Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00110

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2024.00110

Urteil

der 1. Kammer

vom 16. Januar 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsident Peter Sprenger (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach

Schmid, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber Jonas Alig.

In Sachen

Stadt Winterthur, Bauausschuss,

vertreten durch

Stadt Winterthur Departement Bau und Mobilität, Rechtsdienst,

Beschwerdeführerin,

gegen

Zürcher Heimatschutz ZVH,

Beschwerdegegner,

und

Genossenschaft A,

vertreten durch RA B,

Mitbeteiligte,

betreffend Baubewilligung

für Photovoltaikanlage,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 27. Juni 2023 erteilte der

Bauausschuss der Stadt Winterthur der Genossenschaft A die baurechtliche

Bewilligung für die Erstellung einer Photovoltaikanlage auf dem Gebäude Assek.-Nr. 01

auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 an der Technikumstrasse 03 in

Winterthur.

Erwägungen

II.

Hiergegen erhob der Zürcher Heimatschutz ZVH mit Eingabe

vom 28. Juli 2023 Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und

beantragte die Aufhebung des angefochtenen Entscheids unter Kostenfolge zulasten

der Gegenparteien.

Mit Entscheid vom 25. Januar 2024 hiess das

Baurekursgericht den Entscheid teilweise gut, hob den Beschluss des

Bauausschusses der Stadt Winterthur vom 27. Juni 2023 auf und wies die

Sache im Sinne der Erwägungen an den Bauausschuss der Stadt Winterthur zur

weiteren Sachverhaltsermittlung und zum Neuentscheid zurück.

III.

Gegen diesen Entscheid erhob der Bauausschuss der Stadt

Winterthur mit Eingabe vom 28. Februar 2024 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragte, der Entscheid des

Baurekursgerichts vom 25. Januar 2024 sei – unter Kostenfolge zulasten des

Beschwerdegegners – aufzuheben.

Am 6. März 2024 teilte die Genossenschaft A mit,

sie verzichte auf eine Mitbeantwortung der Beschwerde. Mit Vernehmlassung vom 8. März

2024.

beantragte das Baurekursgericht, die Beschwerde unter den üblichen

Kostenfolgen abzuweisen. Mit Beschwerdeantwort vom 18. April 2024

beantragte der Zürcher Heimatschutz ZVH, auf die Beschwerde sei nicht

einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen. Mit Replik vom 2. Mai 2024

hielt der Bauausschuss der Stadt Winterthur an seinen Anträgen fest. Ebenso

hielt mit Duplik vom 23. Mai 2024 der Zürcher Heimatschutz ZVH an seinen

Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerden nach § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.

1.2

Angefochten

ist ein Rückweisungsentscheid des Baurekursgerichts. Rückweisungsentscheide

gelten grundsätzlich als Zwischenentscheide (VGr, 25. Mai 2021,

VB.2021.00045, E. 1.2.2 mit Hinweis). Sie sind jedoch ausnahmsweise als

Endentscheide zu behandeln, wenn der unteren Instanz, an welche die Sache

zurückgewiesen wird, kein Entscheidungsspielraum mehr verbleibt und die

Rückweisung nur noch der Umsetzung des höherinstanzlich Angeordneten dient

(vgl. BGE 142 II 20 E. 1.2; 138 I 143 E. 1.2). Dies ist etwa dann

nicht der Fall, wenn die untere Instanz ihr Ermessen ausüben kann oder

ergänzende Sachverhaltsabklärungen vorzunehmen hat (Martin Bertschi in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a N. 64 f.

mit Hinweisen).

1.3

Da die

Vorinstanz die Beschwerdeführerin zu weiteren Sachverhaltsabklärungen

verpflichtete und keine Vorgaben machte, wie diese (danach) zu entscheiden

habe, stellt der angefochtene Rückweisungsentscheid einen Zwischenentscheid

dar, der nur unter den in Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni

2005.

