Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00052

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2024.00052

Urteil

der 4. Kammer

vom 29. August 2024

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Meret Lüdi.

In Sachen

A, vertreten durch MLaw B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Gemeindeamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Feststellung

des Bürgerrechts,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A wurde im Herbst 1970 in St. Leonards, New South

Wales, Australien, als Tochter von C geboren. C ist Schweizer Staatsangehörige,

ihr Heimatort ist H im Kanton Zürich; geboren ist sie in G im Kanton Zürich.

Der biologische Vater von A ist D. Er war mit C nie verheiratet, ist ebenfalls

Schweizer Staatsangehöriger und wurde in I im Kanton Jura geboren; sein

Heimatort ist J im Kanton Bern.

Im Jahr 1971 wurde A von E und F, beide australische

Staatsangehörige, adoptiert.

Im Jahr 1991 erfuhr A, dass sie adoptiert worden war und

meldete sich im gleichen Jahr beim Swiss National Tourist Office in Edgecliff,

Australien. Aufgrund von weiteren Recherchen konnte sie 1995 zunächst ihre

biologische Mutter und ein Jahr später auch ihren biologischen Vater ausfindig

machen.

Im Jahr 2017 ersuchte A das schweizerische Generalkonsulat

in Sydney um Erteilung von Informationen betreffend das Schweizer Bürgerrecht.

Sie erhielt daraufhin die Antwort, dass sie infolge einer Volladoption keine

Möglichkeit zur Erlangung des Schweizer Bürgerrechts habe.

Im März 2021 deklarierte D seine biologische Vaterschaft

gegenüber den australischen Behörden, woraufhin er im Dezember 2021 in das

Registry of Birth, Death and Marriages in Sydney als biologischer Vater

eingetragen wurde.

Am 9. August 2022 ersuchte A den Zivilstands- und

Bürgerrechtsdienst des Kantons Bern um Eintragung des schweizerischen

Bürgerrechts. Der Zivilstands- und Bürgerrechtsdienst stellte die Anfrage

zuständigkeitshalber dem Gemeindeamt des Kantons Zürich zu. Das Gemeindeamt

teilte ihr am 31. August 2022 per E-Mail mit, dass sie das Schweizer

Bürgerrecht im Herbst 1992 verwirkt habe.

Am 17. Februar 2023 ersuchte A das Gemeindeamt um

Feststellung des Schweizer Bürgerrechts.

Das Gemeindeamt stellte mit Verfügung vom 28. April

2023 fest, dass A das Schweizer Bürgerrecht nicht besitze.

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierte A bei der Direktion der Justiz und des

Innern. Diese wies den Rekurs mit Verfügung vom 14. Dezember 2023 ab

(Ziff. I), auferlegte ihr die Verfahrenskosten (Ziff. II) und sprach

ihr keine Parteientschädigung zu (Ziff. III).

III.

Am 29. Januar 2024 erhob A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht. Sie beantragte, unter Entschädigungsfolge sei die

angefochtene Verfügung aufzuheben und das Bürgerrecht der Gemeinde H, des

Kantons Zürich sowie der Schweizerischen Eidgenossenschaft von A festzustellen.

Mit Präsidialverfügung vom 31. Januar 2024 wurde A

aufgrund ihres Wohnsitzes im Ausland verpflichtet, eine Kaution in Höhe von

Fr. 2'095.- zu leisten. Dieser Aufforderung kam sie fristgerecht nach.

Die Direktion der Justiz und des Inneren verzichtete am

5.

Februar 2024 auf eine Vernehmlassung und beantragte die Abweisung der

Beschwerde. Das Gemeindeamt beantragte mit Beschwerdeantwort vom

16.

Februar 2024, die Beschwerde abzuweisen. Die Beschwerdeführerin

reichte am 14. März 2024 eine weitere Stellungnahme samt Beilagen ein.

Die Kammer erwägt:

1.

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Direktion der

Justiz und des Innern über Anordnungen des Gemeindeamts betreffend die

Anerkennung ausländischer Urkunden über den Zivilstand sowie betreffend das

Bürgerrecht zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2] in Verbindung mit Art. 90

Abs. 2 der Zivilstandsverordnung vom 28. April 2004

[SR 211.112.2] beziehungsweise Art. 43 Abs. 1 des Bundesgesetzes

über das Schweizer Bürgerrecht vom 20. Juni 2014 [BüG, SR 141.0]).

