Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00137

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2024.00137

Urteil

der 4. Kammer

vom 13. März 2025

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz),

Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber

Matthias Neumann.

In Sachen

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Kanton Zürich,

Amt E,

vertreten durch RA C,

Beschwerdegegner,

betreffend Aufhebung

Stelle, Reorganisation.

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A, geboren 1969, war seit dem 1. September 1998 in

verschiedenen Funktionen beim Kanton Zürich tätig, zuletzt als Leiter des

Fachbereichs D und Mitglied der Geschäftsleitung des Amts E.

Mit Austrittverfügung vom 25. Februar 2022 löste das Amt

E das Anstellungsverhältnis mit A per Ende August 2022 wegen Aufhebung der

Stelle bzw. Reorganisation auf und stellte A spätestens per 2. März 2022

frei. Mit unbegründeter Verfügung

vom 25./28. Februar 2022 bzw. begründeter Verfügung vom 11. Juli 2002

sprach das Amt E A eine Abfindung von neun Monatslöhnen zu. Am 15. März

2023 erging – auf Anordnung der Direktion F hin – eine begründete

Austrittsverfügung des Amts E.

Erwägungen

II.

A rekurrierte

gegen die Austrittsverfügung bei der Direktion F und beantragte, es sei ihm

eine Entschädigung in der Höhe von sechs Monatslöhnen zuzüglich Zins von 5 %

seit dem 25. Februar 2022 zuzusprechen. Mit

Rekursentscheid vom 6. Februar 2024 wies die Direktion F den Rekurs ab.

III.

Am 11. März 2024 führte A beim Verwaltungsgericht

Beschwerde und beantragte, den Rekursentscheid vom 6. Februar 2024

aufzuheben und ihm unter Kosten- und Entschädigungsfolgen eine Entschädigung

von Fr. 82'611.- zuzüglich Zins von 5 % seit dem 25. Februar

2022.

zuzusprechen.

Die Direktion F schloss mit Vernehmlassung vom 19. März

2024.

auf Abweisung der Beschwerde. Das Amt E beantragte mit Beschwerdeantwort vom 25. April 2024, die

Beschwerde unter Entschädigungsfolgen abzuweisen. Mit Eingaben vom 23. Mai

2024.

bzw. 10. Juni 2024 hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen

Rekursentscheide einer Direktion über personalrechtliche Anordnungen des

Beschwerdegegners zuständig (§§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

Der Beschwerdeführer verlangt vor Verwaltungsgericht eine

Entschädigung in der Höhe von rund Fr. 82'000.-. Die Beschwerde ist

Dispositiv

demnach durch die Kammer zu behandeln (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit

§ 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1 Gemäss

§ 18 Abs. 2 des Personalgesetzes vom 27. September 1998

(PG, LS 177.10) darf eine Kündigung nicht missbräuchlich nach den

Bestimmungen des Obligationenrechts (OR, SR 220) sein und muss sie zudem

auf einem zureichenden Grund beruhen. Mit dem zusätzlichen Erfordernis des

sachlich zureichenden Kündigungsgrunds geht der öffentlich-rechtliche

Kündigungsschutz weiter als die Missbrauchstatbestände des Obligationenrechts. Grundsätzlich

ist eine Kündigung dann sachlich begründet, wenn die Weiterbeschäftigung der

betreffenden angestellten Person dem öffentlichen Interesse widerspricht,

insbesondere demjenigen einer gut funktionierenden Verwaltung. Ein sachlich

zureichender Kündigungsgrund besteht nach § 16 Abs. 1 lit. b der

Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 [VVO,

LS 177.111] namentlich, wenn die von der arbeitnehmenden Person bekleidete

Stelle aus organisatorischen oder wirtschaftlichen Gründen aufgehoben wird und

eine andere zumutbare Stelle nicht angeboten werden kann oder abgelehnt wird.

Letztere Voraussetzung ist Ausfluss des allgemeinen verfassungsrechtlichen

Grundsatzes der Verhältnismässigkeit staatlichen Handelns (zum Ganzen VGr,

24. Juni 2020, VB.2020.00023, E. 5.1).

Der Entscheid über eine Restrukturierung liegt in der

Organisationsautonomie der Behörde. In den damit verbundenen weiten

Gestaltungs- bzw. Ermessensspielraum darf das Verwaltungsgericht nur

eingreifen, wenn mit dem Reorganisationsentscheid sachfremde Zwecke verfolgt

werden und er deshalb qualifiziert rechtsfehlerhaft ist (vgl. Marco Donatsch,

in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 50 N. 26).