(BGG) genannten Voraussetzungen anfechtbar ist. Die Beschwerde an das

Verwaltungsgericht ist mithin nur zulässig, wenn der Rückweisungsentscheid

einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (§ 41 Abs. 3

in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 93 Abs. 1 lit. a

BGG) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid

herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein

weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (§ 41 Abs. 3 in

Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 93 Abs. 1 lit. b

BGG). Bei der Anwendung von § 19a Abs. 2 VRG hat das

Verwaltungsgericht grundsätzlich die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 91–93

BGG zu beachten (VGr, 21. November 2013, VB.2013.00387, E. 1.1.1; 28. Februar

2013, VB.2012.00558, E. 1.2.2). Nach dem Wortlaut von § 19a Abs. 2 VRG richtet sich die Anfechtung von Zwischenentscheiden allerdings lediglich

"sinngemäss" nach Art. 91–93 BGG. Dies lässt dem

Verwaltungsgericht bis zu einem gewissen Grad Raum für eine eigenständige

Auslegung von § 19a Abs. 2 VRG, der trotz des darin enthaltenen

Verweises auf Bundesrecht eine kantonalrechtliche Bestimmung darstellt. Deshalb

kann sich im Rahmen der Anwendung von § 19a Abs. 2 VRG unter

Umständen auch ein Zwischenentscheid als anfechtbar erweisen, der vor

Bundesgericht nach Art. 91–93 BGG nicht angefochten werden könnte (vgl.

Alain Griffel, Rekurs, in: Ders./Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der Zürcher

Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gallen 2010, S. 52; Bertschi, § 19a

N. 8 ff.).

1.4

Ein nicht

wiedergutzumachender Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a

BGG ist vorliegend zu bejahen, da die Beschwerdeführerin, die sich nach Art. 50

der Bundesverfassung (BV) auf die Gemeindeautonomie berufen kann, durch den

Rückweisungsentscheid gezwungen würde, den von ihr als falsch erachteten

Vorgaben für die Erteilung einer Baubewilligung Folge zu leisten

(vgl. VGr, 13. April 2022, VB.2021.00635, E. 1.3). Sie darauf zu

verweisen, später ihren eigenen Entscheid anzufechten, erscheint unzumutbar

(vgl. BGE 133 II 409 E. 1.2 mit Hinweisen; vgl. auch BGr, 9. November

2023, 1C_64/2023, E. 1.5). Dafür, die streitgegenständliche Frage – die

sich auch in weiteren Verfahren der Beschwerdeführerin wieder gleich stellen

wird – bereits im vorliegenden Rechtsgang zu klären, spricht im Übrigen auch

die Prozessökonomie (vgl. E. 3).

1.5

Da die

weiteren Sachurteilsvoraussetzungen ebenfalls erfüllt sind, ist auf die

Beschwerde einzutreten.

2.

Streitgegenstand bildet die Errichtung einer

Aufdach-Photovoltaikanlage auf der südlichen Dachhälfte des Gebäudes Assek.-Nr. 01

auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 an der Technikumstrasse 03 in

Winterthur.

Das Baugrundstück liegt in der Kernzone der Stadt

Winterthur sowie im Perimeter der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von

nationaler Bedeutung (ISOS) mit Erhaltungsziel A und im Perimeter des

Inventars der schutzwürdigen Ortsbilder von kantonaler Bedeutung.

3.

Strittig ist, ob es – wie die Vorinstanz befand – im

vorliegenden Fall zwingend einer Beurteilung der kantonalen Fachstelle

hinsichtlich der Frage bedarf, ob ein Gutachten der Eidgenössischen Natur- und

Heimatschutzkommission (ENHK) oder der Eidgenössischen Kommission für

Denkmalpflege (EKD) einzuholen ist.

3.1

Gemäss Art. 18a

Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979

(RPG) bedürfen Solaranlagen auf Kultur- und Naturdenkmälern von kantonaler oder

nationaler Bedeutung stets einer Baubewilligung. Sie dürfen solche Denkmäler

nicht wesentlich beeinträchtigen.

Nach Art. 32b der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni

2000.

