Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00017

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2024.00017

Urteil

der 4. Kammer

vom 23. Januar 2025

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin

Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Michael

Spring.

In Sachen

A,

vertreten durch

lic. iur. B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Kanton Zürich,

vertreten durch

Berufsschule C,

Beschwerdegegner,

betreffend Beschäftigungsgrad

und Anstellungsverhältnis,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A (geboren 1970) wurde mit Verfügung vom 19. August

2019 von der Berufsschule C für den Zeitraum vom 1. September 2019 bis zum

29. Februar 2020 als Lehrbeauftragte für Englisch mit einem

Beschäftigungsgrad von 3,85 % (1 Wochenlektion) angestellt. Die Anstellung

wurde mit Verfügung vom 17. Januar 2020 bis zum 31. August 2020

verlängert. Mit Verfügung vom 24. Juni 2020 wurde das

Anstellungsverhältnis mit einem zugesicherten Beschäftigungsgrad von 19,23 %

(5 Wochenlektionen) bis zum 31. August 2021 verlängert.

Am 25. August 2021 ersuchte A die Schulkommission

der Berufsschule C um Erlass einer Anstellungsverfügung als

Berufsschullehrperson mit einem zugesicherten Beschäftigungsgrad von 73,07 %,

eventualiter um Feststellung, dass sie sich in einem unbefristeten

Arbeitsverhältnis als Berufsschullehrperson an der Berufsschule C mit einem von

Gesetzes wegen garantierten Beschäftigungsgrad von 73,07 % befinde. Die

Schulkommission wies das Gesuch mit Beschluss vom 15. September 2021

(datierend vom 9. September 2021) ab.

Erwägungen

II.

Hiergegen führte A am 15. Oktober 2021 Rekurs bei

der Bildungsdirektion. Nachdem sie sich bei selbiger am 28. August 2023

schriftlich nach dem Stand des Verfahrens erkundigt hatte, wies die

Bildungsdirektion den Rekurs mit Verfügung vom 29. November 2023 ab

(Dispositiv-Ziff. I) und nahm die Verfahrenskosten auf die Staatskasse

(Dispositiv-Ziff. II).

III.

A führte am 15. Januar 2024 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte, der Rekursentscheid vom 29. November

2023.

sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass sie sich in einem

unbefristeten Arbeitsverhältnis als Berufsschullehrperson an der Berufsschule C

mit einem von Gesetzes wegen garantierten Beschäftigungsgrad von 73,07 %

befinde, eventualiter einem solchen von 53,84 %. Zudem sei festzustellen,

dass die Bildungsdirektion im Rekursverfahren das Rechtsverzögerungsverbot

verletzt habe. Letztere schloss mit Vernehmlassung vom 14. Februar 2024

auf Abweisung der Beschwerde; die Berufsschule C beantragte namens des Kantons

Zürich am 15. Februar 2024, die Beschwerde sei unter Entschädigungsfolge

abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

A mit Replik vom 1. März 2024 und die Berufsschule C

mit Duplik vom 11. März 2024 liessen sich ergänzend vernehmen und hielten

an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden

gegen Rekursentscheide der Bildungsdirektion über personalrechtliche

Anordnungen einer Berufsschule zuständig (§§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2] in

Verbindung mit § 47 Abs. 1 lit. a des Einführungsgesetzes zum

Bundesgesetz über die Berufsbildung vom 14. Januar 2008 [EG BBG,

LS 413.31]).

1.2

1.2.1

Zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein

schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG). Dabei setzen Feststellungsbegehren ein spezifisches

schutzwürdiges Interesse voraus. Ein solches ist gegeben, wenn der Bestand,

Nichtbestand oder Umfang öffentlich-rechtlicher Rechte und Pflichten unklar ist

und das mit dem Feststellungsbegehren bezweckte Ziel nicht mit einem Leistungs-

oder Gestaltungsbegehren erreicht werden kann (VGr, 30. März 2023,

VB.2022.00537, E. 1.2, und 5. Juni 2018, VB.2018.00088, E. 3 mit

Hinweisen).

1.2.2

An der Klärung der Frage, ob ein Anstellungsverhältnis sich von Gesetzes

wegen von einem befristeten in ein unbefristetes gewandelt habe, besteht ein

schutzwürdiges Interesse, weil die Bejahung einer solchen Konversion dazu

führen würde, dass die Beschwerdeführerin weiterhin in einem

Anstellungsverhältnis zum Beschwerdegegner stünde (vgl. VGr, 30. März

2023, VB.2022.00537, E. 1.2 – 5. Juni

2018, VB.2018.00088, E. 3 – 14. Februar 2018, VB.2017.00737,

E. 4.3). Folglich ist die Beschwerdeführerin zur Beschwerdeerhebung

legitimiert. Da auch die

weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

1.2.3

Sofern und soweit die Vorinstanz

und der Beschwerdegegner demgegenüber Nichteintreten beantragen, ist ihnen

nicht zu folgen: Sie vertreten die Auffassung, dass die

Beschwerdeführerin sich die Rechtskraft der Verfügungen vom 19. August

2019, 17. Januar 2020 und 24. Juni 2020 entgegenhalten lassen müsse

und nicht mehr geltend machen könne, ihr Anstellungsverhältnis sei ein

unbefristetes. Nach dem Wortlaut von § 13 Abs. 2 Satz 2 des

Personalgesetzes vom 27. September 1998 [PG, LS 177.10] hat die

Verlängerung eines befristeten Anstellungsverhältnisses über die Dauer eines

Jahres hinaus indes immer die Wirkungen eines unbefristeten

Anstellungsverhältnisses, sofern keine der nach § 13 Abs. 2

Satz 3 PG möglichen Ausnahmen vorliegen. Der Zweck dieser Bestimmung liegt

darin, die unerwünschten Wirkungen sogenannter Kettenarbeitsverhältnisse zu

unterbinden (Antrag und Weisung des Regierungsrats vom 22. Mai 1996,

ABl 1996, 1105 ff., 1174). Ist die befristete Verlängerung nicht

ausnahmsweise zulässig, treten die Wirkungen eines unbefristeten

Dispositiv

Anstellungsverhältnisses demnach von Gesetzes wegen

auch dann ein, wenn

das Anstellungsverhältnis auf dem Verfügungsweg nur befristet verlängert wurde.

