Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00099

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2024.00099

Verfügung

des Einzelrichters

vom 10. Mai 2024

Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser,

Gerichtsschreiberin

Eva Heierle.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Amt für

Mobilität, Personenbeförderung,

Beschwerdegegner,

und

Zoo Zürich

AG, vertreten durch RA C und/oder RA D,

Mitbeteiligte,

betreffend Bewilligung

für Besuchertransporte (aufschiebende Wirkung),

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Verfügung vom

8. Dezember 2009 erteilte die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich

der Zoo Zürich AG für den Zeitraum vom 1. Januar 2009 bis zum 31. Dezember

2013 unter Auflagen eine Bewilligung "für den regelmässigen

P & R Shuttle für Zoobesucher auf der Strecke […] Haltestelle

Dolder; öffentlicher Parkplatz Dolder, Höhe Adlisbergstrasse 35 (Driving

Range) [bis] Haltestelle Zoo; Zoo Haupteingang,

Zürichbergstrasse 221". Diese Bewilligung wurde in der Folge vom Amt

für Verkehr (seit dem 1. Oktober 2021: Amt für Mobilität) mit Verfügungen

vom 11. Dezember 2013, 18. Januar 2019 sowie 20. November 2023

um jeweils fünf Jahre, zuletzt mithin bis 31. Dezember 2028, verlängert.

Erwägungen

II.

Gegen die letztgenannte Bewilligungsverlängerung

rekurrierte A unterm 28. Dezember 2023 an die Volkswirtschaftsdirektion

und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei die Nichtigkeit der Verfügung vom

20.

November 2023 festzustellen, eventualiter sei diese aufzuheben. Mit

(Zwischen-)Verfügung vom 29. Januar 2024 entzog die

Volkswirtschaftsdirektion dem Rekurs auf ein entsprechendes Ersuchen der Zoo

Zürich AG hin die aufschiebende Wirkung.

III.

Dagegen liess A am 19. Februar 2024 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sowie in

Aufhebung der Verfügung vom 29. Januar 2024 sei die aufschiebende Wirkung

des Rekurses wiederherzustellen. Das Amt für Mobilität verzichtete am

1.

März 2024 unter Verweis auf seine Ausführungen im Rekursverfahren auf

eine Beschwerdeantwort. Die Volkswirtschaftsdirektion schloss mit

Vernehmlassung vom 14. März 2024 auf Abweisung des Rechtsmittels. Die Zoo

Zürich AG liess mit Stellungnahme vom 25. März 2024 beantragen, unter

Entschädigungsfolge sei die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten

sei. A liess sich am 6. Mai 2024 erneut vernehmen.

Der Einzelrichter erwägt:

1.

1.1

Die

vorliegend angefochtene Verfügung, mit welcher das Gesuch der Mitbeteiligten um

Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses gutgeheissen wurde, stellt einen

typischen Zwischenentscheid dar (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a N. 31). Bei

Zwischenentscheiden folgt der Rechtsweg demjenigen der Hauptsache (§ 44 Abs. 3

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2] e contrario;

Regina Kiener, Kommentar VRG, § 44 N. 33 und § 25 N. 48). Hier

geht es in der Hauptsache um die Beurteilung der Rechtmässigkeit einer

kantonalen Bewilligung für die Personenbeförderung gestützt auf Art. 7 Abs. 2

des Personenbeförderungsgesetzes vom 20. März 2009 (PBG, SR 745.1) in

Verbindung mit Art. 7 lit. d und 30a ff. der Verordnung vom

4.

November 2009 über die Personenbeförderung (VPB, SR 745.11). Dafür

ist das Verwaltungsgericht nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG als zweite kantonale Rechtsmittelinstanz zuständig.

1.2

Zum

Entscheid berufen ist der Einzelrichter, weil sich die Beschwerde – wie sich

sogleich zeigen wird (E. 2) – als offensichtlich unzulässig im Sinn des § 38b Abs. 1 lit. a VRG erweist.

2.

2.1

Gemäss § 41

Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 1 VRG können Entscheide, die

das Verfahren abschliessen, mit Beschwerde angefochten werden (sogenannte

Endentscheide; Kiener, § 41 N. 29; Bertschi, § 19a N. 13 ff.).

Die Anfechtbarkeit von Teil-, Vor- und Zwischenentscheiden richtet sich

demgegenüber gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG sinngemäss nach Art. 91–93 des Bundesgerichtsgesetzes vom

17.

Juni 2005 (BGG, SR 173.110).