(RPV) gelten als Kulturdenkmäler von kantonaler oder nationaler Bedeutung

(Art. 18a Abs. 3 RPG):

- Kulturgüter gemäss Art. 1

lit. a und b der Verordnung vom 29. Oktober 2014 über den Schutz der

Kulturgüter bei bewaffneten Konflikten, bei Katastrophen und in Notlagen (lit. a);

- Gebiete, Baugruppen und

Einzelelemente gemäss Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder von

nationaler Bedeutung mit Erhaltungsziel A (lit. b);

- Kulturgüter von

nationaler oder regionaler Bedeutung, die in einem anderen Inventar verzeichnet

sind, das der Bund gestützt auf das Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den

Natur- und Heimatschutz (NHG) beschlossen hat (lit. c);

- Kulturgüter von

nationaler oder regionaler Bedeutung, für die Bundesbeiträge im Sinne von Art. 13

NHG zugesprochen wurden (lit. d);

- Bauten und Anlagen, die

aufgrund ihres Schutzes unter Art. 24d Abs. 2 RPG oder unter Art. 39

Abs. 2 dieser Verordnung fallen (lit. e);

- Objekte,

die im vom Bund genehmigten Richtplan als Kulturdenkmäler von kantonaler

Bedeutung im Sinne von Art. 18a Abs. 3 RPG bezeichnet werden (lit. f).

3.2

3.2.1

Nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 NHG erstellt der Bundesrat nach

Anhören der Kantone Inventare von Objekten von nationaler Bedeutung; er kann

sich auf bestehende Inventare von staatlichen Institutionen und von

Organisationen stützen, die im Bereich des Naturschutzes, des Heimatschutzes

oder der Denkmalpflege tätig sind. Beim Bundesinventar der schützenswerten

Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung handelt es sich um ein Inventar

im Sinne von Art. 5 Abs. 1 NHG.

Gemäss Art. 6

NHG wird durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein

Inventar des Bundes dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte

Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder

angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Abs. 1).

Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare bei

Erfüllung einer Bundesaufgabe darf nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr

bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler

Bedeutung entgegenstehen (Abs. 2).

Diese Schutzbestimmung gilt

aufgrund der verfassungsrechtlichen Kompetenzordnung indes lediglich bei der

Erfüllung von Bundesaufgaben in unmittelbarer Weise (Art. 78 Abs. 1

und 2 BV, Art. 6 Abs. 2 und Art. 2 NHG; vgl. zum Ganzen BGr, 27. Juli

2023, 1C_58/2021, E. 4).

3.2.2

Nach Art. 78 Abs. 1 BV sind für den Natur- und Heimatschutz

grundsätzlich die Kantone zuständig. Gemäss Art. 78 Abs. 2 BV nimmt

jedoch der Bund bei der Erfüllung seiner Aufgaben Rücksicht auf die Anliegen

des Natur- und Heimatschutzes und schont Landschaften, Ortsbilder,

geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kunstdenkmäler; er erhält sie

ungeschmälert, wenn das öffentliche Interesse es gebietet. Was unter der

Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne von Art. 78 Abs. 2 BV zu

verstehen ist, führt Art. 2 Abs. 1 NHG – in nicht abschliessender

Weise (BGr, 24. April 2023, 1C_265/2022, E. 3.1) – aus: Dazu gehören

insbesondere die Planung, Errichtung und Veränderung von Werken und Anlagen

durch den Bund, wie z. B.

Bauten und Anlagen der Bundesverwaltung, Nationalstrassen oder Bauten und

Anlagen der Schweizerischen Bundesbahnen (lit. a), die Erteilung von

Konzessionen und Bewilligungen, wie zum Bau und Betrieb von Verkehrsanlagen,

Transportanstalten, Werken und Anlagen zur Beförderung von Energie,

Flüssigkeiten oder Gasen oder zur Übermittlung von Nachrichten, sowie

Bewilligungen zur Vornahme von Rodungen (lit. b), die Gewährung von

Beiträgen an Planungen, Werke und Anlagen, wie Meliorationen, Sanierungen

landwirtschaftlicher Bauten, Gewässerkorrektionen, Anlagen des Gewässerschutzes

und Verkehrsanlagen (lit. c). Entscheide kantonaler Behörden über

Vorhaben, die voraussichtlich nur mit Beiträgen nach Abs. 1 lit. c

verwirklicht werden, sind der Erfüllung von Bundesaufgaben gleichgestellt (Art. 2

Abs. 2 NHG).

