Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00073

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2024.00073

Urteil

der 3. Kammer

vom 13. August 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter

Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiberin Cyrielle Söllner Tropeano.

In Sachen

Erbengemeinschaft A,

bestehend aus:

1. B,

2. C,

beide vertreten

durch RA D,

Beschwerdeführende,

gegen

Baudirektion des Kantons Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Strassensanierung,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Die Usterstrasse in der Gemeinde Pfäffikon bzw.

Pfäffikerstrasse in der Stadt Uster gehört zum Strassennetz des Kantons Zürich.

Der Regierungsrat bewilligte am 21. April 2021 eine gebundene Ausgabe von

2,7 Mio. Franken für die Instandsetzung dieser Strasse im Abschnitt

zwischen der Ruetschbergstrasse (in der Gemeinde Pfäffikon) und der Vordergasse

(im Ortsteil Wermatswil der Stadt Uster). Dabei berücksichtigte der

Regierungsrat einen Sanierungsvorschlag des kantonalen Tiefbauamts, der

insbesondere die Fahrbahninstandsetzung, die Instandsetzung der bestehenden

Strassenentwässerung und den Ersatz der defekten Fahrbahnabschlüsse vorsah. Im

Juli und August 2021 kam es im Zusammenhang mit den Bauarbeiten zu Kontakten

zwischen der Erbengemeinschaft A (bestehend aus B und C), Eigentümer des

Anstössergrundstücks Kat.-Nr. 01 in Pfäffikon, und dem Tiefbauamt

hauptsächlich zur neuen Ausgestaltung des Fahrbahnabschlusses bei ihrer

Parzelle. Mit Schreiben vom 11. August 2021 an das Strasseninspektorat

verlangte Rechtsanwalt D namens der Grundeigentümerschaft namentlich, dass

der bestehende Bordstein (Guber) bleibe, wie er sei, und der bestehende

Wasserstein (Guber) wenn möglich ebenfalls übernommen werde oder, falls sich

aber zeige, dass es zu viele defekte Steine seien oder es mehr Sinn mache, ihn

zu ersetzen, durch Granitstein ersetzt werde. In der Folge erliess das

Tiefbauamt am 15. Oktober 2021 eine anfechtbare Verfügung. Darin stellte

es förmlich fest, dass der Einbau der Wassersteine auf der Strasse entlang

Kat.-Nr. 01 ordnungsgemäss und nach Stand der Technik sowie der

anwendbaren Normen erfolgt sei; gleichzeitig wies es die davon abweichenden

Anträge der Grundeigentümerschaft ab, soweit es darauf eintrat. Zudem wurden

Verfahrenskosten erhoben.

Erwägungen

II.

Mit dem gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs vom

1.

November 2021 beantragte die Beschwerdeführerschaft im Wesentlichen,

die Baudirektion sei zu verpflichten, den beidseitigen Wasserstein entlang der

ganzen Anstosslänge des Grundstücks Kat.-Nr. 01 durch einen Granitstein zu

ersetzen. Auf den Rekurs trat das Baurekursgericht mit Entscheid vom

23.

Februar 2022 mangels Zuständigkeit nicht ein. Das hierauf angerufene

Verwaltungsgericht hob den Rekursentscheid, in Gutheissung der dagegen

eingereichten Beschwerde, mit Urteil VB.2022.00190 vom 8. August 2023 auf

und wies die Sache zur Neubeurteilung an das Baurekursgericht zurück. Dieses

nahm mit Präsidialverfügung vom 10. Oktober 2023 das Verfahren wieder auf.

In der Folge wies das Baurekursgericht das Rechtsmittel mit Entscheid vom

13.

Dezember 2023 ab (Dispositivziffer I). Die Verfahrenskosten

auferlegte es den Rekurrierenden (Dispositivziffer II).

Umtriebsentschädigungen sprach es nicht zu (Dispositivziffer III).

III.

Mit Beschwerde vom 1. Februar 2024 an das

Verwaltungsgericht beantragte die unterlegene Grundeigentümerschaft, in

Aufhebung des angefochtenen Entscheids sei die Baudirektion anzuweisen, den

beseitigten Wasserstein auf der ganzen Anstosslänge von Kat.-Nr. 01 durch

einen Granitstein zu ersetzen und dabei die vorgeschriebene Höhendifferenz von

3–4 cm zwischen Wasserstein bzw. Fahrbahn und Bordstein einzuhalten; unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen. Eventualiter sei die Sache an die Vorinstanz

zurückzuweisen. Das Baurekursgericht schloss mit Eingabe vom 22. Februar

2024.

auf Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion ersuchte am 4. März

2024, unter Beilage eines Mitberichts des kantonalen Tiefbauamts vom

21.

Februar 2024, um Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen. Weitere Eingaben sind nicht erfolgt.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach

§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)

zuständig. Die Beschwerdeführenden sind als Adressaten des angefochtenen

Entscheids, die mit ihren Anträgen im vorinstanzlichen Verfahren nicht

durchgedrungen sind, zur Beschwerde legitimiert (§ 21 Abs. 1 VRG).

