Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00043

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2024.00043

Urteil

der 4. Kammer

vom 7. November 2024

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Selina Sigerist.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Informationszugang,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit E-Mail vom 26. Oktober 2023 ersuchte A, Redaktor

der Neuen Zürcher Zeitung, die Baudirektion um Einsicht in ein Dokument, das an

einer Retraite des Regierungsrats vorgestellt worden war. Der hierüber

informierte Regierungsrat wies die Gesuchsbearbeitung der Staatskanzlei zu, die

mit E-Mail vom 19. Dezember 2023 die Einsicht verweigerte, weil sie den

Meinungsbildungsprozess eines öffentlichen Organs beeinträchtigen würde. Auf

Ersuchen von A erliess der Regierungsrat am 10. Januar 2024 einen

förmlichen Beschluss, mit welchem er das Gesuch abwies.

Erwägungen

II.

Gegen diesen Beschluss erhob A am 27. Januar 2024

Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, der Regierungsrat sei unter

Entschädigungsfolge zu verpflichten, ihm Einsicht in die "Präsentation

über das angenommene Bevölkerungswachstum im Kanton Zürich und die entsprechenden

Folgen für verschiedene Bereiche der Wirtschaft und Gesellschaft, welche an der

Klausursitzung des Regierungsrats vom September 2023 thematisiert wurde",

zu gewähren. Eventualiter sei der Regierungsrat zu verpflichten, Einsicht in

diejenigen Seiten der Präsentation, welche allgemein zugängliche Informationen

erhielten, bzw. Einsicht in die Präsentation in geschwärzter Form zu gewähren;

[sub]eventualiter sei die Sache an den Regierungsrat zu neuer Beurteilung

zurückzuweisen.

Mit Beschwerdeantwort vom 29. Februar 2024 beantragte

der Regierungsrat Abweisung der Beschwerde. Dabei reichte er – der

Präsidialverfügung des Verwaltungsgerichts vom 29. Januar 2024

entsprechend – ein vollständiges Exemplar des fraglichen Dokuments ein. Mit

Schreiben vom 26. April 2024 reichte er sodann den publizierten

Regierungsratsbeschluss Nr. 386, "Wachstum 2050 (Auftrag,

Stellenplan, neue Ausgabe)", vom 10. April 2024 (RRB 386/2024) ein

und teilte mit, dass er am angefochtenen Beschluss festhalte.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a und § 44 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) für

die Behandlung der Beschwerde gegen den angefochtenen Entscheid zuständig.

2.

2.1

Art. 17

der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) gibt

jeder Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, soweit nicht

überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Die Bestimmung

begründet ein verfassungsmässiges Individualrecht. Das Recht auf Zugang zu

amtlichen Dokumenten wird im Gesetz über die Information und den Datenschutz

vom 12. Februar 2007 (IDG, LS 170.4) konkretisiert. Nach dem damit

verwirklichten Öffentlichkeitsprinzip kann grundsätzlich jede Person die bei

öffentlichen Organen vorhandenen Informationen einsehen (BGr, 23. Mai 2023,

1C_322/2022, E. 2.1). Der Öffentlichkeitsgrundsatz dient der Transparenz

der Verwaltung und soll das Vertrauen der Bürger in die staatlichen

Institutionen und ihr Funktionieren fördern; er bildet zudem eine wesentliche

Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am politischen

Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle der staatlichen

Behörden (zum Ganzen etwa VGr, 17. März 2022, VB.2020.00728, E. 2.1

mit weiteren Hinweisen).

2.2

Soweit die

Medien Zugang zu behördlichen Informationen suchen, um solche später zu

verarbeiten und zu verbreiten, dient das Transparenzgebot überdies zumindest

indirekt auch der Verwirklichung der nach Art. 17 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 (BV, SR 101) geschützten Medienfreiheit (vgl. BGE 142 II 313 E. 3.1). Der Schutz der Medienfreiheit erfasst grundsätzlich jegliche

Form der journalistischen Informationsbeschaffung, unabhängig davon, ob die

Informationen allgemein zugänglich sind oder nicht (BGE 137 I 8 E. 2.5).