Die Rechtskraft einer solchen Verlängerungsverfügung kann den Angestellten

deshalb nicht entgegengehalten werden. Die von Gesetzes wegen eintretende Konversion

geht sodann auch § 3 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit Abs. 2

der Mittelschul- und Berufsschullehrerverordnung vom 7. April 1999 (MBVO,

LS 413.111) vor, wonach Lehrbeauftragte grundsätzlich befristet angestellt

sind. Der Umstand, dass eine Lehrkraft weiterhin als grundsätzlich befristet

anzustellende Lehrbeauftragte beschäftigt wird, obwohl die Voraussetzungen für

eine befristete Anstellung nicht erfüllt sind, ändert deshalb nichts daran,

dass ihr Anstellungsverhältnis bei einer Verlängerung über ein Jahr hinaus zu

einem unbefristeten wird (VGr, 14. Februar 2018, VB.2017.00737, E. 5.3).

1.3 Streitgegenstand bildet das Begehren der

Beschwerdeführerin um Feststellung, dass sie unbefristet angestellt sei. Sie

will demnach erwirken, dass ihr Anstellungsverhältnis fortbesteht. Nach neuer

verwaltungsgerichtlicher Praxis ist solchen Forderungen pauschal ein Streitwert

von einem Jahreslohn beizumessen (VGr, 30. März 2023, VB.2022.00537, E. 1.3

mit Hinweis auf VGr, 8. Dezember 2022, VB.2022.00281, E. 2). Damit

beträgt der Streitwert des vorliegenden Verfahrens rund Fr. 100'000.-,

weshalb die Angelegenheit in die Zuständigkeit der Kammer fällt (§ 38

Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c

e contrario VRG).

2.

2.1 Die

Beschwerdeführerin beantragt zunächst, es sei festzustellen, dass die

Vorinstanz im Rekursverfahren gegen das Rechtsverzögerungsverbot verstossen

habe.

2.2 Die

Parteien haben gestützt auf Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom

18. April 1999 (BV, SR 101) einen verfassungsrechtlichen Anspruch auf

Beurteilung innert angemessener Frist. Im Sinn einer Ordnungsvorschrift

verpflichtet § 27c Abs. 1 VRG verwaltungsinterne Rekursinstanzen (wie

die Bildungsdirektion), über Rekurse innert 60 Tagen seit Abschluss der

Sachverhaltsermittlungen zu entscheiden; kann diese Frist nicht eingehalten

werden, ist den Parteien unter Angabe der Gründe für die Verzögerung

mitzuteilen, wann der Entscheid vorliegt (§ 27c Abs. 2 VRG).

2.3 Vorliegend

blieb die Vorinstanz nach Abschluss des Schriftenwechsels während fast

20 Monaten untätig, mit Ausnahme einer Auskunft zum Verfahrensstand rund

zwei Monate vor der Fällung des Rekursentscheids. Dieses Vorgehen verstösst

gegen das verfassungsrechtliche Beschleunigungsgebot. Daran vermögen die

Hinweise auf die hohe Pendenzenlast und die Auswirkungen der Corona-Pandemie

auf die Arbeitsorganisation der Rekursabteilung nichts zu ändern. Denn

strukturelle und organisatorische Mängel sowie chronische Überlastung

rechtfertigen keine Verfahrensverzögerung. Es liegt vielmehr in der Pflicht der

zuständigen Behörden, eine Rechtsmittelinstanz mit den notwendigen personellen

und sachlichen Ressourcen auszustatten, damit auch in Zeiten einer

vorübergehenden Überlastung eine angemessene Entscheidungsfrist gewährleistet

ist (VGr, 30. August 2023, VB.2023.00079, E. 2.2, und

14. Februar 2023, VB.2022.00763, E. 2.2 mit Hinweis).

2.4 Nach dem

Gesagten ist die Verletzung des Beschleunigungsgebots antragsgemäss im

Dispositiv festzustellen.

3.

3.1 Für

Lehrkräfte an Berufsfachschulen gilt das Personalgesetz, soweit nicht besondere

Bestimmungen bestehen (§ 1 Abs. 2 PG). Nach § 13 Abs. 2

Satz 1 PG sind befristete Anstellungsverhältnisse grundsätzlich für

längstens ein Jahr zulässig und gelten nach dessen Ablauf als unbefristet. Wird

das Anstellungsverhältnis weiter verlängert, hat es nach § 13 Abs. 2

Satz 2 PG die Wirkungen eines unbefristeten. Vorbehalten bleiben indes

besondere Bestimmungen über die Anstellungsdauer und die Kündigungsfristen für

Anstellungsverhältnisse mit Ausbildungscharakter oder mit aus anderen Gründen

zeitlich begrenzten Aufgaben (§ 13 Abs. 2 Satz 3 PG).

