Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00069

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2024.00069

VB.2024.00105

Urteil

der 4. Kammer

vom 7. November 2024

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch,

Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Dumenig Stiffler.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer

(VB.2024.00069) und

Beschwerdegegner

(VB.2024.00105),

gegen

Stadt

Dietikon,

vertreten durch den Stadtrat Dietikon,

Beschwerdegegnerin

(VB.2024.00069) und

Beschwerdeführerin

(VB.2024.00105),

betreffend Kündigung

Pachtverhältnis,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A

schloss mit der Stadt Dietikon am 11./13. Oktober 2006 einen

"Pachtvertrag" über den Familiengarten Nr. 01 in der Gartenanlage B.

B. Am 18. August 2023 wandte sich A wegen einer

Meinungsverschiedenheit mit der Stadt Dietikon betreffend den Abriss eines

Schuppens in der Gartenanlage B mit einer Aufsichtsbeschwerde an den

Bezirksrat Dietikon. Mit einfachem Schreiben vom 24. August 2023 teilte

der Schreiber des Bezirksrats, lic. iur. C, daraufhin A mit, dass es sich bei dessen Pachtverhältnis mit

der Stadt Dietikon um einen privatrechtlichen Pachtvertrag handle, weshalb der

Bezirksrat keine Veranlassung sehe, ein Aufsichtsverfahren zu eröffnen, und

sich A an die zuständige Schlichtungsbehörde wenden solle.

C. Am 28. August

2023 kündigte der Hochbauvorsteher der Stadt Dietikon das Pachtverhältnis mit A

entschädigungslos auf Ende November 2023. Auf entsprechendes

Neubeurteilungsgesuch von A hin bestätigte der Stadtrat die Kündigung mit

Beschluss vom 23. Oktober 2023.

D. Am 17. November 2023 reichte A beim

Friedensrichteramt Geroldswil ein Schlichtungsgesuch ein, woraufhin das

Friedensrichteramt das Verfahren Nr. […] eröffnete und mit Verfügung vom 4. Dezember

2023 "bis […] zur Klärung der sachlichen/örtlichen Zuständigkeit bis auf

[W]eiteres" sistierte.

Erwägungen

II.

Bereits am 22. November 2023 hatte A Rekurs gegen den

Neubeurteilungsbeschluss des Stadtrats Dietikon vom 23. Oktober 2023 an

den Bezirksrat Dietikon erhoben und die Prüfung von aufsichtsrechtlichen

Massnahmen verlangt. Der Bezirksrat trat mit Beschluss vom 25. Januar 2024

mangels sachlicher Zuständigkeit nicht auf den Rekurs ein (Dispositiv-Ziff. I),

leistete der Aufsichtsbeschwerde keine Folge (Dispositiv-Ziff. II),

schrieb ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege als gegenstandslos ab

(Dispositiv-Ziff. III) und erhob keine Verfahrenskosten (Dispositiv-Ziff. IV).

III.

A. Am 3. Februar

2024.

richtete A eine als "Gesuch Art. 18 ZPO Einlassung: Kündigung

Pachtverhältnis" bezeichnete Eingabe unter Beilage des Beschlusses des

Bezirksrats vom 25. Januar 2024 an das Verwaltungsgericht und beantragte

sinngemäss, dass das Gericht sich nach Art. 18 der Zivilprozessordnung vom

19.

Dezember 2008 (SR 272, ZPO) auf die Prüfung der Frage einlassen

solle, ob die Kündigung des Pachtverhältnisses nach zivilprozessualen Regeln

gültig erfolgt sei. Das Verwaltungsgericht eröffnete daraufhin das Geschäft

VB.2024.00069.

A ergänzte mit Eingabe

vom 13. Februar 2024 sinngemäss, dass er auch um eine inhaltliche

Überprüfung der Kündigung bitte. Er liess dem Gericht am 17. Februar 2024

und am 22. Februar 2024 weitere Eingaben zukommen, wobei er in letzterer

sinngemäss finanzielle Ansprüche sowie eine Rechtsverweigerung betreffend die

Instandhaltung der Zugangswege gegenüber der Stadt Dietikon geltend machte. Mit

Schreiben vom 28. Februar 2024 beantragte er unentgeltliche

Rechtsvertretung und Prozessführung. Mit Verfügung vom 5. März 2024 wies

der stellvertretende Abteilungspräsident das Gesuch um unentgeltliche

Rechtsvertretung ab und setzte A Frist an, um betreffend sein Gesuch um

unentgeltliche Prozessführung seine Bedürftigkeit zu belegen. A nahm am 29. Februar

2024.

Stellung und führte aus, dass er keine inhaltliche Prüfung verlange,

sondern nur eine Prüfung in "Sachen ZPO, Formfehler,

Kündigungsfristen", und beantragte, dass es der Stadt Dietikon zu

verbieten sei, "eine weitere Rachekündigung auszusprechen", bis die

Zuständigkeit geklärt sei. In der Folge reichte er am 7. März 2024, 22. April

2024, 25. April 2024, 8. Juli 2024, 15. Juli 2024, 17. Oktober

2024.

und 28. Oktober 2024 weitere Eingaben ein.

Der Bezirksrat Dietikon am 22. Februar 2024 und die

Stadt Dietikon am 6. März 2024 beantragten Abweisung der Beschwerde,

soweit darauf einzutreten sei.

B. Die Stadt Dietikon erhob am 23. Februar 2024

Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen den Beschluss des Bezirksrats

Dietikon vom 25. Januar 2024 und beantragte, dieser sei aufzuheben und der

Bezirksrat sei anzuweisen, die Streitsache im öffentlich-rechtlichen Verfahren

zu entscheiden. Eventualiter sei das Verfahren einem anderen Bezirksrat des

Kantons Zürich zum Entscheid zuzuweisen. Subeventualiter habe das

Verwaltungsgericht direkt die Rechtmässigkeit der Kündigung des

Pachtverhältnisses mit A zu bestätigen und diesen anzuweisen, den

Familiengarten unverzüglich zu räumen. Das Verwaltungsgericht eröffnete

daraufhin das Geschäft VB.2024.00105.

Der Bezirksrat Dietikon beantragte am 29. Februar

2024.

die Abweisung der Beschwerde. A beantragte am 14. März 2024

sinngemäss ebenfalls die Abweisung der Beschwerde. Ausserdem beantragte er, es

sei der Stadt Dietikon zu verbieten, einen bestimmten Schuppen (Gebäude-Nr. 02)

in der Gartenanlage B abzureissen, und das Verwaltungsgericht habe zu

prüfen, ob die Stadt Dietikon berechtigt sei, den Abriss und die Räumung dieser

Baute anzuordnen. Schliesslich machte er sinngemäss finanzielle Ansprüche gegen

die Stadt Dietikon geltend. In der Folge reichte A am 20. März 2024, 18. April

2024, 13. Mai 2024 und 26. Mai 2024 weitere Eingaben ein. Die Stadt

Dietikon hielt mit Schreiben vom 10. April 2024 an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht kann

Verfahren vereinigen, wenn mehrere Begehren den gleichen Sachverhalt betreffen

und dieselben Rechtsfragen aufwerfen (§ 71 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2] in Verbindung mit Art. 125 lit. c

ZPO). Hier haben beide Beschwerden den Nichteintretensbeschluss des Bezirksrats

Dietikon zum Gegenstand, weshalb die Verfahren zu vereinigen sind.

1.2

Im Sinne

der einfacheren Lesbarkeit des vorliegenden Urteils wird in der Folge der

Beschwerdeführer im Verfahren VB.2024.00069 (Beschwerdegegner im Verfahren

VB.2024.00105) als Pächter und die Beschwerdeführerin im Verfahren

VB.2024.00105 (Beschwerdegegnerin im Verfahren VB.2024.00069) als Verpächterin

bezeichnet.