Gesuche um Informationszugang, die von Journalistinnen und Journalisten

gestützt auf das Öffentlichkeitsprinzip eingereicht werden, unterstehen

demzufolge auch dem grundrechtlichen Schutz von Art. 17 BV (VGr,

30.

Juli 2021, VB.2021.00338, E. 2.1 – 17. Juni 2021,

VB.2021.00135, E. 2.1, je auch zum Ganzen).

2.3

Die

Bekanntgabe von Informationen auf Gesuch hin richtet sich nach § 20 und §§ 23 ff.

IDG. Jede Person hat Anspruch auf Zugang zu den bei einem öffentlichen Organ

vorhandenen Informationen (§ 20 Abs. 1 IDG). Dieser Anspruch besteht

grundsätzlich unabhängig von einem Nachweis besonderer Interessen (VGr,

17.

März 2022, VB.2020.00728, E. 2.2 mit Hinweisen). Das öffentliche

Organ verweigert jedoch nach § 23 Abs. 1 IDG die Bekanntgabe von

Informationen ganz oder teilweise oder schiebt sie auf, wenn eine rechtliche

Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse

entgegensteht.

2.4

Ob ein öffentliches oder privates

Geheimhaltungsinteresse das Informationszugangsinteresse überwiegt, kann nicht

Dispositiv

in genereller Weise gesagt werden, sondern muss im konkreten Fall entschieden

werden, indem die Zugangsinteressen und die Geheimhaltungsinteressen ermittelt,

beurteilt und gegeneinander abgewogen werden. Die Ermittlung und Gewichtung der

(öffentlichen) Geheimhaltungsinteressen ist dabei immer nur im Einzelfall mit

Bezug auf konkret infrage stehende Dokumente möglich (VGr, 30. März 2023,

VB.2022.00142, E. 5.3.5). Vorbehalten bleiben gesetzliche Bestimmungen,

welche die Interessenabwägung für bestimmte Dokumentenkategorien vorwegnehmen

(vgl. für einen Anwendungsfall VGr, 20. September 2021, VB.2021.00416 bzw.

BGr, 21. September 2023, 1C_669/2021).

3.

3.1 Der

Beschwerdegegner beruft sich auf § 23 Abs. 2 lit. b IDG, wonach

ein öffentliches Interesse an der Verweigerung oder am Aufschub der Bekanntgabe

von Informationen insbesondere vorliegt, wenn diese den Meinungsbildungsprozess

des öffentlichen Organs beeinträchtigen würde.

3.2

3.2.1

Die Information im Rahmen von Meinungsbildungsprozessen kann insbesondere

dann eingeschränkt werden, wenn diese politisch umstrittene Fragen betreffen

oder die betreffenden Geschäfte Gegenstand späterer Rechtsstreitigkeiten bilden

können. Über die Informationstätigkeit nach erfolgter Beschlussfassung ist im

Einzelfall zu entscheiden (§ 2 Abs. 1 der Verordnung über die Information

und den Datenschutz vom 28. Mai 2008 [IDV, LS 170.41]).

Zwar ist

der Meinungsbildungsprozess nicht per se geheim, doch sollen Dokumente wie

Arbeitspapiere, Entwürfe, Anträge und dergleichen während dieses Prozesses noch

geheim gehalten werden können (Bruno Baeriswyl, in: ders./Beat Rudin [Hrsg.],

Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Zürich

[Praxiskommentar IDG], Zürich etc. 2012, § 23 N. 16 f.). Nach

Abschluss der Erörterungen und der Entscheidung bzw. nach Abschluss der

Verhandlung sind die Informationen in der Regel zugänglich (VGr,

4. September 2013, VB.2012.00510, E. 3.6.1;

vgl. zum

Ganzen VGr, 30. Juli 2021, VB.2021.00338, E. 5.2). Zweck ist die

Wahrung einer möglichst freien Kommunikation bis zum Abschluss des

Entscheidungsprozesses; die Beteiligten sollen sich nicht vorweg zensieren oder

unter Rollenzwang geraten (Weisung des Regierungsrats vom 9. November 2005

zum Gesetz über die Information und den Datenschutz [Weisung IDG], ABl 2005,

1283 ff., 1316).