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die

Regelung des Erwerbs und Verlusts des Bürgerrechts von Gesetzes wegen,

namentlich aus familienrechtlichen Gründen (Abstammung, Heirat und Adoption),

sowie des Verlusts des Schweizer Bürgerrechts und der Wiedereinbürgerung fällt

in die Gesetzgebungskompetenz des Bundes (vgl. BGE 125 III 209 E. 3a; VGr,

16.

Dezember 2021, VB.2021.00617, E. 3.1)

Gemäss dem heute geltenden Art. 50 Abs. 1 BüG

richten sich Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts nach dem Recht, das

bei Eintritt des massgebenden Tatbestands in Kraft steht. Die Totalrevision des

Bürgerrechtsgesetzes trat am 1. Januar 2018 in Kraft (AS 2016, 2561).

Eine gleichlautende Übergangsbestimmung findet sich auch im davor geltenden

Art. 57 des Bundesgesetzes über den Erwerb und Verlust des Schweizer

Bürgerrechts vom 29. September 1952 (aBüG, AS 1952, 1087).

Gemäss Art. 1 lit. b aBüG ist das aussereheliche

Kind von Gesetzes wegen Schweizer Bürger, wenn die Mutter Schweizer Bürgerin

ist. Art. 7 aBüG regelt die Kindesannahme (Adoption). Gemäss dem bis zum

31.

März 1973 geltenden Art. 7 aBüG bewirkte die Adoption weder

Erwerb noch Verlust des Schweizer Bürgerrechts (AS 1952, 1087).

2.2

Die

Beschwerdeführerin wurde im Jahr 1970 geboren und im Jahr 1971 adoptiert.

Dispositiv

Demnach ist das zurzeit der Geburt bzw. Adoption geltende Recht anwendbar. Mit

ihrer Geburt als aussereheliches Kind erwarb sie gemäss Art. 1 lit. b

aBüG das Schweizer Bürgerrecht von ihrer biologischen Mutter. Ihre Adoption im

Jahr 1971 hatte sodann gemäss Art. 7 aBüG keine Auswirkungen auf ihre

Schweizer Staatsangehörigkeit.

3.

3.1 Art. 10

aBüG regelt den Verlust bzw. die Verwirkung des Schweizer Bürgerrechts von

Gesetzes wegen bei Geburt im Ausland. Gemäss dem bis zum 30. Juni 1985

geltenden Art. 10 Abs. 1 aBüG verwirkt das im Ausland geborene Kind

eines Schweizer Bürgers, der ebenfalls im Ausland geboren ist, das Schweizer

Bürgerrecht, wenn nicht bis zur Vollendung des 22. Lebensjahres eine

Meldung bei einer schweizerischen Behörde erfolgt (AS 1952, 1087).

Art. 10

Abs. 1 aBüG in der am 1. Juli 1985 in Kraft getretenen Fassung sieht

vor, dass das im Ausland geborene Kind eines Schweizer Elternteils das

Schweizer Bürgerrecht unabhängig vom Geburtsort der Eltern verwirkt, wenn nicht

bis zur Vollendung des 22. Lebensjahres eine Meldung bei einer

schweizerischen Behörde erfolgt (AS 1985, 420).

Mit der

entsprechenden Gesetzesänderung wurde Art. 57 Abs. 9 aBüG als

Übergangsbestimmung eingeführt (AS 1985, 420). Demnach verliert das im

Ausland geborene Kind, dessen Vater oder Mutter in der Schweiz geboren ist und

das bei Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1984 über die

Änderung des Bundesgesetzes über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts

mehr als 22 Jahre alt ist oder innert dreier Jahre das 22. Lebensjahr

vollendet und für das die Voraussetzungen von Art. 10 erfüllt sind, das

Schweizer Bürgerrecht, wenn es nicht innert dreier Jahre seit der

Gesetzesänderung die dort vorgesehene Meldung oder Erklärung abgibt. Die

Übergangsbestimmung wurde demnach für diejenigen Personen geschaffen, die

bereits älter waren oder innert drei Jahren das 22. Lebensjahr vollendeten.

Für bereits geborene jüngere Kinder einer in der Schweiz geborenen Schweizer

Mutter wurden keine Übergangsbestimmungen erlassen. Gemäss Botschaft zur

Änderung des Bundesgesetzes über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts

vom 18. April 1984 betrifft die neue Regelung alle Personen, die in

Zukunft 22 Jahre alt werden (BBl 1984 II S. 211 ff.,

S. 225).

3.2 Die Beschwerdeführerin wurde in Australien

geboren und war bei Inkrafttreten der neuen Bestimmungen am 1. Juli 1985

vierzehn Jahre alt. Durch die Gesetzesänderung galt für sie neu eine

Meldepflicht bis zur Vollendung ihres 22. Lebensjahres. Die

Verwirkungsfrist lief somit bis im Herbst 1992. Strittig ist, ob die

Beschwerdeführerin eine entsprechende Meldung innert der

Verwirkungsfrist getätigt hat.