1.3

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats

betreffend Anordnungen einer politischen Gemeinde nach §§ 41 ff. VRG

zuständig.

1.4

1.4.1

Die Vorinstanz trat auf eine Beschwerde des Pächters gegen den

Neubeurteilungsentscheid der Verpächterin vom 23. Oktober 2023 mit der

Begründung nicht ein, dass der Pachtvertrag zwischen der Verpächterin und dem

Pächter betreffend den Familiengarten Nr. 01 in der Gartenanlage B

der Bewirtschaftung von städtischem Land im Finanzvermögen und nicht der

Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe diene. Es handle sich um einen

Pachtvertrag im Sinn von Art. 275 ff. des Obligationenrechts

(SR 220). Folglich sei die Streitigkeit zwischen Verpächterin und Pächter

zivilrechtlicher Natur und durch die Zivilgerichte zu behandeln.

1.4.2

Aus dem Beschwerdeantrag und – soweit nötig – der Begründung muss der klare

Anfechtungswillen des Beschwerdeführers hervorgehen, das heisst der Wille, als

Rechtsmittelkläger aufzutreten und vor der Rechtsmittelinstanz die Aufhebung

oder Änderung eines bestimmten Hoheitsaktes anzustreben. Lässt sich einer

Eingabe nicht einmal ein minimaler Anfechtungswille entnehmen, so liegt keine

gültige Rechtsmittelerklärung vor. In einem solchen Fall erübrigt es sich, eine

Nachfrist zur Verbesserung anzusetzen; auf die Eingabe ist vielmehr nicht

einzutreten. Dies gilt auch bei Laienrekursen, wobei gegenüber rechtsunkundigen

Personen jedoch keine allzu grosse Strenge angebracht ist (Alain Griffel, in:

ders. [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[Kommentar VRG], 3. A., Zürich 2014, § 54 N. 1 in Verbindung mit

§ 23 N. 7).

1.4.3

Der Pächter bringt in seinen Eingaben mehrfach zum Ausdruck, dass er mit

dem Schluss der Vorinstanz, dass das Pachtverhältnis zivilrechtlicher Natur und

deshalb durch die Zivilgerichte zu behandeln sei, einverstanden sei und

hiergegen keine Beschwerde erheben möchte. So seien auch aus seiner Sicht für

die Beurteilung der Kündigung die Zivilgerichte zuständig. Er habe lediglich

anfragen wollen, ob das Verwaltungsgericht sich nach Art. 18 ZPO auf die

Beantwortung von Sachfragen, die vom Friedensrichter nicht geklärt werden

könnten, einlassen könne. Eine Behandlung bezüglich Kündigung des

Pachtverhältnisses durch das Verwaltungsgericht lehne er ab. Es gehe nur um

eine "ungezwungene Antwort zu diesem Thema rsp. juristische Meinung".

Es könne "bezüglich Effizienz" dem "Wunsch des Stadtrats"

entsprochen werden und auf seine Beschwerde nicht eingetreten werden. Daneben

äussert er sich jedoch mehrfach auch inhaltlich zur Ausgangsverfügung – dem

Kündigungsbeschluss des Stadtrats vom 23. Oktober 2023 – und macht

geltend, dieser verstosse gegen (zivil-)prozessuale Regeln (Fristeinhaltung,

Zustellung und Rechtsmittelbelehrung) und verletze seine verfassungsmässigen

Rechte. Sinngemäss stellt er auch einen Antrag auf Aufhebung dieses Beschlusses

und bringt vor, es würde Sinn machen, den ganzen "Schnickschnack"

hier (soll wohl heissen: im vorliegenden Verfahren) zu behandeln.

1.4.4

Dem Pächter fehlt bei dieser Ausgangslage in Bezug auf den vorinstanzlichen

Entscheid – welcher ausschliesslich die Zuweisung der Streitsache ins

Zivilverfahren zum Gegenstand hatte – offensichtlich der Beschwerdewillen. Es

ist widersprüchlich, wenn er dem Verwaltungsgericht die Zuständigkeit abspricht,

gleichzeitig aber auch (sinngemäss) Anträge in der Sache stellt. Entsprechend

ist auf seine Beschwerde nicht einzutreten.

1.4.5

Soweit der Pächter verschiedene Anträge

stellt, die sich auf die Instandsetzung der Zugangswege in der Gartenanlage B,

den Abriss der Baute 02, die allfällige erneute Aussprache einer Kündigung

sowie verschiedene finanzielle Ansprüche gegen die Verpächterin unter

verschiedenen Titeln beziehen, ist auch auf diese nicht einzutreten, da

diesbezüglich kein Anfechtungsobjekt besteht. Wie erwähnt behandelte der

vorinstanzliche Entscheid lediglich die rechtliche Qualifikation des

Pachtverhältnisses. Über die vom Pächter ausserhalb dieses

Streitgegenstands gestellten Begehren kann deshalb im vorliegenden Verfahren

nicht befunden werden.

1.5

1.5.1

Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2

VRG sind Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben mit

Rechtspersönlichkeit beschwerdeberechtigt, wenn sie durch die Anordnung wie

eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren

Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien

rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b) oder

bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen

anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr

Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c). Die Beschwerdelegitimation

stellt eine Prozessvoraussetzung dar und ist von Amtes wegen zu prüfen (statt

vieler VGr, 10. Mai 2024, VB.2024.00240, E. 3.1; Martin Bertschi,

Kommentar VRG, § 49 N. 2 in Verbindung mit § 21 N. 7).

1.5.2

Gemäss dem Entscheid der Vorinstanz liege

zwischen der Verpächterin und dem Pächter ein privatrechtlicher Vertrag vor. Bei

dieser Ausgangslage ist in Bezug auf die Qualifikation ihres

Rechtsverhältnisses mit dem Pächter eine Betroffenheit der Verpächterin wie

eine Privatperson zu bejahen, womit sie als Gemeinde beschwerdelegitimiert

ist. Da auch die übrigen Voraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde

der Verpächterin einzutreten.

2.

2.1

Zu klären

ist, ob die Vorinstanz mangels sachlicher Zuständigkeit zu Recht nicht auf die

Beschwerde des Pächters eingetreten ist, weil sie die Streitigkeit der Parteien

als zivilrechtlich qualifiziert hat. Gemäss § 1 VRG werden

öffentlich-rechtliche Angelegenheiten von den Verwaltungsbehörden und vom

Verwaltungsgericht entschieden; privatrechtliche Ansprüche sind demgegenüber

vor den Zivilgerichten geltend zu machen.

2.2

Ob eine

streitige Zivilsache oder eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit vorliegt,

beurteilt sich nach der Rechtsnatur des Streitgegenstands. Für die Abgrenzung

von Privat- und öffentlichem Recht hat die Lehre mehrere Theorien (z. B. Interessen-,

Funktions-, Subordinationstheorie) mit unterschiedlichen Abgrenzungskriterien

entwickelt (BGE 138 I 274 E. 1.2 mit Hinweisen, auch zum Folgenden;

siehe ferner Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 1 N. 14; OGr, 20. Juni

2016, LF150056, E. 11). Das Bundesgericht nimmt die Abgrenzung gestützt

auf verschiedene Methoden (Methodenpluralismus) vor, wobei keiner a priori ein

Vorrang zukommt. Vielmehr prüft es in jedem Einzelfall, welches

Abgrenzungskriterium den konkreten Gegebenheiten am besten gerecht wird (Plüss, § 1 N. 16; VGr, 30. August 2023,

VB.2023.00346, E. 3.2; siehe zum Ganzen auch VGr, 7. August 2020,

VK.2020.00001, E. 1.4 mit Hinweisen).