3.2.2

Bei Geschäften des Regierungsrats bleiben die Anträge, Mitberichte und

Besonderen Stellungnahmen der Direktionen und der Staatskanzlei auch nach der

Beschlussfassung durch den Regierungsrat von der Bekanntgabe ausgeschlossen (§ 2 Abs. 2 IDV). Dem liegt zugrunde, dass die Verhandlungen des Regierungsrats

nicht öffentlich sind (§ 19 des Gesetzes über die Organisation des

Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 [OG RR, LS

172.1]) und dass der Regierungsrat seine Entscheide als Kollegium trifft (Art. 65

Abs. 1 KV; § 11 Abs. 1 OG RR). Bei den genannten Dokumenten

handelt es sich um Grundlagen der Regierungsratsgeschäfte, die im Sinn von § 14 OG RR und §§ 30 ff. der Verordnung über die Organisation des

Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007 (VOG RR,

LS 172.11) zu behandeln sind. Was die Anträge betrifft, werden sie in § 14 Abs. 1 OG RR erwähnt und in §§ 37 ff. VOG RR näher ausgeführt.

Bei den Mitberichten und Besonderen Stellungnahmen handelt es sich um

Vernehmlassungen bzw. fachliche Informationen, die auf Einladung der

federführenden Direktion oder der Staatskanzlei eingereicht werden (§ 39 VOG RR; vgl. auch: Begründung des Regierungsrats zur Verordnung über die

Information und den Datenschutz, ABl 2008, 916 ff., 922 f.; Weisung

IDG, S. 1316).

3.3

3.3.1

Gemäss dem angefochtenen Entscheid diente die fragliche Präsentation dem

Regierungsrat in seiner Klausursitzung vom September 2023 "als Grundlage

für die Beurteilung der Entwicklung einer Strategie zur Bewältigung der

zukünftigen Herausforderungen im Zusammenhang mit dem prognostizierten

[Bevölkerungs-]Wachstum". Das bedeutet, dass es sich bei der Diskussion um

das erwartete (Bevölkerungs-)Wachstum um eine Grundsatzdiskussion handelte, die

im Rahmen eines Schwerpunktthemas an einer Klausurtagung geführt wurde (§ 29

Abs. 2, § 30 lit. i und § 33 Abs. 1 VOG RR). Zum

Schwerpunktthema wird ohne besonderen Antrag kein Beschluss gefällt (§ 33 Abs. 3 VOG RR; vgl. auch § 49 Abs. 3 VOG RR). Die Präsentation zu einer

Grundsatzdiskussion im Rahmen eines Schwerpunktthemas gehört nicht zu den

Dokumenten, in welche § 2 Abs. 2 IDV die Einsicht verwehrt. Sie wird

demnach von dieser Bestimmung nicht erfasst, womit eine Abwägung nach § 2 Abs. 1 IDV vorzunehmen ist.

3.3.2

§ 2 Abs. 2 IDV nennt einzelne Dokumenttypen, deren Bekanntgabe

ausgeschlossen werden soll. Daraus lässt sich allerdings keine generell

restriktive Auslegung von § 23 Abs. 2 lit. b IDG und § 2 Abs. 1 IDV in Bezug auf Informationen des Regierungsrats ableiten. Der Regierungsrat

ist die oberste leitende und vollziehende Behörde des Kantons (Art. 60 Abs. 1

KV; § 2 Abs. 1 OG RR). Zwar sind seine Sitzungen – wie erwähnt –

nicht öffentlich (§ 19 OG RR), doch sind ihm umgekehrt die Pflege der

Beziehung zur Öffentlichkeit und die Sorge für eine koordinierte und

kontinuierliche Information der Öffentlichkeit aufgetragen (§ 9 OG RR).

Weder aus gesetzlichen Grundlagen noch aus Stellung und Funktion ergeben sich

Anhaltspunkte dafür, dass das Geheimhaltungsinteresse in Bezug auf

Informationen des Regierungsrats generell erhöht wäre.

3.4 In diesem

Sinn ist zu prüfen, ob die Geheimhaltung gemäss § 23 Abs. 2 lit. b IDG und § 2 Abs. 1 IDV verhältnismässig ist. Entscheidend sind die

Art des Geschäfts (dazu E. 3.4.2 f.) und die Art des fraglichen

Dokuments (dazu E. 3.4.4).

