Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00058

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2024.00058

Urteil

der 4.

Kammer

vom 27. Februar 2025

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz),

Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber

Michael Spring.

In Sachen

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinde C,

vertreten durch den

Gemeinderat der Gemeinde C,

dieser vertreten durch RA D,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Kündigung,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A, geboren 1972, war seit 2007 als Gemeindepolizist der

Gemeinde C tätig, zuletzt in der Funktion als Polizeichef und

Abteilungsleiter Sicherheit.

Am 26. April 2023 kündigte der Gemeinderat der

Gemeinde C das Arbeitsverhältnis unter Berücksichtigung der ordentlichen

Kündigungsfrist von vier Monaten per 31. August 2023. Er begründete das

mit einem Verlust des Vertrauens in A, weil dieser einen Polizeirapport

nachträglich und in wahrheitswidriger Weise abgeändert habe.

Erwägungen

II.

Einen dagegen erhobenen Rekurs wies der Bezirksrat E

mit Beschluss vom 19. Dezember 2023 ab.

III.

A führte hiergegen am 31. Januar 2024 Beschwerde

beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der

Beschluss des Bezirksrats E vom 19. Dezember 2023 aufzuheben und es

sei festzustellen, dass die Kündigung formell mangelhaft und sachlich nicht

gerechtfertigt sei. Die Gemeinde C sei zu verpflichten, ihm eine

Entschädigung in der Höhe von sechs Monatslöhnen, brutto Fr. 68'226.50, zu

bezahlen.

Der Bezirksrat E verzichtete am 7. Februar 2024

auf eine Vernehmlassung. Die Gemeinde C beantragte am 6. März 2024,

die Beschwerde sei unter Entschädigungsfolge abzuweisen, soweit darauf

einzutreten sei.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

gemäss §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG, LS 175.2) für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines

Bezirksrats über Anordnungen betreffend ein öffentlich-rechtliches Anstellungsverhältnis

zuständig. Da auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist

auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Der Streitwert beträgt vorliegend rund Fr. 68'000.-,

sodass die Angelegenheit in die Zuständigkeit der Kammer fällt (§ 38

Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c

e contrario VRG).

3.

Das kantonale Recht macht den Gemeinden im Bereich des

Personalrechts nur wenige Vorgaben. Nach Art. 47 Abs. 1 der

Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (LS 101) untersteht das

Arbeitsverhältnis des Gemeindepersonals dem öffentlichen Recht. § 53

Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1)

wiederholt diese Regelung. Daneben sieht § 53 Abs. 2 GG vor, dass das

kantonale Personalrecht sinngemäss anzuwenden ist, sofern eine Gemeinde keine

Dispositiv

eigenen Vorschriften erlässt. Die Regelung des Personalrechts fällt demnach in

den Kompetenzbereich der Gemeinden, wobei ihnen ein erheblicher

Gestaltungsspielraum zukommt.

Für die hier interessierenden Fragen (insbesondere zur

Rechtmässigkeit einer Kündigung und zu den Folgen einer unrechtmässigen

Kündigung) hat die Gemeinde C in ihrer Personalverordnung keine eigene

Regelung erlassen. Somit kommen die Bestimmungen des Personalgesetzes und der

zugehörigen Verordnungen zur Anwendung.

4.

4.1 Gemäss

§ 18 Abs. 2 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10)

darf eine Kündigung nicht missbräuchlich nach den Bestimmungen des

Obligationenrechts (OR, SR 220) sein und muss sie zudem auf einem

zureichenden Grund beruhen. Mit dem zusätzlichen Erfordernis des sachlich

zureichenden Kündigungsgrunds geht der öffentlich-rechtliche Kündigungsschutz

weiter als die Missbrauchstatbestände des Obligationenrechts

(BGr, 14. Dezember 2012, 8C_649/2012, E. 8.1, und

25. August 2011, 8C_594/2010, E. 4.4, mit

Hinweisen). Grundsätzlich ist eine Kündigung dann sachlich begründet, wenn

die Weiterbeschäftigung der betreffenden angestellten Person dem öffentlichen

Interesse, insbesondere demjenigen einer gut funktionierenden Verwaltung,

widerspricht. Dies kann unter anderem dann der Fall sein, wenn sie mangelhafte

Leistungen erbringt oder ihr Verhalten gegenüber den Mitarbeitenden und

Vorgesetzten sich als unbefriedigend erweist (vgl. § 16 Abs. 1

lit. a der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz [LS 177.111]). Unbefriedigendes

