Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00049

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2024.00049

Urteil

der 3. Kammer

vom 18. Dezember 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsident

André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Moritz Seiler, Ersatzrichter Adrian

Mattle, Gerichtsschreiber

Silvio Forster.

In Sachen

1.

Gemeinde Kilchberg,

vertreten

durch den Gemeinderat,

2.

Baukommission Kilchberg,

beide vertreten durch RA A und/oder Dr. iur. B,

Beschwerdeführerinnen,

gegen

1.

C,

2.

D,

3.

E,

4.

F,

5.

G,

6.

H,

alle

vertreten durch RA I,

Beschwerdegegnerschaft,

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 23. Januar

2023 erteilte die Baukommission Kilchberg der politischen Gemeinde Kilchberg

die baurechtliche Bewilligung für die Erstellung eines sogenannten

Mehrgenerationenparks auf der ungefähr 4'500 m2 grossen

Parzelle Kat.-Nr. 01 an der J-Strasse in Kilchberg. Der vom Bauvorhaben

erfasste Bereich der Parzelle sowie der westlich auf der gleichen Parzelle

bestehende Fussballplatz sind gemäss Bau- und Zonenordnung der Gemeinde

Kilchberg (BZO Kilchberg) der Erholungszone B, Sport- und Freizeitanlagen (Zone EB),

zugewiesen. Der übrige Teil des Grundstücks gehört der Freihaltezone (Zone F)

an.

Erwägungen

II.

Gegen die baurechtliche

Bewilligung erhoben C, D, E, F, G und H gemeinsam Rekurs an das

Baurekursgericht des Kantons Zürich. Das Baurekursgericht hiess den Rekurs mit

Entscheid vom 12. Dezember 2023 gut und hob die Bewilligung der

Baukommission vom 23. Januar 2023 auf.

III.

Gegen den Entscheid des Baurekursgerichts

erhoben die Politische Gemeinde und die Baukommission Kilchberg gemeinsam

Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten, der angefochtene

Entscheid des Baurekursgerichts sei aufzuheben und die Baubewilligung der

Baukommission zu bestätigen, dies unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten der Beschwerdegegnerschaft auch für das vorinstanzliche Verfahren.

Das Baurekursgericht beantragte

ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. C, D, E, F, G und H

reichten eine Beschwerdeantwort ein und beantragten Beschwerdeabweisung unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerinnen. Mit

Eingabe vom 17. April 2024 hielten die Beschwerdeführerinnen an ihren

Begehren fest.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Eine Gemeinde ist

unter anderem dann rechtsmittellegitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie

eine Privatperson berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren

Aufhebung oder Änderung hat (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. a VRG). Die beschwerdeführende Gemeinde (Beschwerdeführerin 1)

ist vom angefochtenen Entscheid als Bauherrin bzw. Grundeigentümerin wie eine

Privatperson berührt (vgl. VGr, 16. Mai 2024, VB.2023.00322, E. 1.5).

Als eigenständiger Kommission gemäss § 51 des Gemeindegesetzes vom 17. Mai

2009.

(GG; LS 131.1) kommt der Beschwerdeführerin 2 Organeigenschaft

zu (§ 5 Abs. 1 lit. c Ziff. 3 GG in Verbindung mit Art. 37 ff.

der Gemeindeordnung der Politischen Gemeinde Kilchberg vom 7. März 2021),

weshalb auch sie legitimiert ist, im Namen der Gemeinde Beschwerde zu führen

(vgl. VGr, 16. November 2023, VB.2022.00678, E. 1.3 mit Hinweisen).

1.3

Da auch die

übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

Das Verwaltungsgericht wendet

das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (§ 7 Abs. 4 in Verbindung

mit § 70 VRG). Es darf im Sinn der sogenannten Motivsubstitution einen

Entscheid mit einer Begründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz

abweicht, oder ein Rechtsmittel aus anderen als den geltend gemachten Gründen

gutheissen (VGr, 3. Juni 2021, VB.2021.00035, E. 6.1; Kaspar Plüss

in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 167).