3.4.1

Der Beschwerdegegner begründet die Verweigerung der Information damit, dass

der Meinungsbildungsprozess erst eingeleitet worden sei. Es sei für die

weiteren Schritte in diesem Prozess "nicht zielführend, wenn allenfalls

einzelne Elemente vorweg herausgegriffen und in der Öffentlichkeit diskutiert

würden". Hierfür müsse der Prozess zuerst "einen gewissen

Reifegrad" erreicht haben. Der Meinungsbildungsprozess habe noch nicht zu

Beschlüssen geführt bzw. mit RRB Nr. 386/2024 sei nur ein erster formeller

Schritt erfolgt. Obwohl die Präsentation teilweise allgemein zugängliche

Informationen enthalte, komme sodann eine teilweise Herausgabe nicht infrage,

weil es sich um ein "in sich geschlossenes Dokument" handle.

3.4.2

Dass noch kein – bzw. noch kein inhaltlicher – Beschluss gefällt wurde, ist

entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners nicht entscheidend, weil zu einem

Schwerpunktthema grundsätzlich kein Beschluss erfolgt (vorn E. 3.3.1), was

umso mehr für eine Grundsatzdiskussion im Rahmen eines solchen Themas gilt.

Gemäss den Materialien endet das Interesse an der Informationsbeschränkung zum

Schutz von Meinungsbildungsprozessen mit dem Abschluss des

"Entscheidungsprozesses"; "nach abgeschlossener Erörterung und

Entscheidung bzw. nach Abschluss der Verhandlungen" seien die

Informationen in der Regel zugänglich (Weisung IDG, S. 1316). Diesen

Ausführungen ist zu entnehmen, dass die – je nach Geschäft formelle oder

formlose – Beendigung der jeweiligen Diskussion das Interesse am Schutz des

Meinungsbildungsprozesses grundsätzlich erlöschen lässt. Dass die Diskussion im

Rahmen anderer Geschäfte weitergeführt wird und insoweit Anlass zu späteren

Beschlüssen geben kann, bedeutet nicht, dass der relevante

Meinungsbildungsprozess immer weiter andauert. Vorbehalten bleibt ein sehr

enger Bezug der Geschäfte, etwa wenn sie aus rein formellen Gründen getrennt

werden. Vorbehalten bleiben auch konkrete, noch im Gang befindliche

Entscheidungsprozesse, wobei nachvollziehbar dargetan werden oder ersichtlich

sein müsste, inwieweit und in welcher Weise eine Einsichtgewährung diese in

relevanter Form zu beeinträchtigen vermöchte (vgl. VGr, 17. Juni 2021,

VB.2021.00135, E. 5.3.1; vgl. auch BGr, 9. August 2024, 1C_13/2023, E. 4.6).

Die gegenteilige Ansicht hätte zur Folge, dass Informationen zu Themen, die in

der Zukunft voraussichtlich relevant bleiben oder werden, stets als

Beeinträchtigung des Meinungsbildungsprozesses der betreffenden Behörde

aufzufassen wären, was dem Gesetzeszweck gemäss § 1 Abs. 2 lit. a IDG – Transparenz des Handelns der öffentlichen Organe, Förderung der freien

Meinungsbildung und der Wahrnehmung der demokratischen Rechte, Erleichterung

der Kontrolle des staatlichen Handelns – zuwiderliefe.