2.3

In der

vorliegenden Konstellation drängt sich für die Beantwortung der Zulässigkeit

eines Rekurses im Sinn von §§ 19 ff. VRG in erster Linie die

Funktionstheorie auf. Danach gehört eine Norm zum öffentlichen Recht, wenn das

von ihr gesteuerte Verwaltungshandeln unmittelbar der Besorgung von

öffentlichen Aufgaben dient, es sei denn, das einschlägige Gesetz unterstelle

dieses Handeln dem Zivilrecht (vgl. BGE 138 I 274 E. 1.2). Die

öffentlichen Aufgaben werden durch Verfassung und Gesetz bestimmt und sind das

Ergebnis eines politischen Entscheids. Was eine öffentliche Aufgabe ist, wer

diese Aufgabe übernimmt und wie sie zu erfüllen ist, wird durch

Gesetzesauslegung bestimmt (BGE 149 II 225 E. 5.5.1; 138 II 134 E. 4.3.1).

Sofern öffentliche Sachen dem Gemeinwesen zur Erfüllung seiner Aufgaben dienen,

kann dabei auch die Art der öffentlichen Sache einen Einfluss auf die

Qualifikation der mit der Sache im Zusammenhang stehenden Rechtsverhältnisse

haben (zum Ganzen VGr, 7. August 2020, VK.2020.00001, E. 3.2 mit

Hinweisen).

2.4

Rechtsprechung

und Lehre unterscheiden innerhalb der öffentlichen Sachen im weiteren Sinn

zwischen dem Finanzvermögen, welches nur mittelbar der Erfüllung von

Verwaltungsaufgaben dient, und den öffentlichen Sachen im engeren Sinn.

Letztere unterteilen sich in Verwaltungsvermögen und öffentliche Sachen im

Gemeingebrauch. Beide dienen unmittelbar durch ihren Gebrauchswert der

Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Sie unterscheiden sich vor allem durch ihren

Benutzerkreis: Öffentliche Sachen im Gemeingebrauch stehen im Rahmen ihrer

Zweckbestimmung allen Privaten zur Benutzung offen. Verwaltungsvermögen dient

dagegen einem beschränkten Benutzerkreis unmittelbar durch seinen Gebrauchswert

für die Besorgung öffentlicher Aufgaben und umfasst die von Verwaltungsträgerinnen

und -trägern zur Besorgung öffentlicher Aufgaben genutzten sogenannten

Verwaltungssachen sowie die Anstaltssachen, die einem bestimmten privaten

Benutzerkreis offenstehen (zum Ganzen BGE 138 I 274 E. 2.3.2; VGr, 30. August

2023, VB.2023.00346, E. 3.3 – 7. August 2020, VK.2020.00001, E. 3.2

– 6. März 2014, VB.2013.00391, E. 4.1 f.; André Werner Moser,

Der öffentliche Grund und seine Benützung, Bern 2011, S. 57 f.;

Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,

Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 2205 ff.). Nebst den

Verwaltungssachen und den Anstaltssachen postuliert ein Teil der Lehre

ausserdem eine dritte Kategorie des Verwaltungsvermögens: das

Verwaltungsvermögen im Einzelgebrauch, welches nur bestimmten Privaten exklusiv

und für längere Dauer zur Nutzung zur Verfügung steht und bei dem die übrigen

Nutzer ausgeschlossen sind (vgl. Markus Heer, Die ausserordentliche Nutzung des

Verwaltungsvermögens durch Private, Zürich etc. 2006, S. 11; Tobias Jaag,

Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 93/1992, S. 145 ff.,

S. 149, welcher von Verwaltungsvermögen im "Sondergebrauch"

spricht).

3.

3.1

Die Verpächterin ist Eigentümerin des

Grundstücks Nr. 03 in der Gemeinde Geroldswil und betreibt auf diesem

Grundstück die Familiengartenanlage B. Die Verpachtung der einzelnen

Familiengärten erfolgt hierbei nach Massgabe des Familiengartenreglements der

Stadt Dietikon vom 20. November 1989 (Familiengartenreglement,

Systematische Rechtssammlung der Stadt Dietikon Nr. 101.3). Dieses wurde

vom Stadtrat der Stadt Dietikon als Exekutivbehörde erlassen, um die

rechtsgleiche Behandlung aller Pächter der städtischen Familiengärten zu

garantieren.

Das Familiengartenreglement sieht vor, dass die

Familiengärten ausschliesslich an Einwohnerinnen und Einwohner von Dietikon

verpachtet werden und eine Warteliste geführt wird (Art. 3

Familiengartenreglement). Für die Verpachtung wird ein Vertrag mit den

einzelnen Pächtern abgeschlossen, welcher den Pachtgegenstand, den Pachtzins

und den Pachtbeginn festhält; im Übrigen gilt für das Pachtverhältnis das

Familiengartenreglement (Art. 2 Familiengartenreglement). Art. 4 des

Familiengartenreglements sieht unter dem Titel "Zuweisung" vor, dass

die Liegenschaftenverwaltung die freien Gärten verpachtet (Abs. 1), und

legt Zuweisungsregeln, die die Priorisierung gewisser potenzieller Pächter

regelt, fest (Abs. 2). Ausserdem regelt das Familiengartenreglement

insbesondere die Beendigung des Pachtverhältnisses (Art. 5–7) und stellt es

eine Gartenordnung auf (Art. 11 ff.), welche den Pächtern Vorgaben

für die Nutzung der ihnen zugewiesenen Gärten macht. Art. 33

Familiengartenreglement sieht vor, dass das Reglement bei Inkrafttreten

allfällig anders lautenden Pachtverträgen vorgeht, und Art. 34

Familiengartenreglement, dass die Liegenschaftenverwaltung Ausnahmen (vom

Reglement) genehmigen kann.

3.2

Der

"Pachtvertrag" zwischen der Verpächterin und dem Pächter vom 11. Oktober

2006.

definiert das Pachtobjekt (Familiengarten 01 in der Gartenanlage B, Fläche von 2,35 Aren), legt den Pachtbeginn auf den 1. Oktober

2006.

fest und vereinbart einen jährlichen Pachtzins von

Fr. 50.- pro Are respektive insgesamt Fr. 117.50. Des Weiteren

enthält der "Pachtvertrag" eine Kündigungsbestimmung ("Dieser

Pachtvertrag kann mit einer Kündigungsfrist von 3 Monaten auf Ende

Dezember gekündigt werden") und erklärt das durch den Stadtrat Dietikon

genehmigte Familiengartenreglement, ausgenommen die Regelungen zu den Bauten,

da sich die Gartenanlage B auf Gemeindegebiet von Geroldswil und

entsprechend in der Zuständigkeit von deren Baubehörde befindet, zum

integrierenden Bestandteil des Vertrags.