3.

3.1

Die baurechtliche

Bewilligung vom 23. Januar 2023 wurde von der kommunalen Baukommission

erteilt. Im vorinstanzlichen Verfahren umstritten war unter anderem, ob die

Gemeinde für den Erlass der baurechtlichen Bewilligung ohne Mitwirkung einer

kantonalen Behörde überhaupt zuständig war. Die Vorinstanz prüfte diese Frage

und bejahte im angefochtenen Entscheid die alleinige Zuständigkeit der

Gemeinde. Sie hiess den Rekurs jedoch aus anderen Gründen gut. Die

Beschwerdegegnerinnen bzw. Beschwerdegegner machen wie bereits als

Rekurrentinnen bzw. Rekurrenten im vorinstanzlichen Verfahren geltend, der vom

umstrittenen Bauvorhaben betroffene Parameter liege ausserhalb der Bauzonen,

womit von Bundesrechts wegen eine kantonale Behörde hätte entscheiden müssen,

ob das Bauvorhaben zonenkonform sei oder ob eine Ausnahmebewilligung erteilt

werden könne. Die Beschwerdeführerinnen haben sich in ihrer Replik zu dieser

Frage geäussert und an ihrem Standpunkt festgehalten, wonach die Baubewilligung

in die alleinige Zuständigkeit der Gemeinde falle.

3.2

Bauten und Anlagen

dürfen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden (Art. 22

Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung

[RPG; SR 700]). Gemäss Art. 25 Abs. 2 RPG entscheidet die

zuständige kantonale Behörde bei allen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen, ob

sie zonenkonform sind oder ob für sie eine Ausnahmebewilligung erteilt werden

kann. Damit wird vorgeschrieben, dass Bewilligungen für Bauvorhaben ausserhalb der

Bauzonen entweder durch eine kantonale Behörde oder mit deren Zustimmung zu

erteilen sind. Diese Bundesbestimmung bezweckt eine einheitliche

Rechtsanwendung für Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen auf dem ganzen

Kantonsgebiet durch die zuständige kantonale Stelle (BGE 132 II 21 E. 3.2.1

S. 27 f.; VGr, 22. Oktober 2020, VB.2019.00630, E. 4.3).

Bei der Bewilligung von Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen steht es den

Kantonen nicht frei, ihre Aufgaben an die Gemeinden zu delegieren (BGE 128 I 254 E. 3.1 mit Hinweisen; BGr, 5. März 2025, 1C_170/2024, E. 3.1;

VGr, 16. Mai 2024, VB.2023.00322, E. 3.1; VGr, 22. Oktober 2020,

VB.2019.00630, E. 4.3).

3.3

Der

Grundstückteil, auf welchem das umstrittene Bauvorhaben errichtet werden soll,

liegt gemäss dem Zonenplan der Gemeinde Kilchberg in der Erholungszone B,

Sport- und Freizeitanlagen (Zone EB). Gemäss Ziffer 10.2 BZO

Kilchberg können in dieser Zone Bauten und Anlagen für den Sport- und

Freizeitbetrieb erstellt werden. Die in §§ 61 ff. des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) vorgesehenen

Erholungszonen können als Schutz- oder Spezialzonen sowohl innerhalb wie

ausserhalb des Siedlungsgebiets ausgeschieden werden (vgl. BGE 118 Ib 503

E. 5c; BGr, 27. Mai 2025, 1C_636/2024, E. 5.5). Ausserhalb des Baugebiets

sind sie nach der Rechtsprechung keine Bauzonen im Sinn von Art. 15 RPG,

sondern Sondernutzungszonen gemäss Art. 18 RPG. Solche aussenliegenden

Erholungszonen sind im Ergebnis aus bundesrechtlicher Sicht zur Kategorie der

Nichtbauzonen zu rechnen.