Das ist namentlich dann der Fall, wenn die Reorganisation in erster

Linie der Umgehung von Kündigungsschutzvorschriften dient. Nach der

Rechtsprechung ist der Tatbestand einer Stellenaufhebung deshalb unter

materiellen und nicht nach formellen Gesichtspunkten zu beurteilen und muss

eine Stellenaufhebung wirkliche betriebliche Zwecke verfolgen, um die Auflösung

eines Anstellungsverhältnisses zu rechtfertigen (VGr, 3. November 2020,

VB.2019.00611, E. 6.2.1 – 1. Juli 2017, VB.2016.00386, E. 3.1 –

22. Juni 2005, PB.2005.00012 [= RB 2005 Nr. 108],

E. 3.2 f. mit weiteren Hinweisen).

2.2 Das

Verwaltungsgericht hat in seiner bisherigen Rechtsprechung betont, dass

Reorganisationen und Umstrukturierungen kleineren Massstabs besonders anfällig

für Entlassungen aus sachfremden Zwecken sind, weshalb es jeweils vertieft zu

prüfen gilt, ob die Reorganisation tatsächlich betriebliche Zwecke

verfolgte und ob sie die Auflösung von Arbeitsverhältnissen erforderte.

Entsprechend hoch sind die Anforderungen an den Nachweis organisatorischer oder

wirtschaftlicher Gründe, die zu einer Aufhebung der Stelle führen. Es genügt

namentlich nicht, sich auf vage organisatorische Leitlinien oder künftige Pläne

zu berufen, um eine Kündigung wegen organisatorischer oder wirtschaftlicher

Gründe auszusprechen (VGr, 12. Januar 2011, PB.2010.00040, E. 2.3).

Die Beweislast für das Vorliegen hinreichender Gründe für die Auflösung eines

Anstellungsverhältnisses liegt nach ständiger Rechtsprechung bei der

arbeitgebenden Behörde. Demnach hat der Beschwerdegegner darzulegen und zu

beweisen, dass ein sachlicher Kündigungsgrund vorlag, und träfen ihn

entsprechend auch die Folgen einer Beweislosigkeit (vgl. VGr, 14. November

2019, VB.2019.00174, E. 6.1 – 18. März 2009, PB.2008.00041,

E. 3.2).

3.

3.1 Der

Beschwerdegegner führt in der (begründeten) Ausgangsverfügung vom 14./15. März

2023 aus, dass im Herbst 2019 der Stab/die Amtsleitung reorganisiert und

verschiedene Fachbereiche neu geschaffen worden seien. Dabei habe der

Beschwerdeführer per 1. Januar 2020 den Fachbereich D übernommen, der von

Anfang an einzig aus dem Beschwerdeführer als Fachbereichsleiter bestanden

habe. Gleichzeitig sei der Beschwerdeführer Mitglied der Geschäftsleitung des

Amts E geworden. Die Erfahrungen mit dem Fachbereich D hätten gezeigt, dass

eine Bündelung des Aufgabenportfolios in einem Fachbereich nicht angezeigt sei.

So seien einzelne Aufgaben bereits vor Auflösung des Fachbereichs D von anderen

Fachbereichen übernommen oder im Projektsetting vorangetrieben worden. Die im

Fachbereich D verbliebenen Aufgaben hätten keinesfalls mehr einem 100%-Pensum

entsprochen, weshalb die Aufhebung des Fachbereichs und der Leitungsstelle per

31. März 2022 beschlossen worden sei.

3.2 Den Akten

lässt sich Folgendes entnehmen:

3.2.1

Vor der per 1. Januar 2020 erfolgten Reorganisation mit der Schaffung

des Fachbereichs D hatte der Beschwerdeführer seit dem 1. Juli 2016 die

Funktion als Leiter Finanzen, Controlling und Investitionen im Stab Amtsleitung

des (damaligen) Amts E inne.