Eine Bundesaufgabe kann auch

dann vorliegen, wenn eine kantonale Behörde verfügt hat. Voraussetzung für das

Vorliegen einer Bundesaufgabe ist gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung

in erster Linie, dass die angefochtene Verfügung eine Rechtsmaterie betrifft,

die in die Zuständigkeit des Bundes fällt, bundesrechtlich geregelt ist und

einen Bezug zum Natur-, Landschafts- und Heimatschutz aufweist. Das ist

einerseits der Fall, wenn die bundesrechtliche Regelung (zumindest auch) den

Schutz von Natur, Landschaft oder Heimat bezweckt; andererseits ist eine

Bundesaufgabe zu bejahen, wenn der bundesrechtliche Auftrag die Gefahr der

Beeinträchtigung schützenswerter Natur, Orts- und Landschaftsbilder in sich

birgt (BGE 139 II 271 E. 9.3 f. mit Hinweisen; BGr, 24. April

2023, 1C_265/2022, E. 3.2 mit Hinweisen).

Eine Bundesaufgabe liegt

Dispositiv

demnach etwa bei der Erteilung von durch das Bundesrecht geregelten

Spezialbewilligungen vor (BGE 145 II 176 E. 3.4 mit Hinweisen; BGr, 14. Mai

2014, 1C_482/2012, E. 2.3 i. V. m. E. 3.5; vgl. BGr,

24. April 2023, 1C_265/2022, E. 3.2).

3.2.3

Gemäss Art. 7 Abs. 2 NHG i. V. m.

Art. 23 Abs. 4 der Verordnung vom 16. Januar 1991 über den

Natur- und Heimatschutz (NHV) ist – zwingend (BGE 145 II 176 E. 3.2 f.

mit Hinweisen) – ein Gutachten der ENHK oder der EKD einzuholen, wenn bei der

Erfüllung der Bundesaufgabe ein Objekt, das in einem Inventar des Bundes nach Art. 5

NHG aufgeführt ist, erheblich beeinträchtigt werden kann oder sich in diesem

Zusammenhang grundsätzliche Fragen stellen. Im Gutachten gibt die Kommission

an, ob das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu schonen ist (a. a. O.).

Soweit für die Erfüllung einer Bundesaufgabe der Kanton

zuständig ist, beurteilt die kantonale Fachstelle nach Art. 25 Abs. 2

NHG, ob ein Gutachten der ENHK oder EKD erforderlich ist (Art. 7 Abs. 1

NHG). Im Kanton Zürich ist für den Ortsbildschutz das Amt für Raumentwicklung

(ARE) zuständig (§ 2a Abs. 1 der Kantonalen Natur- und

Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 [KNHV]). Art. 7 NHG stellt

keine blosse Ordnungsvorschrift dar. Sind die Voraussetzungen erfüllt, ist eine

Begutachtung durch die ENHK bzw. EKD vorgeschrieben. Erachtet die Fachstelle

ein Gutachten für erforderlich, so sind die Entscheidbehörden verpflichtet,

dieses einzuholen. Davon kann nur abgewichen werden, wenn die Voraussetzungen

gemäss Art. 7 Abs. 2 NHG klarerweise nicht vorliegen (BGr, 10. November

2023, 1C_315/2022, E. 5.3.1, vgl. zum Ganzen BGr, 19. März 2024,

1C_50/2023).

4.

Entscheidend für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens

ist die Frage, ob die Beurteilung einer Baubewilligung für eine Solaranlage

gemäss Art. 18a Abs. 3 RPG eine Bundesaufgabe darstellt.

4.1

4.1.1

Das Verwaltungsgericht hat diese Frage noch nicht ausdrücklich beantwortet.