4.

4.1 Nachdem

die Beschwerdeführerin im Jahr 1991 von ihrer Adoption erfahren hatte, meldete

sie sich im gleichen Jahr beim Swiss National Tourist Office, welches Teil des

schweizerischen Generalkonsulats in Edgecliff, Australien, war. Die

Kontaktaufnahme erfolgte zwecks Suche nach ihren biologischen Eltern. Dazu

legte sie dem Swiss National Tourist Office gemäss eigenen Angaben ihre

Geburtsurkunde vom 20. Mai 1991 vor. Zum Nachweis des erfolgten Kontakts

reichte die Beschwerdeführerin eine an sie adressierte Postsendung des Swiss

National Tourist Office vom 14. November 1991 zu den Akten sowie eine an

sie gesendete Schweizer Karte, auf welcher G sowie der … mit gelber Farbe

hervorgehoben sind.

4.2 Gemäss der

Vorinstanz genügt die erfolgte Kontaktaufnahme den Anforderungen an eine

Meldung gemäss Art. 10 Abs. 1 aBüG nicht, da darin kein Wille zur

Beibehaltung des Schweizer Bürgerrechts enthalten war bzw. aus den

eingereichten Unterlagen kein solcher Wille abzulesen sei. Es sei ferner nicht

nachvollziehbar, weshalb sie sich erst im Jahr 2017 beim Staatssekretariat für

Migration (SEM) bzw. am 9. August 2022 beim Amt für Zivilstands- und

Bevölkerungsdienste des Kantons Bern meldete.

4.3 Die

Beschwerdeführerin stellt sich hingegen auf den Standpunkt, dass die erfolgte

Kontaktaufnahme den Anforderungen von Art. 10 Abs. 1 aBüG genüge.

5.

5.1 Ausgangspunkt

der Auslegung einer Norm bildet immer der Wortlaut der Bestimmung. Sind

aufgrund einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene Interpretationen

möglich, muss unter Berücksichtigung aller Auslegungsmethoden die wahre

Tragweite der Bestimmung ermittelt werden (sogenannter Methodenpluralismus).

Dabei kommt es namentlich auf die Entstehungsgeschichte der Norm und ihren Zweck

sowie auf die dem Gesetz zugrunde liegenden Wertungen und den Sinnzusammenhang

an, in dem die Norm steht (vgl. zum Ganzen BGE 148 II 243 E. 4.5.1,

143 II 699 E. 3.3). Vom klaren Wortlaut eines Rechtssatzes darf die Auslegung indes

nur abweichen, wenn triftige Gründe dafür bestehen, dass er nicht den wahren

Sinn der Bestimmung wiedergibt (BGE 135 II 138 E. 2.2.3, 131 II 217

E. 2.3; VGr, 22. November 2023, VB.2023.00224, E. 4.2.4).

5.2

5.2.1

Gemäss der in Frage stehenden Bestimmung verwirkt das im Ausland geborene

Kind eines schweizerischen Elternteils, das noch eine andere

Staatsangehörigkeit besitzt, das Schweizer Bürgerrecht mit der Vollendung des

22. Lebensjahres, wenn es nicht bis dahin einer schweizerischen Behörde im

Ausland oder Inland gemeldet worden ist oder sich selber gemeldet hat oder

schriftlich erklärt, das Schweizer Bürgerrecht beibehalten zu wollen

(Art. 10 Abs. 1 aBüG, Fassung vom 14. Dezember 1984; AS 1985,

420). Als Meldung im Sinne von Abs. 1 genügt namentlich jede Mitteilung

der Eltern, Verwandten oder Bekannten im Hinblick auf die Eintragung in die

heimatlichen Register, auf die Immatrikulation oder die Ausstellung von

Ausweispapieren (Art. 10 Abs. 3 aBüG, Fassung vom 29. September

1952; AS 1952, 1087).