1.2

Da auch

die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

2.1

Wie im

angefochtenen Entscheid festgestellt worden ist, bestand der Strassenabschluss

vor der Strasseninstandsetzung beim beschwerdeführerischen Grundstück entlang

der ganzen Anstosslänge von rund 85 m aus einer Reihe Bordsteinen und

zusätzlich (auf der Strasseninnenseite) einer Reihe Wassersteinen, beide in

Guber ausgeführt (einzeln eingebaute Steine aus Quarz). Die Beschwerdeführenden

setzten sich dafür ein, dass die bestehenden Bord- und Wassersteine nicht

verändert würden. Dennoch blieben in der Folge im Rahmen der

Strassenbauarbeiten nur die Bordsteine, nicht aber die Wassersteine auf der

ganzen Anstosslänge erhalten. Immerhin wurden die Wassersteine auf der Länge

des gepflästerten Vorplatzes von rund 36 m durch solche in einer

Ausführung in Granit ersetzt und im Übrigen ersatzlos entfernt. Die

Beschwerdeführenden machen wie vor der Vorinstanz geltend, die Beschränkung der

Wassersteine auf die Anstosslänge des Vorplatzes verstosse gegen eine

Zusicherung des Tiefbauamts vom 21. Juli 2021 bzw. eine entsprechende

Vereinbarung zwischen den Parteien.

2.2

Am

12.

Juli 2021 gelangte der Beschwerdeführer 2 mit E-Mail an den

Bauleiter des vom Tiefbauamt beigezogenen Ingenieurbüros. In dieser Nachricht

führte er Folgendes aus:

"(…) Der Schutz unseres Vorplatzes und der Scheune vor

Überflutung, sowie der Schutz der Bäume und Sträucher entlang der Strasse haben

für uns oberste Priorität. Deshalb ersuchte ich Sie anlässlich der Begehung

auch ein Foto von den Bäumen aufzunehmen.

Nach Ihren heutigen Ausführungen handelt es sich beim

gestürzten Bordstein und dem Wasserstein ebenfalls um einen Guberstein.

Ich beantrage Ihnen hiermit den Wasserstein auf der gesamten

Grundstückslänge wie bisher zu erhalten oder gleichwertig zu erneuern.

Er führt den Blick entlang der Strasse und bildet auch

optisch eine gut passende Abgrenzung von der Fahrbahn (Asphalt) zum

Strassenrand.

Die

heutige Situation wurde vor Jahrzehnen sehr gut gelöst (Wasserableitung,

optische Abgrenzung der Fahrbahn und Überfahrbarkeit). Daran soll sich bitte

nichts ändern. (…)".

Der Adressat bestätigte am 13. Juli 2021 den Empfang

der Nachricht und sicherte die Weiterleitung an den Kanton bzw. an das

Tiefbauamt zu.

2.3

Mit E-Mail

vom 21. Juli 2021 gab ein Mitarbeiter des Tiefbauamts gegenüber dem

Beschwerdeführer 2 folgende Erklärung ab:

"(…) Danke für das konstruktive Gespräch von Heute

Nachmittag. Ich halte Folgendes fest:

(…)

2.

Der bestehende Bordstein (Guber) bleibt so wie er

ist.

3.

Der bestehende Wasserstein (Guber) wird wenn möglich

ebenfalls übernommen. Falls sich aber zeigt, dass es zu viele defekte Steine

oder es mehr Sinn macht, ihn zu ersetzen, dann wird er durch einen Granitstein

ersetzt.

Wir werden das vermutlich in den nächsten zwei Wochen mit dem

Unternehmer vor Ort prüfen und entscheiden können.

Ohne ihren

Gegenbericht bis Morgen Mittag gehen wir davon aus, dass Sie mit dem Vorgehen

einverstanden sind. (…)".

Die Beschwerdeführenden stellen nicht in Abrede, dass sie

die in der E-Mail vom 21. Juli 2021 genannte Frist verstreichen liessen.

Sie geben an, sie seien mit dem E-Mail-Inhalt nach ihrem Verständnis

einverstanden gewesen. In der Folge ergab sich jedoch eine Auseinandersetzung

zwischen den Beschwerdeführenden und dem Tiefbauamt über den Inhalt bzw. die

Tragweite der E-Mail-Nachricht vom 21. Juli 2021.

2.4

Das

Verwaltungsgericht hat es im Rückweisungsentscheid geschützt, dass die

Ausgangsverfügung des Tiefbauamts vom 15. Oktober 2021 als eine solche

über Realakte nach § 10c VRG erachtet wurde (VGr, 8. August 2023,

VB.2022.00190, E. 3.2). Weiter hat das Verwaltungsgericht erwogen, die

Erklärungen in der E-Mail-Nachricht vom 21. Juli 2021 seien höchstens als

Zusicherungen in Form eines Realakts und nicht als eigentlicher Vertrag zu

qualifizieren. Dabei schloss es die Annahme eines zivilrechtlichen wie auch

eines verwaltungsrechtlichen Vertrags aus (VGr, 8. August 2023,

VB.2022.00190, E. 2.6 und 3.2).

Weist das Verwaltungsgericht eine Angelegenheit zu neuer

Entscheidung an eine Vorinstanz zurück, so ist gemäss § 64 Abs. 2 VRG

dem neuen Entscheid der unteren Instanz die rechtliche Beurteilung zugrunde zu

legen, mit welcher die Rückweisung begründet wurde. Damit soll verhindert

werden, dass über dieselbe rechtliche Streitfrage ein zweites Verfahren vor

Verwaltungsgericht stattfindet. Dementsprechend geht die Rechtsprechung davon

aus, dass der Rückweisungsentscheid grundsätzlich auch das rückweisende Gericht

bindet, wenn gegen den neuen Entscheid der Vorinstanz wiederum eine Beschwerde

erhoben wird. Immerhin steht die Selbstbindung des Verwaltungsgerichts unter

dem Vorbehalt, dass die Entscheidgrundlagen dieselben geblieben sind (vgl. VGr,

23.