Zwar führte es im Verfahren VB.2019.00758 in Zusammenhang mit der

Bewilligungserteilung für eine Solaranlage in einem ISOS-A-Gebiet innerhalb der

Bauzonen aus, vorliegend werde "nach bundesgerichtlicher

Rechtsprechung" keine Bundesaufgabe "im Sinne von Art. 6 NHG

wahrgenommen". Dabei verwies es jedoch bloss auf BGr, 11. März 2014,

1C_700/2013, E. 2.3 f., wo dargetan wurde, dass die Aufnahme von

Objekten ins ISOS für sich allein noch nicht bedeutet, dass ein Entscheid in

Erfüllung einer Bundesaufgabe erging. Die sich im vorliegenden Verfahren

stellende Frage war nicht strittig und wurde nicht eingehend geprüft;

Beschwerde geführt hatte die Stadt Zürich (VGr, 8. April 2020, VB.2019.00758,

E. 4.4).

4.1.2

Das Bundesgericht erwog in dem Verfahren 1C_179/2015 und 1C_180/2015, dass Art. 18a

RPG (i. V. m. den Art. 32a und

32b RPV) eine direkt anwendbare Bewilligungsnorm darstelle, die grundsätzlich

keiner kantonalen Umsetzung bedürfe. Der angefochtene Entscheid, mit dem die

Baubewilligung für die Erstellung einer Solaranlage auf einem Kulturdenkmal

ausserhalb der Bauzone verweigert werde, stütze sich unmittelbar auf

Bundesrecht. Soweit er einen Bezug zum Natur-, Landschafts- und Heimatschutz

sowie zur Denkmalpflege aufweise, liege eine Bundesaufgabe vor (BGr, 11. Mai

2016, 1C_179/2015, 1C_180/2015, E. 2.4).

In der Literatur wird mit Blick auf diesen Entscheid des

Bundesgerichts explizit vertreten (Christoph Jäger in: Heinz Aemisegger et al.

[Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren,

Zürich etc. 2020, Art. 18a N. 55) oder aber zumindest implizit davon

ausgegangen (Alexander Rey in: Alain Griffel et al. [Hrsg.], Fachhandbuch

Öffentliches Baurecht, Zürich etc. 2016, Rz. 4.68; Thomas Merkli, Die

Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Bundesinventar der schützenswerten

Ortsbilder der Schweiz [ISOS], in: Véronique Boillet et al. [Hrsg.], Mélanges

en l'honneur du Professeur Etienne Poltier, Zürich etc. 2020, S. 965 ff.,

S. 968; Andreas Abegg/Leonie Dörig, Koordinationspflichtige Bauvorhaben

bei Schutzobjekten – Zur Umsetzung von Art. 25a RPG am Beispiel des

Zürcher Rechts mit besonderer Berücksichtigung der Erstellung von Solaranlagen,

Zürich/St. Gallen 2017, S. 50 Fn. 188; vgl. Maja Saputelli/Kaja

Zürcher, Kompetenzkonflikt Bund und Kantone im Natur- und Heimatschutz, PBG

aktuell 3/2024 S. 5 ff., S. 9), dass die Bewilligungserteilung

für eine Solaranlage generell – innerhalb und ausserhalb der Bauzonen – eine

Bundesaufgabe darstelle.

Es ist nicht ersichtlich, mit welcher tragfähigen

Argumentation bzw. nach welchen schlüssigen Kriterien man hinsichtlich der

Frage, ob eine Bundesaufgabe vorliegt, zwischen der Bewilligungsfähigkeit von

Solaranlagen (mit Bezug zum Natur-, Landschafts- und Heimatschutz sowie zur

Denkmalpflege) inner- und ausserhalb der Bauzonen zu unterschiedlichen

Schlüssen gelangen könnte. Der vergleichbare – ebenfalls das Baurecht

betreffende – Fall der Plafonierung des Zweitwohnungsbaus im Sinne von Art. 75b

BV sowie seiner Ausführungsbestimmungen (Bundesgesetz vom 20. März 2015

über Zweitwohnungen [Zweitwohnungsgesetz, ZWG] und Zweitwohnungsverordnung vom

4. Dezember 2015 [ZWV]) gilt ebenfalls – ohne, dass zwischen

Baubewilligungen innerhalb und ausserhalb der Bauzonen ein Unterschied gemacht

würde – generell als Bundesaufgabe (vgl. dazu BGE 148 II 359 E. 3.1: BGE 139 II 271 E. 11; BGr, 9. Mai 2023, 1C_323/2022, E. 4.2).