3.2 Gemäss

§ 3 Abs. 1 MBVO setzt sich der Lehrkörper an kantonalen

Berufsschulen zusammen aus Lehrbeauftragten (lit. a), Berufsschullehrpersonen

(ohne besondere Aufgaben; lit. b) und Berufsschullehrpersonen mit besonderen

Aufgaben (lit. c). § 3 Abs. 2 MBVO bestimmt, dass

Anstellungsverhältnisse von Lehrbeauftragten befristet, diejenigen von

Berufsschullehrpersonen unbefristet sind. Eine unbefristete Anstellung setzt

voraus, dass die Lehrperson in den Fächern, in denen sie Unterricht erteilt,

über einen Hochschulabschluss verfügt und das Lehrdiplom oder eine andere

gleichwertige fachliche und pädagogische Ausbildung abgeschlossen hat sowie

Unterrichtserfahrung von wenigstens einem Jahr aufweist (§ 3 Abs. 4 MBVO); sind diese Voraussetzungen nicht erfüllt, ist die Lehrperson befristet

anzustellen. Darüber hinaus ist die Anstellung befristet, wenn das Ende des

Anstellungsverhältnisses bereits bei der Anstellung feststeht (§ 3 Abs. 5 MBVO). Es muss mithin klar sein, dass die fragliche Lehrkraft nur

für beschränkte Zeit benötigt wird. Ist die Möglichkeit der Weiterbeschäftigung

nach Ablauf eines Jahres hingegen unklar, liegt kein Anwendungsfall von

§ 3 Abs. 5 MBVO vor; in solchen Fällen ist die Lehrkraft vielmehr

unbefristet anzustellen und das Anstellungsverhältnis gegebenenfalls ordentlich

aufzulösen. Eine befristete Anstellung als (wie vorliegend) Lehrbeauftragte

statt einer unbefristeten Anstellung als Berufs- oder Mittelschullehrperson ist

im Ergebnis nur zulässig, sofern die Voraussetzungen gemäss § 3

Abs. 4 f. MBVO erfüllt sind (vgl. zum Ganzen VGr, 5. Juni 2018,

VB.2018.00088, E. 4.2 f.).

4.

4.1 Die

Beschwerdeführerin verfügt über eine ausländische Hochschulqualifikation in

englischen Sprach- und Literaturwissenschaften, die formal einem

Masterabschluss einer Schweizer Universität entspricht. Das Diplom für den

Unterricht im Fach Englisch an Berufsfachschulen, inklusive Berufsmaturität,

erhielt sie im Juli 2016. Demnach verfügte sie zum Anstellungszeitpunkt im

August 2019 grundsätzlich über die gemäss § 3 Abs. 4 und Abs. 5

MBVO nötige fachliche und pädagogische Ausbildung für die fragliche Tätigkeit.

Der Beschwerdegegner anerkennt diesbezüglich, dass es keine weitere spezifische

Ausbildung für Fachenglischunterricht in den verschiedenen Berufsbildern einer

Berufsfachschule gibt. Der Erwerb eines entsprechenden zusätzlichen Zertifikats

war der Beschwerdeführerin demnach nicht möglich. Die vom Beschwerdegegner von

den Lehrkräften geforderte Aneignung des fachspezifischen Wortschatzes in

Eigeninitiative ist zwar nachvollziehbar. Sie kann jedoch nicht als Kriterium

für das Vorliegen der nötigen fachlichen oder pädagogischen Ausbildung im Sinn

von § 3 Abs. 4 und Abs. 5 MBVO herangezogen werden, wenn keine

transparente, auf sachlichen Kriterien beruhende und inhaltlich

nachvollziehbare Bewertung der Sprachkenntnisse der jeweiligen Lehrkraft

vorgenommen wird. Andernfalls stünde es der Anstellungsbehörde offen, eine bis

zu sechsjährige Befristung des Arbeitsverhältnisses herbeizuführen, indem die

Lehrkraft aufgrund vermeintlich unzureichender Sprachkenntnisse fortwährend als

nicht voll ausgebildet eingestuft würde (vgl. § 3 Abs. 5 Satz 2

MBVO). Die bei den Akten liegenden Beurteilungen der Beschwerdeführerin,

allfällige ihr gegenüber erfolgte mündliche Erläuterungen der mangelhaften

Qualifikation und die entsprechenden Rückmeldungen aus dem Unterricht erfüllen

die genannten Vorgaben an eine Bewertung des Fachenglischen nicht. Der

sachliche Befristungsgrund der unzureichenden fachlichen oder pädagogischen

Ausbildung lag demnach nicht vor.

4.2 Im

Anstellungszeitpunkt wies die Beschwerdeführerin Berufserfahrung von über 4000

Lektionen Englisch an der Wirtschaftsschule D (Tätigkeit seit August 2011) auf.

Zudem unterrichtete sie seit Februar 2018 Englisch-Standardkurse auf dem Niveau

A2 sowie einen Englisch-Vorbereitungskurs für die Berufsmaturitätsschule E. Per

April 2019 betrug das dortige Pensum ca. 5 %. Von November 2008 bis

Oktober 2009 unterrichtete sie Englisch an der Privatschule F.

Demnach hatte die Beschwerdeführerin die für die Tätigkeit

beim Beschwerdegegner nötige Ausbildung drei Jahre vor dem Anstellungszeitpunkt

abgeschlossen und sowohl davor als auch danach Berufserfahrung als Lehrperson

im Fach Englisch gesammelt. Im Rahmen der hier erforderlichen Gesamtbetrachtung

(vgl. VGr, 15. Dezember 2011, VB.2011.00680, E. 3.3) wies sie damit

im Anstellungszeitpunkt die nötige Unterrichtserfahrung im Sinn von § 3 Abs. 4 MBVO auf, weshalb auch dieser Befristungsgrund nicht einschlägig

ist (anders etwa VGr, 30. März 2023, VB.2022.00537, E. 2.2).

4.3 Nach dem

Ausgeführten durfte die Beschwerdeführerin im Licht von § 3 Abs. 4

und Abs. 5 MBVO nur befristet angestellt werden, sofern das Ende des

Anstellungsverhältnisses bereits im Zeitpunkt der Anstellung feststand (vgl.

auch ABl 1999, 546 ff., 555 f.).

5.