3.3

Die

Verpächterin bringt im Wesentlichen vor, beim Familiengartenreglement handle es

sich um einen öffentlich-rechtlichen Erlass, der die Verpachtung der

städtischen Familiengärten umfassend regle und keinen Raum für privatrechtliche

Regelungen lasse. Mit dem Anbieten von Familiengärten biete die Verpächterin

zudem seit Jahrzehnten einem Teil der Bevölkerung die Möglichkeit, sich auf

einem Stück Land zu erholen, die Freizeit zu verbringen und sich als

Hobbygärtner zu betätigen. Die Familiengärten erfüllten damit ganz direkt für

eine städtische Bevölkerung den Zweck, sich in der Natur zu betätigen und einen

Ausgleich finden zu können. Dies entspreche einem grossen sozial- und gesundheitspolitischen

öffentlichen Bedürfnis und die Förderung von Frei- und Naturräumen zur

Freizeitnutzung, Erholung und Begegnung sei auch Teil des aktuellen

Regierungsprogramms. Nur weil hierfür keine ausdrückliche gesetzliche Grundlage

existiere, könne nicht ohne Weiteres darauf geschlossen werden, dass keine

öffentliche Aufgabe verfolgt werde. Hingegen verfolgte die Verpachtung der

Familiengärten – im Gegensatz zu der nach privatwirtschaftlichen Grundsätzen

geführten Verwaltung von Liegenschaften im Finanzvermögen (Wohnimmobilien) –

keinen Renditezweck. Die entsprechenden Erträge würden auch in der Buchhaltung

der Verpächterin auf einem Konto des Verwaltungsvermögens gebucht und die

Pachtzinsen seien sehr bescheiden, was nur durch eine Zuzahlung von

öffentlichen Geldern möglich sei. So habe der Bereich Familiengärten zum

Beispiel im Rechnungsjahr 2023 mit einem Verlust von fast Fr. 50'000.-

abgeschlossen. Die Familiengärten würden denn auch immer wieder zusätzliche

Investitionen bedingen, denen keine Mehrerträge gegenüberstünden und die nicht

auf die Pächter überwälzt werden könnten. Schliesslich handle es sich beim

Familiengartenreglement nicht bloss um eine "Hausordnung", wie dies

die Vorinstanz qualifiziert habe, da es nicht bloss die Nutzung der

Familiengärten regle, sondern auch umfassend den gesamten Vertragsinhalt des "Pachtvertrags"

abgesehen von Pachtgegenstand, Pachtzins und Pachtbeginn. Die Bindung der

Verwaltung an das Familiengartenreglement und die grösstenteils fehlenden

Verhandlungsmöglichkeiten eines an einem Familiengarten interessierten

potenziellen Pächters bewirkten, dass dieser nur die Wahl habe, dem Vertrag mit

dem vorbestimmten Inhalt zuzustimmen oder auf die Pacht zu verzichten; es

bestehe keine inhaltliche Gestaltungsfreiheit. Der Vertragsschluss bestehe

schliesslich auch nur in der "Zuweisung" des Gartens (vgl. Art. 4

Familiengartenreglement). Diese sei als mitwirkungsbedürftige Verfügung und

nicht als privatrechtlicher Vertrag zu verstehen. Nicht gegen eine

Qualifikation der Verpachtung der Familiengärten als Erfüllung einer

öffentlichen Aufgabe spreche sodann deren beschränkte Verfügbarkeit. Die

Knappheit öffentlichen Bodens sei eine unveränderliche Tatsache. Vielmehr sei

zu berücksichtigen, dass die Verpächterin trotz dieser Tatsache die

Familiengärten nur ihrer Gemeindebevölkerung zur Verfügung stelle, statt die

Fläche auf dem privaten Markt anzubieten oder an den Höchstbietenden zu

versteigern, obwohl so sicher höhere Erträge erzielt werden könnten. Schliesslich

hätten die Pächter auch keine Ertragsziele zu erfüllen, wie dies bei einer

privatrechtlichen Pacht typischerweise der Fall wäre. Sie könnten und dürften

den Familiengarten ausschliesslich zu ihrer persönlichen Erholung und

Freizeitgestaltung nutzen. Aus alledem ergebe sich, dass das Verhältnis

zwischen der Verpächterin und den Pächtern der Familiengärten zwingend als

öffentlich-rechtlich zu qualifizieren sei.

3.4

3.4.1

Art. 3 Abs. 2 der Gemeindeordnung der Stadt Dietikon vom 13. Juni

2021.

(Gemeindeordnung, Systematische Rechtssammlung der Stadt Dietikon Nr. 100.1)

sieht vor, dass "die Stadt […] nicht nur die vom Gesetz übertragenen

Aufgaben erfüllen, sondern ihren Einwohnerinnen und Einwohnern zu bestmöglicher

Lebensqualität verhelfen, die Landschaft, insbesondere im Bereich von Limmat

und Reppisch, möglichst schonen und der Wirtschaft gute

Entwicklungsmöglichkeiten sichern [will]". Hierbei handelt es sich um eine

breit gefasste Zweckbestimmung, die jedoch grundsätzlich zur Begründung verschiedener

öffentlicher Aufgaben herangezogen werden kann. Auf den vorliegenden Fall

bezogen kann als notorisch betrachtet werden, dass Familiengärten für die

Stadtbevölkerung, welche Zugang hierzu erhält, zur Lebensqualität beitragen.

Zudem ist der Betrieb von Familiengärten als Landnutzung von tiefer Intensität,

welcher sogar in Freihaltezonen nach § 39 des Planungs- und Baugesetzes

vom 7. September 1975 (LS 700.1) zulässig ist, geeignet, die

Landschaft im Vergleich zu anderen Nutzungen zu schonen. Hierbei ist zu

erwähnen, dass die Gartenanlage B im Ufergebiet der Limmat liegt, welches

von der Gemeindeordnung explizit als besonders schonenswert befunden wird.

Entsprechend ist davon auszugehen, dass die Verpächterin mit der Verpachtung

von Familiengärten in der Familiengartenanlage B eine öffentliche Aufgabe

gemäss Art. 3 Abs. 2 Gemeindeordnung erfüllt. Dass es an einer

expliziten formal-gesetzlichen Grundlage für die Begründung der entsprechenden

öffentlichen Aufgabe fehlt, vermag diesen Schluss nicht umzustossen. Vielmehr

ergibt sich aus dem – auch im Folgenden weiter ausgeführten – Gesamtkontext,

dass die Stadt Dietikon mit der Verpachtung der Familiengärten eine öffentliche

Aufgabe wahrnimmt, zumal diesbezüglich auch keine Alternative auf dem freien Markt

besteht.

3.4.2

So sprechen auch weitere Umstände für die Zuordnung der Familiengartenanlage B

zum Verwaltungsvermögen der Verpächterin. Es wären zahlreiche Vorgehensweisen

denkbar, die bei der Vergabe der Familiengärten eine Renditemaximierung

erlauben würden, wenn dies – wie bei öffentlichen Sachen im Finanzvermögen

üblich – denn das Ziel wäre. So könnte die Verpächterin die Pachtobjekte an den

oder die Meistbietenden versteigern oder sich zumindest die Pächter nach

marktwirtschaftlichen Gesichtspunkten aussuchen. So scheint die Verpächterin

bei der Vermietung von städtischen Wohnliegenschaften – als klassischem Fall

der Verwaltung von Finanzvermögen (vgl. Moser, S. 12 f. mit

Hinweisen) – auch vorzugehen. Dass sie sich bei der Verpachtung der

Familiengärten stattdessen mittels des Familiengartenreglements selbst insofern

beschränkt, dass sie nur an ihre eigene Bevölkerung verpachtet und die

Zuteilung nur nach den im Familienreglement genannten Kriterien und nicht unter

Berücksichtigung von finanziellen Interessen erfolgt, spricht für die Erfüllung

einer öffentlichen Aufgabe. Ebenso verhält es sich mit der Höhe des verlangten

Pachtzinses. Zwar mag ein jährlicher Pachtzins von Fr. 50.- pro Are immer

noch über dem höchsten erlaubten Pachtzins für (Landwirtschafts-)Land im

Eigentum des Kantons liegen. Dies ändert jedoch nichts daran, dass objektiv

betrachtet eine jährliche Gebühr von Fr. 50.- pro Are zur Nutzung eines

Familiengartens als nicht besonders hoch scheint. Nichts anderes würde gelten,

wenn der jährliche Pachtzins pro Are mittlerweile Fr. 100.- betragen

würde, wie der Pächter behauptet, ohne dies jedoch zu belegen. Auch scheint es

offensichtlich, dass die Nutzung der verpachteten Familiengärten im

vorliegenden Fall auf die Nutzung zur Erholung und zur Hobbygärtnerei

beschränkt ist. So bringt der Pächter zumindest selbst vor, dass die Nutzung

des Familiengartens nicht gewerblich erfolge. Zwar macht er auch geltend, dass

er bis zu 40 % seines eigenen Nahrungsmittelbedarfs mit den Erträgen des

Familiengarten decke, dies allein lässt aber noch nicht den Schluss zu, dass

wirtschaftliche Interessen der Pächter für die Zurverfügungstellung von

Familiengärten seitens der Verpächterin im Vordergrund stünden.