Insofern gibt die Aussage der Beschwerdeführerin, "die blosse Anwendung

von Bundesrecht durch eine Behörde im Zusammenhang mit privaten Vorhaben [im

Original fett]" könne und dürfe keine Bundesaufgabe darstellen, allein

ihre rechtspolitische Auffassung, nicht aber die langjährige und mehrfach

bestätigte bundesgerichtliche Praxis wieder (vgl. auch bereits betreffend

die Anwendung von Art. 24 RPG durch kantonale Behörden BGE 112 Ib 70 E. 4).

4.2 Die

Beschwerdeführerin bringt mehrere Argumente vor, die ihres Erachtens gegen das

Vorliegen einer Bundesaufgabe bei der Anwendung von Art. 18a RPG innerhalb

der Bauzonen sprechen.

4.2.1

Einerseits hält sie dafür, es handle sich bei Art. 18a Abs. 3 RPG

nicht um eine direkt anwendbare Bestimmung.

Soweit die Beschwerdeführerin ihre Argumentation darauf

abstützt, dass Art. 18a Abs. 3 RPG in der RPV genauer ausgeführt

wird, ist dies offensichtlich haltlos. Die Konkretisierung einer

Gesetzesbestimmung mittels Vollzugsbestimmungen auf Verordnungsebene ändert

nichts an ihrer direkten Anwendbarkeit – sie setzt diese gerade voraus. Genauso

wenig ist ersichtlich, wie eine Konkretisierung eines Bundesgesetzes

mittels einer bundesrechtlichen Vollzugsbestimmung auf Verordnungsebene

etwas am bundesrechtlichen Charakter einer Bestimmung ändern können soll.

Ohnehin bezieht sich die hinsichtlich Art. 18a Abs. 3 RPG einzige

einschlägige Verordnungsbestimmung (Art. 32b RPV) nur auf Art. 18a Abs. 3

Satz 1 RPG und nicht auf den hier interessierenden Art. 18a Abs. 3

Satz 2 RPG.

Ausserdem macht die Beschwerdeführerin geltend, dass Art. 18a

Abs. 3 RPG nicht unmittelbar anwendbar sei, ergebe sich aus einer

verfassungskonformen Auslegung unter Berücksichtigung der Tatsache, dass sich

die Bestimmung nicht auf eine genügende Bundeskompetenz stützen könne.

Die Beschwerdeführerin steht mit ihren Zweifeln daran,

dass auf Bundesebene eine genügende Kompetenz zum Erlass von Art. 18a RPG

besteht, nicht alleine da (siehe etwa Alain Griffel, in: Basler Kommentar BV,

Basel 2015, Art. 75 N. 43; ders., Die Grundsatzgesetzgebungskompetenz

gemäss Art. 75 Abs. 1 BV: Tragweite und Grenzen, Rechtsgutachten

zuhanden des Bundesamtes für Raumentwicklung ARE, Dürnten 20. Februar 2017,

S. 35 [Pfad: www.are.admin.ch > Medien & Publikationen > Publikationen

> Raumplanungsrecht]; Peter Hettich/Gian Luca Peng, Erleichterte Bewilligung

von Solaranlagen in der Rechtspraxis: gut gemeint, wenig effektiv und verfassungsrechtlich

fragwürdig, AJP 2015, S. 1427 ff., S. 1433 f.; Jäger, Art. 18a

N. 8; vgl. auch Alexander Ruch/Peter Hettich in: St. Galler Kommentar

BV, 4. A., Zürich etc. 2023, Art. 75 N. 27). Jedoch ist dies für

den Ausgang des vorliegenden Verfahrens nicht entscheidend. Im Verhältnis

zwischen Bundesverfassung und Bundesgesetz kommt nämlich Art. 190 BV zum

Tragen. Ein Bundesgesetz muss von den rechtsanwendenden Behörden unabhängig von

seiner Verfassungskonformität grundsätzlich angewendet werden (Giovanni

Biaggini, BV Kommentar, 2. A., Zürich 2017, Art. 190 Rz. 6). Es

ist aber soweit möglich verfassungskonform zu interpretieren (Astrid Epiney,

in: Basler Kommentar BV, Basel 2015, Art. 190 N. 22; BGE 95 I 330 E. 3;