Bei Erholungszonen ausserhalb

des Baugebiets ist die Zulässigkeit von Bauvorhaben, die nicht dem Zonenzweck

entsprechen, direkt nach Art. 24 ff. RPG zu beurteilen, womit die

Pflicht zur kantonalen Mitwirkung bei der Bewilligungserteilung verbunden ist.

Die im Kanton Zürich zuständige Behörde ist das kantonale Amt für

Raumentwicklung (ARE; Ziff. 1.2.4 des Anhangs zur Bauverfahrensverordnung vom

3.

Dezember 1997 [BVV; LS 700.6] in Verbindung mit § 7 Abs. 1 BVV und § 318 PBG). Die Mitwirkungspflicht der kantonalen Behörde gilt

nach Art. 25 Abs. 2 RPG indessen nicht nur für Ausnahmebewilligungen

ausserhalb der Bauzonen, sondern spätestens seit der revidierten Fassung dieser

Bestimmung vom 20. März 1998 ausdrücklich auch für die Prüfung der

Zonenkonformität in solchen Gebieten (VGr, 22. Oktober 2020,

VB.2019.00630, E. 4.3; BGr, 5. August 2020, 1C_566/2019, E. 5.2).

Art. 25 Abs. 2 RPG verlangt die Mitwirkung der kantonalen Behörde

namentlich auch für zonenkonforme Bauvorhaben in ausserhalb der Bauzonen

gelegenen Erholungszonen im Sinne von §§ 61 ff. PBG (Christoph Fritzsche/Peter

Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, Bd. 1, 7. A.,

Wädenswil 2024, S. 182; noch offengelassen in: VGr, 16. Mai 2024,

VB.2023.00322, E. 3.4, sowie in: VGr, 3. Dezember 2015,

AN.2015.00004, E. 5, wo das Verwaltungsgericht ausführte, mindestens

die in der neuen BVV festgeschriebene kantonale Zuständigkeit sei

bundesrechtlich verlangt). Dass bei der Aufzählung in Ziff. 1.2 Anhang BVV

lediglich die nicht dem Zonenzweck entsprechenden Bauvorhaben in solchen Zonen

ausdrücklich aufgeführt werden (Ziff. 1.2.4), nicht jedoch zonenkonforme

Bauvorhaben in Erholungszonen ausserhalb der Bauzonen, ändert daran nichts,

zumal die Auflistung im Anhang BVV nicht abschliessend ist (vgl. lit. b

des Ingresses zum Anhang BVV; VGr, 16. Mai 2024, VB.2023.00322, E. 3.4)

und kantonales Recht bundesrechtskonform anzuwenden ist (kritisch in Bezug auf

die Bundesrechtskonformität von Ziff. 1.2.4 Anhang BVV hinsichtlich zonenkonformer

Bauten in Erholungszonen ausserhalb der Bauzonen: Monika Mörikofer Fässler,

Bauten und Anlagen in Freihalte- und Erholungszonen, in: PBG aktuell 1/2017, S. 21 f.).

Dispositiv

3.4 Demnach war die

kommunale Baukommission unabhängig davon, ob das Bauvorhaben zonenkonform ist

oder nicht, nicht zuständig, ohne Zustimmung des ARE über das Baugesuch zu

entscheiden, sofern es sich beim strittigen Bauvorhaben in der Erholungszone um

ein Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen im Sinne von Art. 25 Abs. 2

RPG handelt. Dies ist nachfolgend zu prüfen.

3.4.1 Regelt eine

Erholungszone im Sinne von §§ 61 ff. PBG die Nutzung innerhalb des Siedlungsgebiets,

handelt es sich um eine innenliegende Erholungszone. Von einer solchen ist

auszugehen, wenn eine Freihalte- oder Erholungszone mehr oder weniger

vollständig von Bauzonen umgeben ist und überwiegend Siedlungszwecken dient

(BGr, 27. Mai 2025, 1C_636/2024, E. 5.5 mit Hinweis; VGr, 16. Mai

2024, VB.2023.00322, E. 4.2; VGr, 23. April 2015, VB.2014.00523, E. 3.3).