August 2023, VB.2023.00236, E. 3.1; 23. März 2023,

VB.2022.00372, E. 4.4.1; Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, § 64

N. 14 ff., 19 ff.).

Im vorliegenden Fall sind keine Änderungen bei den

Entscheidgrundlagen seit dem Rückweisungsentscheid ersichtlich. Die

Beschwerdeführenden sind somit nicht zu hören, wenn sie erneut das Vorliegen

eines (verwaltungsrechtlichen) Vertrags behaupten. Auf ihre diesbezüglichen

Vorbringen ist nicht mehr näher einzugehen. Zu prüfen bleibt, inwiefern mit der

E-Mail-Nachricht vom 21. Juli 2021 Zusicherungen abgegeben worden sind und

welche Rechtsfolgen sich daraus für die Beschwerdeführenden ergeben.

3.

3.1

Der in Art. 5

Abs. 3 und Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben gebietet

ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr (vgl. BGE 136 I 254 E. 5.2). Er verleiht Rechtsuchenden unter Umständen Anspruch auf

Schutz ihres Vertrauens in die Richtigkeit behördlichen Handelns. Dieser

Anspruch hindert die Behörden, von ihrem früheren Handeln abzuweichen, auch

wenn sie dieses zu einem späteren Zeitpunkt als unrichtig erkennen. Potenzielle

Vertrauensgrundlage sind dabei allein jene behördlichen Handlungen, die sich

auf eine konkrete, den Rechtsuchenden berührende Angelegenheit beziehen und von

einer Behörde ausgehen, die für die betreffende Handlung zuständig ist oder die

der Rechtsuchende aus zureichenden Gründen für zuständig hält. Individuelle

Dispositiv

Auskünfte und Zusicherungen sind demnach typische Beispiele für

Verwaltungsakte, die beim Bürger Vertrauen wecken können. Das Vertrauen ist

allerdings nur schutzwürdig, wenn der Rechtsuchende die Unrichtigkeit der

Auskunft nicht ohne Weiteres erkennen konnte und er im Vertrauen auf die

Auskunft Dispositionen getroffen hat, die er nicht ohne Nachteil rückgängig

machen kann. Der Anspruch auf Vertrauensschutz entfällt, wenn die gesetzliche

Ordnung zwischen dem Zeitpunkt der Auskunft und der Verwirklichung des

Sachverhalts geändert hat (BGE 150 I 1 E. 4.1; 143 V 341

E. 5.2.1). Die diesbezüglich von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung

aufgestellten Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein (vgl. BGE 137 II 182 E. 3.6.3). Die Abgrenzung zwischen dem Vertrauensgrundsatz und dem

Verbot widersprüchlichen Verhaltens ist zwar umstritten, doch müssen nach der

Rechtsprechung grundsätzlich in beiden Fällen die gleichen Voraussetzungen

erfüllt sein (vgl. BGr, 3. September 2024, 2C_211/2023, E. 8.1; 13. Mai

2019, 2C_706/2018, E. 3.1).

3.2 Die

Beschwerdeführenden leiten aus der oben in E. 2.3 wiedergegebenen E-Mail-Nachricht

folgende Zusicherungen ab: Einerseits interpretieren sie das "wir" in

Ziff. 3 Abs. 2 dieser E-Mail-Nachricht dahingehend, dass ihnen ein

Mitwirkungsrecht am Entscheid über die Entfernung bzw. den Ersatz der früheren

Wassersteine eingeräumt worden sei. Sie rügen, dieses Recht sei durch die

"eigenmächtige" Entfernung der ihrer Meinung nach nicht defekten

Wassersteine durch die Beschwerdegegnerin unterlaufen worden. Die Erhaltung der

früheren Wassersteine, soweit sie nicht defekt gewesen seien, sei Thema der

Zusicherung gewesen. Andererseits sei zum Quantitativ des Ersatzes mit den

Aussagen in Ziff. 3 Abs. 1 der E-Mail-Nachricht in Aussicht gestellt

worden, dass entweder die früheren Wassersteine (in Guber) beibehalten oder

diese auf der ganzen Anstosslänge ersetzt würden. Darauf sei die

Beschwerdegegnerin zu behaften. Die Beschwerdeführenden berufen sich für die

geltend gemachten Ansprüche sinngemäss auf Vertrauensschutz bzw. auf Treu und

Glauben.

Demgegenüber hat die Gegenseite vor Verwaltungsgericht

bekräftigt, mit dem angesprochenen Wort "wir" sei lediglich das

Tiefbauamt (im Zusammenwirken mit der Bauleitung) gemeint gewesen. Im Hinblick

auf den Ersatz der Wassersteine sei ein solcher zwar weder nach den technischen

Normen notwendig noch aus einem gewichtigen Interesse angezeigt gewesen. Die

Beschwerdegegnerin habe den Beschwerdeführenden in der fraglichen E-Mail-Nachricht

aber zugunsten des Erscheinungsbilds entgegenkommen wollen und die Wassersteine

entlang dem gepflasterten Vorplatz in Granit ersetzt. Eine Zusicherung, die

Wassersteine auf der gesamten Anstosslänge durch Granit zu ersetzen, lasse sich

aus der E-Mail-Nachricht nicht herauslesen.