129 II 249 E. 5.4; 134 II 249 E. 2.3). Wenn aber eine verfassungskonforme

Auslegung nicht möglich ist – die Schranke bilden der klare Wortlaut und Sinn

der Norm (BGE 134 II 249 E. 2.3) –, geht das Bundesgesetz vor.

Art. 18a Abs. 3 RPG statuiert gemäss seinem

Wortlaut eine Baubewilligungspflicht für Solaranlagen auf Kultur- und

Naturdenkmälern (Satz 1) und regelt die materiellen

Bewilligungsvoraussetzungen (Satz 2). Der Bundesgesetzgeber hat sich bei Art. 18a

Abs. 3 RPG bewusst für eine abschliessende materiellrechtliche Regelung

der Bewilligungsvoraussetzungen auf Bundesebene entschieden (vgl. Konrad

Graber, Amtl. Bull. SR, 2011, S. 1181; Roger Nordmann, Amtl. Bull. SR,

2012, S. 139; der Nationalrat hatte im Rahmen der ersten Lesung noch auf

ein Baubewilligungsverfahren verzichten wollen [vgl. dazu Hans Grunder, Amtl.

Bull. NR, 2011, S. 1801; Doris Leuthard, Amtl. Bull. NR, 2011, S. 1802];

Bundesamt für Raumentwicklung ARE, Erläuternder Bericht zur Teilrevision vom 2. April

2014 der Raumplanungsverordnung, Umsetzung der Teilrevisionen vom 15. Juni

2012 und vom 22. März 2013 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979,

S. 18.; Jäger, Art. 18a N. 52).

Art. 18a Abs. 3 RPG ist somit direkt anwendbar

(so bereits Jäger, Art. 18a N. 55; BGr, 11. Mai 2016, 1C_179/2015,

1C_180/2015, E. 2.4). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin

ändert am Vorliegen einer bundesrechtlichen Regelung und – als Folge davon –

einer Bundesaufgabe auch nichts, dass Art. 18a Abs. 3 Satz 2 RPG

mit der Formulierung "nicht wesentlich beeinträchtigen" einen

unbestimmten Rechtsbegriff enthält, welcher der zuständigen Behörde einen

Beurteilungsspielraum belässt (vgl. bereits BGr, 11. Mai 2016, 1C_179/2015,

1C_180/2015, E. 2.4 und E. 6.3).

4.2.2

Andererseits macht die Beschwerdeführerin geltend, dass die Bejahung einer

Bundesaufgabe zu einem unerwünschten – in ihren Worten: "einem geradezu

grotesken" – Ergebnis führen würde. In jedem ISOS-A-Gebiet müssten Gesuche

für Solaranlagen an den Kanton überwiesen werden.

Das in diesem Zusammenhang erwähnte Abweichen von den

ansonsten geltenden kantonalrechtlich vorgesehenen Kompetenzen sowie das

Geltendmachen einer damit einhergehenden Verlängerung, Verkomplizierung und

Verteuerung des Verfahrens sind von Vornherein nicht geeignet, die

Qualifikation der Bewilligungserteilung nach Art. 18a Abs. 3 RPG in

einem ISOS-A-Gebiet als Bundesaufgabe in rechtlicher Hinsicht in Frage zu

stellen.

