundesrats zur Unterstützung des Kulturbereichs wurden seit ihrem

Inkrafttreten mehrfach revidiert. Nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen

Regeln hat das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz das zum Zeitpunkt des

erstinstanzlichen Entscheids massgebende materielle Recht anzuwenden (BGE 147 V 278 E. 2.1, 144 II 326 E. 2.1.1; VGr, 6. Juli 2023,

VB.2023.00058, E. 4.1, und 3. Februar 2022, VB.2021.00688, E. 3).

Gemäss § 5 StaatsbeitragsG sind Gesuche um Staatsbeiträge nach dem im

Zeitpunkt der Zusicherung geltenden Recht zu behandeln.

4.2

Vorliegend sind insgesamt vier unterschiedliche

Gesuche der Beschwerdeführerin für Covid-19-Härtefallbeiträge zu beurteilen,

die verteilt über den Zeitraum vom 16. Februar 2021 bis zum

4.

November 2021 (erstmals) erstinstanzlich entschieden wurden. Die zur

Beantwortung der Streitfrage, wie sich die Härtefallbeiträge nach der HFMV 20

zu Ausfallsentschädigungen für Kulturunternehmen verhalten, einschlägigen

Normen (Art. 4 Abs. 1 lit. c HFMV 20, Art. 12

Abs. 2bis Satz 1 Covid-19-Gesetz) standen während dieses

ganzen Zeitraums unverändert in Kraft. Mithin kommen vorliegend das

Covid-19-Gesetz in der am 19. Dezember 2020 in Kraft getretenen Fassung

(AS 2020 5821) und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 in der am 14. Januar

2021.

in Kraft getretenen Fassung (AS 2021 8) zur Anwendung.

4.3

Was die

Ausfallentschädigungen betrifft, welche der Beschwerdeführerin als Unternehmen

im Kulturbereich gewährt wurden, stützte sich die Verfügung vom

25.

November 2020 noch auf Art. 3 Abs. 1 lit. b in

Verbindung mit Art. 8 und 9 der Verordnung vom 20. März 2020 über die

Abfederung der wirtschaftlichen Auswirkungen des Coronavirus (COVID-19) im

Kultursektor (COVID-Verordnung Kultur, AS 2020 855). Diese erliess der

Bundesrat in Anwendung seiner Notrechtskompetenz gemäss Art. 185

Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101).

Nach Inkrafttreten des Covid-19-Gesetzes wurde die COVID-Verordnung Kultur

durch die Verordnung vom 14. Oktober 2020 über die Massnahmen im

Kulturbereich gemäss Covid-19-Gesetz (Covid-19-Kulturverordnung; AS 2020 4147)

abgelöst, welche der Bundesrat auf die nunmehr neu geschaffene gesetzliche

Grundlage in Art. 11 Abs. 11 Covid-19-Gesetz stützte. Die Verfügungen

vom 8. September 2021 und 21. Februar 2022 ergingen danach in

Anwendung von Art. 3 lit. a in Verbindung mit Art. 4 bis 6

Covid-19-Kulturverordnung. Massgeblich war die (diesbezüglich unverändert

gebliebene) Fassung vom 19. Dezember 2020 (AS 2020 5799).

5.

5.1

Zu klären

ist im vorliegenden Fall zunächst, ob die Beschwerdeführerin die

Voraussetzungen zum Erhalt von Härtefallbeiträgen im Rahmen des

Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich noch erfüllte, nachdem sie

bereits mit Ausfallentschädigungen für Kulturunternehmen unterstützt worden

war.

5.2

Art. 12 Abs. 2bis

Covid-19-Gesetz bestimmte, dass eine Unterstützung im Rahmen der

Härtefallmassnahmen durch den Bund voraussetzt, dass die unterstützten

Unternehmen nicht Anspruch auf andere Covid-19-Finanzhilfen des Bundes haben,

wobei Kurzarbeitsentschädigungen, Erwerbsausfallsentschädigungen sowie Kredite

gestützt auf die die Covid-19-Solidarbürgschaftsverordnung vom 25. März

2020.