Für die Qualifizierung von Erholungszonen als Bauzonen kommt es auf die

raumplanungsrechtlich relevante Zugehörigkeit zum Baugebiet und nicht auf die

Zulässigkeit einer beschränkten Bautätigkeit in dieser Zone an (VGr, 16. Mai

2024, VB.2023.00322, E. 3.3 mit Hinweisen).

3.4.2 Die am Standort

des umstrittenen Bauvorhabens ausgeschiedene Erholungszone (Zone EB)

umfasst je einen Teil der beiden Parzellen Kat.-Nr. 02 und Kat.-Nr. 01.

Zur hier ausgeschiedenen Zone EB gehört unter anderem die unüberbaute,

landwirtschaftlich genutzte Fläche auf der Parzelle Kat.-Nr. 01, auf

welcher das vorliegend umstrittene Bauvorhaben geplant ist (nachfolgend:

Bauareal), sowie je ein Fussballplatz südlich (als Teil der Parzelle Kat.-Nr. 02)

und westlich (als Teil der Parzelle Kat.-Nr. 01) davon. Die genannte Zone EB

grenzt einerseits an verschiedene Zonen für öffentliche Bauten (ehemaliges

Spital, Hallenbad und Gebäude der Fussballplatzanlage) bzw. an eine Wohnzone

und andererseits in nicht unwesentlichem Umfang an nicht zu den Bauzonen

gehörende, kommunale Freihaltezonen. Die genannte Zone EB dient mit den

beiden Fussballplätzen teilweise Siedlungszwecken, ist jedoch mit Blick auf die

benachbarten Freihaltezonen nicht mehr oder weniger vollständig von Bauzonen

umgeben. Gemäss dem kantonalen Richtplan gehört das Bauareal wie die ganze

kommunale Zone EB nicht zum Siedlungsgebiet, sondern zum übrigen

Landwirtschaftsgebiet.

Betrachtet man nur das Bauareal,

liegt dieses am Siedlungsrand, grenzt es doch im Osten an eine Zone für

öffentliche Bauten (Hallenbad), im Westen sowie im Süden an je einen ebenfalls

in der Zone EB gelegenen Fussballplatz und im Norden an eine grosse, nicht

zu den Bauzonen gehörende, kommunale Freihaltezone. Damit ist auch das Bauareal

nicht mehr oder weniger vollständig von Bauzonen umgeben. Während das Bauareal

im bestehenden Zustand im Norden ohne künstliche Begrenzung in die ebenfalls

landwirtschaftlich genutzte Freihaltezone übergeht, wird es im Osten, Westen

und Süden durch Strässchen oder Fusswege bzw. im Süden zusätzlich durch eine

markante Baumreihe vom Siedlungsgebiet bzw. von den Zonen für öffentliche

Bauten abgetrennt. Wie bereits ausgeführt, liegt das Bauareal gemäss dem

kantonalen Richtplan nicht im Siedlungs-, sondern im übrigen

Landwirtschaftsgebiet. Zudem wird das Bauareal – im Gegensatz zur restlichen

Zone EB – zusammen mit der nördlich angrenzenden kommunalen Freihaltezone

von einem im kantonalen Richtplan erfassten kantonalen Freihaltegebiet im Sinne

von §§ 39 ff. PBG überlagert, welches der Siedlungstrennung und der

erholungsbezogenen Vernetzung dient. Damit handelt es sich entgegen der

Auffassung der Vorinstanz und der Beschwerdeführerinnen jedenfalls beim das

Bauareal umfassenden Teil der genannten Zone EB nicht um eine innen-,

sondern eine aussenliegende Erholungszone bzw. liegt jedenfalls das Bauareal

nicht inner-, sondern ausserhalb der Bauzonen. Daran ändert der Umstand nichts,

dass der restliche Teil der Zone EB mit den beiden Fussballplätzen

Siedlungszwecken dient.