Sodann trifft es zwar zu, dass mit Art. 18a RPG die

Verbreitung von Solarenergie grundsätzlich vereinheitlicht, vereinfacht und

beschleunigt werden sollte (Jäger, Art. 18a N. 1). Indes bringt die

Beschwerdeführerin selbst vor, Art. 18a Abs. 3 und 4 RPG würden

materiellrechtliche Vorschriften enthalten, um die (ästhetischen)

Schutzinteressen zurückzudrängen, was den Natur- und Heimatschutz berühren

könne, welcher gestützt auf Art. 78 BV primär den Kantonen zufalle. Die

fragliche Verfassungskonformität spreche für eine schonende Auslegung der

Bestimmung. Die Bejahung einer Bundesaufgabe steht dazu gerade nicht im

Widerspruch: Dadurch, dass solche Vorhaben dem kantonalen ARE vorzulegen sind –

und dieses ein gewisses Ermessen wahrnehmen kann – wird dem durch Art. 18a

Abs. 3 RPG verbleibenden – von Bundesrechts wegen abgeschwächten (vgl.

Jäger, Art. 18a N. 8, 53) – Raum der denkmalschutzrechtlichen

Interessen zumindest formell ein gewisses Gewicht gegeben.

5.

Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin die

vorinstanzliche Regelung der Kostenfolgen.

5.1

5.1.1

Das Baurekursgericht hat die Verfahrenskosten – unter Verweis auf das

Verursacherprinzip – nur der Beschwerdeführerin, nicht aber der Mitbeteiligten

auferlegt.

5.1.2

Die Verfahrenskosten sind grundsätzlich der unterliegenden Partei

aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG). Das Unterliegen wird in der Regel

daran gemessen, mit welchen Anträgen der bzw. die Verfahrensbeteiligte

durchdringt (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 50).

Die Kostenauferlegung nach dem Verursacherprinzip stellt

demgegenüber die Ausnahme dar. Sinn und Zweck der Kostentragung nach dem

Verursacherprinzip ist es, unerwünschtes Prozessverhalten zu sanktionieren,

indem die Partei, die unnötigen Verfahrensaufwand verursacht, die Kosten zu

tragen hat (VGr, 19. August 2019, VB.2019.00083, E. 3.2; Plüss, § 13

N. 56).

Der

Entscheidinstanz steht bei der Verteilung der Kosten ein grosser

Ermessensspielraum zu. Je ungewöhnlicher die Verteilung der Kosten angesichts

der gesetzlichen Verteilungskriterien ist, desto höher sind die Anforderungen

an die Begründung (VGr, 19. Juli 2018, VB.2017.00802, E. 9.2 mit

Hinweis).

5.1.3

Im vorliegenden Fall – wo die Beschwerdeführerin im Ergebnis im Widerspruch

zur bundesgerichtlichen Rechtsprechung und der herrschenden Lehre

Verfahrensrecht falsch angewendet hat (vgl. Plüss, § 13 N. 59) – lag

es im pflichtgemässen Ermessen des Baurekursgerichts, eine Verteilung nach dem

Verursacherprinzip vorzunehmen und die Kosten nur der Beschwerdeführerin

aufzuerlegen.

5.2

5.2.1

Das Baurekursgericht legte die Gerichtskosten auf Fr. 4'500.- fest.

Hinzu kamen Fr. 180.- Zustellkosten.

5.2.2

Die Behörde hat die Gebührenhöhe gestützt auf die einschlägigen

Bestimmungen nach pflichtgemässem Ermessen festzusetzen, wobei ihr in der Regel

ein grosser Ermessensspielraum zusteht (Plüss, § 13 N. 25).

Der Aufwand für das Verfahren

erweist sich als leicht überdurchschnittlich, da sich die Vorinstanz mit der

sich stellenden Frage im Sinne eines Grundsatzurteils eingehend

auseinandersetzte. Demgemäss erscheint die vorinstanzliche Kostenfestlegung im

Rahmen ihres Ermessens liegend.

6.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens vor

Verwaltungsgericht der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

7.

Hinsichtlich der Rechtsmittelbelehrung ist darauf

hinzuweisen, dass das vorliegende Urteil als Entscheid über einen

Rückweisungsentscheid einen Zwischenentscheid darstellt und damit nur

selbständig angefochten werden kann, wenn die Voraussetzungen von Art. 93

BGG erfüllt sind (BGE 133 II 409 E. 1.2).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 230.-- Zustellkosten,

Fr. 3'230.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Gegen

dieses Urteil kann im Sinne der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

5. Mitteilung

an:

a) die Parteien;

b) das Baurekursgericht;

c) das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).