(AS 2020 1077) und das Covid-19-Solidarbürgschaftsgesetz vom 18.

Dezember 2020 (AS 2020 5831) nicht als Covid-19-Finanzhilfen gelten. Der Botschaft

des Bundesrats ist zu entnehmen, dass hiermit erreicht werden sollte, dass

Unternehmen von der Härtefallunterstützung ausgeschlossen werden, wenn ihnen

bereits Gelder gestützt auf die Artikel 11, 12b, 13 und 14 des Covid-19-Gesetzes,

gestützt auf das Bundesgesetz vom 25. September 2020 über die

Unterstützung des öffentlichen Verkehrs in der Covid-19-Krise (AS 2020

3825) oder gestützt auf andere zu diesem Zeitpunkt bestehende oder noch zu

schaffende gesetzliche Grundlagen für sektorspezifische Hilfen zur Abfederung

der Folgen von Covid-19 durch den Bund ausbezahlt werden (BBl 2020

8819.

ff., 8828). Hier von Belang ist insbesondere Art. 11

Covid-19-Gesetz, welcher die Massnahmen des Bundes im Kulturbereich regelte.

Dieser sah vor, dass der Bund Kulturunternehmen, Kulturschaffende sowie

Kulturvereine im Laienbereich mit Finanzhilfen unterstützen kann (Art. 11

Abs. 1 Covid-19-Gesetz). Der Bundesrat präzisierte die Regelung von

Art. 12 Abs. 2bis Covid-19-Gesetz in Art. 4

Abs. 1 lit. c HFMV 20 und knüpfte die Auszahlung von

Härtefallgeldern an die Bedingung, dass das gesuchstellende Unternehmen keinen

Anspruch auf branchenspezifische Covid-19-Finanzhilfen des Bundes in den Bereichen

Kultur, Sport, öffentlicher Verkehr oder Medien hat.

5.3

Sowohl die

COVID-Verordnung Kultur als auch die Covid-19-Kulturverordnung hatten zum

Zweck, die durch die Bekämpfung des Coronavirus im Kultursektor entstandenen

wirtschaftlichen Auswirkungen abzufedern (Art. 1 Abs. 2

COVID-Verordnung Kultur) respektive die wirtschaftlichen Auswirkungen der

Covid-19-Epidemie für Kulturunternehmen, Kulturschaffende und Kulturvereine im

Laienbereich abzumildern (Art. 1 lit. a Covid-19-Kulturverordnung).

Zweitere Verordnung bezog sich beim Zweck explizit auf Art. 11 Covid-19-Gesetz

(vgl. Art. 1 Ingress Covid-19-Kulturverordnung). Es ist vor diesem

Hintergrund klar, dass die gestützt auf diese Verordnungen gewährten

Ausfallentschädigungen für Kulturunternehmen als branchenspezifische

Covid-19-Finanzhilfen des Bundes im Bereich Kultur im Sinn von Art. 4

Abs. 1 lit. c HFMV 20 zu qualifizieren sind.

5.4

Der Bezug

von Ausfallentschädigungen für Kulturunternehmen schloss aber nicht in jedem

Fall einen zusätzlichen Bezug von Härtefallgeldern aus. So sah Art. 12

Abs. 2ter Covid-19-Gesetz vor, dass es ermöglicht werden muss,

verschiedene Arten von Beihilfen zu gewähren, wenn die Tätigkeiten eines

Unternehmens klar abgegrenzt sind und sofern es keine Überlappungen gibt.