3.4.3

Soweit der Pächter sinngemäss vorbringt, aus Art. 86 und 89 der

Geschäftsordnung des Stadtrats der Stadt Dietikon vom 6. Dezember 2021

(Geschäftsordnung, Systematische Rechtssammlung der Stadt Dietikon Nr. 100.3)

sei abzuleiten, dass die Liegenschaftenverwaltung, welche die Verpachtung der

Familiengärten besorgt, nur für die Bewirtschaftung von Finanzvermögen

zuständig sei, ist dem nicht zu folgen. Vielmehr ergibt sich aus Art. 89 Abs. 1

der Geschäftsordnung, dass die Liegenschaftenverwaltung für die Verwaltung und

den betrieblichen Unterhalt aller vermietbaren und verpachtbaren städtischen

Grundstücke und Hochbauten sowie der Verwaltungsliegenschaften, die nicht einer

anderen Verwaltungsabteilung zugewiesen sind, zuständig ist. Dass sich diese

Zuständigkeit nur auf Grundstücke und Liegenschaften im Finanzvermögen beziehen

würde, ist nicht ersichtlich. Vielmehr ist unter anderem explizit von

Verwaltungsliegenschaften die Rede, womit auch die Verwaltung von Verwaltungsvermögen

in der Zuständigkeit der Liegenschaftenverwaltung liegen kann. Aus der

Zuständigkeit der Liegenschaftenverwaltung können also keine Rückschlüsse auf

die rechtliche Qualifikation des Pachtverhältnisses gezogen werden. Nicht

weiter einzugehen ist sodann auf die Argumentation des Pächters mit Bezug auf

das Bundesgesetz über die landwirtschaftliche Pacht vom 4. Oktober 1985

(LPG, SR 221.213.2). Unabhängig von der Frage, ob überhaupt eine

landwirtschaftliche Nutzung vorliegt, ist der vorliegend das Pachtobjekt

darstellende Familiengarten Nr. 01 mit einer Fläche von 2,35 Aren gemäss Art. 2

Abs. 1 lit. b LPG als sogenannt kleines Grundstück sowieso vom

Anwendungsbereich dieses Gesetzes ausgenommen. Schliesslich ist auch nicht

ersichtlich, inwiefern die Lage der Familiengartenanlage B auf dem

Gemeindegebiet der Gemeinde Geroldswil (und damit nicht auf dem Stadtgebiet der

Verpächterin) einer Nutzung dieses Landes zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben

der Verpächterin zwingend entgegenstehen sollte (vgl. jedoch immerhin E. 3.5).

3.4.4

Als Zwischenstand ist damit festzuhalten, dass die Verpächterin ihre

Familiengärten direkt in Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe verpachtet und

die Familiengartenanlage entsprechend Teil des Verwaltungsvermögens der

Verpächterin ist.

3.5

Zu klären bleibt die Frage, um was für eine Art

von Verwaltungsvermögen es sich handelt. Da die

Familiengartenanlage nicht auf Gemeindegebiet der Verpächterin liegt, sondern

auf demjenigen der Nachbargemeinde Geroldswil und es der Verpächterin

entsprechend an der hoheitlichen Gewalt über dieses Grundstück fehlt, ist

es fraglich, ob es sich dabei aus der Optik der Verpächterin überhaupt um eine

öffentliche Sache im Gemeingebrauch handeln könnte. Dies kann jedoch

offenbleiben, da ohnehin nicht von einer offenen Zugänglichkeit der

Familiengartenanlage zur Nutzung durch eine breite Öffentlichkeit, sondern von

einem eingeschränkten Nutzerkreis auszugehen ist. Mithin handelt es sich bei

der Familiengartenanlage B nicht um eine öffentliche Sache im

Gemeingebrauch.

Ebenso ist nicht von einer Anstaltssache im klassischen

Sinn auszugehen. Im Gegensatz zu einem Hallenbad oder einem Vorlesungssaal an

einer Universität (als typische Beispiele einer Anstaltssache, vgl. Moser, S. 32 f.),

welche von mehreren, dem eingeschränkten Nutzerkreis zugehörigen Personen

gleichzeitig genutzt werden können und deren Nutzung üblicherweise zeitlich

beschränkt ist, ist die Nutzung der Familiengärten in der Familiengartenanlage B

einzelnen Personen (den Pächtern) exklusiv und unter Ausschluss übriger

potenzieller Nutzer dauerhaft zugewiesen. Diese Ausgangslage ist am ehesten

vergleichbar mit derjenigen bei der Vermietung von im Verwaltungsvermögen des

Gemeinwesens stehenden Sozialwohnungen oder Ladenflächen an Bahnhöfen (vgl.

Jaag, S. 149; Heer, S. 71). Mithin handelt es sich bei den

Familiengärten in der Familiengartenanlage B um Verwaltungsvermögen im

Einzelgebrauch.

4.

4.1

Während das Finanzvermögen im Aussenverhältnis

(Verhältnis Staat–Private) grundsätzlich dem

Privatrecht untersteht, finden auf die öffentlichen Sachen im engeren Sinn, das

heisst auf das Verwaltungsvermögen und die öffentlichen Sachen im

Gemeingebrauch, nach der im Bund und in den Kantonen massgeblichen

dualistischen Theorie sowohl öffentliches wie privates Recht Anwendung. Das

Privatrecht bestimmt namentlich Begriff und Inhalt des Eigentums und der

dinglichen und obligatorischen Rechte an öffentlichen Sachen im engeren Sinn

sowie die Formen der Begründung und Übertragung dieser Rechte. Demgegenüber

richten sich Verfügungsmacht und Zweckbestimmung im Allgemeinen nach den

Vorschriften des öffentlichen Rechts; dieses regelt insbesondere die konkreten

Nutzungsmöglichkeiten, den Schutz der öffentlichen Sache im engeren Sinn vor

Beschädigungen sowie die Abgaben für bestimmte Arten der Benutzung (zum Ganzen

Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 2240 und N. 2246).

Die Benutzung von Verwaltungsvermögen und das Verhältnis

zwischen Staat und Benutzerinnen bzw. Benutzern sind daher im Allgemeinen

öffentlich-rechtlich geregelt; das Entgelt für die Benutzung stellt eine

öffentliche Abgabe dar. Ausnahmen bestehen vor allem bei öffentlichen

Anstalten, wenn das öffentliche Recht das Benutzungsverhältnis dem Privatrecht

unterstellt, sowie bei der einzelfallbezogenen ausserordentlichen Nutzung und

der Sondernutzung von Verwaltungsvermögen (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 2249).

Einzelne Stimmen in der Literatur halten sogar dafür, dass das Verhältnis

zwischen Staat und Nutzer von Verwaltungsvermögen im Einzelgebrauch sich nur

nach dem öffentlichen Recht richten kann (vgl. Heer, S. 131 Fn. 367).

4.2

Das zur

Anwendung gelangende Familiengartenreglement ist wie bereits erwähnt ein

Behördenerlass und sieht nebst der Benutzungsordnung für die

Familiengartenanlagen auch Regeln zur Zuweisung der einzelnen Gartenparzellen

und der Beendigung der Pachtverhältnisse vor. Hieraus ergibt sich die klare

Absicht der Verpächterin, die Zulassung ihrer Einwohner zur Pacht eines

Familiengartens öffentlich-rechtlich (vgl. insbesondere die Art. 3 und 4

des Familiengartenreglements) und nicht privatrechtlich zu regeln. Es sind

keine Verweise auf das Privatrecht ersichtlich und auch der

"Pachtvertrag" vom 11./13. Oktober 2006 enthält keinen solchen.