5.2.2

Ausgehend vom Wortlaut kommt somit die Meldung des Kindes durch Dritte, die

Selbstmeldung oder die schriftliche Erklärung, das Schweizer Bürgerrecht

beibehalten zu wollen, als Mitteilung in Frage. Absatz 3 der Bestimmung

konkretisiert die Art der Meldung und zählt beispielhaft Mitteilungen auf, die

als Meldung zu gelten haben. Dabei sind Mitteilungen gemeint, die etwa im

Hinblick auf die Eintragung in heimatliche Register, auf die Immatrikulation

oder die Ausstellung von Ausweispapieren gerichtet sind; die Aufzählung ist

nicht abschliessend ("namentlich"). Insbesondere spielt es keine

Rolle, von wem die Mitteilung ausgeht.

5.2.3

In der Botschaft zum Entwurf zu einem Bundesgesetz über Erwerb und Verlust

des Schweizerbürgerrechts vom 9. August 1951 wird zu Art. 10

Abs. 1 aBüG ausgeführt, dass die Verwirkung nicht eintreten solle, wenn

eine auch nur bescheidene tatsächliche Bindung zur Schweiz fortbestehe. Dazu

genüge, dass die Familie mit einer schweizerischen Vertretung im Ausland,

allenfalls auch unmittelbar mit der Heimatbehörde, in Verbindung stehe, ihr die

Geburt des Kindes anmelde oder schweizerische Ausweispapiere für das Kind

fordere. Das Kind selber könne den Fortbestand des Schweizer Bürgerrechts

bewirken, indem es sich beim Konsulat immatrikulieren oder Ausweispapiere

ausstellen lasse oder indem es schriftlich erkläre, Schweizer Bürger bzw.

Bürgerin bleiben zu wollen. Der Entwurf führe in Art. 10 Abs. 2 nicht

abschliessend aus, was als genügende Meldung anerkannt werden könne. Die Praxis

solle weitherzig sein können in der Anerkennung von Zeichen der Verbundenheit

mit der Schweiz, die den Untergang des Schweizer Bürgerrechts verhindern. Im

Zweifelsfall sei das Fortbestehen des Bürgerrechts anzunehmen. Dagegen genüge

es nicht, wenn die Eltern die Geburt des Kindes bloss der ausländischen

Ortsbehörde meldeten und diese von Amtes wegen den Zivilstandsbehörden in der

Schweiz davon Kenntnis gebe (BBl 1951 II S. 669 ff., S. 693).

5.2.4

Das Bürgerrechtsgesetz vom 29. September 1952 folgte dem Grundsatz der

Unverlierbarkeit des Bürgerrechts und ging im Zweifelsfall vom Fortbestehen des

Schweizer Bürgerrechts aus (Evelyn Beatrice Wiederkehr, Erwerb und Verlust des

Schweizer Bürgerrechts von Gesetzes wegen, Zürich 1983, S. 150 f.).

Die Ausweitung der Meldepflicht, welche am 1. Juli 1985 in Kraft trat,

sollte den Grundsatz der Unverlierbarkeit des Bürgerrechts weiter einschränken.

Ziel der Gesetzesrevision war es, Kinder verheirateter Schweizerinnen mit

denjenigen verheirateter Schweizer beim Erwerb des Schweizer Bürgerrechts

gleichzustellen. Diese neue Regelung, die mit der automatischen Weitergabe des

Schweizer Bürgerrechts auch durch die Mutter verbunden war, hatte zur Folge,

dass es vermehrt Doppelbürgerinnen und -bürger ohne Beziehung zur Schweiz geben

würde. Um diese unerwünschte Nebenwirkung zu mildern, wurde die

Verwirkungsregelung in Art. 10 aBüG verschärft (BGE 114 Ib 257 E. 2;

BBl 1984 II S. 211 ff., S. 216). Der Gesetzgeber wollte damit

verhindern, dass sich Schweizerinnen bzw. Schweizer im Ausland aufhalten, die

keinerlei Beziehung mehr zur Schweiz aufweisen und nur in Krisensituationen in

die Schweiz zurückkehren würden (Céline Gutzwiller, Droit de la nationalité,

Acquisition, perte et perspectives, Zürich 2016, S. 26).