3.3 Behördliche

Auskünfte, die sich an einen oder mehrere konkrete Adressaten richten, sind

zunächst so auszulegen, wie sie die Parteien tatsächlich richtig verstanden

haben; subsidiär aufgrund des Vertrauensprinzips so, wie sie nach Wortlaut und

Zusammenhang sowie den gesamten Umständen verstanden werden durften und mussten

(vgl. BGE 126 II 97 E. 4b; BGr, 9. Juni 2023, 9C_697/2022,

E. 3.2).

3.4 Im

Hinblick auf die Frage, ob den Beschwerdeführenden ein Mitwirkungsrecht am

Entscheid über die Entfernung der früheren Wassersteine (in Guber) zugesichert

worden sei, ist daran zu erinnern, dass die Beschwerdeführenden in ihren

Anträgen an das Baurekursgericht lediglich den Ersatz der Wassersteine (in

Granit) entlang der ganzen Anstosslänge verlangt haben. Im Übrigen kann ihnen

nach dem Massstab des Vertrauensprinzips auch nicht beigepflichtet werden, wenn

sie annehmen, das "wir" in Ziff. 3 Abs. 2 der E-Mail-Nachricht

vom 21. Juli 2021 habe sie eingeschlossen. Nur schon aus einer Gesamtschau

über die Absätze 2 und 3 ergibt sich, dass die Wendung "wir werden

das […] mit dem Unternehmer […] prüfen und entscheiden können" – in

Gegenüberstellung zum Wort "ihren Gegenbericht" in Absatz 3 und

weil das Wort "wir" im selben Absatz klarerweise auf die

Beschwerdegegnerin bezogen war – sich bloss auf Mitarbeitende der

Beschwerdegegnerin (unter Einbezug der Bauleitung) beziehen konnte. Für eine

Zusicherung an die Beschwerdeführenden, diesen ein Mitwirkungsrecht am

Entscheid über die Beibehaltung bzw. den Ersatz der Wassersteine (in Guber)

einzuräumen, bestehen bei objektiver Betrachtung keine Anhaltspunkte. Im

Ergebnis ist nicht zu beanstanden, dass sich das Baurekursgericht mit diesem

Punkt nicht näher befasst hat.

3.5

3.5.1

Im Hinblick auf das Quantitativ bei einem Ersatz der Wassersteine hat es

das Baurekursgericht als sehr zweifelhaft angesehen, dass mit der E-Mail-Nachricht

vom 21. Juli 2021 ein solcher entlang der ganzen Anstosslänge zugesichert

worden sei; ein derartiger Umfang sei weder explizit versprochen noch abgelehnt

worden. Es hielt es für nicht abwegig, wenn die Zusicherung sich nur auf den

Vorplatz bezogen habe, weil es in erkennbarer Weise um den Schutz vor

Überschwemmungsgefahr und optische Anliegen gegangen sei. Bei dieser Auslegung

in objektiver Hinsicht zog das Baurekursgericht die im GIS abrufbare Karte

"Oberflächenabfluss" bei. Gemäss dieser Karte bestehe ausschliesslich

im Vorplatzbereich ein Abflussweg, nicht aber in den angrenzenden Grünräumen

des beschwerdeführerischen Grundstücks entlang der Usterstrasse. Auch das

Fehlen einer Gegenleistung vonseiten der privaten Strassenanstösser spreche für

ein solches Verständnis. Darüber hinaus ging das Baurekursgericht davon aus,

dass vorliegend die weitere Voraussetzung einer Vertrauensbetätigung fehle;

weder sei geltend gemacht noch ersichtlich, dass aufseiten der

Beschwerdeführenden Dispositionen getroffen worden seien. Insgesamt gelangte

das Baurekursgericht zum Schluss, es bestehe keine Grundlage für die beantragte

Verpflichtung zum Ersatz der Wassersteine entlang der ganzen Anstosslänge in

Granit.

3.5.2

Die Verfahrensbeteiligten haben auch die Aussagen in der E-Mail-Nachricht

vom 21. Juli 2021 zum Quantitativ bei einem Ersatz der Wassersteine

voneinander abweichend verstanden. Es ist nicht zu beanstanden, wenn das

Baurekursgericht sich zur Ermittlung des Inhalts von einer objektiven

Betrachtung und sinngemäss vom Vertrauensprinzip leiten liess. Auf seine

diesbezüglichen Erwägungen kann verwiesen werden (vgl. § 70 in Verbindung

mit § 28 Abs. 1 VRG). Beizufügen ist, dass sich die Wendung

"wenn möglich" in Ziff. 3 Abs. 1 Satz 1 der E-Mail-Nachricht

nicht anders denn als genereller Vorbehalt im Hinblick auf eine Aussage zur

Beibehaltung oder zum Ersatz der früheren Wassersteine auffassen liess.