Entsprechend konnten Unternehmen, deren Tätigkeitsbereiche mittels

Spartenrechnung klar abgegrenzt werden, gemäss Art. 2a HFMV 20 in der

Fassung ab dem 1. April 2021 (AS 2021 184) beantragen, dass unter

anderem die Anforderung nach Art. 4 Abs. 1 lit. c HFMV 20

je Sparte separat beurteilt wird. Die Finanzdirektion hatte entsprechend gemäss

eigenen Angaben die Praxis, Unternehmen, die Kulturhilfen bezogen, dann

zusätzlich auch Härtefallbeiträge nach HFMV 20 zu gewähren, wenn letztere

nur zur Deckung des Verlusts in einer klar abgegrenzten Sparte genutzt wurden,

der nicht von den Kulturhilfen erfasst wurde. Vorausgesetzt worden sei, dass

offen und transparent kommuniziert und eine entsprechende Spartenrechnung im

Sinn von Art. 2a HFMV 20 eingereicht werde.

5.5

Die

Beschwerdeführerin bringt vor, sie habe zwar keine Spartenrechnung gemacht,

ihre einzige Umsatzposition habe aber sowohl einen kulturellen als auch einen

nicht kulturellen Bereich enthalten.

Selbst wenn dem so wäre, würde dies vorliegend nichts ändern.

Gemäss Wortlaut der Verordnung war für eine gleichzeitige Gewährung von

Härtefallentschädigungen und Kulturhilfen zwingend eine Spartenrechnung nach

Art. 2a HFMV 20 notwendig. Die Praxis der Finanzdirektion, beim

Fehlen einer solchen keine Härtefallentschädigungen zusätzlich zu anderen

branchenspezifischen Finanzhilfen zu gewähren, ist entsprechend nicht zu

beanstanden. Hinzu kommt, dass die Beschwerdeführerin als Kulturunternehmen im

Sinn von Art. 2 lit. c Covid-19-Kulturverordnung und Art. 2

lit. c COVID-Verordnung Kultur qualifiziert wurde. Das heisst, dass es

sich bei ihr um eine juristische Person handelt, die ihren Geschäftsumsatz

mehrheitlich im Kulturbereich erzielt, resp. dass sie eine juristische Person

ist, die im Kultursektor tätig ist. Bei der Berechnung der Höhe der

Ausfallentschädigung für Kulturunternehmen wurden die vollständigen Umsätze und

Aufwände der Beschwerdeführerin in den Referenzjahren 2017 und 2018

berücksichtigt. Folglich erfassten die gewährten Ausfallentschädigungen für

Kulturunternehmen den gesamten aufgrund der Pandemie entstandenen Verlust der

Beschwerdeführerin im Zeitraum vom 28. Februar 2020 bis 31. Oktober

2020.

und für das Jahr 2021 und nicht bloss einen abgegrenzt der Kultur

zurechenbaren Teil hiervon. Eine Sparte, die nicht durch die Kulturhilfen

abgedeckt worden wäre, wurde wie erwähnt nicht ausgeschieden. Entsprechend ist

der Schluss der Finanzdirektion in ihrer Verfügung vom 7. Februar 2023,

dass der Beschwerdeführerin aufgrund von Art. 12 Abs. 2bis

Covid-19-Gesetz und Art. 4 Abs. 1 lit. c HFMV 20 nebst den

bezogenen Ausfallentschädigungen für Kulturunternehmen keine

Härtefallentschädigung mehr hätten gewährt werden dürfen, nicht zu beanstanden.

5.6

Nicht

relevant ist, zu welchem betragsmässigen Anteil der während der

Covid-19-Pandemie entstandene Verlust der Beschwerdeführerin durch die

Kulturhilfen gedeckt wurde. Die Regelung von Art. 12 Abs. 2bis

Covid-19-Gesetz in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 lit. c

HFMV 20 ist insofern klar, dass bei Gewährung von Kulturhilfen eine

Gewährung von Härtefallbeiträgen ausgeschlossen ist, ausser es wurde eine

Spartenrechnung nach Art. 12 Abs. 2ter Covid-19-Gesetz

bzw. Art. 2a HFMV 20 erstellt. Fehlt eine solche, ist eine subsidiäre

Deckung von durch die Kulturhilfen allfällig nicht vollständig abgedeckten

Verlusten durch die Härtefallentschädigungen nicht vorgesehen. Sofern von einer

Doppelsubventionierung die Rede ist, bezieht sich dies folglich nicht auf die

betragsmässige Höhe der Subventionen, sondern die Tatsache, dass für den

gleichen Zeitraum aus zwei verschiedenen Töpfen Subventionen bezogen wurden,

was der Gesetzgeber mit der Konzeption von Art. 12 Abs. 2bis

Covid-19-Gesetz verhindern wollte.