Selbständig eröffnete Zwischenentscheide, welche – wie der

hier infrage stehende – weder die Zuständigkeit noch den Ausstand betreffen,

sind nach § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG

sowie Art. 93 Abs. 1 BGG nur anfechtbar, wenn sie einen nicht

wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die

Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit

einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Diese Voraussetzungen werden im

verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur sinngemäss angewendet, was namentlich

erlaubt, zugunsten der Anfechtbarkeit von der restriktiven Praxis des

Bundesgerichts abzuweichen (vgl. VGr, 28. Februar 2013, VB.2012.00558, E. 1.2;

Bertschi, § 19a N. 58). Ob die Voraussetzungen zur ausnahmsweisen

Zulässigkeit der Anfechtung eines Zwischenentscheids gegeben sind, ist

grundsätzlich von Amtes wegen abzuklären; soweit sie aber nicht ins Auge

springen, sind sie zu substanziieren, wobei an die Substanziierungslast im

kantonalen Verfahren keine überspannten Anforderungen zu stellen sind

(Bertschi, § 19a N. 47 und 54). Ein nicht wiedergutzumachender

Nachteil muss ein gewisses Gewicht aufweisen und grundsätzlich rechtlicher

Natur sein. Das setzt voraus, dass er sich auch mit einem späteren günstigen

Endentscheid (sei es im kantonalen Verfahren, sei es in einem anschliessenden

Verfahren vor Bundesgericht) nicht oder nicht gänzlich beseitigen lässt (statt

vieler VGr, 24. Januar 2024, VB.2024.00027, E. 2.1 mit zahlreichen

Hinweisen).

2.2

Der

Beschwerdeführer macht einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil im Sinn des Art. 93

Abs. 1 lit. a BGG geltend und bringt insoweit vor, die in der

Hauptsache umstrittene Bewilligung des Shuttlebus-Betriebes ermögliche es den

Besucherinnen und Besuchern des Zoos, den Parkplatz bei der Dolder-Eisbahn zu

nutzen und somit überhaupt erst mit dem Auto anzureisen. Dadurch erhöhe sich

der Verkehr entlang der E-Strasse, an welcher er wohnhaft sei, in Richtung des

Parkplatzes massiv, was sehr häufig zu Stausituationen auf der E-Strasse führe.

Der umstrittene Personentransport zwischen dem Parkplatz bei der Dolder-Eisbahn

und dem Haupteingang des Zoos mehrmals täglich mit mehreren Bussen führe zu

einer weiteren massiven Erhöhung des Verkehrsaufkommens an der E-Strasse. Er

(der Beschwerdeführer) bleibe deshalb aufgrund des angefochtenen

Zwischenentscheids auch während des Rekursverfahrens den negativen Auswirkungen

der Shuttlebusse und des dadurch generierten Zusatzverkehrs ausgesetzt, welcher

Nachteil auch im Fall einer Gutheissung seines Rekurses nicht mehr

wiedergutgemacht werden könne.

2.3

Die hier

umstrittene Anordnung bzw. der Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses

führt vorliegend dazu, dass die Mitbeteiligte von der am 20. November 2023

per 1. Januar 2024 erneuerten Bewilligung der Besuchertransporte zwischen

den Haltestellen Dolder und Zoo bzw. zwischen Adlisbergstrasse 35 und

Zürichbergstrasse 221 bereits während des Rekursverfahrens Gebrauch machen

darf. Gemäss den in den Vorakten ersichtlichen Angaben der Mitbeteiligten wird

von der Personentransportbewilligung an Tagen mit hoher Besucherfrequenz

Gebrauch gemacht; die Parkplätze rund um den Zoo reichen dann nicht aus,

weshalb die mit dem Auto anreisenden Besucherinnen und Besucher zum Parkplatz

Dolder gewiesen und von dort mit einem Shuttlebus zum Zooeingang gefahren

werden. Der Shuttlebus-Betrieb wurde im Jahr 2019 an 77 von 365 Öffnungstagen,

im Jahr 2020 an 87 von 271 Öffnungstagen, im Jahr 2021 an 121 von 306 Öffnungstagen

sowie im Jahr 2022 an 103 von 365 Öffnungstagen eingesetzt. Zwischen

Januar und Mai 2023 verkehrten die Shuttlebusse an 40 von 151 Öffnungstagen.

Die Besuchertransporte wurden im 15-Minuten-Takt jeweils ab 10.15 Uhr,

teilweise auch erst ab 11.30 Uhr, und bis 18.30 Uhr oder

17.30

Uhr durchgeführt. Jährlich wurden zwischen 68'000 Personen

(2019) und 106'000 Personen (2021) befördert. Während die Anzahl der

Betriebstage vor der Covid-19-Pandemie aufgrund verschiedener Anstrengungen zur

Förderung der Anreise mittels öffentlicher Verkehrsmittel rückläufig war,

reisten die Besuchenden während der Pandemie wieder vermehrt mit dem Auto an,

weshalb auch der Shuttlebus-Betrieb vermehrt eingesetzt wurde. Inzwischen sinkt

die Anzahl der Betriebstage wieder.