Satz 2 dieses Absatzes enthält ausserdem die Wendung "Falls […] es

mehr Sinn macht, ihn [d. h.

den Wasserstein] zu ersetzen". Damit hielt sich der E-Mail-Verfasser in

erkennbarer Weise ebenso einen Freiraum offen, über den Ersatz der früheren

Wassersteine nach Ermessen, und zwar unabhängig von ihrem Erhaltungszustand, zu

entscheiden. Es ist zu berücksichtigen, dass vonseiten der Beschwerdeführenden

in der Mailnachricht vom 12. Juli 2021 ein Antrag auf Erhaltung der

Wassersteine auf der gesamten Grundstückslänge oder gleichwertige Erneuerung

gestellt und um Absehen von einer Änderung bezüglich Bord- und Wassersteinen

gebeten worden war (vgl. oben E. 2.2). Vor diesem Hintergrund ist es

entscheidend, dass in der E-Mail-Nachricht vom 21. Juli 2021 eine

vorbehaltlose Zusicherung lediglich in Ziff. 2 bezüglich der Bordsteine abgegeben

worden ist. Hingegen mussten die Beschwerdeführenden nicht nur aufgrund der

soeben dargelegten, erkennbaren Vorbehalte in Ziff. 3 Abs. 1 dieser E-Mail-Nachricht,

sondern auch wegen der Fristansetzung zur Äusserung in Ziff. 3 Abs. 3

(in Verbindung mit dem Hinweis, dass bei Stillschweigen Einverständnis

angenommen würde) bei objektiver Betrachtung damit rechnen, dass ihrem Anliegen

vom 12. Juli 2021 um mindestens einen gleichwertigen Ersatz der

Wassersteine entlang ihrem gesamten Grundstück nicht entsprochen würde.

Insgesamt ist somit festzuhalten, dass die E-Mail-Nachricht vom 21. Juli

2021 keine Vertrauensgrundlage im Hinblick auf die umstrittene Verpflichtung

der Beschwerdegegnerin zum Ersatz der Wassersteine entlang der ganzen

Anstosslänge bildet. Soweit die Beschwerdeführenden etwas anderes geltend

machen, kann ihnen nicht gefolgt werden.

3.5.3

Überdies ist nicht auszumachen, inwiefern die Beschwerdeführenden im

Vertrauen auf eine Zusicherung über den Ersatz der Wassersteine auf der

gesamten Anstosslänge Dispositionen getroffen hätten, die für einen Anspruch

aus Vertrauensschutz relevant wären. Die Beschwerdeführenden machen geltend,

sie hätten bei Erhalt der E-Mail-Nachricht nach ihrem Verständnis bereits eine

Verschlechterung in Kauf genommen und damit auch eine Art Vorleistung oder

Investition erbracht. Soweit sie damit den Ersatz der früheren Wassersteine (in

Guber) durch solche in Granit – insbesondere in ästhetischer Hinsicht – als

eine Verschlechterung hinstellen, kann dies nicht einer Vertrauensbetätigung

gleichgesetzt werden. Es sind auch keine Anhaltspunkte für einen Ausnahmefall

der Art ersichtlich, wonach Vertrauensschutz ohne entsprechende nachteilige

Disposition denkbar sein kann (vgl. dazu BGr, 10. Dezember 2021,

9C_736/2020, E. 5.3.4 mit Hinweisen).

3.5.4

Insgesamt sind im Hinblick auf die Auseinandersetzung zum Quantitativ bei

einem Ersatz der Wassersteine die Voraussetzungen der Vertrauensgrundlage und

der Vertrauensbetätigung nicht erfüllt.

3.6 Zusammengefasst

sind die vorstehend dargelegten Anforderungen für einen Anspruch aus

Vertrauensschutz im Hinblick auf die beiden von den Beschwerdeführenden geltend

gemachten Punkte (Mitwirkungsrecht und Quantitativ hinsichtlich Ersatz der

Wassersteine) nicht gegeben, soweit darauf einzutreten ist. Unter diesen

Umständen braucht nicht weiter geprüft zu werden, inwiefern die übrigen,

kumulativen Anforderungen für die Annahme von Vertrauensschutz erfüllt sind. Da

mithin ein Anspruch auf Vertrauensschutz nicht besteht, mangelt es ebenso an

den Voraussetzungen für eine Verletzung des Verbots widersprüchlichen

Verhaltens. Demzufolge liegt kein Verstoss gegen den Grundsatz von Treu und

Glauben vor. Die diesbezüglichen Rügen erweisen sich als unbegründet, soweit darauf

einzutreten ist. In der Sache selbst hält daher der angefochtene Entscheid der

gebotenen Rechtskontrolle (§ 50 Abs. 1 VRG) stand.

4.

4.1 Weiter

machen die Beschwerdeführenden geltend, die Höhendifferenz zwischen Fahrbahn

und Bordstein müsse 4 cm betragen. Nach der Sanierung betrage diese aber

markant weniger. Damit könne das Wasser bei starkem Regen nicht

"reglementarisch" abgeleitet werden, sondern schwappe auf ihr

Grundstück über und überflute dieses aufs Neue. Damit würde sich die Sanierung

als Verschlechterung gegenüber dem Vorbestand herausstellen. An anderen Stellen

führen sie an, dass ihrem Grundstück ohne die Wassersteine Überschwemmungen

drohen würden.