5.2.5

Der Sinn und Zweck der Meldepflicht liegt darin, zu verhindern, dass

Personen mit Wohnsitz im Ausland, welche keinerlei Beziehung zur Schweiz

aufweisen, über die Schweizer Staatsangehörigkeit verfügen, ohne dass der

Schweizer Staat davon Kenntnis hat. Durch die Meldepflicht bis zum

22. Lebensjahr wird Rechtssicherheit betreffend den Umstand, wer Schweizer

Bürgerin bzw. Bürger ist, geschaffen. Eine erfolgte Meldung drückt die

bestehende Verbundenheit zur Schweiz aus. Durch die Einführung der Meldepflicht

sollten einzig Personen ohne jegliche innere Verbindung und Beziehung zur

Schweiz das Bürgerrecht verlieren (BGE 91 I 382 E. 3). Eine rigorose

Würdigung der Beweise und Indizien wird durch Art. 10 Abs. 1 aBüG

ausgeschlossen, da ein Verlust durch Verwirkung nur in extremen Fällen

eintreten sollte (vgl. BGE 112 Ib 65 E. 2). Auch die Lehre zum heutigen

Art. 7 BüG besagt, dass die Anforderungen an die Meldung nicht hoch

anzusetzen sind und der Begriff weit auszulegen ist (vgl. zum heutigen

Art. 7 BüG: Fanny de Weck, in: Marc Spescha etc. [Hrsg.], Kommentar

Migrationsrecht, 5. A., Zürich 2019, Art. 7 BüG N. 1;

Gutzwiller, S. 26). Die Meldung ist mithin auch nicht an eine besondere

Form gebunden.

Zusammenfassend sind an die Meldung gemäss Art. 10

Abs. 1 aBüG nach dem Sinn und Zweck sowie dem Willen des historischen

Gesetzgebers keine zu hohen Anforderungen zu stellen, sondern ist im

Zweifelsfall vom Vorliegen einer Meldung auszugehen.

5.3 Es ist

erstellt, dass die Beschwerdeführerin sich im Zusammenhang mit ihrer Abstammung

beim schweizerischen Generalkonsulat gemeldet hat. Auch wenn sie sich in erster

Linie zwecks Suche nach ihren biologischen Eltern an das Konsulat wendete, ist

die Kontaktaufnahme vor dem Hintergrund der weiten Begriffsauslegung der

"Meldung" und der weitherzigen Praxis als ausreichendes Zeichen der

Verbundenheit zur Schweiz zu werten. Wie gesehen, ist im Zweifelsfall von einer

Meldung auszugehen und die Verwirkung nur in Ausnahmefällen anzunehmen.

Insgesamt sprechen die vorhandenen Akten daher für eine erfolgte Meldung im

Sinne von Art. 10 Abs. 1 aBüG. Da die Kontaktaufnahme im Jahr 1991

erfolgte, ist die Verwirkungsfrist auch in zeitlicher Hinsicht gewahrt.

6.

Nach dem Gesagten ist die

Beschwerde gutzuheissen. Es ist festzustellen, dass die Beschwerdeführerin

Schweizer Bürgerin ist.

7.

7.1 Ausgangsgemäss

sind die Kosten des Rekurs- und Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 teilweise in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1 VRG). Desgleichen hat dieser der Beschwerdeführerin für

das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung

von insgesamt Fr. 3'500.- (inklusive Mehrwertsteuer) zu bezahlen

(§ 17 Abs. 2 VRG). Die durch die Beschwerdeführerin eingereichte

Kostennote wird bei der Festsetzung der Parteientschädigung zwar

berücksichtigt, ist jedoch nicht entscheidend.

7.2 Das

Gemeindeamt auferlegte der Beschwerdeführerin für die Behandlung ihres Gesuchs

gestützt auf § 4 Abs. 1 der Gebührenordnung für die

Verwaltungsbehörden vom 30. Juni 1966 (LS 682) Kosten im Umfang von

Fr. 400.-. Da es sich dabei um eine Bearbeitungsgebühr handelt, sind die

Kosten durch die Gutheissung der Beschwerde nicht berührt und bleiben demnach bestehen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I und III der Verfügung der

Direktion der Justiz und des Innern vom 14. Dezember 2023 und Dispositiv-Ziff. I

der Verfügung des Beschwerdegegners vom 28. April 2023 werden aufgehoben.

Es wird festgestellt, dass die Beschwerdeführerin das Schweizer Bürgerrecht,

das Bürgerrecht des Kantons Zürich sowie das Gemeindebürgerrecht von H besitzt.

In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. II der Verfügung der Direktion der Justiz

und des Innern vom 14. Dezember 2023 werden die Kosten des

Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner auferlegt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 2'120.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'500.- zu

bezahlen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Direktion der Justiz und des Innern;

c) das Eidgenössische Amt für das Zivilstandswesen zuhanden des Bundesamts

für Justiz;

d) die Gerichtskasse (zur Rückerstattung der Kaution).