Verhalten kann beispielsweise angenommen werden, wenn das Verhalten der

arbeitnehmenden Person zu einer Störung der Arbeitsgemeinschaft oder des

Betriebsablaufs führt (vgl. BGr, 22. Januar 2019, 8C_280/2018,

E. 3.4 – 19. März 2015, 8C_647/2014, E. 5.2 – 1. November

2010, 8C_690/2010, E. 4.2.2, mit Hinweisen), wenn sich diese nicht in den

Betrieb einordnen kann oder ihr der Wille zur vertrauensvollen Zusammenarbeit

fehlt (VGr, 2. September 2021, VB.2020.00880, E. 4.2, und

18. Februar 2021, VB.2020.00334, E. 3.2). Vorbehalten bleiben stets

die allgemeinen verfassungsrechtlichen Schranken wie das Willkürverbot, der

Grundsatz von Treu und Glauben sowie das Verhältnismässigkeitsprinzip (VGr,

24. Juni 2020, VB.2019.00342, E. 2.2).

4.2 Bevor die

Anstellungsbehörde eine Kündigung aufgrund mangelnder Leistung oder

unbefriedigenden Verhaltens ausspricht, erfolgt eine schriftliche Mahnung.

Diese ist verbunden mit einer Frist zur Verbesserung von längstens drei

Monaten. Wenn feststeht, dass die Frist ihren Zweck nicht erfüllen wird, kann

darauf verzichtet werden (§ 19 PG). Sofern die Kündigung aufgrund zerstörten

Vertrauens ausgesprochen wird, kann ebenso auf das Ansetzen einer

Bewährungsfrist verzichtet werden. Dies jedoch nur, soweit damit die

Schutzvorschriften der Kündigung in Zusammenhang mit der Leistung oder mit

dem Verhalten am Arbeitsplatz nicht umgangen werden (vgl. VGr, 14. März

2024, VB.2023.00146, E. 6.5 – 30. März 2023, VB.2022.00612, E. 8.4.1

Abs. 2 – 28. Oktober 2021, VB.2021.00258, E. 4.2, je mit

Hinweisen).

4.3 Die

Beweislast für das Vorliegen sachlich zureichender Gründe für eine Kündigung

liegt bei den öffentlich-rechtlichen Arbeitgebenden (VGr, 14. März 2024,

VB.2023.00146, E. 4.3, mit Hinweisen). Nur wenn sich hinreichend erhärtet,

dass das Verhalten eines Arbeitnehmers den Betriebsablauf stört oder das

Vertrauensverhältnis dadurch erschüttert ist, kann das Vorliegen eines sachlich

genügenden Kündigungsgrunds bejaht werden (vgl. VGr, 2. Dezember 2015,

VB.2015.00105, E. 4.2).

4.4 Nach der

Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts ist es unzulässig, ein

öffentlich-rechtliches Anstellungsverhältnis auf den blossen Verdacht einer

strafbaren Handlung hin aufzulösen, weil nach Art. 32 Abs. 1 der

Bundesverfassung (SR 101) jede Person bis zu ihrer rechtskräftigen

Verurteilung als unschuldig gilt. Von der Verdachtskündigung zu

unterscheiden ist die Kündigung, welche aufgrund eines erstellten Sachverhalts,

aber unabhängig von dessen noch nicht feststehender strafrechtlicher Würdigung

ausgesprochen wird. Eine Kündigung verstösst somit nur dann gegen die

Unschuldsvermutung, wenn sie gerade mit dem noch ungeklärten Vorwurf der Strafbarkeit

des fraglichen Verhaltens begründet wird (VGr, 11. Dezember 2019,

VB.2019.00504, E. 3.2 – 13. Juli 2016, VB.2016.00152, E. 3.2

– 13. Januar 2010, PB.2009.00013, E. 3.4).