4.2 Bereits in

der Replik im vorinstanzlichen Verfahren haben die Beschwerdeführenden gerügt,

die Bordsteine würden seit der Strasseninstandsetzung teilweise nicht mehr die

in den kantonalen Strassennormalien vorgesehene Höhe über dem Strassenbelag

aufweisen und daher ihre zugedachte Aufgabe nicht mehr erfüllen. Die Vorinstanz

erwog dazu, nach Ablauf der Rekursfrist könnten die Rekursanträge nicht mehr

ergänzt oder geändert werden. Auch die Begründung dürfe nur hinsichtlich des

von der Rekursgegnerschaft (einschliesslich Mitbeteiligter) neu Vorgebrachten

erweitert werden und im Übrigen auch mit Bezug auf Akten, die innert der

Rekursfrist aus objektiven Gründen nicht eingesehen werden konnten. Diese

Voraussetzungen seien vorliegend nicht erfüllt. Der behauptete Anspruch auf den

Einbau der Wassersteine auf der ganzen Anstosslänge habe sich in der

Rekursschrift nur auf eine allfällige Zusicherung der Gegenseite gestützt. In

der Folge hat die Vorinstanz diese Rügen zwar nicht behandelt, hat aber den

Rekurs vollumfänglich abgewiesen, ohne auf diese Rügen nicht einzutreten.

4.3 Die

Beschwerdeschrift an das Verwaltungsgericht erwähnt diese vorinstanzlichen

Erwägungen, setzt sich jedoch nicht substanziiert damit auseinander. Sie

begnügt sich vielmehr damit, zu wiederholen, dass die Bordsteine beim

Grundstück seit der Strasseninstandsetzung die Überhöhung gemäss den

Strassennormalien im Vergleich zum Strassenbelag nicht mehr aufweisen würden.

Die Beschwerdeführenden beanstanden eine Verschlechterung im Hinblick auf den

Überschwemmungsschutz zu ihren Lasten. Insoweit sei die Strassensanierung

gescheitert.

4.4 Neue

Begründungen dürfen vor Verwaltungsgericht vorgebracht werden, und zwar auch im

Verlauf des Schriftenwechsels (VGr, 8. Juni 2022, VB.2021.00575,

E. 2.2 [betreffend Bezugsbewilligung]; 5. August 2020, VB.2018.00562,

E. 6.2 [betreffend Nutzungsplanung]; Anja Martina Binder,

Verwaltungsrechtspflege des Kantons Zürich, Rz. 825 in Verbindung mit Rz. 638;

Donatsch, Kommentar VRG, § 52 N. 32, 36; vgl. BGE 136 II 165 E. 5.2;

Kölz/Häner/Bertschi/Bundi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des

Bundes, 4. A., Zürich/Genf 2025, Rz. 1021; a. M. für das Rekursverfahren Alain Griffel,

Kommentar VRG, § 23 N. 23, wonach es im Ermessen der Rekursinstanz

stehe, ob sie verspätete Ergänzungen der Begründung berücksichtigen wolle).

Eine abweichende Praxis des Verwaltungsgerichts besteht im baurechtlichen

Verfahren betreffend Bauhinderungsgründe (vgl. Donatsch, § 52 N. 41 ff.).

Vorliegend geht es jedoch um eine Frage des

Strassenunterhalts, worauf diese abweichende Praxis nicht anwendbar ist, da

diese Materie eher eine Nähe zum Verfahren betreffend Strassenbauprojekte und

somit zum Nutzungsplanungsverfahren aufweist, für welche diese abweichende

Praxis nicht gilt (VGr, 5. August 2020, VB.2018.00562, E. 6.2). Soweit

rechtliche Rügen noch in der Replik vor Verwaltungsgericht vorgebracht werden

können, gilt dies auch für die Replik vor Baurekursgericht. Dieses wäre infolgedessen

gehalten gewesen, die Rüge zu behandeln. Da die Sache in diesem Punkt

spruchreif erscheint, kann die Frage vom Verwaltungsgericht entschieden werden

und auf eine Rückweisung an das Baurekursgericht verzichtet werden.

4.5 Vorliegend

haben die Beschwerdeführenden erst- und vorinstanzlich die Beibehaltung der

Wassersteine beantragt. Zumal sie diesen Antrag unter anderem mit dem

Hochwasserschutz begründeten, kann dies auch als Antrag auf normaliengerechte

Wassersteine verstanden werden. Ob, wie das die Beschwerdeführenden geltend

machen, die Normalien eine Höhendifferenz zwischen Fahrbahn und Bordstein

verlangen, ist nachfolgend zu prüfen.

4.6 Das

Tiefbauamt hat in der Beschwerdeantwort (wie schon in der Rekursantwort)

dargelegt, dass ursprünglich vorgesehen war, im Zuge der Sanierung den

Wasserstein auf der gesamten Länge des Grundstücks der Beschwerdeführenden zu

entfernen, weil dieser nicht mehr nötig sei. Auf Begehren der

Beschwerdeführenden sei auf der gesamten Länge des gepflasterten Vorplatzes der

vormals bestehende, defekte Wasserstein ausgebaut und neue Wassersteine in

Granit eingebaut worden. Dies sei technisch nicht notwendig gewesen, aber zugunsten

des optischen Erscheinungsbildes des Vorplatzes so ausgeführt worden. Dort

hingegen, wo die Strasse nicht an den gepflasterten Vorplatz, sondern an Wiese

oder Hecke grenze, sei der vorbestehende Wasserstein ebenfalls entfernt, aber

nicht durch einen neuen Wasserstein ersetzt worden. Auf der gesamten

Anstösserlänge sei hingegen nach wie vor ein Bordstein verbaut.