3.5 Nach dem

Ausgeführten war mit Blick auf Art. 25 Abs. 2 RPG die kommunale

Baukommission unabhängig davon, ob das Bauvorhaben zonenkonform ist oder nicht,

nicht zuständig, ohne Zustimmung des ARE über das Baugesuch zu entscheiden.

Damit hat die Vorinstanz den Rekurs im Ergebnis zu Recht gutgeheissen und den

Beschluss der Beschwerdeführerin 2 vom 23. Januar 2023 im Ergebnis zu

Recht aufgehoben. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass eine Mitarbeiterin

des ARE in einer E-Mail-Nachricht vom 6. Dezember 2022 zuhanden der

Baudirektion des Kantons Zürich und der Gemeinde mitgeteilt hatte, sie sei der

Ansicht, es sei keine "raumplanungsrechtliche Bewilligung" notwendig, weil es

sich um ein zonenkonformes Vorhaben in der Zone EB handle. Soweit sich die

Gemeinde als öffentlich-rechtliche Körperschaft in der vorliegenden

Konstellation überhaupt auf den aus dem Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5

Abs. 3 und Art. 9 BV) fliessenden Vertrauensschutz (zu den Voraussetzungen

des Vertrauensschutzes vgl. VGr, 13. August 2025, VB.2024.00073, E. 3.1)

berufen könnte, stellte die von einer Mitarbeiterin des ARE unverbindlich

formulierte E-Mail-Nachricht keine vorbehaltlose Auskunft bzw. keine

ausreichende Vertrauensgrundlage dar. Zudem überwiegen das Interesse an der

richtigen Rechtsanwendung und die Interessen der vom Bauvorhaben betroffenen

Privatpersonen die Interessen am Vertrauensschutz klar, zumal es sich bei der

in Art. 25 Abs. 2 RPG verankerten Mitwirkungspflicht einer kantonalen

Behörde um eine für die einheitliche Rechtsanwendung für Bauvorhaben ausserhalb

der Bauzonen und im Hinblick auf den raumplanungsrechtlichen Trennungsgrundsatz

wichtige Bestimmung handelt (vgl. VGr, 16. Mai 2024, VB.2023.00322, E. 3.1)

und die vom Bauvorhaben betroffenen Privatpersonen Anspruch darauf haben, dass

die gesetzliche Zuständigkeitsordnung eingehalten wird.

4.

4.1 Die Beschwerde ist

abzuweisen, ohne dass auf die weiteren Ausführungen der Vorinstanz und die

weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten einzugehen ist. Nachdem die

Vorinstanz den Rekurs im Ergebnis zu Recht gutgeheissen hat, spielt es

namentlich auch keine Rolle, ob die Baubewilligung nicht nur anfechtbar,

sondern – wie die Beschwerdegegnerschaft vorträgt – wegen der fehlenden

Mitwirkung der kantonalen Behörde geradezu nichtig war.

4.2 Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführerinnen aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2

und § 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und

steht diesen keine Parteienschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Die

Beschwerdeführerinnen sind zu einer angemessenen Parteientschädigung an die

anwaltlich vertretene Beschwerdegegnerschaft zu verpflichten (§ 17 Abs. 2

und Abs. 3 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 145.-- Zustellkosten,

Fr. 4'145.-- Total

der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden der Gemeinde Kilchberg

auferlegt.

4. Die Gemeinde Kilchberg wird verpflichtet, der

Beschwerdegegnerschaft eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.-

(inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft

des vorliegenden Urteils.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Baurekursgericht;

c) das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).