5.1 Die

Vorinstanz begründete die Zulässigkeit der befristeten Anstellung in

Übereinstimmung mit dem Beschwerdegegner damit, dass der Bildungsrat des

Kantons Zürich mit Beschluss vom 5. Februar 2018 die Bildungsdirektion

ersucht habe, die Optimierung der Berufszuteilung und die Bildung von

Kompetenzzentren (Projekt Kompetenzzentren) an die Hand zu nehmen. Der

definitive Entscheid des Bildungsrats betreffend Neuregelung der

Berufszuteilung sei am 3. Februar 2020 erfolgt. Dabei sei festgelegt

worden, dass der Beruf G neu an der Berufsschule H unterrichtet werden solle.

Bereits der erläuternde Bericht des Mittelschul- und Berufsbildungsamts (MBA)

vom 13. Mai 2019 habe den Weggang der Schüler der Berufsgruppe G von der Berufsschule

C vorgesehen. Demnach habe von Anfang an ein sachlicher Grund für die

befristete Anstellung der Beschwerdeführerin vorgelegen.

5.2 Die

Beschwerdeführerin hält dem vor Verwaltungsgericht entgegen, die

undifferenzierte Befristung des gesamten Anstellungsverhältnisses sei

sachgrundlos und somit rechtswidrig. Ihr Unterricht bei den Schülern der

Berufsgruppe G habe im Herbstsemester 2020 lediglich 29,4 % des effektiven

Pensums und im Frühlingssemester 2021 nur 26,3 % desselben ausgemacht. Zu

mehr als zwei Dritteln habe sie bei Berufen unterrichtet, die vom Projekt

Kompetenzzentren nicht tangiert worden seien. Der Lösungsvorschlag des

Bildungsrats vom 13. Mai 2019 habe zudem einen Schulwechsel der

Lehrpersonen mit ihren Klassen vorgesehen. Zum Zeitpunkt der Verfügung vom 24. Juni

2020 sei die Möglichkeit der Weiterbeschäftigung nach Ablauf eines Jahres

deshalb zumindest unklar gewesen.

5.3

5.3.1

Am 5. Februar 2018 beschloss der Bildungsrat des Kantons Zürich, die

Bildungsdirektion zu bitten, die Optimierung der Berufszuteilung und die

Schaffung von Kompetenzzentren im kantonalen Berufsbildungssystem an die Hand

zu nehmen. Der Bildungsrat führte hierzu unter anderem aus, sowohl die

Berufsfachschulen als auch das MBA würden diesen Schritt zur Verbesserung der

Professionalität und der Qualität des Angebots sowie zur Nutzung von Synergien

zwischen den verschiedenen Berufen als notwendig und sinnvoll erachten. Das

Thema solle deshalb unter Leitung des MBA und unter Verwendung der bereits

erarbeiteten Resultate weiterverfolgt werden. Für die nächste Projektphase

würden vier bis fünf Jahre (2018–2023) veranschlagt (vgl. BRB 2018/01). Am 13. Mai

2019 gab der Bildungsrat einen Lösungsvorschlag für die Vernehmlassung frei.

Die Vernehmlassungsfrist dauerte von Juni 2019 bis September 2019. Der

erläuternde Bericht zu diesem Vorschlag sah die Verlegung des Ausbildungsgangs G

weg von der Berufsschule C vor. Basierend auf den Vernehmlassungsergebnissen

beschloss der Bildungsrat am 3. Februar 2020 unter anderem die Umteilung

dieses Berufs an die Berufsschule H (BRB 2020/01). Umgesetzt wurde der Wechsel

per Sommer 2021.

5.3.2

Unter den dargestellten Umständen ist dem Beschwerdegegner nicht zu folgen,

wenn er den Weggang der Schüler der Berufsgruppe G als eine zeitnah umgesetzte

Veränderung bezeichnet, die bei der Anstellung der Beschwerdeführerin zu

berücksichtigen gewesen sei. Noch im Rekursverfahren machte er diesbezüglich

geltend, der "Zeitpunkt des Wechsels sei noch lange nicht genau bestimmt"

gewesen. Weiter führte er dort aus, der Umstand, dass die Beschwerdeführerin

"semesterweise befristet angestellt wurde, hatte mit der Unsicherheit des

Zeitpunkts des Wechsels zu tun, der zwischen den Schulen ausgehandelt wurde und

lange nicht definitiv feststand". Auch wenn die Anstellungsbehörde im

Zusammenhang mit der Entscheidung über befristete Anstellungen einen gewissen

Ermessensspielraum hat (so im Ergebnis auch VGr, 30. März 2023,

VB.2022.00537, E. 2.2, und 5. Juni 2018, VB.2018.00088, E. 4.3

am Ende), kann hier nicht davon gesprochen werden, dass das Ende des

Anstellungsverhältnisses im Anstellungszeitpunkt feststand oder zumindest absehbar

war (vgl. VGr, 14. Februar 2018, VB.2017.00737, E. 5.4.3). Im August

2019 befand sich das Projekt Kompetenzzentren noch in der Vernehmlassung,

welcher eine Ergebnisoffenheit gerade inhärent ist. Der BRB 2020/01 vom 3. Februar

2020 führte dann zwar zu einer Neuzuteilung der Berufe, legte aber gleichzeitig

eine Umsetzungsfrist bis 2024 fest. Damit war der Wechsel der Berufsgruppe G

zumindest in zeitlicher Hinsicht weiterhin offen. Dass der Beschwerdegegner

fest mit diesem Wechsel gerechnet haben will, führt zu keinem anderen Ergebnis,

zumal er auch vor Verwaltungsgericht nicht vorbringt, wann der Zeitpunkt des Schulwechsels

schliesslich definitiv feststand. Zum dargestellten Ergebnis führt schliesslich

auch der Umstand, dass ein Wechsel der Lehrpersonen mit ihren Klassen als

Möglichkeit in die Vernehmlassung gegeben worden war und nachfolgend

Niederschlag im bildungsrätlichen Beschluss vom 3. Februar 2020 gefunden

hatte. Zudem wurde die Beschwerdeführerin – wie sie zutreffend vorbringt – ab

dem Frühlingssemester 2020 auch in Fachbereichen eingesetzt, die vom Projekt Kompetenzzentren

nicht betroffen waren.