Im Rahmen der anwendbaren Normvorschriften des

Strassenbaus sei die Beschwerdegegnerin grundsätzlich frei, ob und inwiefern

sie Steine verbaue, entfernen oder ersetze.

Als Randabschlüsse einer Strasse gäbe es sowohl

Wassersteine als auch Bordsteine. Bordsteine seien diejenigen Steine, welche,

in aller Regel erhöht, die Strasse vom angrenzenden Gebiet trennten. Sie hätten

eine ausgeprägte Abgrenzungsfunktion und befestigten sowohl die Strasse als

auch die angrenzenden Gebiete. Der Bordstein sei vorliegend nicht verändert

worden und sei nach wie vor in Guber ausgeführt. Beim Wasserstein handle es

sich um ein Steinelement zwischen dem Bordstein und dem Strassenkörper. Der Wasserstein

sei in aller Regel nicht erhöht angebracht, sondern gegenüber dem

Strassenkörper etwas vertieft. Zweck des Wassersteins sei einzig die Führung

von Meteorwasser, das heisst die Entwässerung der Strasse bis zum nächsten

Strassensammler. Entsprechend dieser Funktion sei ein Wasserstein nach den

Normalien des kantonalen Tiefbauamts nur erforderlich und werde auch nur

verbaut, wenn das Längsgefälle weniger als 1 Promille betrage. Sei das

Längsgefälle grösser, so könne das Wasser schon aufgrund des Gefälles und des

Bordsteines ausreichend abfliessen, weshalb in diesen Fällen kein Wasserstein

verbaut werde. Zur Dokumentation verwies das Tiefbauamt auf die seiner

Rekursantwort beigelegten Normalien für Staatsstrassen, TBA-Normal 612a und

TBA-Normal 613a. Früher seien regelmässig auch bei geringeren Steigungen

Wassersteine verbaut worden, was heute aufgrund neuer technischer Erkenntnisse

nicht mehr nötig sei. Vorliegend wäre aufgrund des Gefälles von 4 % an

besagter Strecke kein Wasserstein notwendig gewesen. § 14 StrG verlange,

dass dem Gebot der Wirtschaftlichkeit entsprechend die öffentlichen Mittel

sparsam eingesetzt würden; reine Luxuslösungen auf Kosten der Allgemeinheit,

wie es die Beschwerdeführenden vorliegend wünschten, seien zu vermeiden. Eine eigentliche

Überschwemmung könne durch Wasser- und Gubersteine nicht verhindert werden. Das

Einzige, was diese allenfalls leisten könnten, sei, das "normale"

Oberflächenwasser abzuführen und zu verhindern, dass dieses auf angrenzende

Grundstücke gelange. Schwerwiegende Überschwemmungsereignisse, wie sie die Beschwerdeführenden

schilderten, liessen sich auch durch eine redundante Wasserführung nicht

vermeiden, seien aber selten, würden doch von den Beschwerdeführenden nur zwei

Schadenfälle über einen Zeitraum von rund 25 Jahren erwähnt. Unter Verweis auf

den GIS-Layer "Oberflächenabfluss" macht das Tiefbauamt geltend, dass

bis anhin beim Grundstück der Beschwerdeführenden abgesehen von der

eigentlichen Hofzufahrt (welche ja mit Wassersteinen ausgerüstet wurde) keine

Hinweise auf eintretende Oberflächenwasser zu finden seien. Die Befürchtung

eines erhöhten Überschwemmungsrisikos sei daher nicht fundiert.

4.7 Die

Unterhaltspflicht für Staatsstrassen obliegt dem Staat bzw. dem Kanton (vgl.

§ 6 Abs. 1 in Verbindung mit § 26 Abs. 1 des

Strassengesetzes vom 27. September 1981 [StrG; LS 722.1]). Bord- und

Wassersteine als Fahrbahnabschluss bilden Teil des Strassenperimeters (VGr,

8. August 2023, VB.2022.00190, E. 2.5; vgl. dazu § 3 StrG).

§ 14 StrG regelt die Projektierungsgrundsätze für den Strassenbau und

verlangt dabei unter anderem die Beachtung der Bau- und Verkehrstechnik.

§ 25 StrG enthält die Anforderungen an den Unterhalt und Betrieb der

Strassen. So bestimmt § 25 Abs. 1 StrG, dass die Strassen nach

technischen und wirtschaftlichen Gesichtspunkten so zu unterhalten und zu

betreiben sind, dass sie ihrem Zweck entsprechend, sicher und für die Umgebung

möglichst schonend benützt werden können. Die Befugnisse des Kantons als

Strasseneigentümer zur Ausgestaltung und Instandhaltung des Fahrbahnabschlusses

werden daher inhaltlich durch die Regelungen von § 14 und § 25 StrG

begrenzt (VGr, 8. August 2023, VB.2022.00190, E. 2.5). In diesem

rechtlichen Rahmen überzeugen die Ausführungen des Tiefbauamts. Die

Beschwerdeführenden, die nicht konkret auf die Argumentation des Tiefbauamts

eingehen, bringen nichts vor, was die fachlichen Grundlagen oder deren

Anwendung auf den vorliegenden Fall in Fragen stellen könnte. Da nach den

massgebenden Normalien beim Grundstück der Beschwerdeführenden kein Erfordernis

von Wassersteinen besteht, führt auch die von den Beschwerdeführenden

unwidersprochen geltend gemachte geringere Höhendifferenz bezüglich Bordsteinen

nicht zur Rechtswidrigkeit der Strassensanierung.