Die Tatsache allein, dass es sich dabei um einen Vertrag handeln könnte, muss

noch nicht zwingend auf ein privatrechtliches Verhältnis hindeuten. So sind

auch Vertragsverhältnisse zwischen Staat und Privaten, die zur (nicht bloss

hilfsweisen) Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe eingegangen wurden, als

öffentlich-rechtlich zu qualifizieren (vgl. VGr, 10. September 2020,

VB.2019.00617, E. 5.3.3). Dies ist beispielsweise der Fall beim Verhältnis

zwischen einer Gemeinde als Betreiberin einer Kinderkrippe und den die Krippe

besuchenden Kindern bzw. deren Eltern (VGr, 1. November 2016,

VB.2016.00462, E. 2.3), allenfalls dem Verhältnis zwischen einem

kommunalen Altersheim und dessen Benutzerinnen und Benutzern (VGr, 23. Januar

2019, VB.2018.00376, E. 3.2 ff., im Ergebnis aber offengelassen; vgl.

aber VGr, 24. Oktober 2018, VK.2018.00002, E. 1.3) oder dem

Verhältnis zwischen kommunalem Wasserversorgungsbetrieb und Wasserbeziehenden

(VGr, 21. Dezember 2000, VB.2000.00325, E. 1b; BGr, 20. Februar

2012, 2C_404/2010, E. 1). Aus diesen Beispielen ergibt sich auch, dass ein

öffentlich-rechtliches Vertragsverhältnis nicht nur dann vorliegen kann, wenn die

infrage stehende öffentliche Aufgabe nach Vertragsschluss durch einen Privaten

erfüllt wird (vgl. BGr, 11. Januar 2022, 4A_275/2021, E. 4.1 [nicht

publ. in BGE 148 III 172]), sondern auch dann, wenn durch die

Zurverfügungstellung einer Sache oder einer Dienstleistung durch das

Gemeinwesen selbst eine öffentliche Aufgabe erfüllt wird und das

Vertragsverhältnis bloss die Modalitäten dieser Zurverfügungstellung regelt.

Ohnehin ist vorliegend aber umstritten, ob es sich beim

"Pachtvertrag" überhaupt um einen Vertrag oder nicht doch vielmehr um

eine (mitwirkungsbedürftige) Verfügung handelt. Dies kann hier noch

offenbleiben, da nach dem Gesagten so oder so von einem öffentlich-rechtlichen

Rechtsverhältnis auszugehen ist. Auf die Frage wird aber noch zurückzukommen

sein (vgl. unten E. 5 betreffend die richtige Verfahrensart zur

Kündigungsanfechtung).

4.3

Nichts zur

Sache tut unter diesen Umständen das Vorbringen des Pächters, wonach er von

anderen Gemeinden die Auskunft erhalten habe, dass diese ihre Familiengärten

zivilrechtlich verpachten würden. Weder sind solche Auskünfte belegt, noch

hätten tatsächlich abweichende Rechtsgestaltungen in anderen Gemeinden einen

Einfluss auf die Qualifikation des Rechtsverhältnisses des Pächters mit der

Verpächterin. Aus dem gleichen Grund kann der Pächter auch nichts aus dem von

ihm zu den Akten gereichten Bundesgerichtsurteil 2C_1009/2020 ableiten, da

dieses keine über den Einzelfall hinausgehende Aussage zur Qualifikation des

dort streitbetroffenen Pachtverhältnisses enthält. Es ist zwar durchaus denkbar

und wohl vielerorts auch üblich, dass ein Gemeinwesen für die Verwaltung von

Familiengärten einen privatrechtlichen Verein zwischenschaltet, der die

Verwaltung der Anlage und die Verpachtung der einzelnen Familiengärten besorgt.

In diesem Fall wäre nur das Rechtsverhältnis zwischen dem Gemeinwesen und dem

entsprechenden Familiengartenverein öffentlich-rechtlicher Natur und die

Pachtverträge zwischen dem Verein und den Privatpersonen privatrechtlich (vgl.

Moser, S. 395). Jedoch hat sich die Verpächterin (zumindest für die hier

streitbetroffene Familiengartenanlage) gegen ein solches Vorgehen entschieden.

4.4

Soweit die

Vorinstanz auf act. […] verweist, um die Qualifikation des

Familiengartenreglements als "Hausordnung" zu belegen oder dessen

Inhalt als Privatrecht zu qualifizieren, ist anzumerken, dass es sich beim

genannten Aktenstück um einen Beschluss des Gemeinderats der Gemeinde

Geroldswil vom 6. Juni 2011 handelt, der bloss en passant an einer Stelle

den Inhalt des Familiengartenreglements der Stadt Dietikon als

"privatrechtlich" bezeichnet, ohne dass dies für den Beschluss erheblich

gewesen wäre. Dem kann in der vorliegenden Betrachtung keine Bedeutung

zukommen. Vielmehr ist aufgrund des zuvor Ausgeführten von einer rein

öffentlich-rechtlichen Natur des Familiengartenreglements als Regulierung der

Nutzungsberechtigung von Verwaltungsvermögen durch Private auszugehen. Zwar

enthält das Familiengartenreglement Bestimmungen ähnlich einer Hausordnung

(insbesondere Art. 11 ff. unter dem Titel "Gartenordnung"),

jedoch regelt es zusätzlich auch Begründung und Beendigung des

Pachtverhältnisses, womit es über den Regelungsinhalt einer Hausordnung

deutlich hinausgeht.

4.5

Nach dem

zuvor Ausgeführten untersteht das vorliegend streitbetroffene Pachtverhältnis

einzig dem öffentlichen Recht. Entsprechend gehen auch die Ausführungen des

Pächters mit Bezug auf die obligationenrechtliche Regelung des Pachtvertrags an

der Sache vorbei.

4.6

Schliesslich

ist dem Pächter auch nicht zu folgen, wenn er vorbringt, das Bezirksgericht

Dietikon habe rechtskräftig entscheiden, dass das Friedensrichteramt der

Gemeinde Geroldswil für die Beurteilung der Streitigkeit aus dem

Pachtverhältnis zuständig sei, worüber sich das Verwaltungsgericht nicht

hinwegsetzen könne. Ob ein solches Urteil das Verwaltungsgericht überhaupt

binden würde, braucht vorliegend nicht geklärt zu werden. Im Recht liegt

nämlich einzig das Urteil des Bezirksgerichts Dietikon vom 7. Februar

2024, mit welchem es dem Pächter für das Schlichtungsverfahren vor dem

Friedensrichteramt der Gemeinde Geroldswil betreffend das Pachtverhältnis mit

der Verpächterin die unentgeltliche Rechtspflege gewährte und einen

unentgeltlichen Rechtsbeistand bestellte. Damit qualifizierte das

Bezirksgericht zwar implizit die Begehren des Pächters als nicht aussichtslos

(vgl. Art. 117 lit. b ZPO). Eine inhaltliche Aussage zur sachlichen

Zuständigkeit der Zivilgerichte ist dem Urteil aber nicht zu entnehmen. Vielmehr

ist zu beachten, dass das Friedensrichteramt Geroldswil von sich aus am 4. Dezember

2023.

das zivilrechtliche Schlichtungsverfahren bis zur Klärung der sachlichen

Zuständigkeit sistierte. Dass diese Sistierung mittlerweile aufgehoben worden

wäre, ist weder ersichtlich noch geltend gemacht. Damit liegt kein Urteil eines

Zivilgerichts betreffend die sachliche Zuständigkeit zur Beurteilung der

Streitsache zwischen der Verpächterin und dem Pächter vor.