Am 1. November 2021 führten der Amtsleiter und die

Leiterin Human Resources mit dem Beschwerdeführer ein Gespräch über ein "Career

Entwicklungsangebot". Am 23. November 2021 sandte der

Beschwerdeführer der Leiterin Human Resources eine aktualisierte

Stellenbeschreibung zur Prüfung und am 20. Dezember 2021 erfolgte zwischen

dem Beschwerdeführer und dem Amtsleiter und der Leiterin Human Resources eine

Besprechung. Thema dieser Besprechung soll eine Neuorientierung des

Beschwerdeführers gewesen sein. Ob zu diesem Zeitpunkt bereits eine mögliche

Aufhebung der Stelle des Beschwerdeführers besprochen bzw. erwähnt wurde, ist

zwischen den Parteien umstritten. Am 17. Januar 2022 fand eine weitere

Besprechung statt, an welcher der Amtsleiter den Beschwerdeführer aufforderte,

sich Gedanken zu einer Neuorientierung zu machen, da die aktuelle Funktion

nicht seinen Ressourcen entspreche. Zudem wurde dem Beschwerdeführer eine Stelle

als Verwaltungsassistent in der Abteilung G angeboten. Nachdem ein weiteres

Gespräch, das für den 20. Januar 2022 vorgesehen war, nicht durchgeführt

werden konnte, schrieb der Amtsleiter dem Beschwerdeführer am folgenden Tag,

dass er feststelle, dass sich das Verhalten des Beschwerdeführers seit Anfang

2022 verändert habe und er ihn nicht mehr kooperativ, sondern konfrontativ

erlebe. Der Auslöser für die Neuorientierung sei die Wahrnehmung des

Amtsleiters gewesen, dass die aktuelle Funktion nicht den Ressourcen des

Beschwerdeführers entspreche und seine Leistung nicht stimme.

Am 8. Februar 2022 wurde dem Beschwerdeführer

schliesslich das rechtliche Gehör gewährt. Der Amtsleiter habe entschieden, den

Fachbereich D und die Stelle des Beschwerdeführers infolge Veränderung

Aufgabenbereich und zu geringer Auslastung (Stellenabbau, Restrukturierung) per

31. März 2022 aufzuheben.

3.2.2

Dokumentiert wird sodann die Organisationsregelung E (OrgE). In der an der

Geschäftsleitungssitzung E vom 31. Januar 2022 verabschiedeten, per 15. Februar

2022 in Kraft tretenden Organisationsregelung ist in den § 8 Abs. 4

und § 19 OrgE der Fachbereich D unverändert vorgesehen. In der per 16. Juni

2022 geänderten Fassung der Organisationsregelung wurde dieser Fachbereich

aufgehoben. Bereits mit E-Mail vom 28. Februar 2022 hatte der Amtsleiter

zuhanden der Geschäftsleitung des Amts E mitgeteilt, dass entschieden worden

sei, den Fachbereich D und damit die Stelle des Beschwerdeführers per sofort

aufzuheben.

3.3 Wie

erwähnt, darf eine Stellenaufhebung nicht aus sachfremden Gründen erfolgen,

insbesondere um die Kündigungsvorschriften zu umgehen. Vorliegend betraf die

Reorganisation lediglich die Aufhebung des Fachbereichs D, welche zudem nur aus

der Person des Beschwerdeführers bestand. Die Stelle wurde ersatzlos

gestrichen, da die Aufgaben gemäss dem Beschwerdegegner in verschiedene andere

Fachbereiche integriert worden seien. Aus den Akten geht allerdings nicht

hervor, zu welchem Zeitpunkt und in welchem Umfang bereits im Vorfeld der

Reorganisation solche Aufgabenübertragungen stattfanden und inwiefern

tatsächlich eine geringe Auslastung des Beschwerdeführers bestand. Gestützt auf

die Akten kann nicht der Schluss gezogen werden, dass die Stellenaufhebung aus

objektiven betrieblichen Gründen erfolgte. Das Vorgehen des Beschwerdegegners

ist in mehrfacher Hinsicht nicht nachvollziehbar:

Der Beschwerdegegner vermag nicht zu belegen, dass im

November/Dezember 2021 dem Beschwerdeführer das "Career

Entwicklungsangebot" ermöglicht wurde, da aus betrieblichen Gründen eine

Aufhebung seiner bisherigen Stelle geplant war. Vielmehr lassen insbesondere

die Äusserungen des Amtsleiters im E-Mail vom 21. Januar 2022 eindeutig

erkennen, dass die subjektive Eignung bzw. ausdrücklich die Arbeitsleistung des

Beschwerdeführers in Frage gestellt wurde. Die Stellenaufhebung steht damit im

Zusammenhang mit der Arbeitsleistung bzw. den persönlichen Fähigkeiten des

Beschwerdeführers. Objektive, nicht in der Person des Beschwerdeführers

liegende Gründe für die Stellenaufhebung vermag der Beschwerdegegner hingegen

nicht darzutun.