Auch der Einwand der Beschwerdeführerin, bei der

Beantragung der Härtefallbeiträge sei die Rechtslage unklar gewesen, weshalb

sie nicht gewusst habe, ob und wie sie neben der Kulturhilfe Härtefallgelder

beantragen konnte, überzeugt nicht. Als sie ihr Gesuch in der 1. Zuteilungsrunde

am 30. Januar 2021 stellte, standen Art. 12 Abs. 2bis

Covid-19-Gesetz und Art. 4 Abs. 1 lit. c HFMV 20 schon seit

einem Monat in Kraft und enthielt das Antragsformular bereits eine

Selbstdeklaration betreffend den Bezug von branchenspezifischen Finanzhilfen

(vgl. hierzu unten E. 6.3). Zwar gab die Frage, unter welchen Umständen

Härtefallbeiträge für Kulturunternehmen ausgeschlossen sein sollen, zunächst

tatsächlich Anlass zu Diskussionen im Bundesparlament (vgl. bspw. AB 2020 S

1180.

[Voten Noser, Bischof und Maurer]). Diese waren jedoch mit dem Erlass der

genannten Normen im Dezember 2020 beendet und die Frage gesetzgeberisch

geklärt, womit die Beschwerdeführerin nichts mehr aus den parlamentarischen

Debatten ableiten kann.

5.7

Die

Beschwerdeführerin macht weiter geltend, dass die ihr gewährten nicht

rückzahlbaren Härtefallbeiträge von der Fachstelle Kultur als trotz Pandemie

erzielter Umsatz (Fr. 40'375.95 für das Jahr 2020 und Fr. 32'061.61

für Januar bis April 2021) berücksichtigt worden seien und die

Ausfallentschädigungen für Kulturunternehmen entsprechend geringer ausgefallen

seien, als wenn keine Härtefallbeiträge gewährt worden wären. Dieser Mangel

beschlägt die Verfügungen der Fachstelle Kultur, die vorliegend nicht Streitgegenstand

sind, weshalb darauf nicht näher einzugehen ist.

5.8

Zusammengefasst

ergibt sich aus dem Gesagten, dass die Beschwerdeführerin nach dem Erhalt von Kulturhilfen

die notwendigen Voraussetzungen nach der HFMV 20 zum Erhalt von

Härtefallentschädigungen im Covid-19-Härtefallprogramm nicht mehr erfüllte.

6.

6.1

Da es sich

bei den Covid-19-Härtefallbeiträgen um Subventionen handelt, die unter das

Staatsbeitragsgesetz fallen (vgl. zuvor E. 3), kommt eine Rückforderung

gestützt auf § 14 StaatsbeitragsG in Betracht (VGr, 10. November

2022, VB.2022.00099, E. 4.1). Das Gleiche gilt entgegen der Ansicht der

Beschwerdeführerin auch analog für die unter dem Titel der Härtefallmassnahmen

gewährten Darlehen (vgl. § 1 Abs. 3 StaatsbeitragsG).