6.

Nach dem Gesagten hätte die Beschwerdeführerin bereits im

Zeitpunkt der ersten Anstellung unbefristet angestellt werden müssen. Da kein

zulässiger Grund nach § 3 Abs. 4 und 5 MBVO für eine befristete

Anstellung gegeben war, handelte es sich jedenfalls ab Beginn des zweiten

Anstellungsjahrs um ein unzulässiges Kettenarbeitsverhältnis, was nach

§ 13 Abs. 2 Satz 2 PG die gesetzliche Konversion in ein

unbefristetes Anstellungsverhältnis zur Folge hat, ungeachtet dessen, dass die

Anstellung auf dem Verfügungsweg nur befristet verlängert worden war (VGr, 5. Juni

2018, VB.2018.00088, E. 4.4, und 14. Februar 2018, VB.2017.00737,

E. 5.3). Dass für die unbefristete Anstellung von Lehrpersonen die

Schulkommission zuständig ist, während die befristete Anstellung von

Lehrpersonen in die Zuständigkeit der Schulleitung fällt, vermag an der

Konversion nichts zu ändern. Die Schulkommission muss sich in dieser

Konstellation die Handlungen der Schulleitung entgegenhalten lassen, zumal ihr

freigestanden hätte, unzulässige befristete Anstellungen der Schulleitung im

Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit (§ 11 Abs. 1 EG BBG) zu unterbinden.

7.

7.1 Der Beschwerdegegner

macht geltend, aufgrund der Anfang März 2021 gegenüber der Beschwerdeführerin

erfolgten mündlichen Mitteilung der Nichtverlängerung der Anstellung, der

Korrespondenz, welche mit ihr im Juni 2021 geführt worden war, sowie des

Zirkularbeschlusses der Schulkommission vom 15. September 2021 sei ein

allfälliges unbefristetes Anstellungsverhältnis als ordentlich gekündigt

anzusehen.

7.2 Die

Beschwerdeführerin hält dem entgegen, eine angeblich erfolgte Kündigung sei

nichtig, da die Kompetenz hierfür ausschliesslich bei der Schulkommission

liege. Eine Kündigung könne nicht mündlich ausgesprochen werden. Es fehle die

zwingend erforderliche Rechtsmittelbelehrung. An diesem Ergebnis ändere auch

der Zirkularbeschluss der Schulkommission vom 15. September 2021 nichts.

In diesem Dokument sei an keiner Stelle von einer Kündigung die Rede. Der

Behauptung des Beschwerdegegners, für die Kündigung habe ein sachlich

zureichender Grund vorgelegen, lasse sich schliesslich nicht folgen. Die

Gesamtbeurteilung anlässlich der Mitarbeiterbeurteilung sei genügend

ausgefallen. Während zweier Jahre habe lediglich ein Unterrichtsbesuch

stattgefunden.

7.3

7.3.1

Für die Frage der

Rechtmässigkeit der Kündigung enthalten weder die MBVO noch die MBVVO eine

Regelung. Somit kommen die Bestimmungen des Personalgesetzes und der

zugehörigen Verordnungen zur Anwendung.

7.3.2

Im Jahr 2022 traten verschiedene Änderungen des Personalgesetzes in Kraft

(OS 77, 393). Nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen Regeln hat das

Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz das zum Zeitpunkt des

erstinstanzlichen Entscheids massgebende materielle Recht anzuwenden

(BGE 147 V 278 E. 2.1, 144 II 326 E. 2.1.1, 139 II 243

E. 11.1, je mit weiteren Hinweisen; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix

Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020,

Rz. 293; VGr, 3. Februar 2022, VB.2021.00688, E. 3). Folglich

ist das Personalgesetz in der bis am 31. Dezember 2021 geltenden Fassung

massgebend.

Per 1. Oktober 2022 trat auch die Änderung vom

16. März 2022 von § 18 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom

19. Mai 1999 (VVO, LS 177.111) in Kraft (OS 77, 398). Gemäss der

Übergangsbestimmung zur Änderung der VVO vom 16. März 2022 bleibt auf

Kündigungsverfahren, die vor Inkrafttreten der Änderung eingeleitet wurden, das

bisherige Recht anwendbar. Daher ist vorliegend die am 1. Januar 2006 in

Kraft getretene Fassung von § 18 VVO anzuwenden.

7.3.3

Nach § 16 lit. a PG kann ein Arbeitsverhältnis von der

öffentlichen Hand durch Kündigung beendet werden. Diese setzt gemäss § 18 Abs. 2 PG einen sachlich zureichenden Grund voraus und darf nicht

missbräuchlich nach den Bestimmungen des Obligationenrechts (OR, SR 220)

sein. Mit dem Erfordernis des sachlich zureichenden Kündigungsgrunds geht der

öffentlich-rechtliche Kündigungsschutz weiter als die Missbrauchstatbestände

des Obligationenrechts (VGr, 14. November 2019, VB.2019.00174, E. 3.2

mit Hinweis). Grundsätzlich ist eine Kündigung dann sachlich begründet, wenn

die Weiterbeschäftigung der betreffenden Person dem öffentlichen Interesse,

insbesondere demjenigen einer gut funktionierenden Verwaltung, widerspricht.

Dies kann unter anderem dann der Fall sein, wenn die angestellte Person

mangelhafte Leistungen erbringt oder ihr Verhalten gegenüber den Mitarbeitenden

und Vorgesetzten sich als unbefriedigend erweist (vgl. § 16 Abs. 1 lit. a VVO; VGr, 2. September 2021, VB.2020.00880, E. 4.2). Dabei

muss eine Fortsetzung des Anstellungsverhältnisses nicht unzumutbar erscheinen.