So ist es bei einer Verwaltungseinheit in der Grösse des Amts

E nicht nachvollziehbar, weshalb eine einzelne Stelle innert weniger Wochen

aufgehoben werden muss, und zwar noch bevor die in der Geschäftsleitung des

Amtes zusammengefassten Fachbereiche – just nach Auflösung der Stelle des

Beschwerdeführers – einer externen Evaluation unterzogen wurden. Auch wurde wie

aufgezeigt noch Ende Januar 2022 eine geänderte Fassung der

Organisationsregelung per Mitte Februar 2022 verabschiedet. Die angeblich

bereits nicht mehr von der Stelle des Beschwerdeführers wahrgenommenen Aufgaben

wurden dabei aber nicht anderen Fachbereichen zugewiesen. Nicht zu überzeugen

vermag dabei das Vorbringen des Beschwerdegegners, dass nach dem im

betreffenden Zeitpunkt geltenden § 15 der Organisationsverordnung der

Direktion F der Amtsleiter für den Erlass des Organisationsreglements zuständig

sei. Die Organisationsregelung ist auf eine gewisse Dauer ausgelegt und

Verschiebungen von Aufgaben innerhalb bestehender Fachbereiche erfordern

vernünftigerweise den Einbezug der Fachbereichsleitungen. Das Vorgehen des

Amtsleiters widerspricht denn auch den Grundsätzen einer effizienten und

sparsamen Verwaltungsführung, wurde doch der Beschwerdeführer für die gesamte

Dauer der sechsmonatigen Kündigungsfrist freigestellt.

Schliesslich wäre der Beschwerdegegner verpflichtet

gewesen, nach anderen zumutbaren Stellen beim Kanton Ausschau zu halten und

diese – falls vorhanden – dem Beschwerdeführer anzubieten. Ernsthafte

Bemühungen hierfür sind nicht dokumentiert. Dem Beschwerdeführer wurde einzig

eine Stelle als Verwaltungsassistent in der Abteilung G angeboten. Diese Stelle

in der Lohnklasse 13 war dem Beschwerdeführer aufgrund seiner Ausbildung und

bisherigen Funktion (Fachbereichsleiter in der Lohnklasse 22) offenkundig unzumutbar;

ein solches Stellenangebot mit einem derart tieferen Anspruchsprofil ist

schikanös. In dieses Bild passt auch, dass eine im Herbst 2022 vom

Beschwerdegegner ausgeschriebene Stelle mit Ausnahme der Verantwortungen als

Fachbereichsleiter und Mitglied der Geschäftsleitung des Amts E den Aufgaben

des Beschwerdeführers entsprach, was selbst das Personalamt in seinem

Mitbericht im Rekursverfahren nicht in Abrede stellte.

3.4 Nach dem

Gesagten fehlt ein sachlicher Kündigungsgrund. Der Beschwerdegegner vermag

nicht darzutun, dass die Stellenaufhebung aus organisatorischen bzw.

betrieblichen Gründen erfolgte. Die Akten lassen im Gegenteil einzig den

Schluss zu, dass die Reorganisation bzw. die Aufhebung der Stelle des

Beschwerdeführers nur vorgeschoben wurde, um die Kündigungsschutzvorschriften

zu umgehen.

4.

4.1 Erweist

sich die Kündigung als missbräuchlich oder sachlich nicht gerechtfertigt und

wird die entlassene Person nicht wieder eingestellt, ist ihr eine Entschädigung

auszurichten, welche sich nach den Bestimmungen des Obligationenrechts über die

missbräuchliche Kündigung richtet (§ 18 Abs. 3 Satz 1 PG). Nach

Art. 336a Abs. 2 OR wird die Entschädigung unter Würdigung aller

Umstände des Einzelfalls festgesetzt, darf aber den Betrag nicht übersteigen,

welcher dem Lohn der arbeitnehmenden Person für sechs Monate entspricht. Diese

Bestimmung dient sowohl der Bestrafung als auch der Wiedergutmachung und ist

nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ein mit der Konventionalstrafe

vergleichbares Rechtsinstitut eigener Art (BGE 123 III 391 E. 3c).