6.2

Nach

§ 14 Abs. 1 StaatsbeitragsG werden Staatsbeiträge, die zu Unrecht

zugesichert oder ausbezahlt worden sind, widerrufen oder zurückgefordert. Diese

Bestimmung steht in engem Zusammenhang mit § 12 StaatsbeitragsG, wonach

Staatsbeiträge ihrem – im öffentlichen Interesse liegenden (§ 1 Abs. 1 StaatsbeitragsG) – Zweck entsprechend und unter Einhaltung der

Bedingungen und Auflagen verwendet werden müssen (VGr, 10. November 2022,

VB.2022.00099, E. 4.2 – 12. September 2019, VB.2018.00586,

E. 3.3.1 – 24. Oktober 2001, VB.2001.00036, E. 2a/bb; vgl. auch

VGr, 17. April 2019, VB.2018.00743, E. 6.2 – 28. März 2018,

VB.2017.00757, E. 3.5). Diese Bestimmungen dienen somit der

"Sicherung des Beitragszwecks" (so der vierte Titel des

Staatsbeitragsgesetzes; vgl. auch § 12 Abs. 1 und 2 der

Staatsbeitragsverordnung vom 19. Dezember 1990 [LS 132.21], wo von der

"Dauer der Zweckerfüllung" und der "Zweckbindung" die Rede

ist). Die hier interessierenden Härtefallbeiträge unterscheiden sich insofern

von den Beiträgen, welche von §§ 12 ff. StaatsbeitragsG gemeinhin

erfasst werden, als dafür keine Zweckbindung angeordnet wurde. Sodann wurden

die Beiträge zwar mit Bedingungen verknüpft; diese beschlagen jedoch einzig die

"Einschränkung der Verwendung" gemäss Art. 6 HFMV 20. Dass

die Beschwerdeführerin gegen diese Vorgaben verstossen hätte, macht der

Beschwerdegegner nicht geltend (vgl. zum Ganzen VGr, 10. November 2022,

VB.2022.00099, E. 4.2).

6.3

Jedoch sieht der 2. Abschnitt der

HFMV 20 unter dem Titel "Anforderungen an die Unternehmen"

zahlreiche Voraussetzungen vor, die ein gesuchstellendes Unternehmen erfüllen

muss, damit eine Gewährung von Härtefallbeiträgen überhaupt in Frage kommt.

Werden Härtefallbeiträge gewährt, obwohl eine dieser Voraussetzungen nicht

vorliegt, erhielt ein Unternehmen unrechtmässig Härtefallbeiträge. Ausserdem

enthielten die Antragsformulare für Härtefallentschädigungen jeweils unter dem

Titel der Selbstdeklaration auch den folgenden Passus: "Wir bestätigen

gegenüber dem Kanton Zürich, dass alle Eingaben im Formular und alle

hochgeladenen Belege der Wahrheit entsprechen und dass: […] unser Unternehmen

bzw. die unter dem vorliegenden Instrument angemeldete Sparte unseres

Unternehmens keinen Anspruch auf andere branchenspezifischen

Covid-19-Finanzhilfen des Bundes in der Bereichen Kultur, Sport, öffentlicher

Verkehr oder Medien hat […].". Vorliegend datiert die erste zusprechende

Verfügung der Fachstelle Kultur vom 25. November 2020 und erging damit

deutlich vor dem ersten Antrag der Beschwerdeführerin auf Gewährung von

Härtefallentschädigungen am 30. Januar 2021. Indem die Beschwerdeführerin

trotzdem einen Antrag mit der zuvor genannten Selbstdeklaration stellte,

erwirkte sie die Zusprache von Härtefallbeiträgen durch falsche Angaben. Es ist

daher in dieser Konstellation von "zu Unrecht" zugesicherten oder

ausbezahlten Staatsbeiträgen im Sinn von § 14 Abs. 1 StaatsbeitragsG

auszugehen, die entsprechend der Rückforderung unterliegen.

6.4

Auf die

Rückforderung wird nach § 14 Abs. 3 StaatsbeitragsG verzichtet, wenn

die empfangende Person infolge des Beitragsentscheids Massnahmen getroffen hat,

die nur mit unzumutbaren finanziellen Einbussen rückgängig gemacht werden

können (lit. a), und wenn die Rechtsverletzung oder die unrichtige oder

unvollständige Feststellung des Sachverhalts für die empfangende Person nicht

leicht erkennbar war (lit. b). Im gleichen Sinn kann der in Art. 9 BV

verankerte Grundsatz von Treu und Glauben einer Rückforderung entgegenstehen.