Einmalige geringfügige Beanstandungen reichen jedoch nicht aus, es wird

vielmehr ein sachlicher Grund von einem gewissen Gewicht bzw. wiederholte oder

andauernde Schlecht- oder Nichterfüllung von Aufgaben verlangt. Angesichts der

inhaltlichen Offenheit und Unbestimmtheit dieser Umschreibungen steht den

Verwaltungsbehörden beim Entscheid über die Kündigung ein grosser Ermessens-

und Beurteilungsspielraum zu (vgl. VGr, 11. April 2018, VB.2017.00769,

E. 2.1 mit Hinweisen). Vorbehalten bleiben stets die allgemeinen

verfassungsrechtlichen Schranken wie das Willkürverbot, der Grundsatz von Treu

und Glauben sowie das Verhältnismässigkeitsprinzip (VGr, 24. Juni 2020,

VB.2019.00342, E. 2.2).

7.4 Bei einer

beabsichtigten Kündigung im Zusammenhang mit der Leistung oder dem Verhalten

der angestellten Person ist in der Regel zunächst eine Bewährungsmöglichkeit

einzuräumen (Art. 5 Abs. 2 BV; vgl. dazu BGr, 15. Januar 2014,

8C_500/2013, E. 7.5). In diesem Sinn hält das kantonale Personalrecht die

Anstellungsbehörden dazu an, dem oder der betroffenen Angestellten vor einer

Kündigung im Zusammenhang mit der Leistung oder dem Verhalten (schriftlich)

eine angemessene Bewährungsfrist von in der Regel drei bis sechs Monaten

einzuräumen (a§ 19 Abs. 1 Satz 1 PG und a§ 18

Abs. 1 f. VVO; VGr, 30. August 2023, VB.2023.00079, E. 7.2.1

mit Hinweisen). Nach Ablauf einer angesetzten Bewährungsfrist ist (erneut)

eine Mitarbeiterbeurteilung durchzuführen; in Ausnahmefällen kann an ihre

Stelle ein gleichwertiges Verfahren treten (a§ 18 Abs. 2 VVO).

7.5 Die

Beweislast für das Vorliegen sachlich zureichender Gründe für eine Kündigung

liegt bei den öffentlich-rechtlichen Arbeitgebenden. Die Vorwürfe, die zu einer

Kündigung Anlass geben, müssen daher durch eine objektive Mitarbeitendenbeurteilung

oder durch ein gleichwertiges Verfahren belegt sein. Für Kündigungen im

Zusammenhang mit der Leistung oder dem Verhalten der angestellten Person ergab

sich dies im hier massgeblichen Zeitpunkt explizit aus a§ 19 Abs. 2 PG (vgl. auch Marco Donatsch, Privatrechtliche Arbeitsverträge und der

öffentliche Dienst, Jusletter vom 3. Mai 2010, Rz. 24; zum Ganzen

VGr, 6. Juli 2023, VB.2022.00542, E. 2.3 f. mit Hinweisen).

8.

8.1 Aus den

Akten sowie den Vorbringen der Parteien ergibt sich das Folgende: Nachdem im

September 2020 aus einem Ausbildungsbetrieb eine negative Rückmeldung zu der

Lehrtätigkeit der Beschwerdeführerin eingegangen war, führte die Berufsschule C

am 4. November 2020 eine Mitarbeitendenbeurteilung durch. Dabei erreichte

die Beschwerdeführerin eine genügende Gesamtbewertung. Verschiedene Bereiche

wurden als gut (Präsentation von Lerninhalten, Lernstoffauswahl, Formulierung

von Aufträgen und Anweisungen, Auftreten, Reaktion auf Störungen), diverse als

ungenügend (Unterrichtseinstieg und -ablauf, Befolgen von Lernzielen, Erkennen

von Schwierigkeiten bei den Lernenden, Unterrichtsgestaltung, Differenzierung

bei den Aufgabenstellungen) bewertet. Im Januar und Februar 2021 folgten

weitere negative Rückmeldungen zum Unterricht der Beschwerdeführerin von Seiten

der Lernenden und aus einem Lehrbetrieb.

Am 10. März 2021 teilte der zuständige Abteilungsleiter

der Beschwerdeführerin mündlich mit, dass aufgrund der Beurteilung im Rahmen

der Mitarbeitendenbeurteilung und der Tatsache, dass ihr Unterricht nach wie

vor qualitative Mängel aufweise, die Anstellung per 31. August 2021 nicht

verlängert werde. Am 4. Juni 2021 erkundigte sich die Beschwerdeführerin,

ob sie zumindest die Klasse, welche mit ihr zufrieden sei, weiter unterrichten

könne. Ihr Vorgesetzter gab ihr mit E-Mail vom 7. Juni 2021 eine

abschlägige Antwort und begründete diese mit den Rückmeldungen aus

verschiedenen Klassen, dem erlebten Unterricht und der Unterrichtsbeurteilung.

Am 25. August 2021 ersuchte die Beschwerdeführerin die Schulkommission der

Berufsschule C um Erlass einer Anstellungsverfügung als Berufsschullehrperson,

eventualiter um Feststellung, dass sie sich in einem unbefristeten

Arbeitsverhältnis als Berufsschullehrperson an der Berufsschule C befinde. Die

Rektorin der Berufsschule C gelangte daraufhin mit Schreiben vom 2. September

2021 an die Schulkommission und empfahl, die Anträge abzulehnen. Dabei führte

sie aus, nach einem Jahr, das von Fernunterricht geprägt gewesen sei, habe der

Vorgesetzte der Beschwerdeführerin feststellen müssen, dass es auch im

Präsenzunterricht zu zahlreichen Klagen gekommen sei. Die mündlichen und

schriftlichen Kommunikationsfähigkeiten, die Fachkompetenz sowie der Umgang mit

Klagen der Lernenden würden nicht den Qualitätsanforderungen der Berufsschule C

entsprechen. Ein durch den Vorgesetzten und die Fachamtsleiterin durchgeführter

Unterrichtsbesuch habe die gleichen Probleme aufgezeigt, die auch in den

Rückmeldungen aus der Schülerschaft vorgekommen seien. Diese Punkte hätten sich

nach der Besprechung nicht verbessert. Die Schulleitung sei deshalb zum Schluss

gekommen, die befristete Anstellung der Beschwerdeführerin nicht zu verlängern.