Im Rahmen der Festsetzung der Entschädigungshöhe sind

sowohl die pönale Komponente als auch die Wiedergutmachungsfunktion der Entschädigung

zu berücksichtigen. Im Hinblick auf Erstere sind die Schwere der Verfehlung des

Arbeitgebers und die Schwere des Eingriffs in die Persönlichkeit der

Arbeitnehmenden zu berücksichtigen. Das Verschulden bemisst sich dabei

insbesondere nach dem Anlass der Kündigung, allfälligem Mitverschulden der

Arbeitnehmenden, dem Vorgehen bei der Kündigung und der Art des Arbeitsverhältnisses.

Im Hinblick auf die Wiedergutmachungsfunktion sind sodann die wirtschaftlichen

Auswirkungen der Kündigung für die Arbeitnehmenden zu berücksichtigen,

namentlich deren Alter, berufliche Stellung, soziale Situation, die

Schwierigkeiten einer Wiedereingliederung in das Arbeitsleben, die

konjunkturelle Lage auf dem Arbeitsmarkt und die Dauer des Arbeitsverhältnisses

(vgl. zum Ganzen statt vieler VGr, 22. August 2018, VB.2018.00330,

E. 3.4 mit Hinweisen).

Der Beschwerdeführer war im Kündigungszeitpunkt 53-jährig.

Die Kündigung leidet wie aufgezeigt an einem schweren Mangel. In einer solchen

Konstellation wird die Entschädigung in der verwaltungsgerichtlichen

Praxis regelmässig im oberen Bereich der bis zu sechs Monatslöhne betragenden

Entschädigungshöhe festgelegt. Aufgrund der dargelegten Umstände ist

die Entschädigung in der Höhe von sechs Monatslöhnen festzulegen. Massgebend

ist der zuletzt bezogene Bruttomonatslohn. Auf dieser Entschädigung sind keine

Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten (VGr, 18. März 2009,

PB.2008.00041, E. 5).

4.2 Mit Blick

auf den Beginn der Zinspflicht ist schliesslich Folgendes anzumerken: Der

Schuldner einer öffentlich-rechtlichen Forderung schuldet ab dem Datum der

Mahnung Verzugszins von 5 % (§ 29a Abs. 2 Satz 2 VRG). Die

Mahnung ist eine an den Schuldner gerichtete Erklärung des Gläubigers, die klar

zum Ausdruck bringt, dass er die geschuldete Leistung ohne Säumnis verlangt (BGE 143 II 37 E. 5.2.2).

Der Beschwerdeführer verlangt Verzugszins seit dem 25. Februar

2022. Eine Entschädigungsforderung hat der Beschwerdeführer indes erstmals mit

dem Rekurs vom 19. April 2023 gestellt. Der Beginn des Zinslaufs ist

demnach auf den 19. April 2023 festzulegen.

5.

Die Beschwerde ist gutzuheissen. Der angefochtene

Rekursentscheid der Vorinstanz vom 6. Februar 2024 ist aufzuheben und der

Beschwerdegegner ist zu verpflichten, dem Beschwerdeführer eine Entschädigung

in der Höhe von sechs Monatslöhnen zuzüglich 5 % Verzugszins seit dem 19. April

2023 zu entrichten.

6.

Weil der

Streitwert mehr als Fr. 30'000.- beträgt, ist das Verfahren

kostenpflichtig (§ 65a Abs. 3 VRG). Ausgangsgemäss sind die

Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Zudem hat der

Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und das

Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung von insgesamt

Fr. 8'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

7.

Da der Streitwert mehr als Fr. 15'000.- beträgt, ist

als Rechtsmittel auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005

(BGG, SR 173.110) zu verweisen (Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen und der Rekursentscheid der Direktion F vom 6. Februar

2024 wird aufgehoben. Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem

Beschwerdeführer im Sinn der Erwägung eine Entschädigung in der Höhe von sechs

Monatslöhnen zuzüglich 5 % Verzugszins seit dem 19. April 2023 zu

entrichten.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 5'620.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und

Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 8'000.- zu

bezahlen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Direktion F.