5.

Der streitgegenständlichen Kündigung liegt folgender

Sachverhalt zugrunde:

Der Beschwerdeführer nahm 2007 seine Arbeit als

Gemeindepolizist bei der Gemeinde C auf. 2010 wurde er zum Polizeichef

befördert und 2012 zusätzlich zum Abteilungsleiter Sicherheit ernannt. Am 24. April

2021 wurden er und F, ein weiterer Polizist der kommunalen Polizei der

Gemeinde C, zu einer Auseinandersetzung zwischen Ehegatten in deren

Wohnung gerufen. Es fand daraufhin eine Befragung am Ort des Konflikts statt.

Dabei wurden die Eheleute getrennt von je einem Polizisten befragt und

nachfolgend mit den Aussagen des anderen Ehegatten konfrontiert. Mit Datum vom

28. April 2021 erstellte F einen Rapport über diesen Einsatz. Darin

rapportierte er auch zu den Ergebnissen der durch den Beschwerdeführer

vorgenommenen Einvernahme der Ehefrau. F druckte am 29. April 2021 die von

ihm erstellte Version des Rapports aus und leitete diesen daraufhin im

Entwurfstadium an den Beschwerdeführer weiter. Am 3. Mai 2021 wurden durch

den Beschwerdeführer Mutationen am gleichen Dokument vorgenommen. Daraufhin stellte

er den definitiven Rapport der Untersuchungsbehörde zu.

Im von F verfassten Entwurf wird unter anderem festgehalten,

die Ehefrau habe gegenüber dem Beschwerdeführer angegeben, dass es zuerst eine

laute Diskussion zwischen den Eheleuten gegeben habe. Daraufhin habe ihr

Ehemann sie am Nacken gepackt und zu ihr gesagt, dass er sie totschlagen werde.

In der durch den Beschwerdeführer bearbeiteten und schliesslich weitergeleiteten

Version des Rapports vom 3. Mai 2021 wird demgegenüber ausgeführt, dass

der Ehemann seine Frau am Genick gepackt habe und ihr mit Worten gedroht habe.

Den genauen Wortlaut wisse die Ehefrau nicht mehr.

Rund ein Jahr später informierte F – gemäss eigenen

Angaben namentlich infolge zunehmender Meinungsverschiedenheiten mit dem

Beschwerdeführer – die Beschwerdegegnerin über den Sachverhalt. Diese gelangte

ihrerseits an die Kantonspolizei Zürich, welche wiederum am 26. Juli 2022

zuhanden der Staatsanwaltschaft G wegen des Verdachts auf Amtsmissbrauch

rapportierte. Die Staatsanwaltschaft überwies die Akten am 22. August 2022

dem Obergericht des Kantons Zürich, welches am 18. Oktober 2022 die

Ermächtigung zur Strafverfolgung des Beschwerdeführers erteilte.

Am 19. August 2022 fand ein Gespräch zwischen dem

Beschwerdeführer und dem Vorsteher Sicherheit sowie dem Gemeindeschreiber statt,

anlässlich welchem er mit den zwei Versionen des Rapports konfrontiert und

daraufhin freigestellt wurde. Er gab an, sich vage an den Fall erinnern zu

können, und meinte, dass er das damals in der Einvernahme anders verstanden

habe. Am 30. August 2022 fand ein weiteres Gespräch mit dem Beschwerdeführer

statt. Dabei wurde er darüber informiert, dass der Gemeindeschreiber von F über

die Geschehnisse in Kenntnis gesetzt worden war. Ab dem 4. Oktober 2022

war der Beschwerdeführer vollständig krankgeschrieben. Nach Gewährung des

rechtlichen Gehörs kündigte die Beschwerdegegnerin das Arbeitsverhältnis am 26. April

2023 per 31. August 2023.