4.7

Das

Pachtverhältnis zwischen der Verpächterin und dem Pächter ist damit

öffentlich-rechtlicher Natur und entsprechend obliegt die Beurteilung von

Streitigkeiten, die sich daraus ergeben, den Verwaltungsbehörden und -gerichten

und nicht der Ziviljustiz.

5.

5.1

Abschliessend

ist zu klären, ob das streitbetroffene Pachtverhältnis auf einem

verwaltungsrechtlichen Vertrag oder auf einer (mitwirkungsbedürftigen)

Verfügung basiert, da dies Auswirkungen auf den Rechtsmittelzug zur Anfechtung

der Kündigung hat. Handelte es sich beim "Pachtvertrag" vom 11./13. Oktober

2006.

um einen verwaltungsrechtlichen Vertrag, wäre das Verwaltungsgericht

grundsätzlich originär im Klageverfahren für die Behandlung der gegebenenfalls

als verwaltungsrechtliche Klage entgegenzunehmenden Kündigungsanfechtung des

Pächters zuständig (vgl. § 81 lit. b VRG). Ist das Rechtsverhältnis

jedoch mittels Verfügung begründet worden, wäre auch dessen Kündigung eine

Verfügung, die mit Rekurs beim Bezirksrat anzufechten ist (vgl. § 19b Abs. 2

lit. c Ziff. 1 VRG).

5.2

Der

verwaltungsrechtliche Vertrag ist die auf übereinstimmenden Willenserklärungen

zweier oder mehrerer Rechtssubjekte beruhende Vereinbarung, welche die Regelung

einer konkreten verwaltungsrechtlichen Rechtsbeziehung zum Gegenstand hat

(Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1286). Soweit das geregelte Rechtsverhältnis

zwischen einem Verwaltungsträger und einem Privaten besteht, liegt ein

subordinationsrechtlicher Vertrag vor (Pierre Tschannen/Markus Müller/Markus

Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Bern 2022, Rz. 982).

Subordinationsrechtliche Verträge sind zulässig, wenn 1) das Gesetz die

Vertragsform ausdrücklich oder stillschweigend zulässt, 2) sachliche Gründe

bestehen, welche die Vertragsform gegenüber der Verfügung als die geeignetere

Handlungsform ausweisen, bzw. ein zulässiges Vertragsmotiv vorliegt und 3) der

Vertragsinhalt rechtmässig bleibt (Tschannen/Müller/Kern, Rz. 984 ff.

mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Als zulässige Motive gelten insbesondere

der Wunsch beider Parteien nach einer dauerhaften gegenseitigen Bindung sowie

dem Ausschluss eines einseitigen Verzichts auf die Erfüllung der Pflichten, das

Bestehen eines erheblichen Ermessensspielraums, der nach Sinn und Zweck des

Gesetzes konsensual konkretisiert werden soll, oder das Bestreben, einen verwaltungsrechtlichen

Konflikt zwischen einem Gemeinwesen und einem Bürger einvernehmlich beizulegen.

Können wesentliche Punkte des geregelten Verhältnisses von den Parteien nicht

frei ausgehandelt werden, so ist von einer mitwirkungsbedürftigen Verfügung auszugehen

(René Wiederkehr, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2018, § 6 N. 360;

Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1290; zum Ganzen VGr, 23. Januar 2019,

VB.2018.00376, E. 3.3).

Heer vertritt die Ansicht, dass zur Zulassung eines

Privaten zur Nutzung des Verwaltungsvermögens im Einzelgebrauch generell ein

verwaltungsrechtlicher Vertrag geeigneter scheint als eine Verfügung (Heer, S. 127).

Durch das Ziel der dauerhaften gegenseitigen Bindung, welche ein besonderes

Vertrauen in den Bestand der Rechtsbeziehung schaffen solle, bestehe ein

besonderes Motiv für die Wahl eines Vertrags als Handlungsform (Heer, S. 128).

Jedoch sei der Vertrag dann ungeeignet, wenn zahlreiche Gesuche zu behandeln

sind – diesfalls sei aus Gründen der Rechtsgleichheit die Zulassung durch

Bewilligungen zu erteilen (Heer, S. 128 f.).

5.3

Im

vorliegenden Fall bestand für die Ausgestaltung des einzelnen

Pachtverhältnisses zwischen der Verpächterin und potenziellen Pächtern kein

nennenswerter Gestaltungsspielraum. Gemäss Art. 3 des

Familiengartenreglements (Randtitel "Anmeldung") in der Fassung vom

20.

November 1989, welche zum Zeitpunkt der Verpachtung des

Familiengartens Nr. 01 in der Familiengartenanlage B an den Pächter

in Kraft stand, konnten sich interessierte Einwohnerinnen und Einwohner von

Dietikon bei der Liegenschaftenverwaltung um einen Familiengarten bewerben.

Wenn keine Gärten frei waren, wurden die Interessenten auf die Warteliste

gesetzt. Gemäss Art. 4 des Familiengartenreglements (Randtitel

"Zuweisung") wies die Liegenschaftenverwaltung frei werdende Gärten

nach den Kriterien Anmeldedatum, Wünsche der Bewerber betreffend Anlage und

berechtigte Interessen der abgebenden Pächter zu. Mit anderen Worten durften an

einem Familiengarten interessierte Personen zwar ihre Wünsche hinsichtlich der

Zuteilung eines spezifischen Familiengartens äussern, letztlich oblag es aber

vollständig der Verpächterin, zu entscheiden, wem welcher Familiengarten

zugeteilt wurde. Diesbezüglich bestand also kein Verhandlungsspielraum. Gleich

verhält es sich bezüglich der Nutzungs- und Kündigungsmodalitäten, diese waren

und sind abschliessend im Familiengartenreglement geregelt und liessen keinen

Spielraum für Abweichungen. Der hier relevante "Pachtvertrag" vom

11./13. Oktober 2006 enthält zwar eine eigene Bestimmung zur Kündigung.

Diese entspricht jedoch inhaltlich Art. 5 des Familiengartenreglements,

wie er zum Zeitpunkt der Begründung des Rechtsverhältnisses in Kraft stand.

Insofern gibt der "Pachtvertrag" nur die Bestimmung des

Familiengartenreglements wieder und ist nicht das Resultat eines

Verhandlungsprozesses.

Immerhin sah Art. 2 des Familiengartenreglements

(Randtitel "Vertrag") vor, dass die Liegenschaftenverwaltung mit den

einzelnen Pächtern einen "Vertrag" abschliesst, welcher den

Pachtgegenstand, den Pachtzins und den Pachtbeginn festhalte, und dass im

Übrigen das Reglement gelte. Nach dem zuvor Gesagten bestand jedoch betreffend

den Pachtgegenstand kein Verhandlungsspielraum, womit sich eine allfällige

Verhandlung zwischen Verpächterin und Privatem nur noch auf Pachtzins und

Pachtbeginn hätte beziehen können. Die konsensuale Lösung gewisser Einzelpunkte

macht aber verfügte Rechtsverhältnisse noch nicht zu vertraglichen (VGr, 14. August

2002, PK.2002.00003, E. 3a/bb, wonach beispielsweise auch bei einem

verfügten öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis der Stellenantritt

abzusprechen ist, zitiert in Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1291). Im Übrigen

ist die Bezeichnung im Reglement als "Vertrag" nicht präjudizierend.

Auf die Bezeichnung kann es für die juristische Qualifikation nicht (alleine)

ankommen.

Letztlich ist auch zu berücksichtigen, dass der Stadtrat

das Familiengartenreglement deshalb erliess, weil er die rechtsgleiche

Behandlung aller Pächter der städtischen Familiengärten garantieren wollte.

Gemäss Angaben der Verpächterin sind über hundert Personen auf der Warteliste.