Die Schulkommission der Berufsschule C beschloss daraufhin am

15. September 2021, die Anträge der Beschwerdeführerin vom 25. August

2021 abzulehnen. In den Erwägungen zum Beschluss führte der Präsident der

Kommission aus, dem Vorwurf, dass keine Kündigung erfolgt sei, sei

entgegenzuhalten, dass die Gesprächsnotiz von März 2021 bestätige, dass der

Beschwerdeführerin frühzeitig mitgeteilt worden sei, dass sie nicht

weiterbeschäftigt werde. Damit sei die bei einem unbefristeten

Arbeitsverhältnis erforderliche Kündigungsfrist eingehalten worden. Zusammen

mit der Schulleiterin der Berufsschule C setzte der Präsident der

Schulkommission nach der Beschlussfassung ein Schreiben auf, welches am 16. September

2021 zuhanden des Rechtsvertreters der Beschwerdeführerin der Post übergeben

wurde. Darin wurde ausgeführt, dass für die Anstellung und Entlassung von

Lehrbeauftragten grundsätzlich die Schulleitung zuständig sei. In

Zusammenarbeit mit selbiger habe die Schulkommission die Anträge der

Beschwerdeführerin trotzdem geprüft und lehne diese ab. Im Übrigen sei es

unzutreffend, dass gegenüber der Beschwerdeführerin nie eine Kündigung

ausgesprochen worden sei. Es habe sich vielmehr immer wieder gezeigt, dass die

Qualitätsanforderungen der Berufsschule C nicht erfüllt würden. Trotz

Besprechung dieser Punkte sei keine Verbesserung eingetreten. Der

Beschwerdeführerin sei deshalb am 10. März 2021 die Beendigung des

Arbeitsverhältnisses mitgeteilt worden.

8.2 Nach dem

Ausgeführten ergibt sich, dass die in ein unbefristetes Arbeitsverhältnis

konvergierte Anstellung der Beschwerdeführerin ordentlich gekündigt wurde. So

ist die Schulkommission die für die Anstellung und Entlassung von Lehrpersonen

mit unbefristeter Anstellung zuständige Behörde (§ 11 Abs. 6 lit. g EG BBG). Als solche beschloss sie am 15. September 2021, die

Beschwerdeführerin nicht als Berufsschullehrperson anzustellen und auch nicht

festzustellen, dass diese sich in einem unbefristeten Arbeitsverhältnis

befinde. Begründungshalber führte sie unter anderem aus, der Beschwerdeführerin

sei frühzeitig mitgeteilt worden, dass sie nicht weiterbeschäftigt werde, womit

auch eine allenfalls erforderliche Kündigungsfrist eingehalten sei. Damit

stellte sich die Schulkommission explizit gegen die Auffassung, es sei keine

Kündigung erfolgt, und beschloss insofern über die Auflösung des

Arbeitsverhältnisses. Für die rechtskundig vertretene Beschwerdeführerin war

demnach mit Empfang des am 16. September 2021 versandten Schreibens von

Schulkommission und Schulleitung – in welchem die genannten Beschlüsse der

Schulkommission wiedergegeben und begründet wurden – erkennbar, dass ihre

Anstellung in diesem Sinn nicht weitergeführt würde.

Ein

Beschluss einer unzuständigen Behörde liegt damit nicht vor und die Kündigung

erfolgte auch nicht mündlich. Die konkreten Beanstandungen wurden der

Beschwerdeführerin zudem anlässlich der Mitarbeitendenbeurteilung im November

2020 und erneut im März 2021 mitgeteilt. Ihr war bekannt, was ihr vorgeworfen

wurde und letztlich Anlass für die Kündigung bildete. Ihren Standpunkt konnte

die Beschwerdeführerin bzw. ihr Rechtsbeistand vorgängig zur

Geltung bringen. Ebenso war sie im Stand, sich über die

Tragweite des Beschlusses Rechenschaft zu geben und ihn in voller Kenntnis der

Sache an die Vorinstanz weiterzuziehen. Das an sie gerichtete, vom 9. September

2021 datierende und am 16. September 2021 versandte Schreiben deckt sich

dabei inhaltlich weitestgehend mit dem Beschluss der Schulkommission vom 15. September

2021. In Bezug auf die Kündigung geht die Begründung im Schreiben über die

summarischen Beschlusserwägungen hinaus. Dass die Beschwerdeführerin gemäss

eigenen Angaben im Rekursverfahren keine Einsicht in den Beschluss gehabt habe,

würde sich deshalb insofern als unproblematisch erweisen. Ohnehin wurde der

Zirkularbeschluss vom Beschwerdegegner aber zu den Rekursakten gereicht.

Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29

Abs. 2 BV liegt im Ergebnis nicht vor. Die Kündigung wurde allerdings

formell mangelhaft eröffnet, weil weder der Beschluss vom 15. September

2021 noch das diesen wiedergebende Schreiben eine Rechtsmittelbelehrung

enthalten. Ein erkennbarer Rechtsnachteil erwuchs der rechtskundig vertretenen

Beschwerdeführerin daraus jedoch nicht, hat sie doch innert Frist einen

begründeten Rekurs bei der zuständigen Instanz erhoben und sich im Rahmen

dieses Verfahrens zur Frage der Rechtswidrigkeit einer Kündigung geäussert (vgl.