6.

6.1 Die

Beschwerdegegnerin begründet die Kündigung mit einem unwiederbringlichen

Verlust des Vertrauens in den Beschwerdeführer. Dieser habe einen polizeilichen

Rapport nachträglich wahrheitswidrig abgeändert und dadurch gegen seine

Pflichten als Arbeitnehmer zu einer sorgfältigen und rechtmässigen

Aufgabenerfüllung verstossen. Dem hält der Beschwerdeführer vor

Verwaltungsgericht entgegen, es treffe zu, dass er den Rapportentwurf

abgeändert habe. Allerdings sei dies einzig im Sinn der tatsächlichen

Geschehnisse erfolgt.

6.2

6.2.1

Was den Vorwurf der nachträglichen Abänderung eines polizeilichen Rapports

anbelangt, ist Folgendes festzuhalten: Der Rapport befand sich zum Zeitpunkt,

als der Beschwerdeführer die Bearbeitung von F übernahm, erst im Stadium eines

Entwurfs. Der Beschwerdeführer hat diesen Entwurf hinsichtlich seiner eigenen Wahrnehmungen

überarbeitet und finalisiert. Das durfte er ohne Weiteres. Der reine Vorgang

der Überarbeitung eines nicht fertiggestellten Dokuments vermag

personalrechtlich keinen Vertrauensverlust zu begründen.

6.2.2

In Bezug auf den Vorwurf der Wahrheitswidrigkeit der vorgenommenen

Änderungen ist der Sachverhalt sodann nicht erstellt. F bekam vor Ort nach

eigenen Aussagen den von der Ehefrau angeblich erhobenen Vorwurf der

Todesdrohung nicht mit. Sein nachgängig verfasster Protokollentwurf stützt sich

insofern auf Notizen des Beschwerdeführers. Diese sind nicht mehr auffindbar

und konnten auch von F nicht beigebracht werden. Summarische Befragungsnotizen

lassen zudem regelmässig Raum für unterschiedliche Interpretationen und damit

auch für Missverständnisse. Es ist unter diesen Umständen nicht ersichtlich,

wieso den Ausführungen von F mehr Glauben geschenkt werden sollte als der

Finalisierung des Protokollentwurfs durch den Beschwerdeführer basierend auf dessen

eigenen Wahrnehmungen. Die Beschwerdegegnerin hätte im Ergebnis den Ausgang des

Strafverfahrens abwarten müssen, da dieses gerade zum Inhalt hat, ob die fraglichen

Änderungen richtig und damit zulässig waren. Indem sie das nicht tat, sprach

sie eine Verdachtskündigung aus und verletzte die Unschuldsvermutung.

6.3 Nach dem

Gesagten fehlt es an einem sachlichen Kündigungsgrund.

7.

7.1 Erweist

sich die Kündigung als missbräuchlich oder sachlich nicht gerechtfertigt und

wird die entlassene Person nicht wieder eingestellt, bemisst sich die

Entschädigung nach den Bestimmungen des Obligationenrechts über die

missbräuchliche Kündigung (§ 18 Abs. 3 PG). Nach Art. 336a

Abs. 2 OR ist die Entschädigung in Würdigung aller Umstände festzusetzen

und darf sie den Betrag von sechs Monatslöhnen nicht übersteigen. Diese

Bestimmung dient sowohl der Bestrafung als auch der Wiedergutmachung und ist

nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ein mit der Konventionalstrafe

vergleichbares Rechtsinstitut eigener Art (BGE 123 III 391 E. 3c).