5.

5.1 Zusätzlich

wenden sich die Beschwerdeführenden gegen die Auflage von Verfahrenskosten und

beanspruchen eine Parteientschädigung auch für das Rekursverfahren. Sie machen

geltend, das Vorgehen des Tiefbauamts habe deutliche Schwächen gezeigt: So sei

die Rechtsmittelbelehrung fehlerhaft gewesen. Im Hinblick auf den fraglichen

Rechtsakt sei keine genügende Zuordnung zu den Kategorien Vertrag, Abmachung,

Zusicherung und Absichtserklärung erfolgt. Auch der Inhalt der Entscheidung sei

in mehrfacher Hinsicht unklar gewesen. Das Rechtsverfahren sei weitgehend durch

das Tiefbauamt verursacht worden. Deshalb habe die Gegenseite die

Verfahrenskosten zu tragen, und ihnen sei eine angemessene Parteientschädigung

auszurichten.

5.2 In der

erstinstanzlichen Verfügung sind eine Staatsgebühr von Fr. 700.- und eine

Schreibgebühr von Fr. 75.- festgesetzt worden. Im vorliegend angefochtenen

Rekursentscheid im zweiten Rechtsgang sind die Kosten des Rekursverfahrens von

Fr. 2'740.- den Beschwerdeführenden nach dem Unterliegerprinzip zur

Hälfte, und zwar solidarisch für diesen Anteil, auferlegt worden.

Parteientschädigungen wurden für das Rekursverfahren nicht zugesprochen.

5.3 Für die

erstinstanzlichen Gebühren bestehen ausreichende Rechtsgrundlagen (§ 13 Abs. 1 VRG in Verbindung mit § 4 und § 7 der regierungsrätlichen

Gebührenordnung für die Verwaltungsbehörden vom 30. Juni 1966

[LS 682]). Eine Verfügung über einen Realakt nach § 10c VRG lässt

sich als Amtshandlung im Sinn von § 4 dieser Gebührenordnung

qualifizieren, wofür ein Gebührenrahmen von Fr. 5.- bis Fr. 4'000.- vorgesehen

ist. Es ist von einer grundsätzlichen Entgeltlichkeit der Amtshandlungen der

Kantonsbehörden auszugehen (Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, § 13

N. 16). Den Erlass der fraglichen Verfügung haben die Beschwerdeführenden

mit der Eingabe vom 11. August 2021 veranlasst. Im Hinblick auf die

Gebührenpflicht der Beschwerdeführenden im konkreten Fall sind keine besonderen

Umstände ersichtlich; insbesondere weist die betreffende Verfügung keine derart

schwerwiegenden Mängel auf, dass das Absehen von einer Gebührenauflage geboten

wäre. Den gegenteiligen Vorbringen der Beschwerdeführenden kann nicht

beigepflichtet werden. Die Gebührenbemessung bewegt sich im Verordnungsrahmen

und erweist sich, auch angesichts des Verfahrensaufwands und der

Verfahrensbedeutung (vgl. § 9 Gebührenordnung), nicht als übersetzt.

5.4 Im

Rekursverfahren ist die Kostenverlegung, wie dargelegt, nach dem

Unterliegerprinzip erfolgt (oben E. 4.1). Eine solche Kostenverteilung ist

in § 13 Abs. 2 VRG als Regelfall verankert. Soweit die

Beschwerdeführenden die Auflage der Rekurskosten nach dem Verursacherprinzip an

die Beschwerdegegnerin fordern, kann ihnen nicht gefolgt werden. Vielmehr ist

es rechtlich nicht zu beanstanden, wenn das Obsiegen der Beschwerdeführenden im

ersten Rechtsgang und ihr Unterliegen im zweiten Rechtsgang insgesamt als hälftiges

Unterliegen im Hinblick auf die Kosten des gesamten Rekursverfahrens bewertet

wird. Den Beschwerdeführenden gelingt es nicht, triftige Gründe für eine

abweichende Kostenverlegung im Rekursverfahren geltend zu machen. Im Hinblick

auf die Kostenbemessung im Rekursverfahren ist eine Rechtsverletzung weder

konkret dargetan noch ersichtlich. Bei dieser Sachlage war den

Beschwerdeführenden auch keine Parteientschädigung für das Rekursverfahren nach

§ 17 Abs. 2 VRG zuzusprechen.

5.5 Insgesamt

ist den Vorwürfen im Kostenpunkt kein Erfolg beschieden.

6.

Abschliessend erweist sich die Beschwerde als unbegründet und

ist abzuweisen.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den

Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftbarkeit aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 und § 14 VRG). Mangels Obsiegens

steht ihnen die beantragte Parteientschädigung nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdegegnerin hat ebenfalls um Parteientschädigung für das

verwaltungsgerichtliche Verfahren ersucht. Gestützt auf § 17 Abs. 2 VRG hat das obsiegende Gemeinwesen in der Regel keinen Anspruch auf

Parteientschädigung, weil die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln zur

üblichen Amtstätigkeit gehört (vgl. Plüss, § 17 N. 51). Vorliegend

besteht kein Anlass, von diesem Grundsatz abzuweichen. Dementsprechend ist auch

der Beschwerdegegnerin keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr.4'095.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung

auferlegt.

4. Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung

an:

a) die Parteien;

b) das Baurekursgericht;

c) das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).