Vor diesem Hintergrund macht eine klare gesetzliche Grundlage, die den

Verhandlungsspielraum auf ein Minimum reduziert, durchaus Sinn und ist im Sinn

der Rechtsgleichheit sogar geboten (vgl. Heer, S. 128 f.).

5.4

Bei dieser

Ausgangslage ist bei der Verpachtung der Familiengärten in der Gartenanlage B

von hoheitlichem Handeln vonseiten der Verpächterin auszugehen und handelt es

sich beim "Pachtvertrag" vom 11./13. Oktober 2006 um eine

(mitwirkungsbedürftige) Verfügung. Entsprechend hatte auch die Kündigung des

Pachtverhältnisses in Verfügungsform zu erfolgen und ist für die Behandlung

eines gegen die Kündigung gerichteten Rechtsmittels der Bezirksrat zuständig.

Folglich ist der Bezirksrat zu Unrecht nicht auf den Rekurs des Pächters vom 22. November

2023.

gegen den Neubeurteilungsbeschluss des Stadtrats vom 23. Oktober 2023

betreffend die Kündigung des Pachtverhältnisses eingetreten. Bei diesem

Ergebnis – der Gutheissung der Beschwerde der Verpächterin – braucht nicht

weiter auf deren Vorbringen betreffend eine angebliche Verletzung des

rechtlichen Gehörs durch den Bezirksrat eingegangen zu werden.

6.

6.1

Zu

befinden bleibt über den Antrag der Verpächterin, dass die Rückweisung nicht an

den Bezirksrat Dietikon zu erfolgen habe, sondern an einen anderen Bezirksrat

des Kantons Zürich. Dies begründet sie mit dem Schreiben des Ratsschreibers des

Bezirksrats Dietikon, lic. iur. C,

vom 24. August 2023, mit welchem dieser dem Pächter noch vor

Verfahrenseröffnung des hier ursächlichen Rekursverfahrens mitteilte, dass das

Pachtverhältnis zwischen diesem und der Stadt Dietikon privatrechtlich sei und

die Beurteilung der entsprechenden Streitigkeit in der Zuständigkeit der

Zivilgerichte liege, weshalb der Bezirksrat keine Veranlassung sehe, ein

Aufsichtsverfahren zu eröffnen. Der Bezirksrat sei hiermit ohne

Rechtszuständigkeit vorgeprescht, habe sich in das laufende Kündigungsverfahren

eingemischt und sich formell in einer der Hauptfragen festgelegt, obwohl er

hätte wissen müssen, dass die Gemeinde eine andere Rechtsauffassung verfolge

und der Bezirksrat nächste Rechtsmittelinstanz sein würde. Entsprechend sieht

sich die Verpächterin in ihrem Anspruch auf Beurteilung durch einen nicht

vorbefassten und unparteiischen Richter verletzt. Der Bezirksrat habe objektiv

das Vertrauen auf Unbefangenheit und Unparteilichkeit verloren.

6.2

Das Vorgehen

des Bezirksratsschreibers, per einfachem Brief nicht auf eine

Aufsichtsbeschwerde einzutreten und hierbei gegenüber einer Verfahrenspartei

eines absehbaren Rekursverfahrens rechtliche Ausführungen zu machen, die

wesentlich den Inhalt dieses Rekursverfahrens beschlagen, ist in der Tat problematisch.

Hinzu kommt, dass die Rechtsnatur des Verhältnisses zwischen dem Bürger und dem

Gemeinwesen für die Zulässigkeit einer diesbezüglichen Aufsichtsbeschwerde entgegen

den Ausführungen im entsprechenden Brief gar nicht von Belang ist. Da sich die

Vorbefassung vorliegend jedoch auf die Frage der rechtlichen Qualifikation des

Pachtverhältnisses beschränkt und diese Frage durch den vorliegenden Entscheid

der Disposition des Bezirksrats entzogen wird, ist eine Rückweisung an diesen

für eine weitere Beurteilung der Kündigung des Pachtverhältnisses ohne

Mitwirkung des betreffenden Ratsschreibers unbedenklich. Dieser wirkte bereits

am hier angefochtenen Nichteintretensentscheid nicht mit. Schliesslich besteht

ohnehin keine rechtliche Grundlage, die es dem Verwaltungsgericht erlauben

würde, eine Rückweisung an eine andere Vorinstanz als diejenige, welche örtlich

zuständig ist, vorzunehmen.

7.

7.1

Im

Resultat ist die Beschwerde der Verpächterin gutzuheissen, der

Nichteintretensentscheid des Bezirksrats des Bezirks Dietikon vom 25. Januar

2024.

aufzuheben und die Sache zur materiellen Beurteilung an diesen

zurückzuweisen.

7.2

Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten dem unterliegenden Pächter aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine

Parteientschädigung steht ihm nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

7.3

Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren

Begehren nicht offenkundig aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf

unentgeltliche Prozessführung. Ein Anspruch auf Bestellung einer

unentgeltlichen Rechtsvertretung besteht, wenn sie zusätzlich nicht in der Lage

sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG).

Offenkundig aussichtslos sind Begehren, deren Chancen auf Gutheissung um derart

viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie kaum als ernsthaft

bezeichnet werden können (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 16 N. 46).

Mittellos ist, wer nicht in der Lage ist, die Gerichts- und Anwaltskosten

innert angemessener Frist zu bezahlen (Plüss, § 16 N. 20).

Das Gesuch des Pächters um Bestellung einer unentgeltlichen

Rechtsvertretung wies der stellvertretende Abteilungsvorsitzende bereits mit

Verfügung vom 5. März 2024 ab. Was die unentgeltliche Prozessführung

betrifft, ist festzustellen, dass die Beschwerde des Pächters zufolge der

unklaren Anträge, auf die nicht eingetreten werden kann, als offensichtlich

aussichtslos zu qualifizieren ist. Ob der Pächter mittellos im Sinn von § 16 Abs. 1 VRG ist, kann bei diesem Ergebnis offenbleiben. Das Gesuch um

unentgeltliche Rechtspflege ist abzuweisen.

8.

Beim vorliegenden Rückweisungsentscheid handelt es sich um

einen Zwischenentscheid. Soweit damit über die Zuständigkeit des Bezirksrats

entschieden wurde, kann dagegen nach Art. 92 Abs. 1 BGG Beschwerde

ans Bundesgericht erhoben werden; eine spätere Anfechtung mit dem Endentscheid

ist ausgeschlossen (Art. 92 Abs. 2 BGG).

Im Übrigen lässt sich der vorliegende Rückweisungsentscheid

nach Art. 93 Abs. 1 BGG nur anfechten, wenn er einen nicht

wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder die Gutheissung

der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen

bedeutenden Aufwand an Zeit und Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren

ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Verfahren VB.2024.00069 und VB.2024.00105 werden vereinigt.

2.

Auf die

Beschwerde im Verfahren VB.2024.00069 wird nicht eingetreten.

3.

Die Beschwerde

im Verfahren VB.2024.00105 wird gutgeheissen. Der Beschluss des Bezirksrats

Dietikon vom 25. Januar 2024 wird aufgehoben.

Die

Sache wird zum neuen Entscheid an den Bezirksrat Dietikon zurückgewiesen.

4.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 165.-- Zustellkosten,

Fr. 2'665.-- Total der Kosten.

5.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer (VB.2024.00069) resp. dem

Beschwerdegegner (VB.2024.00105) auferlegt.

6.

Eine Parteientschädigung

wird nicht zugesprochen.

7.

Gegen dieses

Urteil kann Beschwerde im Sinn der Erwägungen erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14, einzureichen.

8.

Mitteilung an:

a) die Parteien (an die Stadt Dietikon unter Beilage von Kopien von act. […]);

b) den Bezirksrat Dietikon.