7.2 Im Rahmen

der ermessensweisen Festsetzung der Entschädigungshöhe sind sowohl die pönale

Komponente als auch die Wiedergutmachungsfunktion der Entschädigung zu

berücksichtigen. Im Hinblick auf Erstere sind die Schwere der Verfehlung des

Arbeitgebers und des Eingriffs in die Persönlichkeit der Arbeitnehmenden zu

berücksichtigen. Das Verschulden bemisst sich dabei insbesondere nach dem

Anlass der Kündigung, allfälligem Mitverschulden der Arbeitnehmenden, dem

Vorgehen bei der Kündigung und der Art des Arbeitsverhältnisses. Im

Hinblick auf die Wiedergutmachungsfunktion sind sodann die wirtschaftlichen

Auswirkungen der Kündigung für die Arbeitnehmenden zu berücksichtigen,

namentlich deren Alter, berufliche Stellung, soziale Situation, die

Schwierigkeiten einer Wiedereingliederung in das Arbeitsleben, die

konjunkturelle Lage auf dem Arbeitsmarkt und die Dauer des Arbeitsverhältnisses

(vgl. zum Ganzen VGr, 22. August 2018, VB.2018.00330, E. 3.4,

mit Hinweisen).

7.3 Der

Beschwerdeführer war im Kündigungszeitpunkt 50 Jahre alt und seit mehr als

15 Jahren bei der Beschwerdegegnerin angestellt. Aus seinem

Personaldossier ergeben sich keine Verfehlungen. Es wird vielmehr ein

tadelloses Verhalten ersichtlich, das verschiedentlich mit Lohnerhöhungen und

Beförderungen belohnt wurde. Ein Mitverschulden des Beschwerdeführers an der

Kündigung ist nicht erkennbar. Der aufgezeigte Mangel der Kündigung ist schwer,

weshalb die Entschädigung gemäss der verwaltungsgerichtlichen Praxis im oberen

Bereich der möglichen Entschädigungshöhe festzulegen ist

(vgl. VGr, 28. Januar 2022, VB.2021.00479, E. 4.4.2).

Aufgrund seines Alters, der langjährigen Tätigkeit für die Beschwerdegegnerin

und der beruflich exponierten Stellung dürfte eine Wiedereingliederung in das

Arbeitsleben für den Beschwerdeführer im Weiteren mit Schwierigkeiten behaftet

gewesen sein. Gesamthaft betrachtet ist es gerechtfertigt, ihm antragsgemäss

eine Entschädigung von sechs Monatslöhnen zuzusprechen. Massgebend ist der

zuletzt bezogene Bruttomonatslohn, zu dem anteilsmässig auch die regelmässig

ausgerichteten Zulagen hinzuzurechnen sind. Auf dieser Entschädigung sind keine

Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten (zum Ganzen VGr, 9. April 2020,

VB.2019.00700, E. 4.2, mit Hinweisen).

8.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen.

Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des Bezirksrats E vom 19. Dezember

2023 ist aufzuheben. Es ist festzustellen, dass die Entlassung des Beschwerdeführers

nicht gerechtfertigt war, und die Beschwerdegegnerin ist zu verpflichten, ihm

eine Entschädigung von sechs Monatslöhnen zu bezahlen.

9.

Da der Streitwert mehr als Fr. 30'000.- beträgt, ist das

Verfahren kostenpflichtig (§ 65a Abs. 3 e contrario VRG).

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen und

ist diese zu verpflichten, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und das

Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung von insgesamt Fr. 8'000.-

(inklusive Mehrwertsteuer) auszurichten (§ 65a Abs. 2 in Verbindung

mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I und III des Beschlusses

des Bezirksrats E vom 19. Dezember 2023 werden aufgehoben.

Es

wird festgestellt, dass die Entlassung des Beschwerdeführers nicht

gerechtfertigt war, und die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer

im Sinn der Erwägungen eine Entschädigung von sechs Monatslöhnen zu bezahlen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 5'095.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4. Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und das

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 8'000.- zu

bezahlen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, einzureichen beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat E.