3.4.3

Im vorliegenden Fall betrifft das fragliche Dokument eine

Grundsatzdiskussion zu einem bedeutenden und weiten Thema. Als das

Einsichtsgesuch gestellt wurde, war die Regierungsratsklausur, an welcher das

fragliche Dokument vorgestellt wurde, schon vorüber und die Grundsatzdiskussion

als solche damit abgeschlossen. Wie RRB Nr. 386/2024 festhält, ist der

Umgang mit dem prognostizierten Bevölkerungswachstum bereits Bestandteil der

Richtlinien der Regierungspolitik (vgl. Regierungsratsbeschluss Nr. 871,

"Richtlinien der Regierungspolitik 2023–2027 [Festsetzung]", vom

5. Juli 2023, S. 4 und 11). Einerseits sind also das Thema und die

Beschäftigung des Regierungsrats damit bekannt, anderseits dürfte die

Themenbehandlung noch länger andauern und ist ohne Einbezug der

gesellschaftlichen und politischen Diskussion gar nicht denkbar. Der

Zusammenhang zwischen der Grundsatzdiskussion an der Klausurtagung und

allfälligen zukünftigen Beschlüssen ist nicht eng. Angesichts dessen ist die

Grundsatzdiskussion nicht als Bestandteil eines fortdauernden und geheim zu

haltenden Meinungsbildungsprozesses anzusehen.

3.4.4

Mit Blick auf weiter andauernde Meinungsbildungsprozesse ist sodann das

fragliche Dokument als solches zu betrachten. Es handelt sich um eine

Power-Point-Präsentation von weniger als 30 Seiten (ohne Titelblatt und

inhaltsleere Seiten) und enthält im Wesentlichen statistische Angaben zum

prognostizierten Bevölkerungswachstum sowie Szenarien für die bauliche

Entwicklung und die Raumplanung. Zu einem namhaften Teil beruht die

Präsentation auf öffentlich zugänglichen Informationen des Bundesamts für

Statistik oder des Statistischen Amts des Kantons Zürich. Auch im Übrigen

finden sich keine oder zumindest keine nennenswerten internen Informationen in

der Präsentation. Die Stichworte zu den Fragestellungen und Szenarien geben

keine spezifischen Kenntnisse wieder; sie beziehen sich vielmehr auf allgemein

erkennbare Probleme. Eine Stellungnahme der Baudirektion enthält das Dokument

nicht. Über die Haltungen der einzelnen Regierungsratsmitglieder und über die

allfällige Besprechung im Regierungsrat sagt die als Diskussionsgrundlage

dienende Präsentation nichts aus. Ebenso wenig gibt sie Auskunft über das ins

Auge gefasste weitere Vorgehen. Entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners ist

sie auch nicht erklärungsbedürftig, wobei dies ohnehin nicht gegen eine

Einsichtnahme spräche, weil es dem Beschwerdegegner freistünde, diese mit einer

Erläuterung zu verbinden (vgl. VGr, 14. März 2018, VB.2017.00758, E. 2.5).

Es ist daher nicht ersichtlich, weshalb und auf welche Weise die Einsichtnahme

in die Präsentation den Meinungsbildungsprozess des Regierungsrats bei weiteren

Geschäften, die das Bevölkerungswachstum betreffen, beeinflussen könnte.

Gründe, die gegen eine Einsichtnahme sprechen, ergeben sich also nicht aus dem

Dokument.

3.4.5

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das fragliche Dokument als Grundlage

des Meinungsbildungsprozesses in einem abgeschlossenen Geschäft anzusehen ist

und sein Inhalt in keiner Weise einer Einsichtnahme entgegensteht. Die

Beschwerde ist daher gutzuheissen, und der Beschwerdegegner ist anzuweisen, dem

Beschwerdeführer die beantragte Einsicht zu gewähren.

4.

Gemäss dem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten dem

unterliegenden Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Dem Beschwerdeführer

steht keine Parteientschädigung zu, da die Sache weder besonderen Aufwand noch

den Beizug eines Rechtsbeistands erforderte (§ 17 Abs. 2 VRG; vgl.

Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014, § 17 N. 34 ff.). Im vorinstanzlichen Verfahren wurden

keine Gebühren auferlegt, sodass die Nebenfolgen des angefochtenen Entscheids

nicht zu korrigieren sind.

Demgemäss beschliesst die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des

Beschwerdegegners vom 10. Januar 2024 wird aufgehoben, und der

Beschwerdegegner wird angewiesen, dem Beschwerdeführer Einsicht in die an der

Regierungsratsklausur vom 6. September 2023 vorgestellte Präsentation

"Wachstum 2050" zu gewähren.

2. Die Gerichtsgebühr

wird festgesetzt auf

Fr.1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 1'595.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an die Parteien.