VGr, 14. September 2022, VB.2021.00817, E. 3.2 Abs. 3 mit

Hinweis). Die fehlende Rechtsmittelbelehrung ist demnach auch nicht als derart

gewichtiger Mangel einzustufen, dass sie zur Nichtigkeit der Kündigung führen

würde.

8.3 In Bezug

auf die materielle Korrektheit der Kündigung ist festzuhalten, dass sie

aufgrund einer mangelhaften Leistung erfolgte. Die aus Sicht des

Beschwerdegegners unzureichenden mündlichen und schriftlichen

Kommunikationsfähigkeiten sowie die mangelhafte Fachkompetenz der

Beschwerdeführerin und deren ungenügender Umgang mit Klagen der Lernenden sind

hinreichend nachgewiesen. Die Beanstandungen der Lernenden und aus einem

Lehrbetrieb ergeben sich aus den Akten. Das Gleiche gilt für die gesamthaft

genügende, in zahlreichen Einzelpunkten aber ungenügende Bewertung anlässlich der

durchgeführten Mitarbeitendenbeurteilung. Daraus ergibt sich nachvollziehbar,

dass die Arbeitsleistung der Beschwerdeführerin in qualitativer Hinsicht nicht

überzeugte. Dass sich dies auch nach der Beurteilung nicht hinreichend geändert

hat und demnach eine fortdauernde Schlechterfüllung der Aufgaben vorlag,

erschliesst sich sodann aus den aktenkundigen weiteren negativen Rückmeldungen

zu ihrem Unterricht (vgl. vorne E. 8.1). Die Kündigung ist damit sachlich

gerechtfertigt. Der Beschwerdeführerin wurde zudem nach der

Mitarbeitendenbeurteilung genügend Zeit eingeräumt, sich entsprechend den

Vorstellungen des Beschwerdegegners zu bewähren.

8.4 Im

Ergebnis wurde das unbefristete Arbeitsverhältnis der Beschwerdeführerin als

Lehrperson zulässigerweise von der Schulkommission auf den 28. Februar

2022 ordentlich gekündigt (vgl. § 17 Abs. 1 lit. b PG in Verbindung mit § 7 MBVVO). Massgeblicher

Beschäftigungsgrad für das Herbstsemester 2021/2022 ist dabei das durch den

Beschwerdegegner mit Verfügung vom 24. Juni 2020 angeordnete Pensum von

19.23 %. Das faktische, nicht verfügte Pensum der Beschwerdeführerin im

Schuljahr 2020/2021 lag zwar deutlich höher. Sie kann sich für dessen

Fortbestand aber entgegen ihren Vorbringen nicht auf den Vertrauensschutz

berufen. Eine hierfür hinreichende Vertrauensgrundlage findet sich nicht in den

Akten. Das von ihr angeführte, nicht veröffentlichte Urteil des

Verwaltungsgerichts VB.2017.00107 unterscheidet sich von der vorliegenden

Sachlage insofern, als dass dort der höhere Beschäftigungsgrad auch in der

Stellenbeschreibung, in Mitarbeitendenbeurteilungen und in einem

Zwischenzeugnis festgehalten worden war und damit eine Vertrauensgrundlage vorhanden

war. Die zusätzlichen Lektionen wurden der Beschwerdeführerin zudem auf

ausdrücklichen Wunsch hin zugeteilt, weshalb sie grundsätzlich nicht darauf

vertrauen durfte, diese auch über das Schuljahr 2020/2021 hinaus zu

unterrichten.

9.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen.

Es ist festzustellen, dass die Beschwerdeführerin sich bis zum 28. Februar

2022 mit einem Pensum von 19.23 % in einem Anstellungsverhältnis mit dem

Beschwerdegegner befand. Weiter ist festzustellen, dass die Bildungsdirektion

das Rechtsverzögerungsverbot verletzt hat.

Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.

10.

10.1 Weil der

Streitwert mehr als Fr. 30'000.- beträgt, ist das Verfahren

kostenpflichtig (§ 65a Abs. 3 VRG).

10.2 Die

Auferlegung der Kosten an die Vorinstanz wegen der langen Verfahrensdauer wurde

vorliegend nicht beantragt und drängt sich auch nicht auf, denn die

Feststellung der Verletzung des Beschleunigungsgebots im Dispositiv verschafft

der Beschwerdeführerin eine hinreichende Wiedergutmachung (vgl. Alain Griffel,

in: ders. [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 27c N. 19–21).

Sodann hat das Begehren der Beschwerdeführerin um

Feststellung der Rechtsverzögerung weder Auswirkungen auf den Streitwert noch

ist es mit Blick auf den Verfahrensausgang wesentlich (vgl. VGr, 13. Juli

2023, VK.2022.00002, E. 4).

10.3 Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten zu 5/6 der Beschwerdeführerin und zu 1/6 dem

Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

10.4 Der

Beschwerdegegner beantragt eine Parteientschädigung. Eine solche steht dem

Gemeinwesen in der Regel nicht zu und es liegen hier keine besonderen Umstände

vor, welche die ausnahmsweise Zusprechung einer Parteientschädigung

rechtfertigten (§ 17 Abs. 2 VRG; vgl. VGr, 18. März

2021, VB.2020.00628, E. 6.3 mit Hinweis).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I der Verfügung der

Bildungsdirektion vom 29. November 2023 sowie Dispositiv-Ziff. 2 des

Beschlusses der Schulkommission der Berufsschule C vom 9./15. September

2021 werden aufgehoben.

Es

wird festgestellt, dass die Beschwerdeführerin sich bis zum 28. Februar

2022 mit einem Pensum von 19.23 % in einem Anstellungsverhältnis mit dem

Beschwerdegegner befand.

Es wird festgestellt, dass die Bildungsdirektion das

Rechtsverzögerungsverbot verletzt hat.

Im

Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 6'600.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 6'720.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden zu 5/6 der Beschwerdeführerin und zu 1/6 dem

Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Bildungsdirektion.