Dieser Grundsatz verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten

Vertrauens in behördliches Verhalten, sofern eine genügende Vertrauensgrundlage

besteht, auf welche sie sich in guten Treuen verlassen durfte, sie im Vertrauen

in die Richtigkeit des behördlichen Verhaltens Dispositionen getroffen hat, die

ohne Nachteile nicht rückgängig gemacht werden können, und zudem das private

Interesse am Vertrauensschutz das öffentliche Interesse an der objektiv

richtigen Rechtsanwendung überwiegt (vgl. statt vieler Häfelin/Müller/ Uhlmann,

Rz. 627 ff.; René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen

Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 1970 ff.; vgl. VGr,

28.

März 2018, VB.2017.00757, E. 4.2).

6.5

Dass einer

der Gründe von § 14 Abs. 3 StaatsbeitragsG vorliegen würde, ist weder

geltend gemacht noch ersichtlich. Auch die Auflage eines jährlichen Zinses von

5.

% seit der Auszahlung gemäss § 14 Abs. 2 StaatsbeitragsG ist

gerechtfertigt; durch die falschen Angaben auf dem Antragsformular erwirkte die

Beschwerdeführerin die unrechtmässige Zusicherung der Härtefallbeiträge mit

schuldhaftem Verhalten. Entsprechend sind die Verfügung der Finanzdirektion vom

7.

Februar 2023 und der Beschluss des Regierungsrats vom 15. November

2023.

nicht zu beanstanden.

7.

7.1

Das

Vorgehen des Beschwerdegegners, aufgrund des nachträglich entdeckten Fehlens

der Voraussetzung von Art. 4 Abs. 1 lit. c HFMV 20 im

zweiten Verfügungsverfahren ganz auf die Ausrichtung von Härtefallbeiträgen zu

verzichten und die bereits ausgerichteten Beiträge und Darlehen

zurückzufordern, wäre auch nach den allgemeinen verwaltungsrechtlichen

Grundsätzen zum Widerruf von Verfügungen zulässig gewesen.

7.2

Die Frage der branchenspezifischen

Unterstützung war in den jeweiligen Verfügungsverfahren betreffend die

Härtefallentschädigungen der 1. bis 4. Zuteilungsrunde sowie im ersten

Rekursverfahren vor Regierungsrat kein Thema, da die Finanzdirektion gemäss

eigenen Angaben keine Kenntnis von den an die Beschwerdeführerin gewährten

Kulturhilfen hatte. Entsprechend war auch die grundsätzliche Berechtigung der

Beschwerdeführerin zum Bezug von Härtefallbeiträgen nicht strittig und ging es

im ersten Rekursverfahren nur um die Höhe der gewährten Härtefallbeiträge.

Entsprechend resultierte im erneuten Verfügungsverfahren im Vergleich zum

vorhergehenden Rekursverfahren zwar eine substanzielle Schlechterstellung der

Beschwerdeführerin. Eine solche ist jedoch grundsätzlich bei einer Rückweisung

durch die Rekursinstanz an ihre Vorinstanz zur Neubeurteilung zulässig. Dies

gilt jedenfalls insoweit, als zugleich neue Tatsachen vorliegen, die gemäss

§ 20a Abs. 2 VRG zu berücksichtigen sind (vgl. Alain Griffel,

Kommentar VRG, § 27 N. 21). Im vorliegenden Fall ist es angemessen,

diese Schlechterstellung analog nach den Grundsätzen des Widerrufs einer

rechtskräftigen Verfügung zu prüfen. So wurde die Erfüllung der

Anspruchsvoraussetzungen für Härtefallgelder von der Finanzdirektion zunächst

bejaht und in diesem Punkt auch durch den Regierungsrat bestätigt, bevor die

Finanzdirektion (nach dem Rückweisungsentscheid, welcher nur die Frage der

Berechnung der Härtefallbeiträge betraf) mit der Verfügung vom 7. Februar

2023.

von sich aus hierauf zurückkam. Folglich handelt es sich bei der Verfügung

der Finanzdirektion vom 7. Februar 2023 im Wesentlichen um einen Widerruf

der ursprünglichen Verfügungen aufgrund einer nachträglich entdeckten

fehlerhaften Sachverhaltsfeststellung. Ob ein solcher Widerruf zulässig ist,

bestimmt sich im Einzelfall danach, ob die Durchsetzung des objektiven Rechts

den individuellen Vertrauensschutz überwiegt (BGE 137 I 69 E. 2.3; BGr,

13.