Die mit dem vorläufigen

Shuttlebus-Betrieb selbst verbundenen Immissionen oder Unannehmlichkeiten für

Anwohnerinnen und Anwohner wie den Beschwerdeführer sind nicht als derart

intensiv einzustufen, dass darin ein nicht wiedergutzumachender Nachteil im Sinn

des Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG in Verbindung mit § 41 Abs. 3

sowie § 19a Abs. 2 VRG erblickt werden könnte.

Der Beschwerdeführer scheint

sich denn auch von einer Aussetzung des Shuttlebus-Betriebes (jedenfalls) für

die Dauer des Rekursverfahrens vornehmlich einen Rückgang des motorisierten

Individualverkehrs an Tagen zu erhoffen, an welchen der Zoo stark besucht ist.

Es scheint indes äusserst fraglich, ob dieses weitere Verkehrsaufkommen einen

genügend engen Sachzusammenhang zur hier interessierenden prozessleitenden

Massnahme aufweist, sodass damit verbundene Nachteile vorliegend als solche im

Sinn des Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG angerufen werden könnten. Wie

es sich damit verhält, kann jedoch offenbleiben: Der Shuttlebus-Betrieb steht

den mit dem eigenen Fahrzeug anreisenden Besucherinnen und Besuchern des Zoos

seit 2009 – mithin seit 15 Jahren – an Tagen mit hohem Publikumsandrang

bzw. im Fall einer Weiterweisung vom Zoo- auf den Dolder-Parkplatz zur

Verfügung. Es ist deshalb davon auszugehen, dass ein Grossteil dieser

Besucherinnen und Besucher Kenntnis von der in der Hauptsache umstrittenen

Beförderungsmöglichkeit hat. Wie die Mitbeteiligte im Rekursverfahren zu Recht

vorbrachte, kann ein kurzfristiger Abbruch des Shuttlebus-Betriebes entgegen

dem Beschwerdeführer nicht ordnungsgemäss bzw. ausreichend wirkungsvoll

kommuniziert werden. Es kann schon deshalb nicht angenommen werden, dass

kurzfristig wesentlich mehr Besucherinnen und Besucher für die Anreise zum Zoo

die öffentlichen Verkehrsmittel benützen würden. Vielmehr muss damit gerechnet

werden, dass die mit dem eigenen Fahrzeug anreisenden Gäste bei einer Überlastung

des Zoo-Parkplatzes und einer für sie überraschenden Einstellung des

Shuttlebus-Betriebes vermehrt nach möglichst nahe am Zoo gelegenen

Parkiermöglichkeiten suchen würden. Eine Aussetzung des Shuttlebus-Betriebes

für die Dauer des Rekursverfahrens dürfte somit entgegen dem Beschwerdeführer

nicht eine Reduktion des motorisierten Individualverkehrs und der damit

verbundenen Belastungen für die Anwohnerinnen und Anwohner, sondern vielmehr

eine Verschlechterung der Verkehrssituation bewirken.

2.4

Ein nicht

wiedergutzumachender Nachteil im Sinn des Art. 93 Abs. 1 lit. a

BGG in Verbindung mit §§ 41 Abs. 3 sowie 19a Abs. 2 VRG liegt

nach dem Gesagten nicht vor. Eine direkte Anfechtung des Zwischenentscheids aus

prozessökonomischen Gründen bzw. gestützt auf §§ 41 Abs. 3 sowie 19a Abs. 2

VRG in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG fällt – wie der

Beschwerdeführer zutreffend anführt – vorliegend ausser Betracht.

3.

Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde nicht

einzutreten.

4.

Ausgangsgemäss sind die

Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Dieser ist zudem zu

verpflichten, der Mitbeteiligten für das verwaltungsgerichtliche Verfahren eine

angemessene Parteientschädigung zu entrichten (§ 17 Abs. 2 VRG).

5.

Zur Rechtsmittelbelehrung des

nachfolgenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:

Da die vorinstanzliche Verfügung einen Zwischenentscheid

darstellt, ist die vorliegende ihrerseits ein solcher (Bertschi, § 19a N. 32;

VGr, 2. September 2015, VB.2015.00438, E. 8). Das Bundesgericht lässt

sich daher im Sinn des Art. 93 BGG nur anrufen, wenn ein nicht

wiedergutzumachender Nachteil drohte oder wenn die Gutheissung der Beschwerde

sofort einen Endentscheid herbeiführen könnte und so ein bedeutender Aufwand an

Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.

Demgemäss verfügt der

Einzelrichter:

1.

Auf die

Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 205.-- Zustellkosten,

Fr. 1'205.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Der

Beschwerdeführer wird verpflichtet, der Mitbeteiligten für das

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen.

5.

Gegen diese

Verfügung kann im Sinn der Erwägung 5 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde

ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000

Lausanne 14.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Mitbeteiligte;

c) die Volkswirtschaftsdirektion.