April 2016, 2C_495/2015, E. 5.3; Pierre Tschannen/Markus

Müller/Markus Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Bern 2022,

Rz. 868). Hierbei ist zu beachten, dass in Situationen, in denen der

Verfügungsadressat ein Rückkommen der Behörden verlangt, in der Regel das

schutzwürdige Interesse verneint wird, wenn es für ihn zumutbar gewesen wäre,

die entsprechenden Rügen im Erstverfahren oder ordentlichen Beschwerdeverfahren

vorzubringen. Aus Symmetrieüberlegungen hat eine solche Nachlässigkeit aber

auch einem Rückkommen durch die Verwaltung von Amtes wegen entgegenzustehen

(vgl. VGr, 22. August 2024, VB.2024.00180, E. 3.3.3 mit Hinweis auf Tschannen/Müller/Kern,

Rz. 865 und Martin Tanner, Wiedererwägung – Revision von ursprünglich

fehlerhaften und Anpassung von nachträglich fehlerhaft gewordenen

Verwaltungsverfügungen, Zürich etc. 2021, Rz. 214). Hierbei sind die

Schwere der Sorgfaltspflichtverletzung, die betroffenen öffentlichen Interessen

und das Interesse der Privatperson am Fortbestand der Verfügung zu

berücksichtigen (Tanner, Rz. 215).

Beim Bezug von Ausfallentschädigungen für

Kulturunternehmen durch die Beschwerdeführerin handelte es sich nicht um eine

Tatsache, die erst nach Erlass der ursprünglichen Verfügung entstanden oder

entdeckbar geworden wäre. Wie erwähnt, hatte die Beschwerdeführerin bereits vor

der ersten Antragstellung für Härtefallbeiträge Kulturgelder zugesprochen

erhalten (vgl. oben E. 6.3). Zu klären ist immerhin, ob der

Finanzdirektion der Bezug von Ausfallentschädigungen für Kulturunternehmen

durch die Beschwerdeführerin bei Bearbeitung von deren Härtefallgesuchen hätte

bewusst sein müssen und es sich dabei um eine Nachlässigkeit handelt, die einem

Widerruf entgegensteht. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die

Ausfallentschädigungen für Kulturunternehmen von der Fachstelle Kultur, welche

bei der Direktion der Justiz und des Innern angegliedert ist, gewährt wurden,

während die Gesuche um Ausrichtung von Härtefallentschädigung durch die

Finanzdirektion bearbeitet wurden.

7.3

Das kantonale Recht enthält keine Regelungen,

die einen automatischen Austausch von Informationen zwischen der Direktion der

Justiz und des Innern und der Finanzdirektion betreffend die Gewährung von

Finanzhilfen während der Covid-19-Pandemie erlauben würden. Zwar haben sich

verschiedene Amtsstellen innerhalb eines Gemeinwesens gestützt auf den

Grundsatz der Einheit der Verwaltung gegenseitig Amts- und Rechtshilfe zu

leisten (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 1784). Dieser

Pflicht zur Amtshilfe sind jedoch durch den Datenschutz Schranken gesetzt. So

darf eine Behörde einer anderen Behörde diejenigen Informationen weitergeben,

welche sie auf Anfrage auch Privaten hätte bekannt geben dürfen (Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 1787). Ohnehin setzt die Amtshilfe grundsätzlich einen entsprechenden

Antrag der ersuchenden Behörde an die ersuchte Behörde voraus.

Aus den Materialien ergibt sich, dass der Regierungsrat

beabsichtigte, für die Missbrauchsbekämpfung bei der Auszahlung von

Härtefallbeiträgen im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms auf

Rückforderungsbestimmungen im Staatsbeitragsgesetz abzustellen (vgl. Antrag des

Regierungsrats vom 11. November 2020, Nr. 5663, Ziff. 2.4

[Anhang zu RRB Nr. 1097/2020]). Vor diesem Hintergrund ist auch die

entsprechende Selbstdeklaration auf dem Antragsformular zu verstehen (vgl. oben

E. 6.3). Statt auf ein komplexes Verfahren mit ausführlichen vorgängigen

Abklärungen zu jeder einzelnen der Härtefallvoraussetzungen der HFMV 20

setzte der Beschwerdegegner massgeblich auf ein Selbstdeklarationsverfahren mit

der Möglichkeit, falsche Angaben rückwirkend zu sanktionieren. Dieses Vorgehen

ist mit Blick auf die Natur des Covid-19-Härtefallprogramms als Massenverfahren

(vgl. VGr, 13. Juni 2024, VB.2023.00649, E. 5.4, und 14. Juli

2022, VB.2022.00068, E. 4.3.3) und die zeitliche Dringlichkeit der Auszahlung

von Härtefallbeiträgen grundsätzlich nicht zu beanstanden. Folglich ist die

späte Entdeckung der Tatsache, dass die Beschwerdeführerin die Voraussetzungen

zur Gewährung von Härtefallbeiträgen nicht erfüllt, nicht auf eine der

Finanzdirektion vorwerfbare Sorgfaltswidrigkeit zurückzuführen.

Ohnehin ist zu berücksichtigen, dass die

Beschwerdeführerin durch ihre Falschdeklaration massgeblich zu den fehlerhaften

Verfügungen beigetragen hat. Unbehelflich ist sodann der Verweis darauf, dass

die Fachstelle Kultur von den Härtefallbeiträgen Kenntnis hatte und deshalb

auch die Finanzdirektion von den Kulturhilfen hätte wissen müssen. Der Grund,

weshalb die Fachstelle Kultur von den durch die Beschwerdeführerin bezogenen

Härtefallbeiträgen wusste, liegt darin, dass sie diese in ihrer Erfolgsrechnung

für das Geschäftsjahr 2021 verbucht hatte und einen entsprechenden Auszug der

Erfolgsrechnung der Fachstelle Kultur gemeinsam mit einem der Anträge zur

Kenntnis brachte. Hingegen verschwieg die Beschwerdeführerin den Bezug von

Ausfallentschädigungen gegenüber der Finanzdirektion. Dass diesbezüglich ein

verwaltungsinterner Informationsaustausch stattgefunden hat oder hätte

stattfinden müssen, ist weder behauptet noch ersichtlich. Nach dem Gesagten

fällt die Interessenabwägung zu Ungunsten der Beschwerdeführerin aus und wäre der

Widerruf der (fehlerhaften) Ursprungsverfügungen zum Nachteil der

Beschwerdeführerin somit auch unabhängig vom Staatsbeitragsgesetz möglich.

8.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten grundsätzlich der Beschwerdeführerin

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG). Indes hat der Beschwerdegegner mit seinem erfolglosen

Verfahrensantrag vom 27. August 2024 (vgl. oben Sachverhalt Ziffer III)

unnötig Aufwand verursacht, weshalb ihm der entsprechende Anteil an den Gerichtskosten

zu überbinden ist (vgl. § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht der

Beschwerdeführerin nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

9.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist

Folgendes zu erläutern: Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,

SR 173.110) nur offen, wenn ein Anspruch auf die Subvention besteht

(Art. 83 lit. k BGG). Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde

gemäss Art. 113 ff. BGG erhoben werden.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 5'095.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden zu 9/10 der Beschwerdeführerin und zu 1/10 dem

Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Die

Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Regierungsrat.